臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04358號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 宋國城律師被 告 臺北縣三重地政事務所代 表 人 丁○○主任）住同訴訟代理人 己○○兼送達代收
戊○○上列當事人間因土地登記事件，原告不服臺北縣政府中華民國95年12月5 日北府訴決字第0950613487號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）95年7 月14日向內政部陳情，請求依職權塗銷臺北縣蘆洲市○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地，重測前地號：和尚洲中路304 、304-2 、305、305- 2地號）之他共有人陳皆再及陳水等2 人之土地所有權。經內政部函轉臺北縣政府，再轉至被告辦理。被告以95年8 月3 日北縣重地登字第0950010873號函（下稱原處分）復原告應循司法程序訴請塗銷登記始為適法。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應塗銷臺北縣蘆洲市○○段○○○ ○號土地之共有人即陳皆再及陳水2 人之所有權。
⒉備位聲明⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應更正臺北縣蘆洲市○○段○○○ ○號土地之共有人即陳皆再及陳水等2 人之確實年籍資料。
⑶被告應將臺北縣縣蘆洲市○○段○○○ ○號共有人即陳皆再及陳水之土地移請國有財產局公開標售。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、陳皆再及陳水2 人為系爭土地之共有人，其2 人之權利範圍各為6 分之2 ，與原告等3 人共有，此有土地登記謄本可稽。陳皆再及陳水等2 人之確實年籍資料不詳，原告依法向被告陳情塗銷或登記更正，惟遭拒絕，原告不服，提起訴願，經遭訴願駁回後，依法提起本訴。
二、查陳皆再及陳水2 人是否仍存在？原告前向臺灣板橋地方法院聲請死亡宣告、選任遺產管理人，該法院皆以「未據提出相對人陳皆再、陳水之確實年籍資料及戶籍謄本」，而裁定駁回。原告另向內政部陳情，經內政部戶政司函略謂：臺北縣蘆洲市戶政事務所、臺北縣三重市戶政事務所「查無陳皆再設籍資料在案」，函令被告為妥適之行政處分。惟被告以本件原處分回覆原告應循司法途徑解決為宜。
三、按人民之財產權應予保障乃憲法上之基本人權，基於有權利即有救濟原則，人民之戶籍總整理及土地所有權之歸屬，明確係主管機關最基本職責，參照土地法第38條規定。豈有行政機關因國民戶籍及土地所有權人確實年籍資料不詳，其所造成損失卻導致致限制原告等之財產管理、處分權限之理？
四、按「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。」、「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之。」、「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」、「土地法第68條第1 項及第39條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」、「公告之事項如發現有錯誤或遺漏時，登記機關應於公告期間內更正。」分別為土地法第39條、第55條、第69條及土地登記規則第13條、第74條所明定。此等法令規定係地政機關之法定義務，且參照土地登記規則第144 條第1 項第
2 款規定「塗銷登記」及第28條規定「應由登記機關逕為登記」。原告前向民事法院提出，對共有人陳皆再及陳水等2人聲請死亡宣告及選任遺產管理人，經受理法院函查全國主管戶政、地政機關，皆無法得知該2 人之確實年籍資料，而遭駁回。原告已盡救濟能事，惟被告卻稱原告顯未盡調查之能事，令人無法接受。
五、被告怠忽（遺漏）記載系爭土地之名義人即陳皆再、陳水2人之確實年籍、統一編號、住址，顯有遺漏情事，已經原告向主管機關提出訴願請求，應由上開土地法規意旨：發見登記錯誤遺漏時，以書面聲請該管上級機關查明後查正，被告基於主管機關地位，應有更正登記義務，參照土地法第69條、土地登記規則第13條、第74條規定。惟被告卻推諉責任，將此土地登記應記載事項歸責於原告，顯然違反行政機關應為之義務。
六、又按「有左列情形之一，訴之變更或追加，應予准許：．．．訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第3 項第2 款定有明文。查本件因系爭土地之共有人陳皆在及陳水等2 人之確實年籍資料不詳，原告依法向被告陳情塗銷或登記更正受拒絕，經訴願程序駁回後，依法提起本訴，原告同時依同法第5 條第2 項為訴之變更或追加，基於請求之基礎不變之原則，鈞院似應准予變更或追加，作實體審理。
