臺北高等行政法院判決
95年度訴字第04305號原 告 甲○○訴訟代理人 李振燦律師（兼送達代收人）複 代理 人 陳志誠律師
陳豪杉律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○戊○○上列當事人間因土地交換事件，原告不服內政部中華民國95年10月5 日台內訴字第0950151608號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告前以民國（下同）93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告將位於「北投士林科技園區」範圍內之臺北市○○區○○段2 小段134 地號市有土地（下稱系爭市有土地），列為臺北市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，受理期間自93年10月
1 日起至93年10月31日17時止。原告於93年11月1 日申請以其所○○○區○○段○ ○段171-5 、171-6 、188 地號3 筆土地（下稱系爭文德段3 筆土地）交換系爭市有土地，經被告受理，並以94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告交換順位，並於94年4 月7 日會勘原告所有前開土地及系爭市有土地。嗣被告於94年5 月16日召開「研商本市93年度『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換』案辦理情形暨後續相關事宜」會議之決議，及94年11月23日召開協調會議之結論略以，系爭市有土地依都市計畫說明書所載業已指明應以區段徵收方式辦理開發，被告並已編列94年、95年度預算執行，屬「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」（下稱交換辦法）第6 條第2 項第3款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，應不得列入交換土地。惟原告對之仍有疑義，乃向被告陳情應函請內政部釋示，經被告報經內政部95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋復略以，系爭市有土地既經納入「北投士林科枝園區」範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經被告配合編列94年、95年度預算，預計於95年初○○○區段徵收公告作業，得認屬前揭交換辦法所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，不予列入交換。嗣被告依行政程序法第117 條等規定，以95年5 月25日府都綜字第0957822200
0 號公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系爭市有土地），另以95年5 月23日府都綜字第09578222001 號函（下稱原處分）通知原告撤銷被告「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的，原告取得該部分標的公告交換順位之第1 順位資格已失所附麗。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告新臺幣（下同）16,369,650元及自起訴書
狀繕本送達於被告之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、本件交換土地公告並非違法行政處分：㈠被告固以系爭市有土地為北投士林科技園區區段徵收範圍內
之土地，屬於交換辦法第6 條第2 項第2 款所稱「已有處分或利用等計劃用途」情形，依法不得列入交換土地云云置辯，並援引內政部95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋為其依據。
㈡惟查，本件交換土地公告時間在先，上開內政部函釋發布時間則在後，本件顯無上開內政部函釋之適用。
㈢依被告所辯本件交換土地公告之所以違法，係因系爭市有土地為北投士林科技園區區段徵收範圍內之土地。然查：
⒈依被告於鈞院96年6 月8 日庭訊自承：「被告迄今並未進行
預算動支與區段徵收公告」。果爾，被告既未進行區段徵收公告，被告又如何能謂系爭市有土地為北投士林○○○區區段徵收範圍內之土地云云？⒉前揭內政部函釋中所謂：「並經原處分機關配合編列94年、
95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業」乙節，不僅「預計於95年初辦理其區段徵收公告作業」顯非事實，甚至所謂被告配合編列94年、95年度預算，業已遭收回，而無法動支。
⒊被告所謂「94年、95年度預算」既遭收回而無法動支，遑論
進行區段徵收公告。換言之，被告所謂北投士林科技園區區徵收計劃，無異形同實亡，是就系爭市有土地，自不能謂其屬於北投士林科技園區區段徵收範圍內之土地云云，應極明顯，則本件交換土地公告並非違法行政處分。
㈣抑有進者，從被告94年7 月1 日召開「都市計畫私有公共設
施保留地與公有非公用土地交換研商」會議結論亦可證明本件交換土地公告並非違法行政處分。蓋被告上開會議結論明列：「本案同意原6 筆區段徵收範圍內之公有土地（○○○區○○段○○段37、70、87、130 、134 地號及八仙段1 小段418-3 地號）係農業區，非本府已有利用計畫之土地，可續與原申請人辦理土地登記點交移轉事宜」之「非本府已有利用計畫之土地」等語，當足證明本件交換土地公告，應無違反交換辦法第6 條第2 項第2 款之規定，故本件交換土地公告並非違法行政處分。
