臺北高等行政法院判決
95年度訴字第4367號99年4月1日辯論終結原 告 甲00000000訴訟代理人 乙○○
劉昌坪律師李念祖律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 丙○○（總經理）訴訟代理人 戊○○被 告 行政院衛生署代 表 人 丁○○（署長）住同共 同訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告中央健康保險局部分，茲因應「行政院衛生署中央健保局組織法」自99年1月1日施行，全銜變更為「行政院衛生署中央健康保險局」，且其代表人於本件起訴時原為朱澤民，嗣於本件訴訟程序進行中變更為李丞華，再變更為丙○○；而被告行政院衛生署部分，於本件起訴時之代表人原為侯勝茂，嗣於本件訴訟程序進行中迭次變更為林芳郁、葉金川，再變更為丁○○，茲由渠等分別聲明承受訴訟，核皆無不合，均應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告與被告行政院衛生署中央健康保險局（以下簡稱健保局）訂有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（以下簡稱系爭健保合約），由原告提供健保之保險對象醫療服務。茲因被告依92年至94年度西醫基層總額支付制度點值結算結果，分別追扣原告92年度醫療服務費用計791,370元、93及94年度醫療服務費用計1,835,935元，共計2,627,305元。原告不服，以健保局及行政院衛生署為共同被告，向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：
⒈本件訴之追加符合行政訴訟法第111條第3項第2款之規定，不須得被告之同意。茲陳述如下：
①按行政訴訟法第111條第3項規定：「有左列情形之一者
，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。
三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」。準此，訴之變更或追加符合上開情形之一者，自無須得被告之同意。
②本件原告起訴時先位訴之聲明第2項為：「行政院衛生
署應即依健保法第34條規定，訂定全民健保自負額制度實施辦法。」、聲明第3項為：「中央健康保險局應即恢復採行高診次部分負擔。」。嗣因被告屢次抗辯此形同以司法權侵害行政權云云，始退而求其次以上開先位訴之聲明為基礎，追加備位訴之聲明第1項為：「請求確認原告有請求被告行政院衛生署訂定全民健保自負額制度實施辦法之公法上權利。」、及第2項為：「請求確認原告有請求被告中央健康保險局恢復採行高診次部分負擔之公法上權利。」。茲因原告先、備位請求之基礎事實均相同，且追加確認之訴亦無礙被告之答辯，故原告追加備位之訴自符合行政訴訟法第111條第3項第2款之規定。
③又行政訴訟法第111條並未規定追加之新訴須與原訴之
訴訟種類相同，故被告稱訴訟種類不同即不得為訴之追加云云，顯然於法無據。且參照行政法學者之見解，原告不得為訴之追加者，係指所追加之新訴專屬於他行政法院管轄；或原訴訟係屬簡易訴訟程序之案件，則原則上原告不得追加通常訴訟程序之新訴。本件原告所追加備位之訴既無上開情形，故所追加之訴訟於程序上自無不合。
⒉原告以行政院衛生署及健保局為共同被告係於法有據，茲陳述如下：
①按行政訴訟法第37條規定：「二人以上於左列各款情形
，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」。經查，衛生署依全民健康保險法（以下簡稱健保法）第3條規定，為全民健保法之主管機關；又依健保法第33條及第34條等規定，對於全民健保制度之推行負有訂定法規之義務；再就全民健保制度之實施，被告健保局與包括原告在內之全國各醫療院所，悉依全民健康保險特約醫事服務機構合約及健保相關法令之規定辦理，故被告衛生署及被告健保局，就健保制度之推行及相關法令所訂義務之履行，自有事實上或法律上同種類之原因，依行政訴訟法第37條第1項第3款之規定，渠等自得作為本件訴訟之共同被告。
②且按被告衛生署依全民健保法第52條及第55條等規定之
授權，訂有「全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法」（以下簡稱健保醫事機構服務審查辦法）及「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」（以下簡稱健保醫事機構特約及管理辦法），被告健保局即係依上開規定辦理全民健保醫事服務機構醫事服務費用之審核及支付業務。又被告健保局與原告所簽訂及履行之系爭健保合約，依法亦須受健保法主管機關即被告衛生署之監督，故被告衛生署及被告健保局就本件爭議所涉及之醫療服務費用點值降低，致包含原告在內之醫療院所醫療服務費用大幅減少，有無違反健保法第4章「保險給付」、第5章「醫療費用支付」及第6章「保險醫事服務機構」等相關法令之法定義務，暨有無違背系爭健保合約及其精神，自係具有事實上或法律上之「同種類」原因，故自得作為本件訴訟之共同被告。
③另按「為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所
共同者。」與「為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，本係不同之共同訴訟要件，而原告係依後者（即行政訴訟法第37條第3款規定）提起本件訴訟，故被告稱原告先位訴之聲明二、三僅單純請求被告健保局或衛生署單獨履行作為義務，並無所謂共同負擔義務，即不符共同訴訟之要件云云，顯係誤解原告之主張及法律之規定，自無可採。
④復按最高行政法院93年裁字第635號裁定，略以「國家
賠償法關於請求程序係採雙軌制，當事人得循民事訴訟或行政訴訟途徑請求，其依民事訴訟法請求者，固應先以書面向賠償義務機關請求，協議不成始得提起民事訴訟；惟如依行政訴訟法第七條規定，於行政訴訟之同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付者，因該規定屬國家賠償法之特別規定，而在行政訴訟法上並無協議先行之規定，自亦無協議先行原則之適用。」，及最高行政法院93年判字第576號判決，略以「人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定程序請求。若選擇依行政訴訟法第七條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟法規定程序為之即可。」，可知國家賠償事件於現行法制下係採民事訴訟與行政訴訟雙軌制。是被告主張原告不得於行政訴訟中請求國家賠償，故被告衛生署及被告健保局即不得作為共同被告云云，自屬無稽，亦無可採。
⑤退萬步言，縱認本件不符合共同訴訟之要件，鈞院亦應
分別審理原告對於被告衛生署及對於被告健保局之請求是否成立，不能逕以不符合共同訴訟之要件為由即將本件訴訟駁回，否則即屬違法，且侵害原告之訴訟權。
⒊本件原告請求被告制訂法規命令或行政規則所援引理論及法源依據如下：
①依學者見解，若法規命令經立法明確授權，人民即應擁
有請求行政機關訂定法規命令之請求權基礎；且依「裁量縮減至零」理論，本件被告應已無不訂定法規命令之裁量空間。次按德國通說、德國聯邦憲法法院1961年12月13日之判決（BVerfG, Urteil vom 13.12.1961-1
BvR 113 7/59u.278/60）、德國聯邦行政法院1988年11月3日之判決（BVerG 7 C 115.86）亦指出若行政機關未依法律授權訂定相關法規命令時，人民即得提起行政訴訟，訴請行政機關頒佈行政法規。
②本件按全民健保法第34條「本法實施後連續二年如全國
平均每人每年門診次數超過十二次，即應採行自負額制度；其實施辦法，由中央主管機關另定之。」之規定，係明文課予被告衛生署採行自負額制度之法定義務。
③又，按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法
律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」。準此，制定法規命令既屬行政權之行使，自係屬公法事件，應由行政法院管轄。從而原告提起本件行政訴訟，於程序上自無不合，且亦與德國法院之見解相符。
④再按依行政訴訟法第8條規定：「人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條規定既允許當事人得就行政處分以外之非財產上給付提起給付訴訟，則因訂定全民健保自負額制度實施辦法係屬行政處分以外之非財產上給付，故原告自得依本條規定提起行政訴訟。
又查，依行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」因本件被告對於原告是否有權請求其訂定全民健保自負額制度實施辦法，係採否定見解而與原告有所爭執，故縱使認為原告不得直接提起給付訴訟，請求被告行政院衛生署制訂全民健保自負額制度實施辦法，惟原告至少亦得依行政訴訟法第6條第1項規定，請求確認原告有請求被告行政院衛生署訂定全民健保自負額制度實施辦法之公法上權利，以保障原告之權利。
⑤復參照司法院大法官釋字第469號解釋：「法律規定之
內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」由上開解釋意旨可知，如法律對於行政機關應作為之事項已明確加以規定，而行政機關仍未依法作為者，則此種行政不作為(行政怠惰)之狀態即屬違法，行政機關應就其不作為所造成之損害負擔法律上之責任。同時，為防止主管機關於無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致人民之自由或權利遭受損害，則受有損害之虞之人民，即應有請求主管機關執行其依法應執行之職務之主觀公權利，俾防免損害之發生或擴大。
⑥末依行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」參照鈞院94年訴字第582號判決：「政策不能凌駕法律，此乃法治國家與非法治國家之重要區別，、、、被告所陳各項大陸地區高等學校學歷採認之政策面考慮，固非無據。然而本院要再次強調，政策不能凌駕法律，執行政策應符依法行政原則。」(參附件15號)故倘法律對於行政機關應作為之事項已明確規定，而行政機關仍未依據規定辦理，則此時行政機關之不作為即屬違法，且行政機關亦不能以行政裁量或政策判斷作為其不依法行政之藉口，否則國會制訂之法律無異形同具文，行政法之依法行政原則亦毫無意義可言。
依全民健康保險法第34條規定：「本法實施後連續二年如全國平均每人每年門診次數超過十二次，即應採行自負額制度；其實施辦法，由中央主管機關另定之。」故只要「連續二年全國平均每人每年門診次數超過十二次」，被告行政院衛生署「即應」制訂全民健保自負額制度實施辦法，並據以實施全民健保自負額制度。上開條文既已明文規定「連續二年全國平均每人每年門診次數超過十二次」時，被告行政院衛生署「即應」採行自負額制度，則被告行政院衛生署主張上開條文僅係授權規定，縱使「連續二年全國平均每人每年門診次數超過十二次」之法定要件成就，其仍可本於政策需求而自行決定是否訂定自負額制度實施辦法云云，顯已違反全民健康保險法第34條之規定，故原告自得請求被告行政院衛生署依據全民健康保險法第34條規定，制訂全民健保自負額制度實施辦法。
⒋本件原告因被告衛生署未實施自負額制度而受損害，自得
依法請求國家賠償，非僅具有反射利益。茲陳述如下：①按「總額支付制度」，乃係被告健保局以預先設定之全
