臺北高等行政法院判決
95年度訴字第686號原 告 祭祀公業高萃記代 表 人 甲○○訴訟代理人 沈永宏律師被 告 行政院代 表 人 乙○○院長）住同訴訟代理人 己○○
丁○○被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 庚○○
戊○○上列當事人間因確認法律關係存在（不存在）等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告臺北市政府為興辦試院路末段排水支線道路拓寬工程，需用原告所有臺北市○○區○○段2 小段993 、
994 、996 、997 、1030、1033地號等6 筆土地（下稱系爭土地），前經報奉被告行政院以民國（下同）72年8 月15日72台內地字第179243號函准予徵收，經被告臺北市政府所轄地政處（下稱地政處）以73年10月9 日北市地四字第44214號公告徵收，公告期間自73年10月10日至73年11月8 日止，嗣地政處以73年11月6 日北市地四字第48487 號函通知土地所有權人於73年11月13日起至73年11月15日止假臺北市銀行建成分行辦理發放地價補償費手續，茲因原告逾期未辦理領款手續，地政處即依土地法第237 條規定將上開地號土地補償費以73年度存字第6960號提存書加註「請收回本案土地所有權狀存案」之附帶條件提存於臺灣臺北地方法院提存所（下稱提存所）待領，並完成徵收法定程序。原告於89年3 月15日檢送所有權狀遺失切結書向地政處申請刪除前揭號提存書之附帶條件俾領取提存物，經地政處調案查明後即以89年
6 月29日北市地四字第8921568000號函請提存所刪除本案提存書之附帶條件，惟該所以89年7 月1 日（73）存智字第6960號函復「經查上開提存事件自提存之翌日起算已逾10年法定期間，依提存法第15條及民法第330 條規定，其提存物應歸屬國庫，所請本所無從辦理」。嗣原告於92年7 月1 日由其訴訟代理人代為向地政處申請核發本件系爭土地之徵收補償費及其利息，經地政處以92年7 月17日北市地四字第09231916100 號函復「本案徵收補償費業依程序辦理發放、提存完畢，仍請逕洽臺灣臺北地方法院提存所辦理」，而原告又於92年7 月29日委其訴訟代理人出具書函，表示其並未收訖本案提存通知書，請地政處提出「已提存完畢」等證明，經地政處以92年8 月29日北市地四字第09232481500 號函復「案經本處向提存所申請閱卷查明本案提存通知書業由提存所於74年1 月11日送達，且該公業亦於77年2 月25日起多次向提存所申請閱卷在案，故該公業稱未收訖提存通知書乙節必為誤解。」。後原告再於92年10月30日委其訴訟代理人向被告臺北市政府表示未收到徵收補償費提存通知書，請求被告臺北市政府給予損害賠償，經地政處以92年11月12日北市地四字第09233105000 號函復「本案業經本處以92年7 月17日北市地四字第09231916100 號及92年8 月29日北市地四字第09232481500 號函復在案，仍請逕洽臺灣臺北地方法院提存所辦理」在案。原告遂於93年初逕向本院提起給付訴訟（93年度訴字第13號），又於94年8 月25日向本院撤回該訴訟，該案訴訟乃告終結。原告再於94年8 月24日向被告行政院請求確認該院72年8 月15日72台內地字第179243號函核准徵收系爭土地之徵收法律關係不存在，案經被告行政院以94年12月29日院授內地字第0940067301號函復原告：「本案經交據內政部處理，案經提請該部土地徵收審議委員會第133 次會議審議．審議結果為『應無徵收失效或無效』．．．」，原告遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈先位聲明
⑴確認原告與被告行政院就臺北市○○區○○段2 小段第
993 地號、第994 地號、第996 地號、第997 地號、第1030地號、第1033地號等6 筆土地，依72年8 月15日（72）台內字第179243號函成立之徵收法律關係不存在。
⑵被告臺北市政府應給付原告新臺幣（下同）2,265 萬7,
250 元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之5 計付之利息，並自95年2 月1 日起每年按第一項標的之公告現值百分之10計付之金額給付原告。
⒉備位聲明
被告臺北市政府應給付原告276 萬8,649 元整及自本訴狀繕本送達被告臺北市政府翌日起至清償日止，按年息百分之5 計付之利息。
㈡被告行政院、臺北市政府聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈追加預備之訴與法全無不合：
⑴訴訟標的之請求雖有變更或追加，但其請求之基礎不變
者，得為訴之變更、追加，行政訴訟法第111 條第3 項第2 款定有明文。
⑵系爭徵收法律關係不存在，被告應給付相當不當得利之
損害金。退步言之，縱論系爭徵收法律關係尚非無可設詞爭執，原告仍得本於損失補償請求補償費，其請求之基礎並未變更，依上引法條規定，追加預備之訴，自為法所許，合先敘明。
⒉確認之訴得合併請求補償費損害賠償之給付之訴：
行政訴訟係指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟，行政訴訟法第3 條固定有明文，然同法第7 條復明定「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」，俾免徒然浪費司法資源，從而原告於提起系確認之訴之行政訴訟之同一程序中，合併請求被告等應給付相當租金之不當得利、損害賠償之補償費，依上引法條之規定與法顯無不合，庶免徒然浪費司法資源。