二、被告若繼續與原告辦理土地交換後續之土地登記點交移轉事宜，對公益而言，並無損害或侵害，說明如下：
㈠前揭被告94年7 月1 日會議結論中載「區段徵收範圍內之土
地不論公、私有，未來均需依規定參與土地作價，重分配，且分配後之土地多非原來之土地位址，因此公私有土地參與區段徵收之權利義務相等」等語，即可證明被告將系爭市有土地作為公有地參與區段徵收，與原告依本件交換土地公告取得系爭市有土地，作為私有地參與區段徵收，兩者在參與區段徵收之權利義務相等，並無損害或侵害公益情形。
㈡況且，系爭市有土地面積僅466 平方公尺，依原告所附士林電謄字第119144號地籍圖謄本所示，為一細長狹窄之水溝。
而原告提供系爭文德段3 筆土地，面積分別為524 平方公尺、437 平方公尺、1,83 4平方公尺，合計為2,795 平方公尺，依原告所附中山電謄字第163247號地籍圖謄本所示，為形狀方正之「公園用地」。
㈢另依「臺北市都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土
地交換案公告」可知，被告係以「土地總價值」作為比價順位基準，而土地總價之計算，以申請交換當其土地公告現值為準，見交換辦理第10條第2 項規定，如此以論系爭市有土地面積為466 平方公尺，93年度公告現值為19,575元，故系爭市有土地總價值為9,121,950 元。而原告系爭文德段3 筆土地面積分別為524 平方公尺、437 平方公尺、1834平方公尺，93年度公告現值均為22,899元，故系爭文德段3 筆土地總價值為64,002,705元。
㈣綜上，無論就土地面積大小、土地形狀、土地可供利用情況
以及土地總價值等客觀事實以觀，被告若繼續與原告辦理土地交換後續之土地登記點交移轉事宜，與公益並無影響。故被告所為撤銷，明顯「以小失大」，致使本件有「撤銷對公益有重大危害」情形，依行政程序法第117 條第1 項但書規定，被告依法不得撤銷。換言之，被告上開本於職權辦理撤銷原公告，明顯違法。
三、參照司法院釋字第525 號解釋文：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照）」，其解釋理由並謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等相關規定之所由設。」又行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」據此，在授益行政處分之撤銷或廢止，自應適用具有憲法位階效力之信賴保護原則。另行政機關為規範所屬內部相關單位運作，及協助內部統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權而作成之決議或訂頒解釋性之規定，具有行政規則同等之法源地位，且依照行政程序法第161 條規定，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，應即形成對該行政機關之「自我拘束」。準此，對相信該決議或解釋性規定之人民，即有成立信賴保護之可能。信賴保護成立所須具備之構成要件如下：
㈠信賴基礎：行政機關表現在外之舉止，讓人民形成一個印象
，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。
㈡信賴表現：人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，
實際開始規劃其社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為，乃屬「信賴表現」。
㈢因信賴表現所生之信賴利益：信賴保護原則所欲維護之利益
即屬「信賴利益」，其內涵乃是人民基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含非經濟成本。
㈣信賴在客觀上值得保護：信賴保護原則之所以被引為行政法
上之重要法理，構成限制行政作為之限制，其原因乃是因為人民主觀上相信行政機關表示在外行止及一切作為均具合法性。
四、本案有信賴保護原則之適用：㈠內政部於92年11月28日訂定，並於93年3 月1 日施行之交換
辦法，及被告於93年9 月21日以府都綜字第09319105100 號公告，將系爭市有土地列為93年度「都市計劃私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換土地，即對原告形成一個「信賴基礎」。又被告所屬都市發展局於原告申請交換系爭市有土地之93年11月1 日當天，即已於網路上公告排序結果，就系爭市有土地為例，總共計有12位投標，被告確將原告列入排序第1 順位，事實上這一件投標是以名義交換土地總價值作為排序的最主要依據。
㈡原告基於前揭交換辦法及公告之信賴，而有實際開始規劃並
付諸實施經濟活動即買賣土地之「信賴表現」，說明如下：⒈原告於93年4 月21日以買賣取得系爭文德段3 筆土地，買賣價金係以前開土地公告現值17% 計算為10,880,460元。
⒉原告於93年11月1 日申請將系爭文德段3 筆土地，用以交換系爭市有土地。
⒊94年1 月11日及13日，原告收受訴外人范姜炳煌匯款360 萬
元、200 萬元合計560 萬元定金，並約定被告現場勘驗通過時簽訂買賣契約。
⒋原告於94年4 月7 日在被告之會勘紀錄表上之「申請人全盤考量後願意交換上開公有非公用土地」欄勾選並蓋印。
