臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00473號原 告 臺北市汽車駕駛員職業工會代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國95年1月3日勞訴字第0940050748號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於民國（下同）94年4 月1 日召開第14屆第3 次會員代
表大會，以臨時動議提案修改章程，將「第14屆會員代表及理監事任期變更為4 年」，並經與會人員無異議通過。
惟會中被告所轄勞工局列席主管當場表示，該修正案核與現
行工會法令不符，俟該會於94年4 月27日檢具會議記錄函送該局要求備案。該局為慎重起見，將該會主張函請行政院勞工委員會釋復，而於94年5 月30日以北市勞一字第09432543
200 號函復原告：「不予備查」。原告不服，向行政院勞工委員會訴願委員會提出訴願，而遭決定駁回，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告機關應對原告於94年4 月1 日第14屆第3 次會員代表
大會所作成「修改第14屆會員代表及理監事任期為4 年」之變更章程決議，作成「准予備查」之行政處分。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
緣被告機關不予備查處分及訴願駁回之理由略以：「本府前經行政院勞工委員會以94年5 月20日勞資一字第0940026089號函復略以：『．．．說明．．．查理事、監事之任期均為3 年。工會會員代表大會代表任期3 年。工會法第17條及其施行細則第16條前段定有明文。本案仍請依現行工會法規定辦理』。基此，貴會所送第14屆第3 次會員代表大會臨時動議字一案修改會員代表、理事及監事任期為4 年一案，因於法不合，不予備查」云云，惟查：
㈠原告工會組織章程因年久失修，早已不合時宜，有鑑於時
代潮流急速變遷，工會運作需朝民主，自主暨和諧為最高方針，並配合及響應立法院對勞動三法修正草案之議程，原告工會乃參照新修正之工會法先作部分章程條文之修正，是一種亟合時宜先進之作法，且上開修正之決議，係經工會組織最高權力機關─會員代表大會一致決議通過，更具有超越工會法及其施行細則之效力。
㈡按工會法在未修法之前，行政院勞工委員會在沒有法源依
據之情況下，就「全國性產職業總工會」及「聯合會」等工會組織紛紛准予彼等申請設立，如過江之鯽，紛杳而來，行政院勞工委員會均依「工會自主」之原則照單全收，不論良窳，均予受理，並核發登記證書（工會法第47-51條參照）。原告工會最高權力機關會員代表大會依決議修訂章程將會員代表及理、監事任期修改為4 年，即係本諸「工會自主」之原則及精神所作之修訂，於法於理自屬有據，難謂不合。
㈢中鋼公司工會理事長直選一案業獲法院判決勝訴在案，行
政院勞工委員會亦明確表示：「工會法第14條第2 項有關理事長、常務理事、常務監事之選舉規定非屬法律強制規定，故工會理事長、常務理事、常務監事之直接選舉若確依工會章程，或不牴觸章程規定所定之內部規章規定程序產生，且未違反內部民主原則，自不生選舉無效之情事」，純屬的論，準此以解，隨著中鋼工會直選取得地方法院與高等法院的認同，加上前揭行政院勞工委員會之見解，修改工會選舉制度的權利，終於回到工會最高權力機構─會員代表大會的決策範圍，此亦為台灣工會體制改革的重要里程碑，原告工會願作為工會民主起步先驅，並落實工會民主時代的理念，乃於會員代表大會中就會員代表及理、監事之任期均修正為4 年，正是響應「工會自主」之寫照。
㈣又高雄市政府曾對「高雄市汽車駕駛員職業工會會員代表
大會修改章程，將其理、監事任期改為4 年」之決議作成准予核備之行政處分，本案依平等原則，自應比照辦理。㈤另查台北市計程車駕駛員職業工會，會員代表暨理監事選
舉應於94年5 月即應行改選，惟迄今仍未改選完畢，亦不見被告機關作何處分，兩相比較，被告機關唯獨對原告工會處分不予備查，顯失公平正義原則，併此敘明。
㈥綜上所陳各節以觀，被告機關台北市政府及行政院勞工委
員會就原告工會檢送第14屆第3 次會員代表大會臨時動議第一案修改會員代表及理、監事任期為4 年一案予以「不予備查」之處分及駁回訴願之決定，顯違法令及工會自主潮流，爰特提起本件訴訟如上。
被告主張之理由：
㈠本案所涉之法令依據：
⒈工會法第17條規定：
工會理事、監事之任期均為3 年，其連選連任者，不得超過2/3 。理事長之連任以1次為限。
⒉工會法施行細則第16條前段規定：