⒊系爭徵收處分已失其效力：
⑴徵收土地應補償之地價及補償費應於公告期滿15日內發
給之，不依期限發給完竣者，徵收土地核准失其效力，不惟土地法第233 條定有明文，又迭經司法院院字第2704號及司法院釋字第110 號、釋字第425 號解釋反覆闡釋甚明，足供鈞裁。
⑵按土地法施行法第56條第1 款規定，未依照土地登記簿
上所載地址所為徵收補償發價通知，其徵收自已失其效力，此為實務最近所採之見解（參閱最高行政法院95年度判字第665 號判決）。
⑶徵收機關疏未依法送達土地徵收補償通知書，亦未在期
限內發出補償費，土地徵收處分即已失即效力，縱然被徵收人事後領取補償費，若非重辦徵收，亦不因此使已失效之土地徵收案變成有效，乃最高行政法院最近所持之見解，用維土地法有關之規定，並符司法院大法官會議多次釋示。具見縱被徵收人事後領取補償款，仍不能使已失效力之徵收案變成有效，尤遑論本案原告迄未領取補償款。
⑷本案被告臺北市政府從未將系爭徵收補償款「發價通知
」送達於原告，證諸被告臺北市政府雖辯稱同案其餘回執均仍在，卻自認獨不見系爭徵收發價通知乙節也明甚。再參以所謂「提存通知書」更逕載第三人之地址為所謂「通訊處」兩相參照，被告臺北市政府委實未送達發價通知乙事益明。依土地法第227 條及同法施行細則第56條第1 款及司法院院字第2704號、司法院釋字第110號與前引最高行政法院最近所持之見解，系爭徵收自已失其效力，系爭徵收法律關係不存在，從而被告臺北市政府自應給付相當租金之不當得利，應請判令如訴之聲明。
⑸又孰為領取徵收補償款人乙事，乃屬私權爭執，行政機
關對之並無任何處分權，否則即屬侵害人民之權利，其處分亦當然無效，改制前行政法院及最高法院迭著判例可參。臺灣高等法院91年度上更一字第298 號已判決訴外人高金五等非原告派下確定，於該判決書中復明確指出，該高金五等所舉之最高法院判決於理由中就派下員之認定並不具既判力在案；而於另案該高金五等自稱所謂「祭祀公業高萃記代表會主席」（按所謂「代表會」與原告全然無關，純屬不法組織，無非伊等冒稱而已）之訴訟標的履行決議所謂「成立財團法人」之訴，亦經臺灣高等法院92年度上字第714 號及最高法院95年度台上字第240 號判決明白認定所謂「決議」不成立，而駁回訴外人高誠達（即高金五之承受人）等之請求亦告確定有案，具見高金五等既絕非原告派下，當然對原告亦絕無任何權利可言。退步言之，縱其時因未判決確定，而尚非絕無可藉端爭執，然其涉及財產權爭執者，應循保全程序依法始得妨害原告領取，被告身為行政機關，率將發價通知逕送敵對方之高金五而不依法通知原告，其所為通知對原告自不生任何效力也明甚，也因此無礙於系爭處分之失其效力，其理至明。
⒋被告臺北市政府應負不當得利、損害賠償責任、給付補償費之責：
⑴被告臺北市政府為系爭土地之需用機關，茲系爭徵收失
其效力，被告臺北市政府猶占有使用系爭土地，其法律上原因已不存在，且因系爭土地已闢為道路，顯無法回復原狀或至少亦甚難回復原狀也灼然，依司法院33年院解字第2704號釋示及民法第179 條與同法第184 條及同法第197 條等規定，被告臺北市政府自應自74年1 月1日起給付相當租金之不當得利，或賠償相當於不當得利之損害。
⑵行政機關之債務關係，除受一般公法上之規範外，可類
推適用債篇規定，乃徵收補償處分，以作成發價通知，徵收手續始為完成，發價通知未合法送達者，原來之徵收賠償關係即轉換為給付義務，被徵收人仍得本於損失補償請求權請求補償，為最近實務所採之見解（鈞院92年度訴字第4573號判決）。因此退步言之，縱論系爭徵收法律關係存否尚非無可爭執，原告仍得請求系爭補償費，法理至明，應請判決如預備之聲明。
⒌時效以請求權得行使時起算：
⑴消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128 條規定甚
明，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，至於義務人實際上能否為給付，則非所問，有最高法院63年台上字第1885號判例參。
⑵徵收補償費請求權於徵收補償款發價通知送達於被徵收
人，被徵收人之權利始得行使，乃系爭徵收發價通知迄仍從未送達於原告，系爭補償費請求權之時效尚無從起算，自無所謂「罹於時效」可言。
⑶尤微論被告為系爭所謂「提存」，明顯違法，已不生任
何「提存」效力，抑且系爭提存通知書亦從未送達與原告，提存款請求權時效，既無從起算，自亦無由生所謂「罹於時效」云云之問題。
⒍送達乃意思表示（或法律行為）生效之必備要件：
⑴送達乃將意思表示（或法律行為）明確由對造收受之強
制規定，非依法送達者，表意人之意思表示（或法律行為）既未曾到達相對人，其效力根本無從發生，諒邀明鑒！⑵檢視無論行政程序法第1 章第11節或第4 章第2 節等有
關送達之規定，至為詳明，其重要性不言可喻，本案又無適用，行政訴訟法第83條（即民事訴訟法第126 條、第131 條、第13 5條、第141 條、第142 條、第144 條、第148 條、第151 條及第153 條）規定之情事。
⑶復審閱上開有關規定，均無所謂「以閱卷代送達」之相
關（甚或類似）之規定，足徵被告辯稱「原告訴訟代理人曾至法院提存所閱卷」云云，與法完全不合，自無由所謂「送達」也灼然。
⑷提存款請求權與徵收款請求權為不同之債權，因此姑不
論其徵收已失其效力。退步言之，縱論「閱卷視為合法送達提存通知書」，殊與所謂「視為合法送達補償費通知書」，全屬兩事，不容混淆。被告主張自「閱卷時」起算系爭徵收款請求權時效，顯非可取。
⒎被告臺北市政府主張原告「受領遲延」乙節：
