臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00697號原 告 甲○○訴訟代理人 文 聞 律師
許玉娟 律師複 代理人 周奇杉 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國94年12月30日院臺訴字第0940093240號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北縣政府為辦理基隆河整體治理計畫（前期計畫）—茄苳溪（第一標）整治工程，需用臺北縣汐止市○○○段溪洲寮小段52地號內等35筆土地，面積1.4762公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國（下同）93年8 月17日台內地字第0930070378號函（下稱原處分）核准徵收及先行使用，交由臺北縣政府於93年9 月9 日以北府地用字第0930625151號公告（公告期間自93年9 月10日起至93年10月11日止），並於同日以北府地用字第09306251
513 號函通知土地所有權人。原告不服，就其所有土地坐落於台北縣汐止市○○段汐止小段地號66-2、66-3、89-4、89-5及中正段391 、391-1 、989 、989-1 、989-3 及989-7等10筆土地（下稱系爭土地）向行政院提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
1.徵收土地地價補償費之數額，原處分應否審核？如未具體審核，原處分是否違法？
2.系爭土地如於徵收處分作成前即有遭需用土地人占用之情事，被告是否即應不核准徵收？㈠原告主張之理由：
1.按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。…
十五、應需補償金額總數及其分配…。」分別為土地徵收條例第13條及同條例施行細則第17條明文規定。依此，需用土地人向被告報請核准徵收時，即應於「徵收計畫書」中載明前開事項，供被告審酌。是以，被告於作成土地徵收之准駁決定時，前述之「徵收原因」、「徵收土地範圍及面積」及「補償金」等事項，即為其判斷之依據。
2.而「……若內政部對於申辦土地徵收案僅作形式上之審查，而完全不就需用地機關所為徵收計畫書之內容為實質之審查，將形成土地徵收之內容完全由需用地機關為所欲為。……」亦有91年7 月9 日各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第8 則可參。即被告於作成土地徵收之准駁決定時，對前述之「徵收原因」、「徵收土地範圍及面積」及「補償金」等事項，應進行實質之審查。
3.是被告對系爭土地之土地公告現值自78年以迄88年其土地現值自每平方公尺6,650 元漲至40,500元，而於系爭土地之公告現值於遭臺北縣政府非法占用後，竟於89年7 月遭調降為每平方公尺12,000元，降幅高達7 成之行為，及台北縣政府為規避其先行違法占用系爭土地之行為，而以徵收之合法手段掩飾先前之違法占用行為為其徵收之實質原因均應加以審查，否則無異坐視行政機關任意違法侵害人民財產權。
4.綜上，臺北縣政府違法占用原告系爭土地，並違法調降地價以辦理徵收，已違法在先；被告竟未加查明，即恣意核准臺北縣政府之徵收申請案，更顯為牴觸法令之行為而無可維持。爰依法提起本件訴訟，狀請鈞院撤銷訴願決定及原處分，以維權益，並使法治國精神得以落實。
5.本件爭點除了調降公告現值外，仍然爭執台北縣政府先行違法使用的部分。原告對於被告依照徵收計劃核准徵收及同意公告以後的先行使用，沒有爭執；我們爭執的是核准徵收沒有考量到先前的違法占用，而且台北縣政府以有緊急使用的原因使用土地到最後辦理徵收，整個過程長達4年。
6.至於原告就補償費部分另案提起行政救濟，目前已進行至訴願階段。
㈡被告主張之理由：
1.按「國家因水利事業之需要，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限。」、「需用土地人應俟補償費發給完竣……，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」、「需用土地人依本條例第27條規定因公共安全急需先行使用被徵收土地或其土地改良物者，應於申請徵收前，擬具理由，報請目的事業主管機關許可後，送由中央主管機關核准徵收及先行使用」、「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之。」分為土地徵收條例第3 條第4 款、第27條、同條例施行細則第28條及水利法第82條前段所明定。復查都市計畫法第52條規定，都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地，不得妨礙當地都市計畫，惟查依促進產業升級條例編定之工業區、依水利法公告之水道治理計畫線或堤防預定線內土地與尋常洪水位行水區域之土地等，各該法律已特別規定得予徵收，如其編定、劃設或公告涉及都市計畫之擬定或變更，已依都市計畫法所定程序辦理完成者，依各該法律辦理徵收，即難謂違反都市計畫法第52條前段規定，前經被告89年