民健保年度預算總額為基礎，再除以該年度特約醫院及診所所提供之醫療服務總量，以決定特約醫院及診所就各項醫療服務所得獲得之報酬。析言之，被告健保局應支付予特約醫院及診所之醫療服務費用，係以特約醫院、診所之「醫療服務點數」乘以被告中央健保局核定之「每點支付金額」計算。其中，「醫療服務點數」係由特約醫院、診所依其提供之醫療服務，按照支付標準申報點數，經被告健保局依規定審查後確定；而「每點支付金額」，於總額支付制度下，則以「當季所協定之醫療費用總額」除以「當季之醫療服務點數」計算之。故在健保「醫療費用總額」不變之情形下，民眾不必要之就醫行為無法獲得控制，則就所增加之藥品給付或住院給付等，均會造成原告之服務費用減少之結果，且亦使原告額外增加人員及管理之負擔。從而自負額制度之採行與否，顯與原告之權益有關，原告自非僅具有反射利益。
②次按系爭健保合約第1條「甲乙雙方應依照健保法、健
保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法其他法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。」之約定，被告衛生署是否依健保法第34條規定採行自負額制度，既直接影響原告於契約下所得享有之報酬請求權，則原告就自負額制度之採行，即非僅具有反射利益。
③又按司法院大法官會議釋字第469號解釋：「法律對主
管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」。經查被告健保局公佈之資料顯示，84年間國人年平均看診次數已接近12次，85年即增加為13.88次，此後即未曾低於12次，92年間更曾高達15次，揆諸健保法第34條規定，被告衛生署自應採行自負額制度，且就此法律所明定之事項，已無行政裁量權可言。乃被告衛生署行政怠惰之情形業已達10年以上，其主觀上自難謂無故意或過失，是以，原告就被告衛生署未實施自負額制度，致原告受損害，已得依法請求國家賠償，自非僅具有反射利益。
⒌原告依行政訴訟法條第8條之規定起訴請求被告衛生署制定法規命令，係於法有據。茲陳述如下：
①按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟乃係針對行政
處分所設。次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」，行政訴訟法第8條定有明文。本件原告既非請求被告作成行政處分，則起訴之依據自應為行政訴訟法第8條之規定，而與行政訴訟法第5條規定無涉。
②依健保法第34條規定，被告衛生署於「本法實施後連續
二年如全國平均每人每年門診次數超過十二次」之法定要件成就時，即應主動制定自負額制度實施辦法，尚無待人民之請求，此與被告引用高雄高等行政法院93年簡字第357號判決之申請休假補助費事件，須先經行政機關核定之情形截然不同，自不得比附援引。
㈡實體部分：
⒈被告實施醫藥分業及給付老人感冒疫苗及小兒疫苗之注射費用係屬於法有違，茲陳述如下：
①按系爭健保合約第1條規定：「甲乙雙方應依照健保法
、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。」。準此，健保相關法規亦構成該合約之一部，而應由締約雙方於履行合約及辦理健保業務時共同遵守。故若締約之一方於履約過程中有違反健保相關法令之情事發生時，即屬對於系爭健保合約之違反。
②次按行政機關就其權限外之事項，非經行政程序法第15
條所定之權限移轉程序，並無處理之權力，此即行政法上之管轄法定原則。故被告健保局之權限自應以其組織條例所規定者為限；至其他行政機關之法定任務，除經依行政程序法第15條之規定移轉權限外，被告健保局尚無權限加以執行。經查藥事法所明定之中央主管機關，係被告衛生署，故被告衛生署以外之行政機關，若非經法定之權限移轉程序，即不得代其執行藥事法相關之行政事務，否則即屬違反管轄法定原則。
③又按藥事法第102條所定「醫藥分業」制度之推行，係
以被告衛生署為執行之權責單位。則縱推行此一制度，有必要發放補貼以作為鼓勵醫療院所配合釋出處方簽之經濟誘因，該補貼自仍應由被告衛生署自行編列預算為之，要無由其以外之行政機關代為發放之理。迺被告衛生署及被告健保局未經法律授權，即逕以給付診察費之名義，由被告健保局代被告衛生署對於配合藥事法第102條所定「醫藥分業」之醫療院所予以補貼。惟查，此金額之給付與保險對象發生疾病、傷害或生育等保險事故既無關係，性質上即非屬對醫療院所給付之診察費，是以，被告健保局將本應支用於健保給付事項之有限經費，用於非屬健保給付範圍，顯違健保法第32條第1款「下列項目之費用不在本保險給付範圍：一、依其他法令應由政府負擔費用之醫療服務項目。」之規定，並造成醫療服務費用點值降低之結果，進而使原告之財產權受損。
⒉被告健保局自93年1月1日起片面廢止高診次部分負擔制度，違反信賴保護原則。茲陳述如下：
①按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力
行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」，司法院大法官會議著有釋字第525號解釋可資參照。準此，本件被告對是否實施高診次部分負擔制度縱有裁量權，惟其裁量權之行使亦不得違反信賴保護原則。經查被告健保局於92年12月1日以衛署健保字第0922600307號公告（以下簡稱被告健保局92年12月1日公告）片面決定自93年1月1日起，取消高診次部分負擔制度，過渡期間僅一個月；而當時原告已與被告健保局完成93年度之簽約程序，根本無法評估取消高診次部分負擔制度之衝擊，故被告稱其已予原告充分緩衝期間云云，顯與事實不符；其片面取消高診次部分負擔制度，並已違反信賴保護原則。
②次查高診次部分負擔制度經分析證實，確可有效抑制民
眾不必要之就醫之行為，此所以學者於研究文獻中均明確指出：「從民國86年起，就診人次保持大約百分之3的成長率．．．在89年的門診就醫人次方面卻有顯著的下降，這使我們推斷這是在民國88年8月1號，全民健保部分負擔制度中，所實施的加收高診次部分負擔所帶來的影響，使得民眾就醫需求有一定程度的改變。因此我們可以感受到加收高診次部分負擔政策所帶來的影響，對於民眾的就醫行為造成相當程度的影響。」、「．．
．門診高利用部分負擔政策是有效的」、「第二次調高健保費用是民國88年8月實施『節制醫療資源浪費方案』，包含藥費、門診高診次、復健的部分負擔調整，如藥費100元以上要自付20﹪，但以負擔100元為限；被保險人88年健保卡用到I卡，89年用到E卡，以後的每次就醫要加收50元，若用到AA卡，以後的每次就醫要加收100元；復健同一療程可以接受6次治療，若屬簡單復健，每次要自付50元。但為避免造成就醫障礙，加重弱勢者負擔，新方案也排除重大傷病及分娩、山地離島地區居民、榮民、低收入戶、急診、牙醫門診及洗腎等『論病例計酬』疾病、長期慢性病等病患。估計付費的病患大約440萬人，健保局每年節省支出約35億元。原來87年醫療費用給付呈兩位數成長，88年8月實施門診部分負擔新制後，88年下半年醫療費用成長率僅5.7﹪，整年則為8.4﹪，而89年更大幅下降至0.5﹪。由此數據觀察，醫療費用的成長已明顯受到控制。」等語。且被告健保局於92年2月21日自行提出之「全民健康保險新制門診部分負擔執行成效分析」報告，亦略以「部分負擔確有抑制醫療需求的效果，25的部分負擔率，約可降低20的醫療利用。」等語。準此，高診次部分負擔制度既可有效抑制民眾不必要之就醫行為，且被告健保局片面取消高診次部分負擔制度已違反信賴保護原則，業如前述，則其自應對於其違法取消之行為所致原告之財產上損失，給予合理之補償。
③另按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主
張之拘束。」、「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」，行政訴訟法第125條及第133條，分別定有明文。經查上開原告所援引被告健保局所自行製作之研究報告及學者所著文獻，其真實性依一般經驗法則並無可疑之處。又退萬步言之，縱鈞院就上開報告及文獻之真實性有所疑問，亦得向作者函查原告所提出之內容有無虛偽造假或竄改之處即明，是被告就上開報告及文獻之真實性所為質疑，尚不足採。
④末按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務
行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」被告中央健保局支付予特約醫院及診所之醫療服務費用，係以特約醫院、診所之「醫療服務點數」乘以被告中央健保局核定之「每點支付金額」計算。前者之「醫療服務點數」係由特約醫院、診所依其提供之醫療服務，按照支付標準申報點數，經被告中央健保局依規定審查後確定；而「每點支付金額」，於總額支付制下，則以「當季所協定之醫療費用總額」除以「當季之醫療服務點數」計算之，故在全民健保「醫療費用總額」不變之情形下，如無法有效減少民眾不必要之就醫行為，勢必將造成醫療服務費用因此而減少，進而侵害原告之權益。被告中央健保局於92年2月21日自行提出之「全民健康保險新制門診部分負擔執行成效分析」報告中亦表示：「部分負擔確有抑制醫療需求的效果，25%的部分負擔率，約可降低20%的醫療利用。」(參原告言詞辯論狀附件12-14號)，高診次部分負擔制度既已證實可有效抑制民眾不必要之就醫行為，而避免醫療資源之不當浪費，則被告中央健保局片面取消高診次部分負擔制度，造成原告之醫療服務費用因此而減少，則被告中央健保局自應就其違法行為負擔國家賠償責任。
⒊被告行政院衛生署對於採行自負額制度有無裁量權？可否
自行決定以其他措施代替自負額制度？①按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」。次按鈞院94年訴字第582號判決，略以「政策不能凌駕法律，此乃法治國家與非法治國家之重要區別，．．．被告所陳各項大陸地區高等學校學歷採認之政策面考慮，固非無據。然而本院要再次強調，政策不能凌駕法律，執行政策應符依法行政原則。
」。準此，行政機關自不能以行政裁量權作為不遵守法律之藉口，否則依法行政原則將形同具文。經查，自85年起國人每人每年門診次數已超過12次，健保法第34條所定應採行自負額制度之法定要件業已成就，已如前述，則被告衛生署「即應」採行自負額制度，是以，被告衛生署主張上開規定僅為授權規定，或其得自行決定以其他措施取代自負額制度云云，均顯違健保法第34條規定，自無可採。
②又被告主張其已採行其他措施，可有效避免全民醫療資
源浪費部分，亦顯然與事實不符。茲以被告健保局所推行之健保IC卡制度而言，監察院前即曾對其未能有效遏止醫療資源之浪費而提出糾正案，略以「本院詢據健保局健保IC卡對於節制醫療浪費之績效、每年可節省之醫療費用及防止醫事服務機構虛報、浮報醫療費用之金額，該局均未能提供具體量化數據，其效益顯未如期達成，健保局難辭執行不力之咎。」等語，是被告所辯之詞，亦不足採。
③參照司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸
關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」如前所述，醫療服務費用之計算係採取總額支付制，在總額不變之情形下，如民眾不必要之就醫行為無法獲得控制，則除將形成全民健保醫療資源之浪費外，亦將連帶造成醫療院所之服務費用因此而降低，而研究文獻及被告中央健保局之研究報告均指出實施高診次部分負擔制度確可有效抑制民眾不必要之就醫行為，則被告中央健保局於93年起片面廢止高診次部分負擔制度，造成原告參與全民健保制度，並依相關規定提供醫療服務後，每月所可獲得之醫療服務費用因此而減少，則被告中央健保局自應對原告所受之財產上損失給予合理之補償，始符合信賴保護原則。
⒋本件原告依行政程序法第145條規定，得向被告健保局請求損失補償，茲陳述如下：
①按國家依憲法規定負有實施全民健保制度之義務，惟國