⑴被告臺北市政府既未踐行土地法第233 條第1 項規定通
知原告公業辦理領取徵收補償款手續之法定程序，顯未依債之本旨提出給付，當然無所謂「原告受領遲延」云云之餘地，殊不因原告是否得提出所有權狀而受影響，民法第234 條規定甚明，且最高法院48年度台上字第27
1 號判例足資鈞裁。⑵被告臺北市政府所謂「本案因當時該公業派下權爭議且
無法檢附土地所有權狀辦理領款手續而衍生受領遲延之事實而已」云云，按74年繳收當時，尚無所謂「確認派下員之訴」，混淆殊甚。
⒏被告臺北市政府所謂「提存」不生任何效力乙節：
⑴被告臺北市政府既未將發價通知送達原告如前述，系爭
徵收處分已失其效力，被告臺北市政府率為提存已非適法。尤有進者，提存以提存通知書合法送達為對債權人之生效要件，茲被告自己填載非受取權人之住所，致提存所向與原告全然無涉之地址為所謂「送達」，而該代收者又與原告毫無關係之第三人，不但有被告臺北市政府呈庭送達證書及提存通知書影本在卷可稽，既為被告臺北市政府所自認，被告臺北市政府復未依司法院釋字第335 號意旨補行送達，系爭提存對原告當然全無任何效力可言。
⑵被告臺北市政府固又辯稱「縱因本府地政處填報受取人
住所錯誤或不明確，臺灣臺北地方法院提存應命本府地政處補正，提存通知書之送達係屬臺灣臺北地方法院提存所權責，本府地政處本便置喙」云云。質言之，被告臺北市政府亦自承非原告地址之送達依法不生效力，被告臺北市政府應另補正正確受取人即原告管理人地址，由提存所更為送達，茲被告臺北市政府既從未就正確地址報請提存所更為送達，自不生任何「清償」效力，其理至明。
⒐至被告臺北市政府雖又辯稱「提存法施行細則第30條規定
『提存人或受取權人不能提出取回或領取提存物之必要文件者，提存所應為公告，公告期間為20日，利害關係人對於提存物之取回或領取有異議者，得於該期間內聲明之。
前項公告，應黏貼法院示處，並命登載新聞1 至3 日，第
1 項期間內，無人聲明異議者，提存所應准許提存人或受取權人或領取提存物』，原告公業自得依上開提存法施行細則第30條規定向提存所辦理領取提存物」、「原告委任律師曾向提存所申請閱卷知悉本案」、「究其原委僅係因該公業內部派下權爭議及請求返還所有權狀等證書訴訟多年，致無法於提存法院10年期間聲請領取提存物而已」云云，惟按：
⑴被告臺北市政府所引提存法施行細則第30條之適用，以
「提存」已合法生效為前提，茲系爭提存既不但與法不合，又迄尚未合法送達已如前述，依法既無由對原告發生效力，自無從適用被告臺北市政府前引提存法施行細則第30條；矧提存所縱依上引細則為公告，受取權人仍須先具狀具結「必要文件遺失」為由，提存所始據以公告，茲原告既從未收受系爭提存物通知書，顯無所謂「遺失」可言。抑且果所謂「具結必要文件遺失」，則涉及刑法第214 條故意使公務員登載不實罪至明，被告臺北市政府任意援引，殊非可採。
⑵除系爭土地被徵收外，原告尚有其他多筆土地被徵收，
而徵收款均遭被告臺北市政府違法提存，然因提存通知書送達予原告，嗣經原告多年努力爭取，最後仍得領取提存款。因原告既已領取提存物，即不再興訟，俾節省司法資源乙節，足徵被告臺北市政府就本案藉詞所謂「因派下權爭議，致收歸國庫，無法領取」云云與事實全然不合，被告臺北市政府所辯，尤嫌混淆殊甚。
⑶至原告有無所謂「因閱卷而知悉本案提存」云云，仍無
礙於被告臺北市政府未合法送達發價通知原告而罹於徵收失效之法律評價，法理灼然，亦有最高行政法院95年度判字665號判決見解足資鈞核。
㈡被告行政院主張之理由：
⒈按司法院釋字第110 號解釋，係指需用土地人未於公告完
畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給受補償人而言，此有改制前行政法院57年度判字第476 號判例可稽。本件地政處核准徵收公告期間自73年10月10日至73年11月8 日止，復以73年11月6 日北市地四字第48487 號函通知土地所有權人於73年11月13日至15日發放地價補償費，並未逾土地法第233 條應於公告期滿後15日內發給之期限，且本件系爭土地之徵收補償費，被告臺北市政府所轄工務局（下稱工務局）已以73年11月8日北市工會字第25615 號函簽發付款憑單送臺北市集中支付處，轉入臺北市銀行補償專戶以備主管地政機關憑發給受補償人。是以，被告臺北市政府已於法定期間通知原告領款，且原告應受之土地徵收補償費亦屬隨時可領取之狀態，即已發價完畢；原告主張地政處迄未給付補償費，系爭徵收案自已失其效力，自不可採。
⒉原告主張本件需地機關被告臺北市政府從未將土地徵收補
償款發價通知送達原告、其提存通知書通知錯誤等由，據以請求本件土地徵收失效：
⑴按最高行政法院92年8 月份庭長法官聯席會議決議略以
：「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，為土地法第233 條前段所規定。
需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110 號解釋在案。．．．細繹上開『徵收土地核准案失效』之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，．．．。」，查本件徵收公告期間自73年10月10日至73年11月8 日止，工務局業以73年11月8 日北市工會字第25615 號函簽開付款憑單送臺北市集中支付處，轉入臺北市銀行補償專戶以備主管機關憑發給受補償人，是無主張徵收失效之基礎事實。
⑵次按行為時土地法第227 條第1 項規定：「市、縣地政