七、「土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1 年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人3 個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。」、「前項列冊管理期間為15年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有財產局公開標售。」土地法第73條之1 第1 項、第2 項分別定有明文。查系爭土地共有陳皆在、陳水之記載係日據時代（昭和17年5 月5 日）即西元1942年、民國31年資料，當時有人有4 ，即皆在、陳水、陳開泰、陳時，住所為「新莊市○○鄉○○○○路305 」；陳開泰之繼承人為陳俊雄、陳盟結；陳時之繼承人為陳好樣、許桂花。依人類生存期間（
100 歲為參考數字），今2007年推算，已經過65年，同時代之陳開泰、陳時已死亡，應可推定陳皆再、陳水2 人亦已死亡，被告為管理機關，應依法查明後予以列冊管理，於管理屆滿15年後，將該土地清冊移請國有財產局公開標售，方為正辦。退步言之，雖然當時土地共有人陳皆在、陳水之年籍資料欠缺，惟89年3 月28日系爭土地經地政機關土地重劃，依上述所舉土地法規相關規定，被告身為主管機關，依法即有義務對登記遺漏事項，逕為塗銷或更正登記；或列冊管理後，移請國有財產局公開標售。今被告完全不作為，是被告行政怠惰至為顯然，卻歸責於原告，毫無道理。
八、系爭土地因共有關係無法消滅，土地權限受限，長期不能解決，而國有財產局於目前現狀亦無法介入管理，須經法院判決後，或主管機關列冊移送，才能公開標售，嚴重影響系爭土地之處分及利，造成有心人士利用法律漏洞，意圖漁利，藉機勒索其他共有人，形成社會治安問題。為此依行政訴訟法第8條及第5條等規定，提出訴訟。
乙、被告主張之理由：
一、土地法第51條前段規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」同法第55條第1 項前段規定：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，．．．」第56條規定：
「依前條審查結果，認為有瑕疪而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」第59條規定：「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
二、查陳皆再、陳水、陳開泰、陳時等4 人為系爭土地共有人，參被告之臺帳、日據登記簿及土地關係人繳驗憑證申報書皆有其記載資料。而土地關係人繳驗憑證申報書係依土地法第48條規定，由光復初期臺灣省行政長官公署於35年4 月5日卯微卅五署民字第2896號公告，依法填報之法定文書，隨其檢附之權利憑證有地租完納證明書、保證書及登記濟證各1件，且經承辦人員驗證後登記，並有當時鷺洲鄉長以為證明有案，經公告2 個月無人異議後據以辦理土地總登記，上開申報書並由土地登記機關歸入檔案保管。故上開申報書為依法有據，乃政府與人民於公法上之法律行為，關係到人民權利義務變動之公文書，有其公信力，自不待言。又陳皆再、陳水2 人係於土地總登記期間申請系爭地號土地所有權登記，當時曾核發土地所有權狀與陳皆再、陳水2 人，參被告光復初期登記簿載有其權狀字號，且日據時期土地登記資料（臺帳及日據登記簿）即已記載該2 人為系爭地號土地共有人，依土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」是本案登記程序既依前揭規定辦理完成，登記即告確定，具有絕對效力，原告一再主張此2 人土地所有權不存在實與上述違誤。
三、原告係於94年間向登記名義人陳好樣、許桂花、陳盟結、陳俊雄，以買賣方式取得系爭土地所有權，並以被告94年2 月17日94重登字第44670 號申請書辦理買賣登記完竣，該案出賣人分別為系爭土地共有人陳時、陳開泰之繼承人，且於78、79年間辦理繼承登記完畢。今原告欲合作開發系爭土地，依法定程序聲請法院對陳皆再、陳水2 人為死亡宣告或選定遺產管理人，惟因未據提出陳皆再、陳水之確實年籍及戶籍謄本等資料，受理法院最後以裁定聲請駁回，而原告逕自主觀認定此2 人所有權不存在，顯然於法無據。
四、土地總登記時期登記名義人之資料不符、不全或空白等情形甚多，為辦理土地總登記所載登記名義人之姓名與戶籍謄本所載有同音異字或筆劃錯誤、或住所記載不全、或無記載、或與戶籍謄本所載不符之土地登記等問題，內政部特訂定「土地總登記登記名義人之資料不全或不符申辦登記審查注意事項」以資解決。查原告就三重、蘆洲之戶政機關及內政部戶政司函詢陳皆再、陳水設籍資料，雖經函復無此2 人設籍資料，但依據法務部編印之臺灣民事習慣調查報告第445 頁記載，臺灣於日據時代明治39年（民國前6 年）起實施戶口規則，始有戶籍記載，土地所有權人陳皆再、陳水之生存年代若係戶籍登記之前，應有可能查無其戶籍資料。是無從因查無陳皆再、陳水2 人之設籍資料，而逕謂此2 人不存在，故應先以土地登記權利人真正權屬確定後，方能依戶籍資料更正其確實年籍資料。
五、參照內政部77年5 月2 日臺內地字第590549號函釋：「．．．臺灣省在日據時期曾辦理不動產登記，故臺灣省光復後舉辦之總登記，係就原來登記簿土地臺帳及權利憑證為之．．．臺灣光復時，由登記機關依照日據時期不動產登記簿過錄於現行登記簿者，應有絕對效力．．．」。陳皆再、陳水
