臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00601號原 告 香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○
羅淑文律師陳民強律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年12月16日院臺訴字第0940094125號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為衛星廣播電視事業，原處分機關行政院新聞局以其經營之「衛視西片台」頻道，於民國94年5 月15日18時20分播出之「預言」廣告「內容充斥著詭譎驚悚，出現面目猙獰無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉，以及氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面」，該廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播出時間（16時至19時），其內容驚悚恐怖，易造成兒童及少年驚慌，影響兒童及少年生理、心理健康，違反衛星廣播電視法第20條準用第17條第2 款規定，且該頻道前因違反同一法條規定，經該局核處有案，乃依衛星廣播電視法第36條第5 款規定，以94年8 月2 日新廣四字第0940623951號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並請立即改正。原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠衛星廣播電視法第17條及行政院新聞局依衛星廣播電視法第
20條第2 項授權訂定之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3條規定是否有違明確性原則？㈡系爭廣告是否「妨害兒童或少年身心健康」？㈢系爭廣告在電視與電影之播放可否有不同之審查標準？㈣原告主張之理由：
⒈衛星廣播電視法第17條所稱「妨害兒童或少年身心健康」
本屬不確定法律概念，同法第20條之「廣告」亦準用該條標準後，「廣告」是否「妨害兒童或少年身心健康」即屬主觀認定，難有客觀標準。由此，衛星廣播電視法第20條第2 項遂授權被告對製播廣告時所應注意之規定，另為訂定具體之規範，使廣告及電視頻道業者得據以遵行。惟被告依據該法第20條第2 項授權所制定之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條僅再複述一次母法第17條第2 款不得「妨害兒童或少年身心健康」，對於衛星廣播事業之法律遵循仍未見明確指示；尤有甚者，該條附表第2 款原應進一步對於何謂「妨害兒童或少年身心健康」以提出例示方式為具體之闡述，該款之例示規範共有18 目 ，除第1 目外，其餘各目與系爭廣告應無任何適用餘地，尤其是該款第1 目的例示為「影響兒童或少年生理、心理健康者」，三度以相同抽象之不確定法律概念來闡述抽象之不確定法律概念，此種訂定法規命令之方式，顯然有違依法行政及法律明確性原則。被告認定衛星廣播電視事業違背前述衛星廣播電視法之規定，而欲依法課予罰鍰者，必須係該法律規範能為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。被告引此顯然違反行政程序法第5 條之行政規範，任憑其主觀認知判斷被告播出廣告有「妨害兒童或少年身心健康」之情事，致原告權益受損，實有違法。
⒉被告依據「衛星廣播電視法」第20條第2 項授權所制定之
「衛星廣播電視廣告製播標準」第6 條再授權所制定之「製播衛星廣播電視廣告注意事項」第2 條規定：「衛星廣播電視播送左列廣告應先送經目的事業主管機關核准，取得證明文件，始得播送」，其第9 款復規定：「電影片廣告應檢附電影片准演執照」。觀之前述規定，被告對於衛星電視事業播送之廣告並非全然沒有事前管制之規範，行政院對於法令恐有所誤解。惟縱使大多數之廣告毋庸事前送審，原告長久以來仍恪守媒體自律精神並盡可能依據主管機關相關法令規定進行廣告之審查；對於系爭廣告為求審慎，不僅遵循被告對於電影廣告播送之要求，事先取得被告核發之系爭電影預告片之「一般觀眾皆可觀賞之普遍級」准演執照，且畫面全部擷取自上述經核定之2 分鐘預告及宣傳海報，重新製作，相較電影院線版本，已大幅減低恐怖程度，並再度經原告「廣播守則部門」確認系爭10秒預告畫面並無不當鏡頭。始同意於原告頻道播送。雖然「衛星廣播電視法」第20條並未要求「廣告」之播送亦需準用同法第18條第1 項之分級規定，惟原告再求審慎，復經詳細比較被告電影處發布之「電影片分級處理辦法」、「電影片檢查規範」及「電影預告樣片分級作業須知」，與被告廣電處發布之「電視節目分級處理辦法」有關級別之認定，以及有關「暴力、血腥、恐怖」之認定，發現其並無二致，遂依對於被告審查電影預告片專業之信賴，認定其內容為「普級」，適合一般觀眾觀賞，因此將系爭廣告排播於適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段（16時至19時），原告已然遵循法令規定且高度自律，並無違法或失當之處。被告對於其本身核發普遍級准演執照之電影預告片反控合法播放該廣告之衛星電視事業違法，被告所為之此一行政處分不僅有違禁反言之精神，亦違反誠實信用方法，致原告權益受損，該行政處分應予撤銷。