機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」；土地法施行法第56條第1 項第1 款規定：「被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」，查地政處以73年10月9 日北市地四字第44214 號函公告核准徵收系爭土地，並按登記簿所載原告之管理人（高福來）及其住址併為通知，並無違誤。
⑶土地徵收補償款之通知係土地法施行法第56條第1 款規
定，又參鈞院92年度訴字第41號判決理由略以：「土地徵收屬於『大量行政』（1 次徵收處分所徵收之標的可能多達百筆土地或建築物），前置作業繁複，現行法制又要求在徵收公告期滿後15日發放徵收補償款，因此有關被徵收標的原有私權之歸屬對象以及該歸屬對象之住所，勢必要以土地登記簿上之記載為準，．．．。」，是以，本件徵收處分依登記簿所載原告管理人通知，於法尚無違誤。且地政處業以73年11月6 日北市地四字第48487 號函通知土地所有權人辦理領取補償費手續在案，案內雖因年代久遠查無原告之通知回執，惟尚有其他土地所有權人之通知回執，足證該處確已通知各土地所有權人辦理領款。又地政處將本案未領取之土地補償費依公告徵收當時土地法第237 條及提存法第8 、9 條等相關規定辦理提存，經地政處洽提存所閱卷查明本案提存通知書，其業由提存所於74年1 月11日送達原告管理人在案。
⑷又徵收補償費提存之效力，按最高行政法院94年度判字
第1227號判決理由略以：「．．．土地法第237 條規定徵收補償費之提存，在於消滅徵收補償費債務，完成徵收補償費之發放程序，使被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務因而終止（土地法第235 條），便利需用土地人進入被徵收土地內工作（土地法第231 條），無關補償費發給之期限及逾期發給致徵收失其效力之效果。」自明。
⒊再查，本件原告因其內部派下權爭議及請求土地所有權狀
等相關證書返還問題已爭訟多年，案查原告代表會（理事主席高金五）曾於73年10月20日發函預為主張土地補償費發放相關事宜，其中並敘明已知悉系爭土地業經核准徵收情事。且本案提存受取權人即原告原管理人高福來除於77年2 月25日向提存所申請閱卷外，亦委任原告訴訟代理人於79年11月起多次閱卷在案，是可推證原告知悉系爭土地補償費發放、提存事宜。
㈢被告臺北市政府主張之理由：
⒈有關原告追加預備訴之聲明，被告臺北市政府不同意，退
萬步言之，縱鈞院認為適當，但因本案工程地政處、需用土地人工務局確依土地法第227 、233 條規定辦理徵收公告、補償費繳交及發放通知，其相關送達文件，因年代久遠已不存在，惟原告當時因內部派下爭議及請求土地所有權狀等相關證書返還問題爭訟多年，以致無法於發價期間檢附土地所有權狀向地政處申領補償費，經該處將未領之徵收補償費依土地法第237 條規定提存於法院，則徵收程序業已完成，故公法上之債務已不存在，僅發生債權人對於提存物之權利是否因不行使而消滅之問題而已，且原告於77年起多次閱卷知悉提存情事，卻無法於提存期間辦理，全然因其派下爭訟，故當由其自負受領遲延責任，實與被告臺北市政府無涉。
⒉原告現管理人甲○○稱其並未收受發價通知無法辦理領款，主張徵收失效乙節：
⑴按司法院院字第2704號解釋所稱徵收失效係指需用土地
人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本案工程前經地政處以73年10月9 日北市地四字第44214 號公告徵收，公告期間自73年10月10日起至73年11月8 日止，嗣地政處以73年11月6 日北市地四字第48487 號函通知土地所有權人於73年11月13日起至73年11月15日止假臺北市銀行建成分行辦理發放地價補償費手續，另副知工務局（即本件需用土地人）於發價前1 日將補償金額悉數撥付臺北銀行建成分行地價補償專戶，且於發價期間或之後亦確有土地所有權人已辦理領款手續無誤，此有補償清冊可資佐證，足見本件需用土地人即工務局已於公告期滿15日內將應補償費撥交地政處，且該處確已通知土地所有權人領取並處於隨時可領款之地位無虞。
⑵經查本件工程於公告期間，原告代表會主席高金五於73
年10月20日檢附相關訴訟資料及地政處72年2 月22日北市地四字第5404號函影本申請本案亦比照另案第1 案考試院前為興辦擴建工程公告徵收原告所有臺北市○○區○○段4 小段848 地號等土地及第2 案木柵路1 段道路拓寬（地下埋設箱涵）工程公告徵收原告臺北市○○區○○段4 小段4 地號等土地2 案處理方式辦理，即原告糾紛未解決前先依程序提存法院待領。地政處為求慎重，即以73年11月8 日北市地四字第46968 號函請高金五檢附詳盡訴訟資料送該處憑辦並且副知高福來在案，嗣高金五再檢附本案工程土地重測前地號土地所有權狀影本及其他訴訟資料再次申請，惟因原告派下權爭議及土地所有權狀返還訴訟中，地政處即以73年11月22日北市地四字第49191 號函復高金五並副知高福來具領補償費時應檢附土地所有權狀不得以權狀遺失為由以切結書代替，高福來當時並未對此提出異議，而本案土地補償費亦因原告派下權爭議且無法檢附土地所有權狀而不能受領，地政處始參依土地法第237 條第1 項規定於73年12月17日以73年度存字第6960號提存書辦理提存。嗣後高福來除於77年2 月25日向提存所申請閱卷外，亦委任原告訴訟代理人於79年11月起多次閱卷在案，依其閱卷聲請書載明「為聲請迅賜查明提存金額事：一、謹按，聲請人之祭祀公業所有部分土地，前經政府徵收，其補償款提存於鈞院，又該筆提存金，部分業經執行繳納地價稅等有關稅賦，致該筆提存金額不明，又今年度地價稅繳納在即，為配合政府租稅政策，敬請迅賜查明該筆提存金目前尚存餘額，並請附表填寫擲下，實為德便。」觀之，顯見高福來及原告訴訟代理人當時已知悉本案工程公告、發價事宜，如其主張並未收到發價通知無法辦理領款手續故徵收失效，則應於77年間閱卷知悉本案時即可提起，惟卻從未向被告行政院或臺北市政府提起，故本案全然係屬原告派下權爭議及土地所有權狀返還訴訟致其無法於地政處辦理發放補償費或提存法院期間辦理領款手續。