家設立之公立醫院數量有限，無法全面性的提供醫療服務，乃與私人醫療院所簽訂醫事機構服務合約，使全民健保制度得以運作。原告依系爭健保合約及健保法相關規定，提供醫療服務並向被告申報點數以請領醫療服務費用，該醫療服務費用實即等於原告所得領取之報酬，係原告賴以生存及照顧家庭之收入，與一般人民之工作報酬並無不同。故原告所得領取之醫療服務費用是否因被告之違法行為而有所減少，至關憲法所保障原告之工作權及財產權。是以，被告主張在核定點值確認並計算各該醫事服務機構該年度之核定醫事服務費用前，並無確切之醫療服務報酬，故原告自無損失可言云云，實屬無稽，自無可採。
②次按行政程序法第145條規定：「行政契約當事人之一
方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。」。準此，縱被告健保局主張廢止高診次部分負擔乃係被告衛生署之合法決定，原告仍得向系爭健保合約之締約機關即被告健保局請求損失補償。
⒌原告得依行政程序法第146條規定向被告健保局請求損失補償，茲陳述如下：
①參照司法院大法官釋字第533號解釋：「中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件。」故原告與被告中央健保局所簽訂之契約係屬行政契約，殆無疑義。
②按行政程序法第146條規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」。經查，本件被告健保局自93年1月1日起片面廢止高診次部分負擔制度，已使系爭健保合約之內容發生變動，故縱被告健保局主張其片面廢止高診次部分負擔係因公益理由，惟依行政程序法第146條規定，被告健保局仍應對於原告所受財產上之損失給予補償，故被告健保局應給付原告2,627,305元，並就其中791,370 元，自94年4月29日起算，其餘1,835,935元，自95年6月9日起算，至本訴訟判決確定時止，給付原告依年利率百分之5計算之利息， 始屬適法。
6.原告得依公法上之不當得利請求權，請求被告返還所追扣之醫療服務費用，茲陳述如下：
按「公法上之不當得利，係指無公法上之法律原因，而受利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益與受害者。」此有臺中高等行政法院95年度訴字第230號判決(參附件16號)可參。另查，在醫療院所不當受領醫療服務費用之案件中，實務見解亦認為：「依上開審查辦法之規定，可知健保制度係採先付後審制度，各醫事服務機構雖於受領原告所暫付之醫療費用時有法律上原因，惟如經原告審核完竣認有溢付醫療服務費用之情事，依上開審查辦法之規定，應認該給付之法律上原因嗣後已不存在，且致原告受有溢付醫療服務費用之損害，受領人即被告自應返還此一公法上之不當得利。」(參附件17號)。準此以言，原告所提供之醫療服務與被告中央健保局所給付之醫療服務報酬係具有對價關係，而原告之醫療服務費用因被告之違法行為導致點值降低而被追扣，使原告本應取得之醫療服務費用因此而減少，被告中央健保局之財產因而增加，故原告自得本於公法上之不當得請求權，請求被告返還所追扣之醫療服務費用。
四、被告則以：㈠程序部分：
⒈本件原告為聲明之變更應得被告同意，被告不同意原告之
變更，鈞院就原告變更後之訴之聲明無庸亦不得審酌：按行政訴訟法第111條第3項第2款：「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」。原告起訴時所提起者係給付訴訟（金錢給付及法所不許之法規範作為義務之訴），其後備位聲明追加確認訴訟，姑不論其請求之基礎是否相同，惟二者之訴訟類型顯不相同，且未見原告就其所主張變更前後之請求基礎不變云云，提出論證以實其說。是本件原告起訴時本應擇定訴訟類型；其所主張變更前後之請求基礎不變云云，復屬無稽，從而原告追加之訴，於法不合，自應予以駁回。
⒉本件原告對被告提起共同訴訟不符行政訴訟法第37條第1項、第2條除書等規定，顯係於法不合：
①按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同
起訴或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。惟查原告變更後先位訴之聲明二、三僅單純請求被告健保局或被告衛生署單獨履行作為義務，並無所謂共同負擔義務。又被告衛生署與被告健保局所負之義務既不相同，本件即無事實上、法律上同一或同種類之原因。是以，原告以衛生署與健保局為共同被告起訴並不合法，自應予以駁回。
②次查原告變更後三個先位訴之聲明之訴訟標的所涉之法
律關係並非同一，故亦非行政訴訟法第37條第1項第3款所定「法律上有同一或同種類之原因」者。蓋被告衛生署負責依據健保法授權制定法規，被告健保局則依法規執行，各有其法定職權，故原告所請求各節自非具有法律上之同一原因。
③況依我國通說見解，對訴訟程序種類不相同者，不得為
共同訴訟之當事人（陳敏，行政法總論第三版，第1361頁可資參照）。又本件既屬行政訴訟法第2條所定「法律別有規定」者，原告即不得以健保局及衛生署為共同被告。蓋本件依國家賠償法第12條「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」之規定，鈞院就國家賠償事件既無審判權，原告即不得並列國家賠償法事件之被告與其他事件之被告為共同被告。
④再查原告所提起之備位聲明，亦難看出與行政訴訟法第
37條第1項所定共同訴訟之類型相符，是原告提起本件共同訴訟並不合法。
⒊且行政訴訟法並不允許原告提起如變更後先位訴之聲明二及聲明三之法規範作為義務之訴訟類型。
①依高雄高等行政法院第93年訴字第320號判決觀之，該
件原告係請求被告高雄市政府建設局市場管理處積極做成行政處分，並非要求被告制定法規、行政規則或為行政上政策之採行，是原告自不得援引該判決，主張被告衛生署應制定自負額制度實施辦法、被告健保局應即恢復採行高診次部份負擔。
②次按行政訴訟法第8條一般給付訴訟所定「非財產上給
付」係指「涉及要求行政機關作成事實行為、排除違法狀況或行使『結果除去請求權』．．．請求行政機關為公法上回復名譽之表示，或排除行政內部之通報或指示。請求發還遭違法吊扣之駕駛執照或行車執照。」，係請求行政法院判命被告機關為某種事實行為或單純之行政作為。是以，法規範之作成，非屬行政訴訟法第8條所定「非財產上給付」之範疇。
③又按健保法第34條規範之目的並非在於原告等醫事服務
機構之醫事服務費用財產利益之確保，而在於調和醫事服務機構、保險人、被保險人三方利益，並落實弱勢保護及醫療照顧，維持全民健康保險制度之有效運作。被告身為健保主管及執行機關，基於社會公益之調和，本於其主動向未來形成之特點，自得考量如何及是否採行自負額制度。且對於高診次部分負擔之採行，原告僅有反射利益；況原告所引用之德國聯邦憲法法院、德國聯邦行政法院之判決尚不得拘束我國行政機關及法院。再查原告並不具備司法院大法官會議釋字第469號解釋所揭諸保護規範理論所要求之要件。蓋就自負額制度之採行與否，將影響被保險人之就醫行為，是以，亦不排除因此依制度之採行，使原告所得主張之醫事服務費用反而減少之可能。原告既無法舉證被告依健保法第34條規定制定之自負額實施辦法將使其受有利益，則原告提起本件訴訟請求被告履行其法規範作為義務，自不合法。
⒋況行政訴訟法第8條具有補充性質，原告縱能提起法規範
作為義務之訴，其性質恐應係行政訴訟法第5條所定之課與義務之訴。惟查原告於起訴前從未請求被告為如其聲明所示之積極作為，亦未提起訴願程序，是本件原告起訴並不合法，且此程序之欠缺亦無從補正，自應予以駁回。⒌另原告提起變更後備位訴之聲明二、三最多僅具有反射利
益，並無確認利益，不符行政訴訟法第6條之規定，其起訴自不合法。
㈡實體部分：
⒈被告健保局部分：
⑴原告主張被告違法支付「老人流感疫苗」云云，惟「老
人流感疫苗」之費用業涵蓋於預防保健項目中，並無違法挪用：
①依90年5月22日費協員會費協字第090Z000112號函（
以下簡稱費協會90年5月22日函），說明三、「93及94年西醫基層總額並未個別協定預防保健服務及獎勵釋出處方所增診察費用之預算額度。㈠預防保健服務之費用，雖自95年以後改由政府編列預算支應，但之前全民健康醫療給付費用總額（以下簡稱總額）涵蓋範圍，因此，93及94年度之西醫基層額中，包含預防保健服務之經費。」，足見被告依法就總額涵蓋範圍且依法應由健保給付之項目給付之，並無違法。並由於西醫基層總額第一期預算既已涵蓋預防保健項目，其後各年西醫基層總額費用係以前年度之總額乘以費用成長率方式調整，以協定總額。故基期年既已含有「預防保健項目」，則93、94年之總額因基期之計算自然會涵蓋「預防保健項目」之費用。
②於95年行政院衛生署編列公務預算支應預防保健之費
用前，「高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費」已明訂於醫療費用支付標準「預防保健項目」內，因此，被告95年以前依健保法第32條第1項支付預防保健費用，並無任何違法。依被告據行政院衛生署93年6月24日衛署健保字第0930024914號函、93年7月5日衛署健保字第0930027049號函（以下分別簡稱為衛生署93年6月24日函、93年7月5日函）所公告之「全民健康保險醫療費用支付標準」關於「第六部預防保健服務」及「2001C高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費」可知，高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費確實屬於預防保健內之支付項目，且相關費用於基期年時業已涵括，被告並無違法挪用或有任何不合法之處。另查全民健康保險預防保健實施辦法修正自
95 年1月1日施行，此後預防保健項目才不屬於健保給付範圍，而以公務預算支應，原告不得以95年新法指摘被告於93、94年時給付有任何不當。⑵有關小兒疫苗注射方面，被告已多次陳明並未提供該項服務：
依舉證責任之分配法則，訴訟當事人應對主張有利於其之事實負舉證責任，並積極事實應由主張積極事實存在之一方負舉證責任，而非由主張消極事實之一方對消極事實之不存在負舉證責任。被告已多次陳明並未就小兒疫苗注射提供服務，因此對於「被告未就小兒疫苗注射提供服務」之消極事實不應由被告舉證，而應由原告就「被告就小兒疫苗注射提供服務」云云並違法給付云云之積極事實存在負舉證責任。惟，本於訴訟促進義務，被告勉力釋明如下：「小兒疫苗注射」項目確實並未提供服務，退千萬步縱然提供服務（被告主張確實沒有提供服務），承前所述，其隸屬於預防保健項目下，對於預防保健各年度皆編列預算，因此即便提供服務，亦未違法。
⑶被告並未違法實行「醫藥分業」，亦未使原告受有點值降低損害：
①按藥事法第102條規定，全民健保實施二年後，只有
偏遠地區或急迫醫療得由「醫師」調劑藥品，否則應聘請藥師在診所內調劑，或交付處方給病人至社區藥局調劑。為配合86年3月1日（西醫基層總額開辦前）醫藥分業之政策，被告依於86年5月2日全民健康保險特約醫療院所調整一般門診診察費及交付處方診察費協商會議（以下簡稱86年5月2日診察費協商會議）中，與中華民國醫師公會全國聯合會討論之結論，釋出處方箋之點數獎勵措施（處方交付特約藥局調劑較處方由本院所自行調劑者之門診診察費多25點、處方交付特約藥局調劑之藥事服務費較醫師親自調劑者多21點，二者合計46點）並經衛生署依法公告，被告遂依健保法第50條、51條及藥事法第102條等規定及上開會議暨全民健康保險費用協定委員會（以下簡稱費協會）協定之總額辦理。是以，被告健保局既依法定程序辦理修訂全民健康保險醫療費用支付標準暨公告完竣，基層院所當依健保法第50條規定申報支付標準項目，應無疑義。此外，於西醫基層總額於90年7月間開辦後，該總額業已涵蓋總額實施前醫藥分業釋出處方箋部分。
②況若被告所為之上開行政行為違法，原告等豈有在基
層總額實施前，申報上開被告健保局所定支付標準項目及點數多年後，再個別主張被告支付之適法性之理？又凡於86年5月至90年7月間，基層總額實施前，符合被告衛生署依藥師法公告所稱醫藥分業地區之基層院所，均須依公告後修訂調高之支付標準規定，申報相關門診診察費及藥事服務費，上開費用即為日後基層總額實施前所稱基期醫療費用之部分。
