臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04340號原 告 羅馬公寓大廈管理維護股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國95年10月5 日台內訴字第0950159399號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於90年5 月7 日，經經濟部中部辦公室核准設立登記，營業項目為公寓大廈管理服務業。其於94年1 月間，受託管理坐落台北縣○○鎮○○路○○○ 號「真善美花園別墅社區」公寓大廈（下稱真善美社區）管理服務工作，未經申請許可，經營大樓門禁管制及安全維護等保全業務，經內政部警政署以民國（下同）94年10月31日警署刑偵字第0000000000A號函請被告所屬警察局調查後，認原告違反保全業法第19條規定，被告乃以95年2 月8 日北府警刑字第0950016591號處分書裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令歇業（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告自92年4 月16日起，以管理維護公司名義與訴外人三
峽市真善美社區簽訂服務合同，因執行及服務績效良好，獲頒第1 屆及第2 屆（92年4 月16日至93年12月31日）管委會感謝狀，又獲第3 屆（94年1 月1 日至12月31日）管委會續約。
⒉真善美社區住戶白佳妮女士（大同路309 號）因拒繳管理
費與管委會涉訟，原告協助處理訴訟案，遭白女士檢舉原告無照等，案經縣警局2 次要求三峽派出所副主管劉造清先生2 次到社區查詢，檢驗證照屬於合法情形，而主管機關縣警察刑事局以無保全執照為由，罰鍰及勒令歇業，裁罰過重，導致我們很多員工生存有困難。被告應該可以採取糾正或其他的方式。
⒊台灣板橋地方法院檢察署95年偵字第4309號就被告因詐欺
等案件，已為不起訴處分，其內容載明「本案羅馬公司登記核准從事公寓大廈管理服務業，被告甲○○具有公寓大廈管理服務人員之資格，且全國遠距公司則係於88年3 月
6 日核准設立登記，經許可保全等情，有公寓大廈管理服務人員認可及經濟部公司執照2 份。又被告甲○○業於91年7 月5 日與全國遠距公司簽定授權協議並派員協助等情，有該協議書1 份，佐以白佳妮亦陳稱：派駐社區之管理人員臂章係全國遠距公司等語，足認被告甲○○已依前述法規另將保全業務委由全國遠距公司辦理，而真善美管理委員會係依法將社區管理維護業務委由羅馬公司辦理，被告等所為均難認有何詐欺之不法意圖。」等語，可見原告並非違反保全業法從事保全事宜，被告應撤銷對原告之處分，以平民怨。
⒋原告依照公寓大廈管理條例之規定，承攬社區必要有管理
維護及保全執照始能為之，因而結合「全國遠距保全、世吉環保企業、一品水電空調工程等公司」，也就是經濟部倡導物業管理公司之前身，並與全國遠距保全股份有限公司（下稱全國遠距保全公司）有「駐衛保全勤務授權協議書」之訂定。管理公司與保全公司在與社區簽約前均需送企劃書及簡報審查執照，若服務品質佳，將會續約，而原告行政疏失未能與全國遠距保全公司更換續約授權，銜接不上。且因該社區服務費用僅8 萬元，除稅金外3 人所得僅維持糊口，懇請體恤原告行政疏失，撤銷罰鍰，原告將正式註銷公司行號，另謀生機。
㈡被告主張之理由：
⒈按保全業法第4 條第1 項第1 款規定「保全業得經營下列
業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全維護。…」、第5 條規定「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」第19條規定「未經許可或已撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30 萬 元以下罰鍰」。內政部89年6 月13日以台89內營字第8983690 號函釋：「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義會議結論：『公寓大廈之門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待為公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項』…」。⒉原告與全國遠距保全公司之授權協議書期限，自91年7 月
23日至93年7 月22日止，原告於93年12月29日與真善美社區簽訂94年度服務契約書時，已不在該授權期間內。又保全業係特許行業，不因保全公司授權其他公司，即可由其他公司執行保全業務。且全國遠距保全公司經內政部93年10月11日台內警字第0930077813號函核准變更營業處所至台北縣三重市○○路○ 段○○號3 樓之2 後，經被告所屬警察局94年3 月31日派員至「全國遠距保全公司」現場勘查，並製作董事長林家和（46年10月23日、Z000000000）訪查紀錄表，敘明該公司未對外營業，94年5 月17日執行半年度業務檢查，該公司自93年10月11日核准變更後仍未營業，94年8 月24日派員至現場勘查發現該公司已遷移他處，行方不明，94年9 月8 日至現場勘查，該公司自94年7月31日遷移他處，行方不明。
⒊原告確實有承攬真善美社區保全業務，執行門禁管制及車
輛管制，已違反保全業法第5 條規定「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」及第19條規定「未經許可或已撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」被告依據內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒之「違反保全業法事件裁罰基準表」，未經許可經營保全業務者，應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元整。綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請依法駁回原告之訴。