⑶按司法院院字第2704號解釋、司法院釋字第110 號解釋
及鈞院57年判字第476 號判例意旨，所稱「徵收失其效力」，應係指需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關之情形而言，查本案工程應發給之徵收補償費業經工務局及地政處依土地法第233 條規定辦理並完成徵收補償之法定程序，故原告主張本件土地徵收失其效力乙節，自不可採。
⑷至於原告援引最高行政法院96年度判字第1137號判決其
案情係彰化縣政府於公告徵收時未以土地登記簿所載土地所有權人地址通知領取補償費，而以舊址逕行送達，實與本案案情不同。
⒊原告稱「所謂『提存』不生任何效力」乙節，本提存案（
73年度存字第6960號）之提存通知書經提存所於74年1 月11日送達，而受取權人原告原管理人高福來於77年2 月25日具狀向提存所申請閱卷並經該所准予閱卷在案，參依提存法施行細則第11條規定，縱因地政處填報受取權人住所錯誤或不明確，提存所應命地政處補正，惟該所於准予受取權人閱卷後並未通知地政處補正，則本提存案似因受取權人已申請閱卷知悉即生送達效力而無須重新補正提存通知書，惟此提存案是否生效係屬提存所審查權責，地政處無從置喙。
⒋原告所稱「被告臺北市政府故意錯載與原告完全無關之住
址而為所謂『送達』，而該代收者，又與原告全然無涉之第三人，．．．當然全無送達效力可言，系爭提存亦不生任何效力」乙節：
⑴查地政處將本筆未領取之土地補償費依公告徵收當時土
地法第237 條及提存法第8 、9 條等相關規定製作提存書、提存通知書辦理提存時，除依土地登記簿登載住址填寫外並加註通訊處以利提存所送達，參依提存法施行細則第11條規定，縱因地政處填報受取權人住所錯誤或不明確，提存所應命地政處補正，惟該所並未通知地政處補正，又依提存法第10條規定，提存通知書之送達係屬提存所權責，地政處未便置喙，惟經地政處洽提存所閱卷查明本案提存通知書業由該所於74年1 月11日送達，且本案受取權人即原告原管理人高福來除於77年2 月
25 日 向提存所申請閱卷外，亦委任原告訴訟代理人於79年11月起多次閱卷在案，足證原告早已知悉本案，故此應由原告自負遲延領取之責，與被告臺北市政府無涉。
⑵又依司法院釋字第335 號解釋理由書：「．．．惟依民
法第327 條第2 項規定，提存人於提存後應即通知債權人；提存法第8 條規定，聲請提存，如係清償提存，應附具提存通知書；同法第10條第2 項、第3 項規定，提存所接到提存書後，認為應予提存者，應將提存通知書送達債權人，．．．故提存之事實應由提存人通知債權人或由提存所將提存通知書送達或公告．．．。」，只要踐行「提存之事實應由提存人通知債權人」或「由提存所將提存通知書送達或公告」其中之一程序即可，而本案提存通知書確由提存所送達在案，且民法第327 條第2 項業於88年4 月21日總統令修正刪除，其理由為「．．．又依提存法第10條第2 項規定，如為清償提存，提存所應將提存通知書送達債權人。此項送達，依同條第3 項規定，準用民事訴訟法關於送達之規定。是清償提存，提存所依法已通知債權人，似無由提存人再為通知之必要。況清償提存係因債權人受領遲延或不能確知孰為債權人而難為給付者，始得為之。法律課提存人通知之義務，殊無實益，且對當事人權益之衡量，亦有失當之處，爰將第2 項刪除。」，而原告主張「因此提存之事實應由提存人依法通知債權人將提存通知書送達」乙節，顯為斷章取義，自不可採。
⒌原告稱「聲請領取提存物，應檢附原提存通知書，提存法
施行細則第28條規定甚明，茲系爭提存通知書既未送達與原告，原告縱經閱卷知有系爭所謂『提存』，然既無從聲請領取提存物，自不生所謂『不合法送達已補正』」云云，原告自得依提存法施行細則第30條規定向提存所聲請辦理領取提存物，且原告原管理人高福來早於77年2 月25日向提存所申請閱卷知悉本案外，亦委任原告訴訟代理人於79年11月起多次閱卷在案，卻遲未向提存所聲請領取提存物，究其原委僅係因原告內部派下權爭議及請求返還所有權狀等證書訴訟多年，致無法於提存法院10年期間聲請領取提存物而已，故本件自應由原告負遲延領取責任，與被告臺北市政府無涉。
⒍原告主張被告臺北市政府未將辦理領取徵收補償款之發價通知送達原告，所謂「受領遲延」顯屬空口徒託云云：
⑴查本件地政處確依土地法第227 、233 條規定辦理徵收
公告並通知土地所有權人辦理領取補償費手續在案，案內雖因年代久遠查無原告之通知回執，惟尚有其他土地所權人之通知回執，足證地政處確已通知各土地所有權人辦理領款而領款人亦處於隨時可領款之狀態無訛。
⑵另本件原告因其內部派下權爭議及請求土地所有權狀等
相關證書返還問題已爭訟多年，此有原告代表會主席高金五檢附臺灣臺北地方法院68年度訴字第117 號、最高法院68年度台上字第3776號、臺灣高等法院69年上更㈠字第14號、69年上更㈡字636 號、最高法院71年度台上字第1503號民事判決書及本件公告徵收原告原有系爭土地重測前之土地所有權狀影本向地政處表示異議得以佐證，由此推知，上開返還所有權狀訟訴中一造高烶深（受高金五所託保管所有權狀）、高金五等業已知悉本案工程徵收補償費發放之相關事宜，而另一造高福來焉有不知情之理，又地政處曾以73年11月22日北市地四字第49191 號函復高金五並副知高福來本案具領補償地價時應檢附土地所有權狀，不得以權狀遺失為由以切結書代替在案，故本件僅係因當時原告派下權爭議且無法檢附土地所有權狀辦理領款手續而衍生受領遲延之事實而已。