⒌94年4 月10日，原告與訴外人范姜炳煌簽訂系爭市有土地買賣契約。
㈢被告嗣於94年7 月1 日就「本市提供交換之7 筆土地位於『
士林北投科技園區區段徵收範圍』內，是否繼續辦理土地登記點交移轉？」商討結論：「本案同意原6 筆區段徵收範圍內之公有土地（○○○區○○段○ ○段37、70、87、130 、
134 地號○○○區○○段○ ○段○○○○ ○○號）係農業區，非本府已有利用計畫之土地，可續與原申請人辦理土地登記點交移轉適宜」等情，致令原告之信賴基礎更加堅固，並有取得系爭市有土地之信賴利益產生，且此等信賴利益並無行政程序法第119 條所定之情形，客觀上值得保護，即應受信賴保護原則之保障。
㈣原告係於93年11月1 日取得第1 順位交換資格之法律上地位
，以及取得系爭市有土地之信賴利益，應有信賴保護原則之保障。是以被告在作成原處分之前，自應審酌並避免影響上述原告取得之法律上地位及所生之信賴利益。則被告得否以上開事後發生之「編列預算及辦理區段徵收公告作業」事由，溯及並剝奪原告先前已取得第1 順位交換資格之法律上地位，其適法性非無疑義。而且被告亦未主動提出如何補償予原告，即遽然撤銷其前之對原告有利之授予利益之行政處分，顯然違反行政程序法第120 條第1 項規定。又被告就其所欲維護之「公益」究指為何？以及被告就其所欲維護之公益究如何大於原告因信賴所生之損害？被告均無說明及舉證，均屬可議。
五、原告並無信賴不值得保護之情形：㈠被告另以原告於投標申請交換土地時已知悉系爭市有土地經
劃入「士林北投科技園區區段徵收範圍」內，因此原告明知被告提供該筆土地供交換之處分，有違反交換辦法第6 條第
2 項第2 、3 款規定，因而其信賴不值得保護云云置辯。㈡惟查，被告於93年9 月21日公告可供交換土地時即已於公告
上自行註明系爭市有土地「目前變更為北投士林科技園區」等語，並列入可供交換土地之標的，原告因此信賴系爭市有土地仍屬於可供交換之標的，進而依被告之規定進行投標、配合現場勘查等程序。其後被告於94年7 月1 日開會做成「可續與原申請人（即原告）辦理土地登記點交移轉事宜」之結論。
㈢承上，被告自一開始將系爭市有土地公告為可供交換土地時
起，乃至招標、公告排序結果、現場勘查、會議研商等程序，均未認定違法。被告所為諸項行為亦足以令原告信賴本件公告交換土地之處分為適法有效，如今竟稱原告於投標時已明知該處分為違法，其主張純屬倒果為因，顯無理由。
六、被告原處分違反行政程序法第120條規定：㈠參照最高行政法院90年度判字第590 號判決：「行政程序法
第117 條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。行政機關對於其所為之違法行政處分，得依職權為全部或一部之撤銷，以符合依法行政原則，本院著有判例。惟行政機關撤銷違法行政處分時，尚須注意信賴保護原則及維護公益原則，亦為近年來實務上所採見解。88年2 月3 日公布之行政程序法即於第117 條第2 款規定受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，不得撤銷；第120 條第1 項規定授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分至遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。故為撤銷機關應主動對信賴該處分致遭受財產損害者予以合理補償，該撤銷處分始謂為適法。」㈡被告固另援引行政程序法第117 條規定據為原處分之法令依
據。惟被告前之對原告有利之授予利益之行政處分，即原告取得第1 順位交換資格之法律上地位，以及取得系爭市有土地之信賴利益，並非行政程序法第117 條所稱之違法處分，已如前述。況且，被告並未具體說明原告有何「信賴不值得保護之情形」，以及「如不撤銷對公益造成如何之重大之危害」之理由及依憑，且亦未主動提出如何補償予原告，即遽然撤銷其前之對原告有利之授予利益之行政處分，顯然亦違反行政程序法第120 條第1 項規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」故被告原處分確有明顯違法之處，並侵害原告權益，本件訴願決定未予糾正，率爾駁回訴願，亦有可議。
㈢被告之代理人於審理時曾陳述：交換土地僅為政府加速取得
公共設施用地方法之一，行政院90年就有核定15項方案都可以取得公共設施保留地，且被告亦可另以「容積移轉」等方式處理類似本件原告所有文德段3 筆土地之類「私有公共設施保留地」云云。果爾，倘被告在為撤銷原公告前，以此類方式與原告進行協商補償，不但可杜爭議，原告之權益亦可受到保障，惟被告從未與原告協商，即率予撤銷，造成原告受到鉅額損害。
七、被告認定系爭市有土地屬於交換辦法第6 條第3 款所定「已有處分或利用等計劃用途」，其理由無非以系爭市有土地既經納入北投士林科技園區之範圍，依該都市計劃規○○○區段徵收方式開發，並經編列94、95年度預算，預計於95年初辦理區段徵收公告作業」云云。惟查，臺北市議會審議被告94年度附屬單位預算時，即已議決作成如下之但書限制，亦即必須俟「臺北市區段徵收拆遷補償費處理及安置自治條例」（草案）經議會審議通過後始得動支，及進行區段徵收公告。換言之，藉由被告提出上開議決之但書限制，可資證明被告所謂「預計於95年初辦理區段徵收公告作業」云云，根本不實在。又本件並非被告所稱「在行政作業上有疏忽存在」云云。事實上，是被告「毀約不換」。另從前揭被告94年