③再查西醫基層總額實施後，費協會90年5月22日函，
略以「㈥、本會協定醫療給付費用總額後，本保險主管機關依法修訂山地離島地區醫療服務促進方案，因增加服務項目或地區範圍，及公告新增醫療服務地區，因處方交付藥局調劑所增加費用，不包括於本總額範圍內。」等語觀之，費協會於第一基期（90年7月至91年12月）總額協商時，業已將自86年醫藥分業釋出處方箋所應涵蓋之費用納入考量，並明定總額實施後，新增醫藥分業地區增加之獎勵點數之費用，由「其他部門」預算支應，此亦經被告衛生署以衛署健保字第0900030378號函依法核定在案。
④其後92年之總額於協商時將第一期預算做為基期，而
就西醫基層總額開辦後之新增醫藥分業地區，其費用雖不隨每年費用成長率、基期年滾入總額預算中，然就該新增部分已額外給付每件費用計46元，有西醫基層非洗腎醫療給付總額各分局一般服務每點支付金額結算說明表示算式可稽。是以，本件並無原告所主張被告挪用預算使原告權益受損云云之情。
⑷原告主張被告健保局片面取消「高診次部分負擔」，違反信賴保護原則云云：
①按健保法第33條「保險對象應自行負擔門診或急診費
用百分之二十。但不經轉診，而逕赴地區醫院門診者，應負擔百分之三十；逕赴區域醫院門診者，應負擔百分之四十；逕赴醫學中心門診者，應負擔百分之五十。前項保險對象應自行負擔之費用，主管機關於必要時，得依各級醫療院、所前一年平均門診費用及前項所定比率，規定以定額方式收取，並每年公告其金額。第一項轉診比例及其實施時間，由中央衛生主管機關另定之。」之規定，僅係規範保險對象應自行負擔門診或急診費用，並未就「高診次部分負擔」為任何規範。是以，就是否採行「高診次部分負擔」，被告衛生署作為行政主管機關，自有裁量權。次按健保法第4條第1項規定，全民健康保險監理委員會（以下簡稱監委會）提供保險政策、法規之研究及諮詢事宜。經該會於92年9月26日第100次會議充分討論後，產生不採行高診次部分負擔之結論，並就高診次部分負擔之採行與否向主管機關（即被告衛生署）提供意見。從而被告衛生署依監委會上開會議結論，取消高診次部分負擔，洵屬於法有據，並無裁量瑕疵。②又按司法院大法官會議釋字第589號解釋理由書，略
以「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之法律上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，以減輕其損害或避免影響其依法所取得之法律上地位，方符憲法公益與私益平衡之意旨。」。經查原告於起訴狀自承高診次部分負擔係本於「服務合約及健保法第33條」之規定，則原告自應對「部分負擔係『每年公告』，依年度不同有所差異（健保法第33條第2項規定參照）」一節，有所認識。次查被告衛生署於92年12 月1日發函，取消93年之高診次部分負擔，並自93年1月1日起生效，既未回溯實施，原告既不得認被告衛生署前於90年6月11日對高診次部分負擔之公告，於93年仍得為信賴基礎。
且被告衛生署於92年12月1日公告取消高診次部分負擔，惟至93年1月1日始開始實施，已有足夠之緩衝時間，使醫療院所、被保險人知曉該公告內容。是以，本件並無原告所指摘信賴保護之問題。
③至原告所引附件12至附件14，被告健保局陳明哲經理
所著成效報告、學者楊銘欽及陳敦源所著部分負擔制相關文章，全屬私文書，因未經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或認證，其形式真實已屬可疑，更遑論其實質真實性如何，依行政訴訟法第176條、民事訴訟法第357 條等規定，並無證據能力。⑸原告主張被告片面取消高診次部分負擔云云，致其受有
損害、損失，並依據行政程序法第145條、第146條請求損失補償，無理由：
①按「行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因
締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者，不在此限。」，行政程序法第145條第1項定有明文。本件系爭全民健康保險特約醫事服務機構合約之締約機關為被告健保局，先予敘明。而於總額支付及營運資金暫借制度下，原告並無行政程序法第145條第1項所定「顯增費用」；或「受其他不可預期之損失」之情形。
②經查，在核定點值確認並計算各該醫事服務機構該年
度之核定醫事服務費用前，尚無從確認原告之醫療服務報酬，是原告並未因行政機關依專家意見核定點數，並機械地就核定點數計算點值之過程受有損失。蓋點值之核定及追扣、補付在法律概念上，應屬被告對營運資金之暫借債權，及就該年度醫事服務費用債務之抵銷、找貼，原告並不因此受有任何損害，更無所謂顯增費用。況健保法及相關法規，就營運資金之暫借及醫事服務費用之計算已有明確規範；且總額給付制度（西醫基層總額）自90年7月1日實施起，迄今已行之有年，並無原告所稱之不可預測之情形。是以，原告尚不得以行政程序法第145條之規定，為其請求權基礎。
③次按行政程序法第145條之立法理由，略以「．．．
二、行政機關與人民締結行政契約後，如因同一公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致使人民履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失，於此情形，人民雖仍應履行契約義務，卻已造成不公平之狀態，且既係同一公法人之其他機關之合法公權力行為，亦不生損害賠償或債務不履行之問題，故為求公平，並保障人民之財產，特設本條第一項之規定，向人民得向締結機關請求損失補償。」可知，須有締約機關所屬公法人之其他機關「合法公權力之行為」，始有該條規定之適用。又原告既認被告衛生署之行政行為違法，則自應循訴訟途徑依法向其請求損害賠償，而非向被告健保局主張損失補償。
④且查，被告衛生署之行政行為，與原告遭被告健保局
追扣間並無直接必要關聯。蓋醫療費用之追扣補付，應屬被告健保局對營運資金之暫借債權，及就該年度醫事服務費用債務之抵銷、找貼，業如上述，則本件原告僅係偶因債權小於債務，而遭被告健保局追扣，此與被告衛生署或其他機關之公權力行使，並無直接必要關聯。從而原告主張依行政程序法第145條規定，向被告請求損失補償，係屬於法無據。
⑤再按「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為
防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。．．．」，行政程序法第146條有明文。惟查被告健保局與原告簽訂之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，並未曾有一字增刪，且迄今雙方仍依當初所簽訂之合約履行，足見本件純屬醫療服務費用與借款債權之抵銷找貼，僅因原告醫事服務提供之報酬低於暫借款債權故無端興訟耳。
⑹縱原告主張被告挪用云云全數為真，原告遭被告追扣係為債權、債務之抵銷找貼，與本件所謂挪用云云無關。
原告應就故意、過失、因果關係、損害之數額負舉證責任：
①按「保險醫事服務機構送核、申復、補報之醫療服務
案件，保險人應於受理申請文件之日起六十日內核定，屆期未能核定者，應先行全額暫付實施總額預算部門之保險醫事服務機構，以最近一季結算每點支付金額計算，未有結算每點支付金額者，暫以每點一元計之。‧‧‧」、「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第三個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期。」全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第10條、第10條之1有明文。因此，為使醫療院所有足夠之營運資金，於點值結算前，得先予暫付。惟暫付費用，尚非原告提供服務之對價。
②查總額支付制度之特點在於，醫事服務機構提供醫療
服務時，不僅醫療服務之對價若干無法確定，並且，醫事服務機構本身之行為，亦使核定點值變動，進而影響醫療服務費用之數額。因此，於醫療費用結算前，就提供醫療服務對價之數額尚難以確認。在醫療服務費用結算前，依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第7條、第8條、第9條、第10條、第10條之1本於使醫事服務機構能有充分之營運資金之明確規定，被告健保局依法暫付，俟醫療費用結算後就借款債權及醫療服務費用債務抵銷、找貼。因此，點值核定及追扣、補付，應屬被告對營運資金之暫付，及就該年度醫事服務費用債務之抵銷、找貼。原告等並未受有任何損害，並兩者間亦缺乏因果關係。
⒉被告衛生署部分：
被告衛生署所為關於自負額制度之裁量，已落實自負額制度之精神；況先前既無相關規定，原告即無從受損害，亦無法認定損害數額。
①按健保法第34條規定：「本法實施後連續二年如全國平
均每人每年門診次數超過十二次，即應採行自負額制度；其實施辦法，由中央主管機關另定之。」。準此，健保法對於是否採行自負額制度，並未硬性規定，是本件即無原告所稱裁量限縮至零之情形。退一步言，自負額制度之實施辦法既係由主管機關另行定之，則只要相關規範精神，符合自負額制度所欲達成之目的，原告即不得僅以相關規範未冠以「自負額制度」字樣，認被告衛生署具不作為之違法。
②次按「自負額」在醫療保險上，係指被保險人於就醫情
事發生時，必須自行負擔之金額；保險人僅給付超過自負額之部分。該制度之目的，一可減輕被保險人保費之負擔，並提醒被保險人珍惜醫療資源。經查現行全民健保門診部分負擔，被告衛生署已依不同層級醫療院所訂定不同門診部分負擔定額，藉此落實自負額制度之精神。而自84年3月1日全民健保開辦迄今，分別因簡化作業便民、強化被保險人責任；減少醫療資源不當使用、誘導不同層級間醫療資源合理運用、加強分級醫療照護、健保IC卡之實施及配合轉診制度之施行等目的，辦理7次調整作業，悉依健保法第34條所定自負額制度之意旨，與其節制醫療浪費、節約醫療資源之精神辦理。③原告雖主張被告未訂定自負額制度相關辦法，致原告受
有財產上之損害，其金額相當於被告於92年至94年點值結算後，違法追扣之醫療費用云云。惟查，原告未對其所主張之被告未採行自負額制度，與原告所受金額相當於被告於92年至94年點值結算後違法追扣之醫療費用之損害間之因果關係，提出任何證據以實其說。遑論於現行依被保險人就醫之醫療院所層級不同而異其部分負擔之制度下，原告等醫療院所僅係代收上開部分負擔；而總額支付制度既係以服務點數、每點點值核算醫療服務費用，上開被保險人自行負擔之金額，實已包含於醫療服務費用中，是以，被保險人自負額之多寡並不影響原告等醫療院所之收入。從而原告主張其受有金錢損害云云，顯與事實不符，殊不足採。
⒊復按「保險醫事服務機構送核、申復、補報之醫療服務案
件，保險人應於受理申請文件之日起六十日內核定，屆期未能核定者，應先行全額暫付實施總額預算部門之保險醫事服務機構，以最近一季結算每點支付金額計算，未有結算每點支付金額者，暫以每點一元計之。．．．」、「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第三個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期。」，全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第10條、第10條之1分別定有明文。準此，被告健保局依上開規定，於點值結算前「暫付」醫療費用（暫付款債權），並於點值結算後，就應給付原告醫事服務費用債務抵銷。第以該暫付之金額，並非原告之醫事服務費用，僅係為使醫療院所有足夠之營運資金，尚非原告提供服務之對價，原告顯有誤解，從而原告起訴主張其因被告之違法行政行為受有損害云云，核不足採，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點厥為原告以衛生署及健保局為本件行政訴訟共同被告，是否合法？原告針對被告健保局所提本件訴訟，是否於法有據？有無理由？經查：