⒊行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不
得為差別待遇」，是為行政法上之「禁止差別待遇原則」。以此原則觀諸本案，同一部電影預告，經被告以電影相關法令審查核准經修剪後可為「普遍級」公開播送，但在電視頻道於普遍級時段播放卻遭被告認為違法；同一行政機關對於同一部電影相同之廣告內容以相同之標準審查卻於電影院播放及電視播放有不同結論，其理由何在，均未見被告說明。如此審查當然有違前述行政程序法第6 條所宣示之「禁止差別待遇原則」，原處分顯然違法失當。更有甚者，於相同之普遍級時段播放系爭廣告除原告外，尚有其他頻道，被告對所有頻道進行監播，自是知之甚詳，然被告並非處罰全部於普遍級時段播放普遍級電影與告之頻道，此乃被告行使行政裁量權為差別待遇之實例。
⒋按依電影片分級處理辦法第2 條將電影片分為4 級─限制
級、輔導級、保護級及普遍級；該分級方式與電視節目分級處理辦法第3 條所規定之分級方式並無二致。上開二辦法所指之「普遍級」乃指一般觀眾皆可觀賞。詳言之，若有任何可能危及兒童或青少年身心健康之影片，不論係透過電影或電視播放，均不可能被被告機關列入普遍級。基此，影片之播放要無因播放方式之不同（電影或電視）而作不同之認定。因此，原告於電視普遍級電視節目之播送時段播放經被告認係普遍級之電影廣告，應無違反任何法令之精神。
⒌復就社會現實面觀之，系爭廣告之畫面於其宣傳期間內出
現在電影院、公車及其他大眾交通工具車廂、甚至公共場所之廣告看板，24小時任由不特定之多數人觀看，並無任何限制，顯然各相關主管機關認為在公共場所刊登該則電影廣告並不會「造成兒童或青少年的驚嚇，有損其身心健康」。被告機關無視社會之進步開放，主觀認定在電視頻道上播送該則廣告10秒鐘，必然「造成兒童或青少年的驚嚇，有損其身心健康」，其與社會現實脫節，枉顧前述衛星廣播電視法暨其相關授權命令之法規授權目的，率爾核處，實有濫用裁量之嫌，有違行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」。
㈤被告主張之理由：
⒈按「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二
項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：．．．二、妨害兒童或少年身心健康。」為衛星廣播電視法第20條、第17條明文規定。違反者，依衛星廣播電視法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。次按衛星廣播電視廣告製播標準第3 條附表所載第2 款第1 目例示「影響兒童或少年生理、心理健康者」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。
⒉查衛視西片台頻道於94年5 月15日18時20分許播出之「預
言」廣告，其內容充斥著詭譎驚悚，出現面目猙獰無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉，以及氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面，經提報行政院新聞局94年6月20日「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定該則廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段（16時至19時），且內容驚悚恐怖，易造成兒童及少年驚慌，影響兒童及少年生理、心理健康。按行政院新聞局雖係衛星廣播電視事業主管機關，對客觀事實本可依職掌自行認定，惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，特別聘請學者專家組成「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。且該會議之決議亦僅供主管機關核處時參考，核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權作最終認定。本案明顯違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，此有衛星廣播電視節目暨廣告諮詢意見彙整表及側錄影帶可稽，違法事實明確。
⒊次查衛星電視頻道廣告之管理，原處分機關除參考廣播電
視法、有線廣播電視法之相關廣告管理條文外，並依衛星廣播電視法第20條第2 項授權規定，於88年7 月30日訂定「衛星廣播電視廣告製播標準」，其內容包括衛星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分標準等，並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。該標準第3 條第1 項第2 款規定係重申衛星廣播視法第17條之規範意旨，其附表例示內容亦與「兒童或少年之身心健康」有關，並無違法律保留原則及授權明確性原則」。
⒋依電影預告樣片分級作業須知第5 點明定，預告樣片於廣