7 月1 日會議結論中「可續與原申請人辦理土地登記點交移轉事宜」等語，即可證明被告於鈞院96年6 月8 日辯稱：「當時並沒有承諾原告，可以讓原告交換」云云，核與事實不符，應不可採。
八、按行政法亦有「禁反言」原則之適用，參照鈞院91年度訴字第4977號判決。依被告93年度彙整可供交換之公有非公用土地清冊可知，被告就系爭市有土地部分，即於備註欄上記載：「目前變更為北投士林科技園區」等詞，可見被告亦認為系爭市有地號土地屬於「可供交換土地」。另觀被告前揭94年7 月1 日會議記錄會議結論第2 點記載，被告尚且肯認「區段徵收範圍內之土地不論公、私有，未來均需依規定參與土地作價、重分配，且分配後之土地多非原來之土地位址，因此公司有土地參與區段徵收之權利義務相等，本案同意原
6 筆區段徵收範圍內之公有土地（○○○區○○段○ ○段37、70、87、130 、134 地號及八仙段1 小段418-3 地號）係農業區，非本府已有利用計畫之土地，可續與原申請人辦理土地登記點交移轉事宜」等語在案。則依據「禁反言」之法理，被告就系爭市有土地，既以「可供交換之公有非公用土地」予以公告，嗣後應不得再為相反之主張，故被告事後翻異改口稱屬於不可交換土地云云，明顯違法。換言之，本件並無被告所稱「違法行政處分」，實際上是被告事後反悔不予交換，所編飾之不實藉口。
九、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」為行政訴訟法第7 條所明定。蓋原告請求之損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，使行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，得以省費，並避免二訴訟裁判之衝突。是原告主張被告上開原處分，致原告受有損害，除請求撤銷被告上開原處分外，併依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，程序上自無不合。原告因被告原處分，致使受有下列之損害，說明如下：
㈠原告收受訴外人范姜炳煌寄發「存證信函」，略以：「台端
（即原告）就上開買賣標的（即系爭市有土地）之第1 順位資格已於95年5 月23日被取消。經本人多次催促本約之進行，台端均無法回覆，顯然已無法依契約履行。特以本存證信函告知台端，請於函到後30日，除退回本人已付之買賣價金伍佰陸拾萬元整，並依本不動產買賣契約第3 條所載解除本買賣契約，加付已收買賣價款年息5%之利息及已付買賣價金
2 倍懲罰性違約金」等語。㈡原告因訴外人范姜炳煌之解約而受有所失利益如下：
⒈原告取得用以交換系爭市有土地之對價即系爭文德段3 筆土地所支付之經濟成本為10,880,460元。
⒉原告如順利取得系爭市有土地並移轉過戶予訴外人范姜炳煌，原告可獲取15,506,000元之買賣價金。
⒊如將上開15,506,000元買賣價金減經濟成本10,880,460元，
即等於原告可得預期利益4,625,540 元。換言之，原告因訴外人范姜炳煌之解約而喪失上開預期利益4,625,540 元，此即所失利益。
㈢原告因訴外人范姜炳煌之解約而所受損害如下：
⒈原告應賠付訴外人范姜炳煌上開560 萬元之附加利息，亦即
360 萬元自94年1 月11日起算，200 萬元自94年1 月13日起算，按年息5%計算之利息。假設計算至存證信函送達之日95年12月9 日止，此一附加利息為544,110 元。計算式：360萬×710/365 ×5%＋200 萬×708/365 ×5%＝544,110 元。
⒉原告應賠付訴外人范姜炳煌上開560 萬元之2 倍懲罰性違約金即1,120 萬元。
⒊以上原告所受損害11,744,110元。
㈣原告合併請求被告賠償上開所失利益4,625,540 元，以及所
受損害11,744,110元，合計16,369,650元及法定利息，於法自屬有據。
乙、被告主張之理由：
一、本案相關法令：㈠行為時交換辦法第6 條第2 項第3 款規定：「公有非公用土
地有下列情形之一者，不予列入交換：．．．已有處分或利用等計畫用途。」第10條規定：「私有公共設施保留地辦理交換之優先順位，以下列方式定之：以劃設皆逾25年未經政府取得者為優先。劃設皆逾25年未經政府取得者有2件以上時，以土地總價較高者為優先。部分或全部劃設未逾25年未經政府取得者有2 件以上時，以土地總價較高者為優先。前2 款土地總價相同時，以抽籤方式定其優先順序。前項土地總價之計算，以申請交換當期土地公告現值為準。」㈡都市計畫法第50條之2 規定：「私有公共設施保留地得申請
與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程式及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。本條之施行日期，由行政院定之。」㈢土地徵收條例第4 條第1 項第3 款規定：「有下列各款情形
之一者，得為區段徵收：．．．都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。」同法條第2 項規定：「前項第1 款至第3 款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1 年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。」㈣內政部95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋：「．．