1 月27日台（89）內營字第8982249 號函釋在案。而同年11月13日89營署都字第49427 號函亦釋示略以「本部89年
1 月27日台（89）內營字第8982249 號函釋與司法院大法官釋字第513 號解釋文之意旨並無不同，是以……申請徵收之土地已依都市計畫法所定程序劃設為河川區，依本部上開號函釋及司法院大法官會議議決釋字第326 號解釋，依水利法辦理徵收，自無違反都市計畫法第52條之規定。
」臺北縣政府為辦理基隆河整體治理計畫（前期計畫）─茄苳溪（第一標）整治工程，係依土地徵收條例第3 條第
4 款、第27條、同條例施行細則第28條及水利法第82條規定，徵收臺北縣汐止市○○○段溪洲寮小段52地號內等35筆土地，合計面積1.4762公頃，經被告以原處分核准徵收及先行使用，系爭土地89-5地號等10筆土地經都市計畫變更編為「河川區」，使用限制為「水利設施」（此有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書可稽），嗣臺北縣政府93年9 月9 日北府地用字第09306251513號函公告徵收（公告日期自93年9 月10日至93年10月11日）及以書面通知土地所有權人於93年10月22日領取徵收補償費，並就未領取之補償費於94年1 月17日存入「臺北縣土地徵收補償費國庫專戶保管」待領，全案業已完成徵收法定程序，於法尚無不合。
2.關於原告不服徵收補償費乙節，經臺北縣政府查復，茲說明如下：
⑴查「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，
補償其地價。」、「徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值」分為土地徵收條例第30條第1 項前段及同條例施行細則第30條所規定，是故本案以93年公告土地現值辦理補償，於法尚無不合。再者，依同條例第30條第2 項規定「徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」本案93年徵收加成補償成數經臺北縣地價及標準地價評議委員會92年第7 次會議評定為4 成，是以系爭土地經加成後已達一般正常交易價格。
⑵按公告土地現值作業，係依地價調查估計規則第18條（
92年3 月14日修正前為第21條）規定略以：「……斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素……將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段」並估計區段地價後，提經臺北縣地價及標準地價評議委員會評議通過，始得公告生效，故所估算之土地價格係採大量估價法之區段地價，非個別宗地估價；系爭土地因屬河川區，考量河川區土地受水利法等相關法令嚴苛限制，爰依上述規定，將系爭土地劃屬汐止市區，並提經臺北縣地價及標準地價評議委員會92年第7 次會議評定93年公告土地現值為每平方公尺12,000元，並經被告92年12月31日台內地字第0920018322號函備查在案。
⑶另依被告88年12月31日台內地字第8816166 號、89年5
月30日台（89）內地字第8960937 號函及89年6 月5 日台（89）內地字第8969278 號函示行水區土地使用受管制且發展趨勢甚差，地價訂定應符合當時地價調查估計規則第4 條地價調查估計應切合估計當時土地實值之規定，臺北縣政府自89年公告土地現值作業起，考量基隆河整治初期計畫工程用地已徵收完竣，堤防並施作完成，為避免同係河川區公告土地現值差異懸殊，乃就河川區區劃分及地價訂定情形全面檢討，經參酌臺北市河川區、汐止市基隆河沿岸以及全市使用分區相同或類似土地地價後，回歸土地使用管制反應市場價值，據以評定公告土地現值為每平方公尺12,000元，加上近年來適逢總體經濟環境不景氣，汐止地區又逢89年象神及90年納莉等風災水患影響，經查系爭土地市場行情並無向上波動，故93年公告土地現值評定為每平方公尺12,000元，並無偏低情形。
⑷再查所訴中正路兩旁之土地，應指汐止市區，
屬都市計畫之商業區土地，惟系爭土地於78年都市計畫變更為行水區後，即劃屬汐止市區（另按170區段於90年因地價相近、地段相連併入同為河川區區），然因早期各機關對於行水區是否為公共設施保留地頗有疑義，至86年被告所屬營建署依司法院第32