工會會員代表大會代表任期3 年，應自會員代表大會召開之日起計算。．．．。
⒊行政院勞工委員會94年5 月20日勞資一字第0940026089號函釋之說明：
查「理事、監事之任期均3 年」、「工會會員代表大會代表任期3 年」工會法第17條及其施行細則第16條前段訂有明文，本案仍請依現行工會法規定辦理。
㈡本件原告之訴理由略謂：「原告之工會組織章程因年久失
修，早已不合時宜，有鑒於時代潮流急速變遷，工會運作需民主、自主暨和諧為最高方針，並配合及響應立法院對勞動三法修正案之議程，先作部分章程條文之修正是極合時宜、先進之作法，且修正章程之決議係經工會最高權力機關（亦即會員代表大會）決議通過，更具有超越工會法及其施行細則之效力；在工會法未修正通過前全國性產職業總工會等組織紛紛申請設立，主管機關亦依工會自主原則照單全收，並核發登記證書；中鋼工會理事長直選一案亦勝訴在案；臺北市計程車駕駛員職業工會，會員代表及理監事選舉94年5 月應改選，迄今未改選不見被告作何處分，對原告卻不允備查，純屬的論，準此以解。．．．」，資為爭議。
㈢卷查本案調查經過及答辯意見：
⒈原告於94年4 月1 日召開第14屆第3 次會員代表大會，
以臨時動議提案修改第14屆會員代表及理監事任期為4年，並經與會人員無異議通過，會中本府勞工局列席主管當場表示，該修正案核與現行工會法令不符，嗣該會於94年4 月27日檢具會議記錄函送本府勞工局要求備案，本府勞工局為慎重起見，乃將該會主張函請行政院勞工委員會釋復，遂作成94年5 月20日勞資一字第0940026089號函略以：查「理事、監事之任期3 年」、「工會會員代表大會代表任期3 年」為工會法第17條及其施行細則第16條前段訂有明文，本案仍請依現行工會法規定辦理，本府勞工局以94年8 月3 日府勞一字第09416304100號函復不予備查在案。
⒉按工會法第17條及工會法施行細則第16條前段既明文規
定工會職員之任期，屬強制規定，無所稱工會自主原則之適用。再者，本府法規委員會94年7 月21日北市法三字第09431216500 號函釋既已明示：「行政法規通常為公法性質，內容多涉及公共利益，而為強制規定，縱然工會自主或工會自治為目前勞工之基本權利保障，但仍在不違背強行規定或法律授權自治之範圍內，使得自由行使，避免權利之濫用。」依此，工會法係為目前規範勞工團體相關法定權利義務之特別法，勞工團體自應遵守強制規定受其規範，況且工會為社會公器，若以工會自主為無限上綱，則不免有權利濫用戕害公益之虞，則工會之立法宗旨及目的恐將蕩然無存，是以工會組織章程中所訂之相關規定，自應受工會法之強制規定，而工會法主管行政機關—行政院勞工委員會訴願委員會受理此案，經審並於94年12月23日作成訴願決定書：本案訴願無理由駁回原告之訴，其旨甚明，著毋庸議。
⒊臺北市計程車駕駛員職業工會，會員代表及理監事選舉
94年5 月應改選，迄今未改選一事，查該會在本府勞工局輔導下已於95年1 月改選完畢。
⒋衡諸本案，原告於會員代表大會提出工會法明文規定之
理監事及會員代表任期於當屆延長1 年，不僅違反工會法強制規定，且自當屆起逕行延長任期之決議，實難掩其私心。本府勞工局為求慎重起見，更函請工會法主管機關行政院勞工委員會專案釋復，行政院勞工委員會94年5 月20日勞資一字第0940026089號函釋復亦表本案仍應現行工會法辦理，本府勞工局乃依據工會法第17條及工會法施行細則第16條前段規定，不予備查原告之決議，於法有據，自無任何不當。
理 由
壹、兩造爭執之要點：按原告於94年4 月1 日召開第14屆第3 次會員代表大會，以
臨時動議提案之方式，決議修改章程內容，「將第14屆會員代表及理、監事任期為4 年」，並將該決議送請被告機關予以備查。
惟被告機關則以上開決議內容違反工會法第17條有關「工會理事、監事任期為3 年」之強制規定，而予以否准。
原告則舉出以下之事證，說明上開實證法已不合時宜為由，認為原否准處分違法，而提起本件行政訴訟。
㈠依人民團體法第20條之規定，人民團體之理、監事任期為
4 年，而工會也是人民團體之一種，其任期規定應該一致。
㈡高雄市政府也曾對「其他工會會員代表大會決議其理監事
為4 年」之決議作成准予核備之行政處分，本案依平等原則，自應比照辦理。
㈢另外行政院勞工委員會一向基於「工會自主」原則，在違
反工會法第47條至第51條有關「聯合工會數目限制」規定之情況下，核准極多數之聯合工會，由此可知工會法之規定早已不合時宜，應容許各工會，本諸「工會自主」之理念，突破實證法之限制。
㈣又工會法第14條第2 項有關工會理、監事人數限制之規定