．按旨揭辦法第6 條第2 項第3 款，係為避免影響公有土地之處分或利用等計畫而訂定。本案土地既經納入『北投士林科枝園區』範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經貴府配合編列94、95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，得認屬上開規定所稱『已有處分或利用等計畫用途』之土地，不予列入交換。」
二、被告因申請人屢屢關切申請審議進度，故於93年12月6 日基於資訊公開透明原則，將該年度申請案件初步彙整之相關資訊放置於所轄都市發展局網站內供申請人查詢，且該網頁內容已敘明：「詳細之交換順位仍以日後被告正式對外公告為準」，故該資訊僅係供參考性質。
三、北投士林科技園區都市計畫變更案依都市計畫法第19條規定，於91年3 月21日至91年4 月20日公開展覽（刊登於中央日報、工商時報與中國時報），並於91年4 月8 日、4 月9日、4 月10日舉辦說明會。至其預算部分經94年1 月19日臺北市議會第9 屆第15次臨時大會第5 次會議三讀審議通過，惟其決議但書：「⒈相關之拆遷補償自治條例，經議會審議通過後，預算始得動支。⒉區段徵收公告應於補償自治條例通過後，95年度始得進行公告。」致北投士林科技園區區徵收受限於議會決議預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。嗣被告依臺北市議會決議於94年5 月25日檢送「臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」（草案）送市議會審議。另北投士林科技園區區段徵收範圍，經內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函核准，顯見就北投士林科技園區區段徵收案，被告積極辦理相關事項，以期該地區區段徵收能儘速順利進行，故系爭市有土地屬「已有處分或利用等計畫用途」之土地，殆無疑義。
四、私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，雖依都市計畫法第50條之2 規定辦理，然其立法意旨係為加速取得都市計畫私有公共設施保留地，而依行政院90年核定之「都市計畫公共設施保留地問題處理方案」計有6 大對策、15項方案，故政府取得都市計畫私有公共設施保留地，尚有容積移轉等方式以取得該私有公共設施保留地。
五、原告不適用信賴保護原則之理由如下：㈠按司法院釋字第525 號解釋略以：「．．其因公益之必要廢
止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。．．又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」解釋理由並謂：「至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：．．．純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。」被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告之交換標的（其中部分加註北投士林科技園區範圍），依交換辦法第6 條第2 項第2 款、第3 款規定部分標的應屬不予列入交換之土地。另被告94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告土地交換順位，並由被告所屬地政處依規定辦理後續相關事宜，然被告上開兩公告之日期，相隔已有相當時日，恐情事有所變遷，其後續事宜依交換辦法規定，對外尚要確定申請交換之私有公共設施保留地有無前揭交換辦法第4 條、第11條及第13條等規定不得辦理交換或由次順位遞補或駁回等情事，並辦理現場會勘；對內則尚須再行檢視公有非公用土地有無前揭交換辦法第6 條規定不予列入交換之情事，以避免產生損及公益之情事後。被告所屬地政處再據以依法令規定通知及辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜，而本案交換標的雖曾於94年4 月7 日辦理會勘，惟會勘紀錄並無載明交換標的可以進行交換，且被告亦未公函通知原告同意訂立土地交換契約及辦理土地所有權移轉登記，故本案不具備信賴基礎。
㈡交換標的既經查明原告申請交換之公有非公用土地依交換辦
法第6 條規定不予列入交換之情形，依規定自不得辦理後續交換土地所有權等事宜。查原告93年間向被告提出申請交換，在被告尚未依交換辦法第10條規定進行順位排序相關作業前，主觀依被告所屬都市發展局93年12月6 日網站資料認其為交換標的之第1 順位，於94年1 月13日即收受訴外人范姜炳煌定金，嗣於94年3 月8 日列入排序第1 順位，尚未經被告核准及通知交換取得被告所有土地產權，即擅與訴外人訂立契約，純屬原告主觀之願望、期待，揆諸司法院釋字第52
5 號解釋理由：「至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：．．．純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。」，應無信賴保護原則之適用。
㈢另依原告起訴狀及其證所述，原告申請交換之私有公共設施