⒎原告稱「．．．矧提存所縱依上引細則為公告，受取權人
仍須先具狀具結『必要文件遺失』為由，提存所再據以公告，茲原告既尚未收受系爭提存物通知書，顯無從所謂『遺失』，抑且果所謂『具結必要文件遺失』，則涉及刑法第214 條故意使公務員登載不實罪至明，被告任意援引，殊非可採也明。」乙節，按提存法施行細則第30條明定提存人或受取權人不能提出取回或領取提存物之必要文件者，提存所應為公告，惟並未規定未能提出之文件僅得以「切結遺失」為由辦理，本案提存所既准由受取權人閱卷，則受取權人如確實未收訖提存通知書自得敘明理由後向提存所申領提存物，而提存所當依法審核是否准許，故原告主張自不可採。
⒏至原告稱「除系爭土地被徵收外，原告尚有其他多筆土地
被徵收，而徵收款均遭被告違法提存，然因提存通知書送達予原告，經原告多年努力爭取，最後仍得領取提存款，殊絕不生被告就本案所謂『因派下權爭議，致收歸國庫，無法領取』云云之問題」乙節，原告現管理人甲○○前於88年11月11日、88年12月13日委由訴訟代理人檢送提存所88年11月9 日（88）取勇字第3766號函等影本及甲○○親自於89年3 月15日檢送所有權狀遺失切結書6 份、提存通知書（含本案73年度存字第6960號）、臺北市文山區公所備查文件影本等向地政處申請更正臺灣臺北地方法院69年度存第6830號、72年度存字第1131號、76年度存字第2163號、78年度存字第8503號、78年度存字第9275號、73年度存字第6960號（即本案）提存書受取權人原告管理人為甲○○並刪除附帶條件，因上開原告所有土地經地政處公告徵收後，原告代表會主席高金五屢就原管理人高福來有無管理權存在及管理人領取被徵收土地補償費事宜向地政處提出異議並提起訴訟，經地政處於提存書加註「請收回本案土地所有權狀存案」外，另加註「訴訟爭執中，俟判決確定後，方可領取提存物」、「原管理人資格爭訟中，請俟法院判決確定後，憑證明文件核發提存物」等異議附帶條件，嗣因原告現管理人甲○○資格業經臺北市文山區公所以87年9 月29日北市文民字第8722983700號函准予備查有案，且其88、89年申辦當時無人對其管理權之有無提出異議，地政處始參依上開土地徵收法令補充規定第9 點第
1 項第7 款規定函請提存所更正管理人為甲○○及刪除前開附帶條件。由此可知，上開6 件提存案全因原告管理人資格及權狀返還等問題爭訟多年，直至88年底原告始提出申請，絕非如原告主張係因提存通知書送達才可領取提存物。
⒐原告請求給付不當得利及損害賠償乙節：
⑴按最高行政法院92年度判字第1558號判決意旨，本案工
程確經地政處、工務局依行為當時之土地法第227、233條規定辦理徵收公告及徵收補償費繳交、發放予土地所有權人，且土地所有權人亦確處於隨時可領款之狀態無訛，而原告當時因派下權爭議及返還土地所有權狀訴訟中，致無法檢附土地所有權狀而不能受領徵收補償費（此亦經地政處通知原告原管理人高福來不得以權狀遺失切結書辦理領款手續在案），故地政處將其徵收補償費辦理提存，確符合行為時之土地法第237條第1項「應受補償人．．．不能受領者」之規定，並無違誤，嗣後縱因提存 書填報受取權人住所錯誤或不明確，亦僅屬提存瑕庛，惟原告原管理人高福來及訴訟代理人分於77年
2 月25日及79年11月起多次向提存所聲請閱卷在案，依其閱卷聲請書觀之，其確已知悉本案工程徵收公告、發價事宜，參依司法院33年院字第2704號解釋及上開最高行政法院92年度判字第1558號判決理由，本案當無徵收失效之情事，亦無不當得利之情形，被告自無需負損害賠償責任。
⑵再按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，
應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、「依法徵收之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之3分之1，補償耕地承柤人。前項補償承租人之地價，應由主管機關發放或依法提存時，代為扣交。．．．」為本案工程徵收公告當時之平均地權條例第10、11條所明定。本件系爭6 筆土地定有三七五租約，其面積合計為621 平方公尺，乘以徵收公告當時之公告土地現值每平方公尺8,100 元，總計5,030,100 元，扣除土地增值稅877,127 元後為4,152,973 元，再扣交3 分之1 即佃農補償費1,384,324 元，原告應領補償費為2,768,649 元，又依土地法第233 條後段規定：「．．．
但因實施國家經濟政策或舉辦第208 條第1 款、第2 款或第4 款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」，故本件土地徵收補償費為現金1,557,649元及搭發土地債券1,211,000 元，經地政處以73年度存字第6960號提存書提存於提存所，退萬步言之，縱本件應負損害賠償，暫且不論土地債券本息已逾兌領期限，其金額亦僅為提存金額2,768,649 元及提存10年期間利息，故原告所提22,657,250元及其利息，顯屬無理。
⒑原告稱系爭土地之徵收法律關係不存在，被告應給付補償費乙節：
⑴參內政部73年5 月26日73台內地字第229208號函訂頒之