㈠茲先就原告以衛生署及健保局為本件行政訴訟共同被告，及該部分所提訴訟是否合法，敘述如下：
⑴按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴
或一同被訴：．．．三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。次按訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，應數人一同起訴或數人一同被訴，其當事人之適格始無欠缺，此為民事訴訟之法理，而於行政訴訟中訴訟標的有必須合一確定之情形時，當有其準用，最高行政法院亦著有89年度判字第213號判決可資參照。
⑵本件原告先位訴之聲明第2項為請求「被告行政院衛生署應依健保法第34條規定，訂定全民健保自負額制度實施辦法。
」，備位訴之聲明第1項為「確認原告有請求被告行政院衛生署訂定全民健保自負額制度實施辦法之公法上權利。」。經核原告上開請求係單純請求被告衛生署單獨履行作為義務或對之提起確認訴訟，並無請求與被告健保局共同負擔義務情形或有共同確認訴訟之必要合一確定問題；且被告衛生署與被告健保局職掌不同，性質各異，縱被告健保局係依被告衛生署制定之法規執行，即被告衛生署依全民健康保險法第52條及第55條規定之授權，訂有「全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法」及「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」，而被告健保局則係依上開規定辦理全民健保醫事服務費用之審核及支付業務，渠等權責範圍仍互殊，自無將之混為一談、相提併論之理，殊與所謂「訴訟標的必須合一確定」情形無涉，是原告以衛生署及健保局為本件行政訴訟共同被告，顯於法未合，堪以確定。
⑶又在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就
如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。經查點值之核定及追扣、補付及就醫事服務費用債務之抵銷、找貼等行為，皆屬總額預算支付制下營運資金暫借之實務執行運作，而所謂醫療費用之追扣補付，係屬被告健保局對營運資金之暫借債權，及就該年度醫事服務費用債務之抵銷、找貼等實務運作上之執行行為，尚與被告衛生署或其他機關之公權力行使無關。本件原告既係因被告健保局依92年至94年度西醫基層總額支付制度點值結算結果，分別追扣其92年至94年度醫療服務費用，而提起本件訴訟，因此，本件行政訴訟祇須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關，即被告健保局為訴訟相對人即可，即堪認定。故本件原告對被告衛生署提起訴訟，依首開說明，顯有當事人不適格之情事，亦應予駁回。
⑷從而原告所提本件訴訟，就被告衛生署與被告健保局間，並
無事實上、法律上同一或同種類之原因，徵諸首揭法條規定及判決意旨暨上開說明，原告將衛生署列為共同被告，所提本件訴訟即屬於法不合，應予駁回。另本件以衛生署為共同被告所提訴訟部分既不合法，兩造就該部分（包括先位訴之聲明及備位訴之聲明兩部分）所為陳述及主張暨請求調查證據等項，即無庸再予審酌，附予述明。
㈡次就原告針對被告健保局所提本件訴訟，先位訴之聲明部分分述如下：
⑴本件原告先位訴之聲明第1項為請求「被告中央健康保險局
應給付原告新台幣（下同）2,627,305元，並就其中791,370元，自94年4月29日起算，1,835,935元，自95年6月9日起算，至本訴訟判決確定時止，給付原告依年利率百分之5計算之利息。」、第3項為請求「被告中央健康保險局應即恢復採行高診次部分負擔。」。被告健保局答辯稱法規範之作成，非屬行政訴訟法第8條所定「非財產上給付」之範疇，且原告並未舉證其訴之利益，所提課以作為義務，自不合法等語。茲先就原告是否得以公法上原因之財產上給付請求權，提起給付訴訟部分說明。
①按行政訴訟法第2條規定「公法上之爭議，除法律別有規定
外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，即除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟。次按所謂行政契約係指發生公法上效果之雙方法律行為；而行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。
②又按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟」。由上開法條字義，可知對於財產上給付訴訟提起之要件，只要係人民與機關間因公法上原因發生財產上給付，即可循一般給付訴訟程序處理，並未限制於實體法上請求權類型屬行政處分作成以外之財產上給付請求權始得為之，此由該法第8條第1項就非財產上之給付訴訟類型為「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」之體系解釋及反面解釋亦可徵之。
③且依彭鳳至、林子儀大法官在司法院大法官會議釋字第595
號解釋所提部分協同、部分不同意見書中，亦指出：「．．．立法者若就相關爭議之法律救濟途徑未加明定，復因相關爭議究屬公法或私法性質難以定義，而造成審判權劃分困難者，固屬二元訴訟制度體制下難以避免之問題，應由各級法院於現行法律適用上為合憲解釋，或由立法機關明定審判權移送之制度以為補救。惟此一訴訟制度所造成之不利益，不應由請求司法救濟之人民承擔，否則立法者所為審判權劃分之訴訟制度設計缺失，應屬對人民尋求取法救濟之憲法上權利，已造成不必要之重大阻礙，而為違憲．．．」；而司法院草擬之行政訴訟法修正草案將第8條第1項修正為「因公法上原因發生給付請求者，得提起行政訴訟」第2項修正為：「得提起第五條之訴訟或行政機關得以作成行政處分達其行政目的者，不得提起前項之訴訟」，顯見司法院法制單位對於實務上行政訴訟法之立法及實務之衝突，業已草擬修正草案解決爭議，惟在法律未修正通過前，既然法律及立法理由均未限定提起一般財產上之給付訴訟應在得以行政處分作成之範圍外之財產上請求，基於人民憲法上訴訟權之保障意旨，即應准許人民以公法上原因之財產上給付請求權提起一般給付訴訟。
④經查中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法
定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質，堪以確定。且健保合約之締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件，亦經司法院大法官會議釋字第533號解釋闡示甚明。次查，簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約之特約醫院，依該合約第1條第1項之規定，簽約之雙方應依全民健康保險法、全民健康保險法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等相關法令及雙方間之合約約定辦理全民健保醫療業務；且查我國之全民健康保險制度，依全民健康保險法第47條至54條等相關法規規定，係採總額預算支付制度，並於支出作限制；每一保險年度之醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始6個月前擬訂其範圍，報請行政院核定，其醫療費用之支付標準及藥價基準，由保險人（指中央健康保險局及其分局）及保險醫事服務機構預先依據醫療服務成本及其服務量的成長，共同擬訂年度預算總額；另由醫療團體代表、消費者代表及學者專家等組成全民健康保險醫療費用協定委員會，該委員會則依行政院核定之醫療給付費用總額進行協定與分配後公告發布之；保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用；預算總額除以實際總服務量（點數）即計算出點值，再共同報請主管機關核定；保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用；又全民健康保險特約醫事服務機構合約第12條明定，締約雙方應依審查辦法辦理醫療費用申請、暫付、核付等事宜；且依該審查辦法第4條規定，簽約醫院得檢具相關文件向保險人申請支付醫療服務點數；保險人應予審核並依同辦法第7條、第8條規定，按約定成數辦理醫療服務點數暫付事宜；至申請之醫療服務點數完成審查後，如發現核定金額低於暫付金額時，依同辦法第7條第4款之規定，保險人得於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如不足抵扣，保險人應予追償；審查辦法第10之2條復規定：「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，有自行停止或終止特約者，保險人得自該保險醫事服務機構送核未結算金額保留一成款項，俟每點支付金額結算後，辦理結清。」。
⑤綜合上情以觀，全民健康保險採總額預算支付制度，係依全
民健康保險法第47條至54條之規定，並經被告與原告於全民健康保險特約醫事服務機構合約明定應適用上開制度，依前述法條規定及彭鳳至、林子儀大法官在司法院大法官會議釋字第595號解釋所提部分協同、部分不同意見書暨前述說明，自無不許原告以公法上原因之財產上給付請求權提起本件行政訴訟之餘地，爰就實體部分陳述如后。
⑵系爭西醫基層總額支付制度點值結算及醫療費用追扣之背景暨相關法條規定：
①按「為增進全體國民健康，辦理全民健康保險（以下簡稱本
保險），以提供醫療保健服務，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律。」、「本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。」、「保險對象發生疾病、傷害或生育事故時，由保險醫事服務機構依本保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務；醫師並得交付處方箋予保險對象至藥局調劑。前項醫療辦法，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。第一項藥品之交付，依藥事法第102條之規定辦理。」、「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。」，全民健康保險法第1條、第6條第1項、第31條、第50條第1項分別定有明文。又按「為辦理全民健康保險業務，依本辦法特約下列醫事服務機構為保險醫事服務機構，以提供保險對象適當之醫療保健服務：一、醫院及診所…」，復為健保醫事機構特約及管理辦法第3條所明定。據此，全民健康保險法所規範之醫療給付，係經由保險人（即被告健保局）與醫療院所締結醫事服務合約方式，透過保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之。而保險人（即被告健保局）為辦理全民健康保險業務，依健保醫事機構特約及管理辦法與醫事服務機構締訂特約，委請其向保險對象提供醫療保健服務，其本於健保合約負擔之契約義務，僅係依合約約定為醫療保健服務對價之給付（保險醫療給付），至於全民健康保險制度決策之形成，則非被告健保局之權責，尤非其本於健保合約所生之契約義務，至為灼然。故原告起訴請求被告健保局應即恢復採行高診次部分負擔，顯於法無據。
②次按「保險人為審查保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服