保留地，買賣取得價金為10,880,460元，卻申請交換依93年或94年公告土地現值計算地價為900 餘萬之土地，而造成虧損100 餘萬元之情形，與一般常理有違。又觀諸上開交換標的所屬都市計畫變更案早於91年3 月21日至91年4 月20日止共計30天（刊登於中央日報、工商時報與中國時報）公開展覽，並於91年4 月8 日、4 月9 日、4 月10日舉辦說明會，況系爭市有土地位於「北投士林科技園區」範圍之交換標的，如前所述，被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告之交換標的資料備註欄已加註，足證原告於94年3 月8日前確可得知系爭市有土地係位於「北投士林科技園區」，屬於交換辦法第6 條規定不予列入交換之土地。故原告明顯知悉被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告中所載之交換標的違法，依行政程序法第119 條第3 款規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不得保護：．．．明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」是以，本案並不適用信賴保護原則。
㈣退一步而言，不動產所涉之價金龐大，而原告申請交換之私
有公共設施保留地，以93年或94年公告土地現值計算之地價在6,400 餘萬元以上，依常理普通人就利害相關之不動產所涉及之權利義務及法令規定必有相當之注意。系爭市有土地位於北投士林科技園區範圍，被告於93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告資料備註欄已有揭露，其所屬地區區徵收方式開發亦於公展資料中載明，故原告可明知本案之交換標的已有利用計畫用途，足證原告殊難謂無重大過失。依行政程序法第119 條第3 款規定，原告並不得主張信賴保護原則。
六、原告申請交換之私有公共設施保留地，依93年或94年公告土地現值計算其未來政府徵收取得之補償地價在6,000 餘萬元以上，而原告卻以該6,000 餘萬元之價值來交換地價900 餘萬元之土地，兩者相差5,000 餘萬元，如果交換原告將發生損失預期利益至少為5,000 餘萬元之情形，顯見私有公共設施保留地與公有非公用土地交換非屬授予利益之理甚明。又被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告之交換標的，其中部分土地既有交換辦法第6 條第2 項第2 款或第3款不予列入交換之情形，被告審酌後依行政程序法第117 條規定，本於職權辦理撤銷，況依行政程序法第122 條規定：
「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。．．」，並無不當。嗣被告撤銷93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案之部分標的，雖致原告94年3 月8 日取得被告所有土地交換順位之第1 順位資格失所附麗，申請交換排序在後之順位亦失所附麗，然本案並無授予利益存在，對原告自不發生預期利益損失之情形，故客觀上亦無信賴保護之事實。
七、原告尚未經核准即收受訴外人范姜炳煌定金並簽訂不動產買賣契約，約定出售交換標的，茲該契約係屬以取得被告所有交換標的產權為依歸之契約，然依交換辦法規定該交換標的係屬不予列入交換之土地，故原告將無法可取得交換標的，況依民法第758 條規定不動產物權變動須經登記始生效力，而原告嗣經被告確定交換標的不予列入交換而確定無法取得交換標的產權後，參照民法第246 條第1 項前段規定：「以不能之給付為契約標的者，其契約為無效。」故原告與訴外人范姜炳煌之契約應自始無效，隨之原告交換順位排序為第
1 順位之資格失所附麗而不存在。理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，被告之代表人已由馬英九變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第117 條、第120 條分別定有明文。次按「本辦法依都市計畫法第50條之2 第2 項規定訂定之。」、「本辦法所稱執行機關，為直轄市、縣( 市) 政府。」、「公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：．．．已有處分或利用等計畫用途。」、「私有公共設施保留地辦理交換之優先順位，以下列方式定之：以劃設皆逾25年未經政府取得者為優先。劃設皆逾25年未經政府取得者有2 件以上時，以土地總價較高者為優先。部分或全部劃設未逾25年未經政府取得者有2 件以上時，以土地總價較高者為優先。前2 款土地總價相同時，以抽籤方式定其優先順序。前項土地總價之計算，以申請交換當期土地公告現值為準。」、「執行機關應將辦理交換優先順位結果公告7 日，並通知申請人及相關公有土地管理機關。執行機關應於前項公告後30日內，定期會同第1 順位申請人及公有土地管理機關勘查交換之土地；經勘查私有公共設施保留地有第4 條規定情形且未能依第9 條第1 款規定於限期內補正完成者，由次一順位申請人遞補之。」行為時交換辦法第1 條、第2 條、第6 條第2 項第3 款、第10條、第11條亦分別定有明文。再按「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。本條之施行日期，由行政院定之。」都市計畫法第50條之2 亦定有明文。
二、本案位於「北投士林科技園區」範圍內之系爭市有土地，前經被告以93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，受理期間自93年10月1 日起至93年10月31日17時止。嗣原告於93年11月1 日申請以其所有系爭文德段