播電視媒體播送時，應依廣播電視相關法規規定辦理。系爭廣告雖取得電影片准演執照，惟該執照記載事項已載明「本電影預告片僅限於電影院播映，如於其他媒體播送或刊出時，須依各相關法規規定辦理。」按衛星廣播電視法第20條規定：「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之」。次按「電視節目分級處理辦法」第3 條附表1 電視節目分級播送時段表明訂，有線電視、衛星電視一般頻道（未鎖碼）於16時至19時之時段，應播送普遍級電視節目。原處分書係以系爭廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播送時段 (16時至19時)， 並非指系爭廣告亦應分級。況本件違規事實係以原告播送系爭廣告違反衛星廣播電視法第20條準用第17條規定論處，而非以違反該法第18條第1 項及電視節目分級處理辦法論處。
⒌原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相
關規定，以善盡媒體以「公共利益」為前提之責任，茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反注意義務，自應負法律責任。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」查「國家通訊傳播委員會」已於95年2 月22日成立，本件原屬原處分機關「行政院新聞局」之職權，依法應移撥至「國家通訊傳播委員會」，業經被告具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：．．．二、妨害兒童或少年身心健康。三、．．．。」「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之。」「「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正：
．．．五、違反第十七條或第二十條準用第十七條規定者。
」為衛星廣播電視法第17條、第20條第1 項及第36條第5 款所明定。
三、查原告為衛星廣播電視事業，原處分機關行政院新聞局以其經營之「衛視西片台」頻道，於94年5 月15日18時20分播出之「預言」廣告「內容充斥著詭譎驚悚，出現面目猙獰無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉，以及氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面」，該廣告播出時間為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播出時間（16時至19時），其內容驚悚恐怖，易造成兒童及少年驚慌，影響兒童及少年生理、心理健康，經該局廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認違反衛星廣播電視法第20條準用第17條第2 款規定，有側錄帶及廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表影本在原處分卷可稽；又原告經營之該頻道前因違反同一規定，經行政院新聞局以90年6 月18日90正廣4 字第08209 號及93年10月29日新廣4 字第0930625993號處分書核處在案，復再違規，乃依同法第36條第5 款及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準一、（一）⒈之規定，處原告罰鍰20萬元，並請立即改正，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。本件原告提起行政訴訟，主張如事實欄所載。
是本件應審酌者為：㈠衛星廣播電視法第17條及行政院新聞局依衛星廣播電視法第20條第2 項授權訂定之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條規定是否有違明確性原則？㈡系爭廣告是否「妨害兒童或少年身心健康」？㈢系爭廣告在電視與電影之播放可否有不同之審查標準？
四、關於衛星廣播電視法第17條及行政院新聞局依衛星廣播電視法第20條第2 項所授權訂定之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條是否有違明確性原則一節：
㈠查衛星廣播電視法第17條規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：
．．．二、妨害兒童或少年身心健康。」又行政院新聞局依衛星廣播電視法第20條第2 項授權，於88年7 月30日訂定之「衛星廣播電視廣告製播標準」第3 條第1 項第2 款亦規定：「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一：．．．二、妨害兒童或少年身心健康。」其第3 條附表例示內容亦明載：「．．．二、妨害兒童或少年身心健康㈠影響兒童或少年生理、心理健康者」。
㈡按所謂「妨害兒童或少年身心健康」，係屬不確定之法律概
念，法律條文對於所欲規範之事項，如客觀上無法鉅細靡遺地列舉時，通常即以較抽象之文字加以描述，至其所含攝之事實範圍，則委由主管機關或法院，依法規範之目的予以解釋或認定，此為立法技術所常見，不能謂凡立法文字為不確定法律概念者，皆屬違法律保留原則及授權明確性原則。是原告指稱：前述法規三度以抽象之不確定法律概念文字，來闡述抽象之不確定法律概念，此種訂定法規命令之方式，顯然有違行政程序法第4 條「依法行政原則」及第5 條所揭諸之「法律明確性原則」云云，即不足採。