理 由
一、原告起訴主張: 原告與全國遠距保全公司訂定駐衛保全勤務授權協議書，互相授權保全業務，嗣因行政疏失未能與全國遠距保全公司更換續約授權。台灣板橋地方法院檢察署95年偵字第4309號就被告因詐欺等案件，已為不起訴處分，可見原告並未違反保全業法從事保全業務。且原處分裁罰過重，員工生存困難，被告應可以採取糾正或其他方式，原處分應予撤銷，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 原告與全國遠距保全公司之授權協議書期限，自91年7 月23日至93年7 月22日止，原告於93年12月29日與真善美社區簽訂94年度服務契約書時，已不在該授權期間內。
又保全業係特許行業，不因保全公司授權其他公司，即可由其他公司執行保全業務。原告確實有承攬真善美社區保全業務，執行門禁管制及車輛管制，違反保全業法第5 條規定之違規行為明確，原處分依同法第19條規定及內政部頒布之「違反保全業法事件裁罰基準表」，勒令原告歇業，並處罰鍰15萬元，尚無違誤，是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按保全業法第4 條規定「保全業得經營下列業務：一、關於辦公處所、營業處所、……住居場所、……等防盜、防火、防災之安全維護。……」第5 條規定「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」第19條規定「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。
」又公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2 項規定「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」內政部89年6 月15日台89內營字第8983690 號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。
四、首開事實欄所述之事實，有營利事業登記證（北縣商聯乙字第09012577號），保全員謝大臺、原告代表人甲○○及真善美社區管理委員會主任委員傅裕欽之訪查筆錄及真善美社區服務契約書影本附卷可稽，並為兩造所不爭，堪以憑認。是本件爭執之重點在於: 原告有無未經許可經營保全業務?原處分是否裁罰過重? 有無違反比例原則? 茲分述如下:
㈠、原告於90年5 月7 日，經經濟部中部辦公室核准設立登記，營業項目為公寓大廈管理服務業，有公司基本資料查詢表及營利事業登記證（北縣商聯乙字第09012577號）等件在卷可稽，是保全業務非原告營業項目。原告與真善美社區約定之服務內容有: 「㈠受甲方（即真善美社區）指示，代收信件、門禁管制及甲方交辦事項。㈡受甲方指示，管制車輛進出。．．」等，有社區服務契約書可憑（見原處分卷第48頁），被告所屬警察局派員實地調查發現，真善美社區設有警衛室，駐衛保全員值勤，經訪談現場管理人員謝大臺、原告代表人甲○○及社區管理委員會主任委員傅裕欽結果，均陳稱原告負責進出社區內車輛及人員出入門禁之管制及社區之巡邏、監視器之控管等工作，有訪查筆錄及照片在原處分卷可按（見第28－39及第43－55頁），則原告有未經申請許可經營駐衛保全業務之行為，洵堪認定。
㈡、原告雖主張其與全國遠距保全公司訂定駐衛保全勤務授權協議書，授權經營保全業務云云。惟保全業係特許行業，不得由保全公司自行授權他人執行保全業務。且上開授權協議書之期限係自91年7 月23日起至93年7 月22日止，已不在原告受託管理真善美花園社區服務之期間內（94年1 月1 日起至94年12月31日止）。又被告所屬警察局至台北縣三重市○○路○ 段○○號3 樓之2 全國遠距保全公司營業處所稽查結果，該公司已於94年7 月31日遷移他處，行方不明，有被告所屬警察局94年10月19日北縣警刑大字第0940145181號函影本附卷可稽（原處分卷第67頁），則全國遠距保全公司有擅自停業，他遷不明之情形，亦無從授權原告經營保全業務。是原告此部分之主張，委無可採。
㈢、原告代表人甲○○因涉嫌詐欺案件，經檢察官不起訴處分在案，有台灣板橋地方法院檢察署95年偵字第4309號不起訴處分書可參（見本院卷第124-129 頁），與本件原告有無違反保全業法之違規行為，係屬二事，並無關連，尚難據為有利於原告之認定。
㈣、又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告未經許可經營保全業務，核係違反保全業法第5 條規定，依同法第19條規定，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於3 萬元以上30萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷。本件被告在規定罰鍰範圍內，參酌內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒之「違反保全業法事件裁罰基準表」，科處原告罰鍰15萬元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，且依前開規定，「應」勒令歇業部分，被告並無決定得否勒令歇業之裁量權，其裁處原告勒令歇業，於法有據。是原告主張原處分處罰過重，違反比例原則云云，亦無足採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分以原告違反保全業法第5條規定，依同法19條規定，裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 12 日
書記官 劉道文