3 筆土地交換系爭市有土地，經被告受理，並以94年3 月8日府都綜字第09405770700 號公告交換順位，且於94年4 月
7 日會勘原告所有土地及系爭市有土地在案等情，為兩造所不爭，復有被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告、臺北市都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換申請書、被告94年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告、臺北市政府地政處94年4 月4 日北市地一字第09430934400 號函等件證，自堪信為真正。
三、嗣被告審酌位於「北投士林科技園區」範圍內之系爭市有土地，依都市計畫說明書所載業已指明應以區段徵收方式辦理開發，被告並已編列94年、95年度預算執行，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，依內政部95年2 月9 日台內營字第0950800519號函釋，應屬交換辦法第6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，自不得列入交換之土地。上開93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」之交換標的，即屬違法之公告，經審酌該違法公告如經撤銷，對公益並無重大危害，又原告縱無信賴不值得保護之情形，惟亦無因撤銷該公告，而有信賴利益顯然大於公益之情事，更未造成其財產上之損失可言。被告乃依行政程序法第117 條及交換辦法第6 條第2 項第3 款規定，依職權以95年5 月25日府都綜字第09578222000 號公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系爭市有土地），另以本件原處分函通知原告其交換順位之第1 順位資格已失所附麗。原告起訴主張被告原就系爭市有土地所為交換土地公告並非違法行政處分；且無論就土地面積大小、土地形狀、土地可供利用情況以及土地總價值等客觀事實以觀，被告若繼續與原告辦理土地交換後續之土地登記點交移轉事宜，與公益並無影響，被告本於職權辦理撤銷原公告，致使本件有「撤銷對公益有重大危害」情形之明顯違法；且原告並無信賴不值得保護之情形，被告未依行政程序法第120 條給予原告合理之補償，即遽予撤銷之前所為之公告，亦屬違法云云。
四、原告主張被告前將系爭市有土地列為交換土地標的之公告並未違法云云。惟查北投士林科技園區都市計畫變更案依都市計畫法第19條規定，於91年3 月21日至91年4 月20日公開展覽，刊登於中央日報、工商時報與中國時報等，並於91年4月8 、9 、10日舉辦說明會，又其預算部分經94年1 月19日臺北市議會第9 屆第15次臨時大會第5 次會議三讀審議通過，惟其決議但書：「⒈相關之拆遷補償自治條例，經議會審議通過後，預算始得動支。⒉區段徵收公告應於補償自治條例通過後，95年度始得進行公告。」致北投士林科技園區區徵收受限於議會決議預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。然嗣被告依臺北市議會決議於94年5 月25日檢送「臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例」（草案）送市議會審議。另北投士林科技園區區段徵收範圍，經內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函核准等情，據被告述明在卷，且有被告提出之刊登被告公告之報紙影本、被告印製資料、都市計畫公開展覽說明會辦理情形紀錄單、公開展覽說明會簽到表、臺北市議會94年1 月28日議事字第09400380800 號函、被告94年5 月25日府法一字第09413953900 號函、內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函等件為證，自堪信為真正。顯見就北投士林科技園區區段徵收案，被告業已辦理相關事項，以期該地區區徵收能儘速順利進行，故系爭市有土地屬「已有處分或利用等計畫用途」之土地，應無疑義。且被告曾以已編列預算決定辦理區段徵收範圍內之公有土地，是否屬交換辦法第
6 條第2 項第3 款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，而不得列入交換函請內政部核示，經內政部以95年2 月
9 日台內營字第0950800519號函釋略以「．．．按旨揭辦法第6 條第2 項第3 款，係為避免影響公有土地之處分或利用等計畫而訂定。本案土地既經納入『北投士林科枝園區』範圍，依該都市計畫規定應以區段徵收方式開發，並經貴府配合編列94、95年度預算，預計於95年初辦理其區段徵收公告作業，得認屬上開規定所稱『已有處分或利用等計畫用途』之土地，不予列入交換。」等語，益見被告就系爭市有土地，之前准列為被告「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」之交換標的，確有違反交換辦法第6 條第2 項第3 款情形之違法，被告嗣撤銷該部分違法公告，並以原處分函知原告其就該交換標的第1 順位資格已失所附麗等語，並無違誤。
五、原告主張被告之前准其以系爭文德段3 筆土地與系爭市有土地交換，其已取得第1 順位資格，被告繼續進行與原告簽約等事宜，對公益並無影響，依行政程序法第117 條第1 款規定，被告予以撤銷明顯違法；且原告並無信賴不值得保護之情形，被告未依行政程序法第120 條給予原告合理之補償，即遽予撤銷之前所為之公告，亦屬違法云云。惟查：