務項目、數量及品質，應遴聘具有臨床或實際經驗之醫藥專家，組成醫療服務審查委員會；其審查辦法，由主管機關定之。」，為全民健康保險法第52條所規定；而依該規定授權訂定之醫療服務審查辦法第7條第4款則明定：「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：…四、保險醫事服務機構當月份申報之醫療服務點數，『經保險人審查後，其核定金額低於暫付金額時，保險人應於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如醫療服務費用不足抵扣者，保險人應予追償。』」。經查上開醫療服務審查辦法係依法律授權訂定，以利全民健康保險之保險人執行審查保險醫事服務機構辦理全民健康保險之醫療服務項目、數量及品質，屬規範保險人與保險醫事服務機構間關係之細節性事項；參以兩造所訂立之系爭健保合約第1條第1項：「甲乙雙方應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦理全民健康保險（以下簡稱本保險）醫療業務。…」、第5條：「（第1項）乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。（第2項）對於已實施總額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守主管機關核定之本保險醫療給付費用協定及分配。」，亦約明兩造應依上述醫療服務審查辦法、中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準、主管機關核定之醫療給付費用協定及分配等，辦理全民健康保險醫療業務及保險醫療給付。
③查依健保醫療服務審查辦法第10條之1第1項規定「實施總額
預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第3個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期。」。由上開條文可知，實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報醫療服務點數及其每點支付金額之計算，固有以當季結束後第3個月月當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但仍得考量核付進度調整結算日期，是以健保醫療服務審查辦法第10條之1並未強制規定結算日期。茲因健保所採取「總額預算」制度，在此制度下，因某一期間內可供健保給付之總額預算固定，惟特約醫療院所實際請領之給付可能超過上開預算，故所有特約醫療院所均須按比例，折減其所領取之醫療費用；其實際應折減之比例，須待期間結束後，全期實際申報之醫療費用總額確定後，方能一併確定。準此，健保在給付制度之設計上，乃採取先申報金額核實給付，事後再追扣前期之折算比例及各醫療院所之實際折減金額；故在未進行結算前，被告健保局實無法得知結算後應追扣之數額，毋庸置疑。又實施總額預算部門之保險醫事服務機構，其「每點支付金額之核定」需彙整「全國」各醫療院所之資料，作業遠較單一醫療院所各期「暫付費用與核定費用之結算」更為繁複，難以掌握明確之結算時點，有鑑於此，健保醫療服務審查辦法第10條之1遂僅規定納入結算之資料範圍（即當季結束後第3個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數，且得考量核付進度調整結算日期），而未明定應完成結算之期限。
④且西醫基層總額自93年起點值有下滑之現象，為避免日後產
生醫療費用追扣事宜，被告健保局乃於94年3月9日之西醫基層支委會，與西醫基層團體代表研商，建議調降醫療費用暫付成數，然因西醫基層團體代表未同意下降暫付成數，致造成溢付情形，此亦造成93年及94年醫療費用追扣原因之一等語，有被告健保局94年5月17日健保醫字第0940059474號函、94年9月2日健保醫字第0940060003號函、94年11月8日健保醫字第0940060336號函、95年3月3日健保醫字第0950059269號函、95年5月11日健保醫字第0950059592號函等影本各1份在卷可資參照。參以被告健保局就93年、94年所提供之醫療服務，未於當年度核算出點值，業已陳明乃係因醫界代表對「總額開辦前一年各分區之醫療費用占有率」有異議，致未能立即確認點值，經多次協調，直至93年12月間始確認92年點值，進而影響93年西醫基層總額點值結算作業之時間，嗣於94年8月24日始確認西醫基層93年點值，至94年第1季至第4季，則分別於94年8月24日、94年10月26日、95年2月15日、95年5月3日確認；其間，被告健保局於93年點值確認後，旋即辦理追扣作業，然94年9月1日中華民國醫師公會全國聯合會來函建議暫時停止追扣93年度之醫療費用，兼及考量醫界曾多次表達暫緩追扣之訴求，西醫基層總額代表復於西醫基層總額支委會中口頭要求西醫基層總額之追扣補繳作業時程比照醫院總額辦理，故有關94年追扣作業乃合併與93年一起辦理等情，亦經被告健保局陳述甚詳。足見有關健保醫療服務給付之點值及方式，均係依上揭法律規定，且由原告之醫事服務提供者代表參與決定，並非被告健保局可遽為片面決定，殆無疑義。
⑶本件被告健保局追扣原告92年度至94年度之醫療服務費用，為有理由：
①按全民健康保險法於第47條規定「本保險年度醫療給付費用
總額，由主管機關於年度開始六個月前擬訂其範圍，報請行政院核定。」、第48條規定「為協定及分配醫療給付費用，應設醫療費用協定委員會…。」、第49條規定：「（第1項）醫療費用協定委員會應於年度開始3個月前，在第47條行政院核定之醫療給付費用總額範圍內，協定本保險之醫療給付費用總額及其分配方式，報請主管機關核定。醫療費用協定委員會無法於限期內達成協定，應由主管機關逕行裁決。（第2項）前項醫療給付費用總額，得分地區訂定門診及住院費用之分配比例。（第3項）前項門診醫療給付費用總額，得依醫師、中醫師、牙醫師開立之門診診療服務、藥事人員藥事服務及藥品費用，分別設定分配比例及醫藥分帳制度。藥品及計價藥材依成本給付。（第4項）第2項所稱地區之範圍，由主管機關定之。」、第50條規定「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。門診藥品費用經保險人審查後，核付各保險醫事服務機構；其支付之費用，超出前條預先設定之藥品費用總額時，其超出部分之一定比例應自當季之門診醫療給付費用總額中扣除，並於下年度調整藥價基準。前項扣除比例，由醫療費用協定委員會定之；醫療費用協定委員會無法於限期內達成協定，應由主管機關逕行裁決。」、第54條規定「第47條至第50條之規定得分階段實施，其施行日期，由主管機關定之；未施行前，醫療費用支付標準之每點支付金額，由主管機關定之。」。又被告衛生署於91年5月8日以衛署健保字第0910033954號函公告：「全民健康保險醫院醫療給付費用，自91年7月1日起，依全民健康保險法總額支付之規定辦理。
…本署84年2月28日衛署健保字第84010783號函所定全民健康保險醫療費用支付標準每點支付一額為一元乙節，自91年7月1日起不適用於前述醫院醫療服務之項目。」。經查上開公告係被告衛生署本於職權，依全民健康保險法第54條授權訂定，以利全民健康保險總額支付制度之實施，屬規範保險人與保險醫事服務機構間關係之細節性事項，核未逾越法律規定，自屬為兩造辦理全民健康保險事務所應遵循（系爭健保合約第1條、全民健康保險法第54條規定參照），應可確定。
②我國全民健康保險醫院醫療給付費用自91年7月1日起採總額
預算支付制，每一保險年度之醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始6個月前擬訂其範圍，報請行政院核定，並由醫事服務提供者代表、保險付費者代表及專家學者暨相關主管機關代表組成醫療費用協定委員會，依行政院核定之醫療給付費用總額協定及分配醫療給付費用，報請主管機關核定；而保險醫事服務機構依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。保險人則依前揭分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用，並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。第以總額預算支付制度之設旨在透過協商，合理控制醫療費用，實務運作時，醫療服務係以相對應點數反映各項服務成本，又因每點支付金額係由預算總額除以實際總服務量即點數而得，故採回溯性計價，每點支付金額（即點值）會隨實際總服務量之增減而有所變動，而此制度運作所必然發生，且為兩造於締定系爭健保合約時即已然知悉，原告自不容諉為不知。
③且參諸行為時醫療服務審查辦法第7條、第10條、第10條之1
規定，保險醫事服務機構如屬實施總額部門，其依規定如期申報之醫療費用，且無全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第33條、第34條及第35條所列情事之一，保險人未能於所定60日期限內完成核定者，應依當月申請金額逕予核付。保險人應依全民健康保險法第49條規定分配後之醫療給付費用總額，依同法第50條規定，經其審查後之醫療服務總點數核算每點費用，並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用；又保險人原則上應於規定期限內完成核定，惟其就實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，得考量核付進度調整結算日期，如未能於期限內完成核定，僅須先依當月申請金額暫付，其核定金額低於暫付金額時，保險人則於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如醫療服務費用不足抵扣者，保險人應予追償。至於95年2月9日醫療服務審查辦法修正時增列第10條之1第2項「結算時，結算金額如低於核定金額，保險人應於下次應撥付保險醫事服務機構之醫療服務費用中抵扣，醫療服務費用不足抵扣者，保險人應予追償，惟保險醫事服務機構有特殊困難者，得向保險人申請分期攤還；結算金額高於核定金額時，保險人應予補付。」規定，僅係於總額預算支付制度所採回溯性計價原則下，重申被告健保局就醫事服務機構經審查應實際核付金額與原經暫付金額間之差額找補或扣抵事項，並與醫療服務審查辦法第7條第4款規定相呼應，縱無上開第10條之1第2項規定，被告健保局於醫事服務機構經審查核定應付之醫療費用金額低於暫付金額時，仍得依醫療服務審查辦法第7條第4款規定，及本於公法上不當得利之法律關係，於往後應撥付之醫療服務費用中抵扣（行使抵銷權）或追償（行使不當得利返還請求權）。
④又按被告健保局於醫療費用之核付，非待依全民健康保險法
規定之分配後醫療給付費用總額審查後之醫療服務總點數，核算每點費用（亦稱點值），無從據之計算審查確定之醫療服務總點數之費用，並就核算確定之醫療費用與先前暫行給付之醫療費用比較後，短付者予以補付，溢付者則予以追扣或追償（全民健康保險法第50條參照）。是被告健保局就各季醫療服務之點數之點值未確定前暫先核算給付予醫事服務機構之醫療費用，究有無短、溢付，而應行補付、追扣或追償等情事，尚待於每點醫療服務總點數費用（即點值）核算確定時始得據以計算查知。再查本件所涉期間之醫療服務點值，係先後於93年12月31日公告92年之點值、94年5月17、9月2日公告93年第1-3季之點值，於94年8月24日始確認西醫基層93年點值，至94年第1季至第4季，則分別於94年8月24日、94年10月26日、95年2月15日、95年5月3日確認；而上開點值於公告後，因醫界聯盟代表持續爭取93、94年點值結算後應追扣醫療費用辦理攤還之作業時程，93、94年之醫療服務點值遲至95年7月24日協商完成始辦理帳務處理等情，亦有西醫基層總額各季點值彙整表、被告健保局95年9月18日健保醫字第0950024552號函、93年12月31日健保醫字第0930043877號函、94年5月17日健保醫字第0940059474號函、94年9月2日保醫字第0940060003號函等影本在卷可佐。