五、關於系爭廣告是否「妨害兒童或少年身心健康」一節：㈠按「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教
學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系 (所)教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。」司法院釋字第462 號著有解釋，此即對「專家判斷餘地之尊重」。申言之，在專家判斷之情形，除非有具體之理由，可動搖該專業審查之可信度及正確性，否則法院即應尊重其判斷。
㈡行政院新聞局係衛星廣播電視法主管機關，為尊重社會輿情
，特別聘請學者、專家組成「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容評鑑，供行政院新聞局核處時之參考，行政院新聞局核處時，仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依職權認定。查關於系爭廣告是否妨害兒童或少年身心健康，行政院新聞局業經提報94年6 月20日召開之第6 次「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定該廣告畫面驚悚恐怖，其在適合一般觀眾闔家觀賞之普遍級電視節目播送時段（16時至19時）播出，易造成兒童及少年驚慌，影響兒童及少年之生理、心理健康，有該諮詢會議決議附卷可稽。原告雖否認系爭廣告有妨害兒童或少年身心健康情事，惟該廣告之側錄帶經本院勘驗結果，其內容確有如被告所稱「內容充斥著詭譎驚悚，出現面目猙獰無臂人在滿是血漬的地上爬行、滿臉刺青的恐怖人臉，以及氣氛陰森滿臉疤痕的半身怪頭鬼等畫面」，伴以男女極端驚恐之鏡頭，有本院言詞辯論筆錄可按。原告雖謂地上爬行之人實是穿著防護衣之精神病患，被告所謂滿臉疤痕之半身怪頭鬼，實為被火燒傷之小女孩，廣告因是從影片剪輯出來，故而造成誤會云云。然系爭電視廣告原係由電影廣告剪輯而來，原告將2分鐘之電影廣告，剪輯成10秒鐘之系爭電視廣告，其中確有如前述足以造成驚悚恐怖之畫面，是被告依廣播電視節目暨廣告諮詢會議之評鑑，認系爭廣告為妨害兒童或少年身心健康，自非無據。
六、關於系爭廣告在電視與電影之播放可否有不同之審查標準一節：
㈠至於原告所稱︰依據被告核發之「電影片廣告准演執照」已
核定系爭廣告之電影預告片為「普遍級」，同樣之電影預告畫面，在電影院可以依照「普遍級」公開播送，在電視頻道卻不可在普遍級時段公開播送，何以同一機關對於同一部電影相同內容之廣告有不同之審查標準等語。
㈡經查：
⒈衛星廣播電視法第17條之立法意旨乃在要求衛星電視業者
對所播出之節目及廣告內容，應善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，自應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神；衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之廣告無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，自應就其違規行為負法律上之責任。至衛星電視頻道廣告之管理，行政院新聞局除參考廣播電視法、有線廣播電視法之相關廣告管理條文外，並按衛星電視頻道現況，依衛星廣播電視法第20條第2 項授權規定，於88年7 月30日訂定「衛星廣播電視廣告製播標準」，其內容包括衛星廣播電視廣告定義、內容限制、廣告與節目之區分標準等，並兼顧消費者權益及輔導業者自清自律。該標準第3 條第1 項第
2 款規定係重申衛星廣播電視法第17條之規範意旨，其附表例示內容亦與兒童或少年之身心健康有關，已如前述。
⒉又電影預告樣片分級作業須知第5 點明定，預告樣片於廣播
電視媒體播送時，並應依廣播電視相關法規規定辦理。系爭廣告雖取得電影片准演執照，惟該執照記載事項欄已載明「本電影預告片僅限於電影院播映，如於其他媒體播送或刊出時，須依各相關法規規定辦理。」衛星廣播電視法第20條第
1 項規定，第17條、第18條第2 項、第3 項及第19條第2 項規定，於廣告準用之規定，並未準用第18條第1 項有關廣告應分級之規定，且電視節目分級處理辦法第3 條附表1 電視節目分級播送時段表明定，有線電視、衛星電視之一般頻道（未鎖碼）於16時至19時段，應播送普遍級電視節目，原處分載明系爭廣告播出時間時段為適合一般觀眾觀賞之普遍級電視節目播出時段（16時至19時），並非指系爭廣告亦應分級，況本件違規事實係以原告違反衛星廣播電視法第20條第
1 項準用第17條第2 款規定論處，而非以違反同法第18條第
1 項及電視節目分級處理辦法論處，所訴同樣電影預告畫面，可在電影院依普遍級公開播送，電視頻道則不可之審查標準，有違禁止差別待遇原則云云，顯係對法令有所誤解。
七、從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法於判決結果不生影響，無庸一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
書記官 林孟宗