「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項」第2 點規定：「提存具有清償之效力，債之關係因之而消滅，故市縣地政機關應交付之徵收補償地價及有關補償費，已依土地法第237 條規定，提存於法院，則被徵收土地所有權人應受之補償發給完竣，依土地法第235 條規定，對其被徵收土地之權利義務，隨之終止，嗣後縱因時間之經歷，僅發生債權人對於提存物之權利是否因不行使而消滅之問題．．．於土地徵收程序之完成，並無影響．．．。因此被徵收土地應受補償之地價，經依法辦理提存完竣後，其土地所有權即歸需用土地人取得，市縣地政機關應於提存後1 個月內囑託該管地政事務所為所有權登記．．．。」。
⑵查本件地政處確依土地法第227 、233 條規定辦理徵收
公告及補償費發放通知，而徵收土地原所有權人領取地價補償費應備文件，除具領人身份證、圖章外，尚需檢附土地所有權狀等文件，原告當時因內部派下爭議及請求土地所有權狀等相關證書返還問題爭訟多年，以至無法於發價或提存法院10年期間檢附土地所有權狀向地政處申領補償費，且地政處將逾期未領之徵收補償費依規定辦理提存，經提存所通知原告，而原告業已閱卷多次知悉提存情事，自毋庸另行支付補償費。
理 由
甲、程序部分：
一、被告行政院代表人原為蘇貞昌，96年5 月21日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另被告臺北市政府代表人原為馬英九，95年12月25日變更為丙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第11
1 條第1 項定有明文。本件原告數度變更、追加訴之聲明及訴訟標的，被告雖表不同意，惟本院認無礙於訴訟終結，並有利於紛爭一次解決，並無不適當之處，爰予准許，就其最後之聲明而為審判，合先敘明。
乙、實體部分：
一、本件事實概要已如前述，有相關處分卷可憑，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：本件徵收補償費未依法通知原告具領，不僅被告臺北市政府迄今無法提出已經通知之證明，復自提存通知書之記載除有原告之住址外，另載有「通訊處」，而此通訊處實為當時與原告有派下爭訟之他造當事人高金五送達處所，被告臺北市政府竟以該址為通訊處，致提存通知書向該處送達，根本不生清償之效力。故系爭徵收案因未按時發放補償費而失其效力。又系爭土地已經闢為道路，自不能回復原狀或回復顯有重大困難，故被告臺北市政府應給付原告不當得利，或相當於不當得利之損害賠償。為此，爰請求判如先位聲明。退步言，如認徵收處分並未失效，惟因本件提存不合法並不生清償效力，被告臺北市政府自應給付原告補償費，乃請求判如備位聲明。是以，本件爭點即在於本件徵收案之補償費已否合法發放？被告臺北市政府所辦理之提存是否合法而生清償效力？
二、本院判斷如下：㈠按現行有效之土地徵收條例乃於89年2 月2 日公布施行，在
此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分為被告行政院以72年8 月15日72台內地字第179243號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以當時有效之土地法為依歸，合先敘明。
㈡本件補償費已否合法發放？
⒈按本件徵收當時有效之土地法第227 條第1 項規定：「市
縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」；土地法施行法第56條第1 款規定：「依土地法第227 條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。…」準此，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。
⒉再按當時有效之土地法第233 條前段規定：「徵收土地應
補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之」、第236 條規定：「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之」、第237 條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者」。另參照司法院釋字第110 號解釋，「其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」。可知如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，應認有阻卻徵收失效之效果。故而只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。依現行土地徵收條例第20條第3項第3款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證（最高行政法院93年度判字第718 號裁判意旨參照）。
⒊經查，被告行政院核准本件徵收案後，經地政處以73年10
月9 日北市地四字第44214 號公告徵收；之後，再以73年11月6 日北市地四字第48487 號函通知土地所有權人於73年11月13日起至73年11月15日止假臺北市銀行建成分行辦理發放地價補償費手續；且被告臺北市政府所轄工務局也以73年11月8 日北市工會字第25615 號函檢附付款憑單送臺北市集中支付處，轉入臺北市銀行補償專戶以備發放；並已經部分地主具領，此稽之原處分卷（黃色封面）附件
1 、2 、3 、12、13之公函、掛號回執，及本院卷154-15
7 頁之補償清冊即明。⒋固然被告始終無法提出當時合法通知原告之事證，惟本件