⑤從而，原告92年至94年度向被告申報之醫療服務費用，雖經
暫付，惟嗣後被告健保局依醫療服務審查辦法第10條之1規定，所進行之西醫基層總額支付制度點值結算作業完成後，乃依92年至94年度西醫基層總額支付制度點值結算結果，分別追扣原告92年度醫療服務費用計791,370元、93及94年度醫療服務費用計1,835,935元，共計2,627,305元，徵諸前揭法條規定及合約約定暨上述說明，即非無憑。
⑷原告雖主張被告健保局違法支付「老人流感疫苗」及就「小
兒疫苗注射」提供服務，復違法實行「醫藥分業」，致其受有點值降低損害云云，然查：
①預防接種項目之老人感冒疫苗注射診察費部分：按「下列項
目之費用不在本保險給付範圍：一、依其他法令應由政府負擔費用之醫療服務項目。二、預防接種及其他由政府負擔費用之醫療服務項目。…」，固為全民健康保險法第39條所明定。惟老人感冒疫苗注射與老人感冒疫苗注射診察費兩者並不相同，前者屬前開規定之預防接種項目，被告健保局從未就預防接種項目自總額中支應，至於老人感冒疫苗注射診察費（即後者）則歸屬預防保健部分，係自西醫基層總額開辦以來，即納入總額中予以考量，並於其後各年度之總額，隨每人醫療給付費用成長率調整。且92年之部門總額預算係以基期年（90年7月至91年12月）之該部門總額預算，加計每人醫療給付費用成長率所得出；93年之部門總額預算係以92年之該部門總額預算，加計每人醫療給付費用成長率所；94年之部門總額預算係以93年之該部門總額預算，加計每人醫療給付費用成長率得出總額，故預防保健之費用既已內化於總額預算中，醫療費用協定委員會協定之總額皆依全民健康保險法第49條第1項規定，復經行政院衛生署核定等情，亦據被告健保局陳稱綦詳，並提出醫療費用協定委員會90年5月22日函（指明預防保健為醫療給付費用總額預算涵蓋範圍）、91年12月16日費協字第091Z000699號函、92年12月16日費協字第0925901219號函、93年11月22日費協字第0935901374號函等影本各1份可考。參以被告衛生署93年6月24日函、93年7月5日函所公告之「全民健康保險醫療費用支付標準」關於「第六部預防保健服務」及「2001C高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費」，益徵高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費確屬預防保健內之支付項目，且相關費用於基期年時業已涵括，自難認被告健保局有何違法挪用或有何不合法之處。是以，預防保健納入醫療給付費用總額預算涵蓋範圍，既自西醫基層總額開辦之始，即依全民健康保險法第47條至第49條規定，經醫療費用協定委員會協定，並經行政院衛生署核定，則被告健保局依健保合約第1條、第5條約定，遵行前開經行政院衛生署核定之醫療費用協定委員會協定結論，並依行政院衛生署核定公告之支付標準，予以核付老人感冒疫苗注射診察費，於法洵無不合，亦與系爭兩造間健保合約第1、5條等約定無違，即堪以認定。
②經查自90年7月西醫總額支付制度實施後，老人流感疫苗注
射之診察費部分實已納入成為計算各年總額費用之基礎，將老人流感疫苗注射之診察費部分納入計算每點點值，自無影響點值及減少醫療費用給付，本無原告所稱造成挪用醫療費用總額之情事。且於95年行政院衛生署編列公務預算支應預防保健之費用前，「高危險群老人流行性感冒疫苗注射診察費」已明定於醫療費用支付標準「預防保健項目」內，是被告健保局於95年以前，依全民健康保險法第32條第1項規定支付預防保健費用，要無違法可言。又查全民健康保險預防保健實施辦法修正係於95年1月1日施行，自此之後，預防保健項目方不屬於健保給付範圍，而以公務預算支應，原告殊不得以95年修正施行之新法，據以指摘被告健保局於92、93、94年時之給付有任何不當；況預防保健編列公務預算一事，乃被告衛生署為回應醫界要求責成「行政院衛生署國民健康局」額外編列之預算，故預防保健在未由公務預算支應前，該部分既已在總額中編列預算，並無原告所稱之違法作為使點值下降、使其醫療服務費用減少之情形，所指被告健保局違法支付「老人流感疫苗」云云，委無可採。
③又按「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不
足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，行政法院著有36年度判字第16號判例。本件原告雖主張被告違法提供小兒疫苗注射服務云云，惟迄未舉證以實其說，依上開判例意旨，本難認其所言為實在。且查小兒疫苗注射費用自始未納入健保給付範圍，亦未以總額給付之方式支給等語，業經被告健保局陳述甚明在卷，原告復未提出上揭主張之有利證據，所稱被告健保局以總額給付之資源給付小兒疫苗注射費用云云，殊屬誤會，特此指明。
④至於每點點值之計算，依全民健康保險法第50條規定，各分
區之平均點值為各地區各季分配之總額預算，除以該地區各季審核後之總點數；而各分區之浮動點值則為各地區之各季總額預算扣除非浮動點數之總額，除以該地區各季核算之總點數扣除非浮動之總點數之數額（總額支付制度說明/每點支付金額計算公式參照）。是被告健保局僅得依中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定，對於已實施總額支付制度之部門，遵守主管機關核定之保險醫療給付費用之協定及分配，依法按照總額、點數計算出點值後，核算各醫事服務機構應得之醫事服務費用，其就點值之高低並無裁量餘地，其依醫療服務審查辦法第10條之1規定，所進行之西醫基層總額支付制度點值結算應付原告之金額，並就溢付之醫療費用金額予以追扣，尚無悖於系爭健保合約之約定。
⑤再就醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施部分論之：經查該
項獎勵措施於86年5月2日所召開「全民健康保險特約醫療院所調整一般門診診察費及交付處方診察費協商會議」中，醫師公會全聯會已就交付處方診察費調整乙案進行討論，並獲致「三、交付處方診察費㈠本局建議西醫診所交付處方診察費按一般門診診察費分別增加二十五點支付。㈡中華民國藥師公會全國聯合會建議案一般門診診察費分別增加四十點支付。另醫院代表強烈要求醫院交付處方至特約藥局調劑應比照西醫診所之交付處方診察費支付。」之結論，足見就處方箋釋出給予點數獎勵事項，醫事服務機構與被告健保局間已有共識，僅就點數及醫院交付處方箋至特約藥局調劑是否應給予點數獎勵意見稍有不同。嗣被告衛生署依上開會議結論公告：「『1、處方箋交付特約醫院調劑』，編號修訂為001909C，支付點數修訂為二五五點。」等情，非惟經被告健保局予以陳明，並提出86年5月2日全民健康保險特約醫療院所調整一般門診診察費及交付處方診察費協商會議紀錄、行政院衛生署86年5月29日衛署健保字第86028050號公告等影本為憑。是醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，自86年間起，即經醫事服務機構與被告健保局依全民健康保險法第51條第1項達成共識，擬訂後報請主管機關行政院衛生署核定公告實施，嗣於西醫基層總額支付制度自90年7月實施後，被告健保局估算各年總額費用之基礎，沿襲前揭包含該釋出處方箋之費用在內之醫療費用支付標準，並非總額實施後始增加之支付，而原告於締約之初，復明知有上開循全民健康保險相關法規擬定之醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，且該釋出處方箋點數之計付業已行之有年，仍與被告健保局訂立健保合約，並於合約第1條明定兩造應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法及其他法令暨合約規定辦理全民健康保險醫療業務等字樣。則上開既存之醫療費用支付標準，自屬契約內容之一部分，保險人（即被告健保局）和與之訂約之醫療院所（即原告）均應受其拘束無訛，自難認被告健保局有所謂違法實行「醫藥分業」，致使原告受有點值降低損害可言。
⑥職是之故，被告健保局（即保險人）依約核付釋出處方箋點
數，於法既無違，亦無悖於兩造間系爭健保合約之約定，堪以認定。又上開全民健康保險醫療費用支付標準之擬訂，並非被告健保局片面為之，已如前述，依系爭健保合約第5條規定，兩造均應信守履行，本無涉及藥事中央主管機關委任他機關執行其藥事行政權責之問題，原告所謂被告健保局依醫療費用支付標準核付交付處方診察費，係未經法律授權，未依行政程序法第15條規定，經醫藥分業制度權責單位行政院衛生署委任並公告，即自行代衛生署對於配合醫藥分業之醫療院所給予釋出處方箋費用點數，致該等醫療院所之醫療服務點數不當增加，進而稀釋點值云云，要無足取。
⑦至於被告健保局為推動西醫基層總額支付制度，設置西醫基
層總額支付委員會，旨在籌備及推動西醫基層總額支付制度相關事宜、研議西醫基層總額支付制度執行面相關辦法及作業規定供其參考（西醫基層總額支付委員會設置要點參照），非該會逕定醫療費用支付標準及藥價基準，於法並無不合，自無所謂違法設置西醫基層總額支付委員會訂定醫療費用支付標準及藥價基準之情形，併予陳明。
⑸又原告主張被告健保局片面取消「高診次部分負擔」，有違
信賴保護原則，致其受有損害、損失，乃依行政程序法第145條、第146條及國家賠償法等規定，請求損失補償，併請求被告健保局應即恢復採行高診次部分負擔等節，亦應予駁回，其理由如下：
①原告上開主張無非以依全民健康保險法第34條規定，人民有
權請求行政機關制定法規命令；且就採行自負額制度言，依醫事服務合約第1條、司法院大法官會議第469號解釋意旨等，原告並非僅有反射利益；又因原告並非請求被告健保局作成行政處分，起訴依據為行政訴訟法第8條規定，與行政訴訟法第5條規定無涉，自無須先經請求為據。
②惟查法律上之請求，適於依一般本案判決處理其爭訟（權利
保護資格），且其請求具體的有依本案判決以實現之必要性及實效性（權利保護利益），該請求始具有客體的訴之利益；請求之當事人對於該請求有正當之利益者，即有主體的訴之利益。故對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在，合先述明。
③本件被告健保局（即保險人）為辦理全民健康保險業務，依
健保醫事機構特約及管理辦法，與原告（即醫事服務機構）締訂系爭健保合約，委請原告向保險對象提供醫療保健服務，被告健保局本於健保合約，所負擔之契約義務僅係依合約約定為醫療保健服務對價之給付（保險醫療給付），至於全民健康保險制度決策之形成，則非被告健保局之權責，更非其本於健保合約所生之契約義務，已如前述，原告所稱其並非僅有反射利益云云，顯係誤解系爭健保合約之性質及被告健保局所負擔之契約義務所致。故原告主張其依行政訴訟法第8條規定，有權請求被告健保局應即恢復採行高診次部分負擔，顯於法無據，殊無可採。
④第以我國全民健康保險醫院醫療給付費用自91年7月1日起採