，在「中鋼公司工會理事長直選爭訟」一案中，已被法院認定為「任意規定」，則依同一標準，工會法第17條也應解為「任意規定」。
㈤另外「台北市計程車駕駛員職業工會」，其會員代表暨理
監事選舉應於94年5 月間改選，但該工會卻未予改選，被告機關不處理此等違法情事，反而對原告之合法決議不予核備，二者處理上顯失均衡。
是以本案之爭點即在於︰「上開實證法之規定內容，是否仍具有規範效力」一節而已。
貳、本院之判斷：從形式法治國之觀點（即「法律保留原則」）言之：
㈠按工會組織雖為自律法人，享有組織架構及決策形成自由
，但此等自由，須有民主機制可以定期受到檢驗，並受相關監督法規之規範。而上開法規範若具備「法律」之形式要件，亦符合「法人重要權利義務之干涉，必須以國會制定之法律來規範」之「國會保留原則」要求。
㈡而工會法第17條既然明定「工會理事、監事之任期均為3
年」，且此等規定內容直接規範工會決策機構成員之任期，具有確保工會決策機構符合會員之最新意願，有確保公益之功能（如同國會必須定期改選，以符合最新民意一般），顯屬無法以組織決議來迴避者，因此屬強制規定。則工會組織章程中有關理、監事任期之決議事項，即不能違反此等實證法之強制規範。
㈢至於原告所言，實證法不合時宜一節，由於實證法之規定
內容在未廢止，仍有規範效力，故原告不能以此據為否認被告上開否准處分合法性之正當理由。
從實質法治國之觀點（即「法律優先原則」）言之：
㈠上開工會法第17條之規定內容，是否侵犯工會受憲法保障
之自主權，與憲法衝突，而形成規範衝突之「體系碰撞」現象﹖則屬本案之第二爭點。
㈡但原告對此並未為任何實質主張及法理說明，而且該法規
雖有任期限制，但仍未完全禁止「連選連任」，且有限度地限制「連選連任」，亦係為運作穩定與組織變革取得平衡，是以本院認為，此等規範內容並未礙及受憲法保障之工會自主權，並無「法律違憲」之情事，自屬適格之法規範。
至於原告所提出之以下各項觀點及意見，依法言之，並不足
以據為推翻原否准處分具有合法性之正當理由，爰說明如下：
㈠首先必須指明，工會法為人民團體法之特別法，依「特別
法優於普通法」之法律解釋原則，本案自應優先適用工會法。
㈡原告所謂：「工會組織最高權力機關（會員代表大會）之
決議有超越工會法之規範效力」云云，並沒有學理上之基礎。因為即使是具有高度政治性及自主性之地方自治團體，除了少數「地方制度法」明示之自治保留事項外，仍須遵守中央政府頒布之實證法，何況是一般民間之工會組織。是以原告所言之「工會自主」，仍是在實證法規範範圍內之「自主」，而非絕對不受任何法律管制之「自主」。㈢至於政府核准聯合工會組織之設立，是否違反工會法第47
條至第51條之相關法規範，固有檢討之空間。但聯合工會之設立數目，與理、監事任期規定畢竟分屬二事，後者直接涉及會員間之對立利益衝突，其「公益性」及「公法介入必要性」，均遠高於前者。所以即使行政院勞工委員會對聯合工會之核准，與現行工會法不盡符合，但也不能因此認定工會法第17條之「強制規定」性格也發生變更。㈣另外原告主張，因為高雄市政府曾對「其他工會會員代表
大會決議其理監事為4 年」之決議作成准予核備之行政處分，其得以「平等原則」，要求比照辦理。但是高雄市政府與被告機關是在國家中，其組織位階相同，又無相互隸屬關係，是以高雄市政府之行政作為並不足以構成對被告機關行政作為之拘束。何況被告機關還針對本案，特別請示上級主管機關行政院勞工委員會，而經該會於94年5 月20日作成勞資一字第0940026089號函釋答覆被告機關，要求本案仍應應現行工會法辦理，則被告機關依上級主管機關之指示作成本件否准處分，即使與高雄市政府之行政作為不同，亦難指為違反「平等原則」。
㈤又原告引用「中鋼公司工會理事長直選爭訟案」之相關資
料，主張工會法第14條第2 項之規定內容既為「任意規定」，則同法第17條之理、監事任期規定也同屬「任意規定」一節。本院則認為：
⒈因為工會法第14條第2 項之規定內容則與常務董監事之
名額有關，僅屬機構組織結構之變革，與決策機構成員須定期接受會員最新民意檢驗之情形並不相同。所以普通法院可以針對個案情節，將工會法第14條第2 項之規定解為「任意規定」。
⒉但同法第17條規定內容，依上所述，既然與決策機構之
民意基礎相關，一定是強制規定，是以原告上開主張自非可採。
㈥而台北市計程車駕駛員職業工會之會員代表暨理監事選舉
於94年5 月是否經合法改選，以及被告機關如何處理，均與本案之爭點無涉（事實上被告機關已指明，其已指導上開工會完成改選）。
參、綜上所述，本件原否准處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 蘇亞珍