徵收案迄今已有20餘年，案卷保存不及完備，由部分土地所有權人業已受通知並領訖補償費之事實，可以推證被告臺北市政府業依土地登記簿上所載之住址踐行通知程序，否則各該被徵收地主如何知曉辦理受領？本件自無獨排原告不予通知之理。況查訴外人高金五於本件徵收公告期間之73年10月20日即已向被告臺北市政府請求在其與原告間之派下糾紛未解決前，先將補償金提存法院待領，經地政處以73年11月8日北市地四字第46968號函復檢附詳盡訴訟資料送處憑辦，該公函並且副知高福來；嗣高金五再次申請，地政處亦再以73年11月22日北市地四字第49191 號函復具領補償費時應檢附土地所有權狀不得以權狀遺失為由以切結書代替，並副知高福來在案，此有各該公函附於本院卷第160 、161 頁及前處分卷附件15可憑，原告對此亦未爭執。亦即在本件徵收案公告、通知暨發放補償費期間，原告原管理人高福來已接獲多次被告臺北市政府之來函，益證被告臺北市政府之發放通知不致有通知未達之情事。是以，本件徵收補償費已經備妥，並經被告臺北市政府於法定期間通知原告領款，其應受之土地徵收補償費已處於隨時可領取之狀態，惟原告無故不予受領，自非可歸責於被告臺北市政府，應生阻卻徵收失效之效果。
㈢被告臺北市政府所辦理之提存是否合法而生清償效力？
按非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅，提存法第18條定有明文；又按不依債務本旨之提存，不生清償之效力，最高法院39年台上字第1355號亦著有判例。是認提存是否發生清償之效力，應依債務人所為提存能否實現債權內容而定，例如非以債權人為受領人之提存，非依債務給付標的所為提存，即無法實現債權，而應認屬無效之提存，而不生清償效力。經查，本件被告臺北市政府因原告拒不領取補償費，乃於73年12月17日向台灣台北地方法院辦理提存，經該院以73年存字第6960號受理，提存書上以原告（當時管理人為高福來）為提存物受取人，住所一欄除記載管理人住址台北市○○路○○○ 巷○ 號外，另載有「通訊處：北市○○街○○○ 號」，嗣提存所即以上開通訊處之住址送達提存通知書，經人以同居人之地位蓋章收受，惟印文不明難以辨識真實姓名，此經本院調閱該提存卷屬實。原告對此通訊處之真正予以否認，並指此址為派下爭訟之對造當事人之住址。而被告臺北市政府對於該通訊處之註記原由，又以時間久遠無從了解為由未能說明，則此通訊處之註記應認確有失真。又此贅載之結果，導致具有受領權之原告無從獲悉提存之事實以實現債權，應屬無效之提存，而不生清償之效力。被告臺北市政府雖以提存所未通知其查報新址，且嗣後原告也聲請閱覽提存卷自已知悉提存之事實，提存之效力自應發生等語置辯。惟因被告臺北市政府贅載通訊處，致提存通知書未能確實送達原告；又因送達回證之記載，形式上為合法送達，致提存所難以辨明有住址錯誤之情事，無從依提存法施行細則第11條之規定，限期通知被告臺北市政府查明新住所或聲請公示送達。被告臺北市政府自不得將住所記載未符真正之疏失，諉責於提存所。又合法提存始生清償之效力，被告臺北市政府既未合法提存，自不得以原告事後知悉推卸其辦理提存所應踐行之義務。是其上開答辯主張尚無可採。是以，本件提存不生清償之效力，原告因被告臺北市政府作成發價通知，而對於被告臺北市政府取得徵收補償費之公法上債權，即尚未獲得滿足。
㈣惟按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問
題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。」，最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議決議參照。再按民法第125 條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。」、第
128 條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」。關於土地徵收補償費之請求權時效期間，於土地法並無規定，參照前揭實務見解及民法相關規定，本件補償費之公法上債權請求權時效自得類推適用民法規定為15年。查本件補償費之發放通知係以地政處73年11月6日北市地四字第48487號函作成，加計合理之送達期間（況其間尚有前之地政處73年11月8 日北市地四字第46968 號函、73年11月22日北市地四字第49191 號函之送達），應可認定原告至遲於73年11月30日即處於得請求之客觀狀態，則迄至88年11月30日止本件補償費請求權之時效即告完成，而發生權利當然消滅之法律效果。
三、綜上所述，本件被告臺北市政府已將徵收補償費之發價通知按公告當時土地登記簿所記載之土地所有權人姓名、住址踐行通知，工務局亦將徵收補償費撥交專戶以供發放，乃原告未前往領取，因此可歸於己之事由致未能及時領取，則本件補償費之發給已符土地法第233 條規定，自無徵收失效之適用；則需地機關即被告臺北市政府使用系爭土地自具有正當權源，不致有不當得利或侵權行為發生。是以，原告先位請求確認與被告行政院間之徵收法律關係不存在，及請求被告臺北市政府給付不當得利、損害賠償，均難成立。又補償費雖因被告臺北市政府辦理提存不合法，而不生清償效力，惟本件補償費債權之請求權因罹於時效而當然消滅，故原告備位請求被告臺北市政府給付補償費亦屬無據。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 王 碧 芳法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
書記官 楊 怡 芳