總額預算支付制，於總額支付及營運資金暫借制度下，並無行政程序法第145條第1項所定「顯增費用」或「受其他不可預期之損失」之情形存在之可能性，原告援引該條規定資為本件請求依據，於法未合，茲敘述如下。蓋總額支付制度係以服務點數、每點點值核算醫療服務費用之制度，在尚未確認核定點值並予以計算核定各該醫事服務機構該年度之醫事服務費用前，本無從確認醫事服務機構該年度之醫療服務報酬，自無原告所稱於核定點數點值過程中受損之問題；且被告健保局依前述法條規定，固於點值結算前「暫付」醫療費用（暫付款債權），惟所謂「暫付」之金額，並非原告之醫事服務費用，僅係為使醫療院所有足夠之營運資金，所為暫時性之支付，尚非原告提供服務之對價，此由全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第7條、第8條、第9條、第10條、第10條之1等規定，被告健保局於依法暫付後，俟醫療費用結算，即得就借款債權及醫療服務費用債務抵銷、找貼等情，即足以窺知；是以，點值之核定及追扣、補付及就醫事服務費用債務之抵銷、找貼等行為，既皆屬營運資金暫借制度之實務執行運作，而歸屬於總額預算支付制度範疇內，自無原告所稱因此受有任何「顯增費用」或「受其他不可預期之損失」之情形；參以健保制度，被保險人自行負擔之金額，既已涵蓋於醫療服務費用之中，是被保險人自負額之多寡並不影響原告等醫事服務機構之收入，則被告健保局依法於點值結算前所「暫付」之醫療費用（暫付款債權），顯非原告提供服務而應得之對價，亦堪確定，遑論西醫基層總額給付制度自90年7月1日起施行，迄本件行為時止最少亦逾1年餘，原告對該制度下營運資金之暫借及醫事服務費用之計算，於締結系爭健保合約前，已有相當之瞭解，所稱有不可預測之情形云云，顯與實務運作狀況相悖，自無可採；況本件原告對其與被告健保局間所簽訂之系爭健保合約，迄並無任何調整契約內容（例如文字增刪、條文增減等）或終止合約（註：締約兩造均依法履行合約）等情形一節並不爭執，自與行政程序法第146條所定「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。．．．」要件相間，原告援引與本件事實並不該當之上開法條規定，遽謂其受有金錢損害云云，殊屬無據，復與事實不符，實無足取。
⑤又自「高診次部分負擔」制度實務面觀之，經查該制度乃被
告衛生署前於90年6月11日公告，嗣於92年12月1日以衛署健保字第0922600307號公告取消，並自93年1月1日起生效，業經被告衛生署提出上開公告、函等影本各1份在卷足資參照，自堪認「高診次部分負擔」制度之權責機關為被告衛生署無訛。從「保護規範」理論之角度言之，縱認原告所稱其確有利益受損一節為真（姑且將原告究有何種具體權利受到侵犯《包括「主觀利害」與「保證該主觀利害受到保護之具體法規範」二部分》擱置一旁不論），依前述行政訴訟，當事人應選擇最具效率之方式行之之法理，原告亦應以職掌「高診次部分負擔」制度之行政主管機關即被告衛生署為對象（以被告衛生署為共同被告部分之訴訟為不合法及有當事人不適格情形，業如前述），方符「保護規範理論」。此與87年11月20日司法院大法官會議解釋第469號理由書所指「……如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時……即應許其依法救濟」一節尚無扞格，原告所稱殊有誤解。從而本件原告以被告健保局為對象，向之訴請「應即恢復採行高診次部分負擔」，顯無從補救或無法回復其法律上之利益（此係植基於確有受到具體法規範保護之具體權利存在為前提之架構上），即並無所謂進行爭訟而得實質審查之訴之實益存在情形，自堪認該部分之請求不備權利保護必要要件，應予駁回。
⑥至原告所稱取消「高診次部分負擔」有違信賴保護原則云云
一節。按所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民既得權益；且本原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。經查系爭兩造所簽訂之健保合約中已約明，被告健保局辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理，對於已實施總額支付制度之部門，締約雙方應遵守主管機關核定之本保險醫療給付費用協定及分配等字樣，乃兩造所不爭之事實。且依全民健康保險法第47條至54條之規定，系爭保險係採總額預算支付制度，每一保險年度之醫療給付費用總額，由主管機關於年度開始六個月前擬訂其範圍，報請行政院核定，均如前述，故依兩造之行政契約約定，有關醫療費用之核付，即應在行政院核定之範圍內計算點值支付，要無疑問；參以系爭健保合約第12條約定及醫療服務審查辦法第4條、第7條、第8條等規定，申請之醫療服務點數完成審查後，如發現核定金額低於暫付金額時，依同辦法第7條第4款之規定，保險人（即被告健保局）得於下次應撥付醫療服務費用中抵扣，如不足抵扣，應予追償，此乃當然之理。由是，被告健保局就點值之高低既無裁量餘地，其依醫療服務審查辦法第10條之1規定，所進行之西醫基層總額支付制度點值結算應付原告之金額，並就溢付之醫療費用金額予以追扣，由上述健保合約性質及實務作業流程暨相關規定觀之，殊無所謂侵犯原告「既得權益」可言，要無信賴保護原則適用之餘地，原告所稱亦屬誤解。
⑦復查全民健保之醫療費用之總額及給付範圍，依全民健康保
險法第48、49條規定，係由費協會協定訂立，其制度之設立係以醫療服務等需求面作整體考量，而西醫基層總額支付制度涵蓋之範圍包括門住診醫療服務、藥事服務及預防保健等項，協定時預知之新法令政策等之改變固亦包含在內，惟非預期之法令政策之修訂，則非在協定總額涵蓋之範圍；且國家醫藥衛生政策及施政內容是否適當，係屬民主政治制度下如何監督執政者之問題，並非本件所應審究。是被告衛生署92年12月1日公告取消「高診次部分負擔」，該行政決策既非在協定總額涵蓋之範圍，本無探討之餘地。
⑧況被告衛生署92年12月1日公告，係依全民健康保險法第33
條、第35條及全民健康保險法施行細則第64條及70條之1為之，此由該公告內容即可得知。第以全民健康保險法第33條「保險對象應自行負擔門診或急診費用百分之二十。但不經轉診，而逕赴地區醫院門診者，應負擔百分之三十；逕赴區域醫院門診者，應負擔百分之四十；逕赴醫學中心門診者，應負擔百分之五十。前項保險對象應自行負擔之費用，主管機關於必要時，得依各級醫療院、所前一年平均門診費用及前項所定比率，規定以定額方式收取，並每年公告其金額。第一項轉診比例及其實施時間，由中央衛生主管機關另定之。」之規定，僅係規範保險對象應自行負擔門診或急診費用，並未就「高診次部分負擔」為任何規範。是以，就是否採行「高診次部分負擔」，被告衛生署作為行政主管機關，自有裁量權。況依健保法施行細則第70條之1「主管機關每年應公告之事項如下：一本法第33條所定保險對象應自行負擔費用之比率或金額。」規定，被告衛生署以公告取消「門診高利用者應自行負擔之費用」，尚無須經由費協會協議之，是被告健保局依主管機關即衛生署92年12月1日公告辦理，尚難認有何違法或違反系爭健保合約情事。
⑨再按全民健康保險法第34條規範之目的，乃在於調和醫事服
務機構之保險人、被保險人三方利益，兼落實弱勢保護及醫療照顧，以維持全民健康保險制度之有效運作。究其立法意旨係在於節制醫療浪費、節約醫療資源，並非著重於原告等醫事服務機構之醫事服務費用財產利益之確保，此與被告健保局基於系爭健保合約，所應負擔之醫療保健服務對價之給付（保險醫療給付）義務係屬二事，本無混為一談之理。是被告衛生署醫藥衛生政策之採行（如是否採行自負額制度），及相關法令政策之修訂（如以92年12月1日公告取消「高診次部分負擔」），既均非屬健保所實施之總額預算支付制度範疇（亦非協定總額所涵蓋），即非本件所應審究之課題；且原告所稱取消「高診次部分負擔」，影響其於系爭健保契約下所得享有之報酬請求權，自非僅具反射利益云云等節，核係誤解系爭健保合約之性質及實務作業流程暨相關規定等情，業如上述，本件既係因原告醫事服務提供之報酬低於暫借款債權，則被告健保局依醫療服務審查辦法第10條之1規定所進行之西醫基層總額支付制度點值結算應付原告之金額，就系爭溢付之醫療費用金額予以追扣，自無違反系爭健保合約之約定，原告向被告健保局請求損失補償，即失所據。
⑩另依行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規
定外，得提起行政訴訟，而「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定」為國家賠償法第12條所明定。
是單純提起國家賠償之訴，要屬民事訴訟程序救濟之範疇，不屬行政法院之權限，準此，國家賠償法第2條規定，亦不得作為給付訴訟請求權之基礎。故本件原告主張依國家賠償法規定，提起給付訴訟，請求被告健保局損失補償，自非合法，應予駁回。
⑹再就原告針對被告健保局所提本件訴訟，備位訴之聲明「請
求確認原告有請求被告中央健康保險局恢復採行高診次部分負擔制度之公法上權利」部分析述如下：
①按所謂預備之合併（或稱假定之合併），係指原告預防其提
起之此一訴訟無理由，而同時提起不能並存之他訴，以備先位之訴無理由時，可就後位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言（最高法院64年台上字第82號判例參照）。經查本件原告提起預備合併之訴，係為預防其先位之給付之訴無理由時，得就後位之確認違法之訴獲得審理、判決之需；但查本件原告所請求者，核其前後聲明除變更訴訟類型，改為預備之訴外，其實質上均係基於相同之事實關係而為請求，然查其先位之給付訴訟（訴之聲明為「被告中央健康保險局應即恢復採行高診次部分負擔。」），本質即包含確認原告「有請求被告中央健康保險局恢復採行高診次部分負擔制度之公法上權利」在內（備位聲明），並無再行論述之必要。從而，原告於同一訴訟程序合併提起後位之訴（備位聲明），依首開說明，已有未合，自應予駁回。
②退萬步言，縱認本件並無上揭訴訟不合法之情形，後位之訴（備位聲明）部分仍為無理由，爰分述如下：
ａ、按確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。而所謂「即受確認判決之法律上利益」乃為確認訴訟提起之權利保護要件，因此，原告對於法院之確認判決，不僅須有「法律上」利益，且在「時間上」有即受判決之利益，此不確定之法律狀態必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不與焉，此所以避免行政法院淪為對法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。亦即，對於行政處分之無效、違法或對於法律關係之成立與否，必須有不明或不確定之狀態，也就是兩造堅持不同立場，原告必須依據該法律狀況，以從事行為或經濟活動，或避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，其訴訟始有合法利益。
ｂ、又由行政訴訟法第6條第1項規定，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效或法律關係之成立與否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年度上字第316號、52年度台上字第1240號判例參照）。
ｃ、此外行政訴訟此等法制設計乃係以「一舉解決全部糾紛」為其主要目標，而與民事訴訟中，為尊重當事人自由，採取「處分權原則」之法制設計並不相同。從此延伸，在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。因此行政訴訟上之確認訴訟，只須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關為訴訟相對人即可（例如「確認行政處分無效訴訟」只須以該行政處分之作成機關為行政訴訟之被告）。
ｄ、經查本件原告所請求確認之標的，乃「有請求被告中央健康保險局恢復採行高診次部分負擔制度之公法上權利」。
惟查「高診次部分負擔」制度之權責機關為被告衛生署，原告應選擇最具效率之方式，以職掌「高診次部分負擔」制度之行政主管機關即衛生署為對象（以被告衛生署為共同被告部分之訴訟為不合法情形，已於前詳述），方符「保護規範理論」，業如前述。故本件原告就本案備位確認訴訟之聲明，全然無「即受確認判決之法律上利益」存在，揆之行政訴訟法第6條第1項前段之規定，原告以確認之訴為備位聲明，欠缺權利保護必要，顯無理由，亦應予以駁回。
六、綜上所述，本件原告以衛生署為共同被告所提訴訟部分為不合法，應予駁回；而對被告健保局所提本件訴訟，先位給付之訴（先位聲明）部分為無理由，後位確認之訴（備位聲明）部分為不合法，亦均應予駁回，全件以較慎重之判決駁回之，爰不另為裁定駁回；末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 劉 育 伶