2 人於日據時期即已就系爭土地辦理不動產登記，依土地法第59條規定，土地權利關係人如有異議，應在土地總登記公告期間內即土地法第58條規定：「依第55條所為公告，不得少於15日．．．」提出，顯見當時並未有就系爭土地共有人土地總登記提出異議情形，且依法完成土地總登記，具有絕對效力，應受前揭法令之保障。另參照行政法院48年度判字第72號判例：「土地登記完畢後，利害關係人發見登記錯誤時，固得依土地法第69條之規定，以書面聲請該管上級機關查明核准更正。但此種登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限。若登記以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決，殊非可依上述規定，聲請更正登記，以變更原登記所示之法律關係。」準此，倘依土地法第69條所規定登記錯誤之更正，亦限制不可妨害原登記之同一性。再者，本案登記非純屬登記機關之疏失而錯誤之登記，故難依土地登記規則第144 條第1 項第
2 款之規定而為塗銷登記。
六、綜上，原告訴請塗銷陳皆再、陳水2 人之土地所有權，不但嚴重妨害原登記之同一性，更有違憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」之意旨。另關於此
2 人確實之年籍資料，據日據時期所保存之臺帳及日據登記簿所載地址雖不全，但光復後之土地關係人繳驗憑證申報書及其附件被保證人連名單已明載其戶籍資料為「新莊區○○鄉○○○○路305 番地」，並有陳皆再、陳水蓋章證明，該地址雖經戶政機關查復「無此2 人設籍資料」，但以光復初期當時戶籍紛亂尚未完備下，亦可能實際居住於該地址，但未至戶政機關申報設籍，究竟有無設籍或確實年籍資料為何，因年代久遠已無原始登記原因證明文件可稽下，實無法據以辦理更正。故本案塗銷土地所有權事件，應依土地登記規則第7 條規定，訴請普通法院依證據之事實判決塗銷，方為適法。
理 由
甲、有關原告追加備位聲明⑶請求被告應將系爭土地移請國有財產局公開標售部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限（第1 項）。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加（第2 項）。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。．．．（第3 項）。前3 項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用之。（第4項）」行政訴訟法第111 條第1 至4 項定有明文。
二、本件原告原於95年12月15日提起本件訴訟之起訴狀內並未就上揭備位聲明⑶部分為請求，嗣於訴狀送達後之96年5 月18日始請求追加上揭聲明，並陳明此部分訴訟性質係屬課予義務訴訟云云，核此部分與原起訴內容無涉，經核為訴之追加，被告表明不予同意，且未經訴願程序，本院認有礙訴訟終結，故此部分原告訴之追加不合法，應予駁回。
乙、有關原告先位聲明請求部分：
一、按「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地法第43條定有明文。次按「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」土地登記規則第7 條亦定有明文。再按「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。」、「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」、「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，．．．」、「依前條審查結果，認為有瑕疪而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」、「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」、「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」土地法第39條、第51條前段、第55條、第56條、第59條、第69條分別定有明文。再按「土地法第68條第1 項及第39條所稱登記錯誤，係指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者；所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者。」、「公告之事項如發現有錯誤或遺漏時，登記機關應於公告期間內更正，並即於原公告之地方重新公告15日。」、「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」土地登記規則第13條、第74條、第144條亦分別定有明文。
二、查原告主張其係系爭土地之共有人，該土地上其他共有人陳皆再、陳水2 人，惟該2 人是否存在不詳，經原告向法院聲請該2 人之死亡宣告或選任遺產管理人，均經法院裁定駁回在案，且經臺北縣蘆洲市戶政事務所及三重市戶政事務所表示「查無陳皆再設籍資料在案」，且因國家行政機關對國民戶籍及土地所有權人確實年籍資料不詳，請求被告依職權塗銷渠等2 人之土地所有權登記云云，固據其提出土地登記謄本、聲請死亡宣告、聲請選任遺產管理人、臺灣板橋地方法院95年度家催字第2 號民事裁定、臺北縣蘆洲市戶政事務所函及臺北縣三重市戶政事務所表狀、土地登記簿、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書等影本為證。