㈠本件被告就系爭市有土地以93年9 月21日府都綜字第093191
05100 號公告列為交換標的，依交換辦法第6 條第2 項第3款規定部分標的應屬不予列入交換之土地，業已違反上揭規定為違法，已如上述，故此部分將系爭市有土地列為交換標的之公告，應屬違法之行政處分。依行政程序法第117 條之規定，除有該條第1 、2 款規定「撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」外，被告即得依職權予以撤銷之。
㈡次查本件被告撤銷系爭市有土地之交換處分，雖被告另以94
年3 月8 日府都綜字第09405770700 號公告土地交換順位，由原告取得第1 順位，並由被告所屬地政處依規定辦理後續相關事宜，然被告上開兩公告之日期，相隔已有相當時日，恐情事有所變遷，其後續事宜依交換辦法規定，對外尚要確定申請交換之私有公共設施保留地有無交換辦法第4 條、第11條及第13條等規定不得辦理交換或由次順位遞補或駁回等情事，並辦理現場會勘；對內則尚須再行檢視公有非公用土地有無交換辦法第6 條規定不予列入交換之情事，以避免產生損及公益之情事。被告所屬地政處再據以依法令規定通知及辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜，而本案交換標的雖曾於94年4 月7 日辦理會勘，惟會勘紀錄僅載明會勘人員意見，並無載明交換標的可以進行交換等情，有該會勘紀錄表附原處分卷可參，且被告亦未另以公函通知原告同意訂立土地交換契約及辦理土地所有權移轉登記。則嗣交換標的既經查明原告申請交換之公有非公用土地依交換辦法第6 條規定不予列入交換之情形，依規定自不得辦理後續交換土地所有權等事宜。故本案實際上被告就系爭市有土地尚未與原告完成其所有系爭文德段3 筆土地交換事宜，對原告實際上並未發生損害，尚難認被告就該交換標的之撤銷，對公益有何重大危害之情形，故顯不符合行政程序法第117 條第1 款不得撤銷之情形。
㈢再查原告93年間向被告提出申請交換，在被告尚未依交換辦
法第10條規定進行順位排序相關作業前，主觀依被告所屬都市發展局93年12月6 日網站資料認其為交換標的之第1 順位，於94年1 月13日即收受訴外人范姜炳煌定金，嗣被告雖於94年3 月8 日以府都綜字第09405770700 號函將原告就系爭市有土地之交換列入排序第1 順位，此有該公告附原處分卷可參，依該公告主旨記載「公告本市辦理93年度『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公有土地』交換順位，自94年
3 月9 日起依法公告7 天，並請案內土地權利關係人依規定辦理交土地所有轉移轉登記及點交事宜」等語，惟原告在尚未經被告核准及通知交換取得被告系爭市有土地所有權，即擅與訴外人范姜炳煌訂立契約，純屬原告主觀之願望、期待，則原告迄未取得系爭市有土地所有權，即與他人訂定契約，尚難認係因信賴被告所為上揭公告所致之財產上損失，應無信賴保護原則之適用，故依原告所陳，亦難認原告有何信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形，不符合行政程序法第117 條第2 款不得撤銷之情形。
㈣復依原告起訴狀及其陳述可知，原告申請交換之私有公共設
施保留地，買賣取得價金為10,880,460元，卻申請交換依93年或94年公告土地現值計算地價為900 餘萬元之系爭市有土地，而造成虧損100 餘萬元之情形，此顯與一般常理有違，亦難認原告有信賴利益大於撤銷所欲維護之公益情形。又縱認原告因交換系爭市有土地，取得系爭文德段3 筆土地，可認原告基於信賴得交換系爭土地之信賴表現，惟其就系爭文德段3 筆土地，業已合法取得該土地所有權，則此部分亦難認原告有因被告上揭處分受有財產上損失可言。
㈤故依原告所指情形，尚無從認其有因信賴被告所為公告交換
系爭市有土地之處分而致遭受財產上之損失情形，被告嗣撤銷該部分交換標的之違法處分，並以原處分通知原告其第1順位排序失所附麗，並無不合。
六、綜上，被告93年9 月21日府都綜字第09319105100 號公告之交換標的，其中部分土地既有交換辦法第6 條第2 項第2款或第3 款不予列入交換之情形，被告審酌後依行政程序法第
117 條規定，本於職權以95年5 月25日府都綜字第0957822200號公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的之系爭市有土地部分，並無不當，另以原處分通知原告其交換順位之第1 順位資格已失所附麗，亦無不合。至嗣被告撤銷93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案之部分標的，雖致原告94年3 月8 日取得被告所有土地交換順位之第1 順位資格失所附麗，申請交換排序在後之順位亦失所附麗，然本件原告並不發生信賴該處分致遭受財產上損失之情形，已如上述，則被告未依行政程序法第120 條規定予以合理補償原告亦無違誤。
七、從而本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件被告所為原處分既無違法，原告主張被告上揭原處分違法，合併請求被告應賠償原告如聲明第2 項所示之損害賠償暨其利息部分，亦無所據，應併予駁回。
八、本件事證已臻明確，至兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 26 日
書記官 楊子鋒