三、惟查，系爭土地於臺帳及日據登記簿及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書，均有登記為陳皆再、陳水、陳開泰及陳時等
4 人共有，而臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書係依土地法第48條規定，由光復初期臺灣省行政長官公署於35年4 月5日卯微卅五署民字第2896號公告，依法填報之法定文書，隨其檢附之權利憑證有地租完納證明書、保證書及登記濟證各
1 件，且經承辦人員驗證後登記，並有當時鷺洲鄉長以為證明有案，經公告2 個月無人異議後據以辦理土地總登記，上開申報書並由土地登記機關歸入檔案保管等情，經被告述明在卷，復有土地臺帳、日據登記簿謄本及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、光復初期土地登記簿等資料附卷可參，並為原告所不爭，自可堪信為真正。可見陳皆再、陳水2 人於土地總登記期間有申請系爭土地所有權登記，復參以陳皆再、陳水2 人於土地總登記公告期間內並無土地權利關係人提出異議，是以，陳皆再、陳水為系爭土地共有人之登記，而該登記程序既依前揭規定辦理完成，登記即告確定，依土地法第43條規定可知，該登記有絕對之效力。依土地登記規則第7 條規定，對於有效登記之土地權利，除土地登記規則有特別規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。
四、原告主張因陳皆在、陳水2 人之年籍資料不詳，是否存否不詳，而主觀認定該2 人所有權不存在，認被告有登記錯誤或遺漏情事，故請求被告應依職權塗銷其2 人之土地所有權登記。然依上揭說明可知，有關本件陳皆在、陳水2 人就系爭土地所有權之登記，早已經法定程序登記完成並已確定在案。原告雖因本件年代已久遠，無法尋得該2 人之正確年籍資料及不知該2 人是否存否，茲以該年代久遠，或有資料缺漏或不全之情形屬實，然此係上揭土地登記完成後所發生之情事，無法因事後查無陳皆再、陳水2 人之設籍資料，逕謂此
2 人不存在，而認當初登記有錯誤或遺漏情事。故原告主張此種情形，核與上揭土地法、土地登記規則所規定之「登記錯誤或遺漏」及「登記機關之疏失而錯誤之登記」情形顯不相同，應非純屬登記機關之疏失而錯誤之登記，乃非得由登記機關逕行更正或塗銷登記。另參照行政法院48年度判字第72號判例：「土地登記完畢後，利害關係人發見登記錯誤時，固得依土地法第69條之規定，以書面聲請該管上級機關查明核准更正。但此種登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限。若登記以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決，殊非可依上述規定，聲請更正登記，以變更原登記所示之法律關係。」準此，倘依土地法第69條所規定登記錯誤之更正，亦限制不可妨害原登記之同一性，核與本件原告係請求將他人已合法登記所有之土地所有權塗銷亦顯不相同。據此，被告以原處分否准原告所請由其依職塗銷登記，請原告循司法程序訴請塗銷登記，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應塗銷系爭土地之共有人即陳皆再及陳水2 人之所有權，顯然於法無據，應予駁回。
丙、有關原告備位聲明⑵請求被告應更正系爭土地之共有人即陳皆再及陳水等2 人之確實年籍資料部分：
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條分別定有明文。故提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，均須以經合法訴願為前提，未經訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。又原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。復為同法第107 條第1 項第10款所規定。
二、查原告就此部分備位聲明有關聲請更正年籍資料之請求，並未向被告提出申請，經被告陳明在卷，且經原告自承屬實，原告並陳明其係以課予義務訴訟提起本訴等語（參見本院卷第36頁），復參諸本件原告於95年7 月14日提出之陳情書、被告所為原處分及本件訴願決定可知，本件原告確未就本項聲明部分，向被告為請求，且未經合法訴願程序，故原告此部分聲明乃不合法，亦應予以駁回。
丁、綜上，本件原告先位聲明部分為無理由；備位聲明⑴、⑵部分未經合法請求及訴願，為不合法；追加備位聲明⑶部分亦不合法，均應予以駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，有關訴不合法部分，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴，以符訴訟經濟。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段、第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 21 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 21 日
書記官 楊子鋒