6 號解釋，以86年1 月6 日台內營字第8672021 號函明示河川地區土地規劃原則後，始定調河川區非屬公共設施保留地，本案86年7 月前之公告土地現值係誤依平均地權條例第10條規定，以毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值計算，故系爭土地非與汐止市○○路兩旁土地劃屬相同地價區段，且與該商業區於現況利用及土地使用管制強度上有顯著差異，二使用分區自此並未劃設為同一區段，另於89年為確實反應不同使用分區之土地實值，是評定170 區段公告土地現值每平方公尺為12,000元，後又於90年公告土地現值作業期間，考量170區區段○○鄰同屬河川區，且其價值相當，故依地價調查估價規則第18條之規定將170 區段併入172區段。
⑸按依土地徵收條例第22條規定被徵收土地權利關係人對
於徵收補償價額不服該條文第1 項規定之查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。復查關於徵收土地、改良物應給予之補償，依土地徵收條例第22條第1 項、第2 項及同條例施行細則第23條、第29條規定，係由直轄市或縣（市）主管機關辦理，被徵收土地、改良物權利關係人不服徵收補償事件，原行政處分機關為直轄市或縣（市）主管機關。前經行政院92年4 月10日院臺訴字第0920084300號函附「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」一案研討會會議紀錄載明。準此，原告不服徵收補償價額乙節，原行政處分機關應為臺北縣政府；再者原告亦於公告期間內以書面向臺北縣政府提出不服徵收補償價額，該府以93年11月10日北府地價字第0930727232號函復查處情形後，原告仍未甘服，嗣臺北縣政府依土地徵收條例第22條第2 項規定提請該縣地價評議委員會復議，於94年3 月25日召開地價及標準地價評議委員會94年第1 次會議，決議本案地價補償價額已屬公平合理，故維持原地價。
3.另所訴臺北縣政府於89年逕行使用其土地，未曾發放補償費乙節，經該府查復以「辦理基隆河初期治理計畫，為使茄苳溪排水順暢，急需取得河道狹窄處之土地，是本府分別以掛號方式通知土地所有權人進行協商，於89年7 月26日取得其他共有人之1/2 持分所有權人同意本府以徵收或協議價購方式取得產權，惟一直未能與原告取得聯繫，致無法與原告協商先行使用土地相關事宜，……本府為處理原告就系爭土地請求先行使用補償費乙事，業以94年3 月25日北府水排字第0940164540號函通知原告到府協議相關事宜。」至上開占用事件屬臺北縣政府與原告間之私權爭執，尚與徵收事件無涉，併予敘明。
4.被告對於徵收的准駁，會審酌有無進行協議價購程序以及需用土地機關是否有編列預算可以支應，並且要在15日內發放，但是不會審查到法定補償部分，如果不合乎法定補償，是將來所有權人異議的問題。至於補償費是否按照公告現值及面積計算？被告會審酌需用土地機關編列預算是否足夠補償，但不會審酌是否按照公告現值及面積計算，需用土地機關本身會算。依照被告作業規範，只要需用土地機關提出切結書表示有預算可以支應即可。
5.被告同意的「先行使用」，係指「公告以後補償費發給之前」合法的先行使用。由於89年當時急需取得河道防範水患，為緊急工程，所以當時才核准主管機關先行使用；台北縣政府亦努力通知土地所有權人，但是因為共有人太多，原告一直沒有通知到，但並不影響到核准徵收處分的合法性。
理 由
一、原告起訴主張：臺北縣政府違法占用原告系爭土地在先，嗣又違法調降地價以辦理徵收，被告竟未加查明，即恣意核准臺北縣政府之徵收申請案，顯為牴觸法令之行為而無可維持，為此訴請如聲明所示云云。
二、被告則以：本件徵收處分係依法定程序而為，並無違法之處，被告有就有無進行協議價購程序以及需用土地機關是否有編列預算可以支應均加以審核，但是不必審查徵收補償費之數額，此乃縣市政府之核定權限，所有權人如有不服，應依異議程序解決；又被告所同意的「先行使用」，係指「公告以後補償費發給之前」合法的先行使用，至於在公告前如有違法占用之情事，此係另一問題，不影響徵收之效力等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
三、是本件之爭執，在於：㈠徵收土地地價補償費之數額，原處分應否審核？如未具體審
核，原處分是否違法？㈡系爭土地如於徵收處分作成前即有遭需用土地人占用之情事
，被告是否即應不核准徵收？
四、關於地價補償費之審核部分：㈠按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定
旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號參照）。然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。因此徵收核准機關，依法應為之審核，茲分述如下。
㈡土地徵收條例第3 條規定：「國家因公益需要，興辦下列各
款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」第10條規定：「（第1 項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2 項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣( 市) 主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」由以上規定可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，內政部於核准前，應審核徵收案是否合於法定程序及要件，包括興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收前，有無舉行公聽會或說明會？有無將其事業計畫報經目的事業主管機關許可？有無先與所有權人協議價購或以其他方式取得？依徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地及土地使用計畫圖之記載，是否因公益之需要？是否為興辦土地徵收條例第3 條所定之各該事業所必須。
㈢又按土地徵收條例第30條第1 項規定：「被徵收之土地，應
按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條規定：「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。第19條徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣( 市) 主管機關轉發之。」第20 條 規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」由於徵收必須結合以補償費之發給，始屬合憲，是內政部於核准徵收前，尚應審核需用土地人是否編列預算負擔徵收補償費？是否能於公告期滿後15日內發給之？關於補償費之數額，則應審核是否有合於土地徵收條例第30條第1 項規定，是否有按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價？或在都市計畫區內之公共設施保留地，是否按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價？㈣至於土地權利人對於徵收土地公告現值之估定，應否加成補
償以反應一般正常交易價格，此則非徵收核准機關所問，依土地徵收條例第22條「（第1 項）土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2 項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。……（第4 項）徵收補償價額經復議或行政救濟結果有變動者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3 個月內發給之。」之規定，則另有救濟之途徑，非徵收核准機關之權限，易言之，如土地權利人如爭執以公告現值遭大幅調降等情，此則非徵收核准機關所需審核，易言之，無論有無公告現值遭大幅調降之情事，均不影響徵收處分之效力。
五、關於在徵收處分作成前即有遭需用土地人占用之情事，是否即應不核准徵收部分：
㈠按土地徵收條例第27條規定：「需用土地人應俟補償費發給
完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」再結合以理由四㈠之說明，需用土地人應俟徵收處分公告且補償費發給完竣後，始得使用人民之土地，否則未經他人同意，即係無權占用，為法之所不許；至於土地徵收條例第27條規定之「先行使用」，乃係因有法定之事由，准許在徵收處分公告後，補償費發給完竣前例外准許先使用之。查本件原處分所核准之「先行使用」，即係依土地徵收條例第27條而為，此為兩造所不爭，合先說明。
㈡茲有爭執者，在於原告主張系爭土地在徵收處分作成前即有
遭需用土地人占用之情事，即不應核准徵收一節，就此本院認原告之主張顯非可採，因為依土地徵收條例第3 條規定，核准徵收與否，端視國家是否因公益而有需要，是否為興辦該條各款事業所必須者，至於在徵收處分前苟即有遭無權占用之情事，此乃民事上損害賠償或不當得利之問題，否則依原告之主張，有徵收必要之土地因已遭需用土地人使用，反而不准徵收，此只有陷土地權利人於更多之損害。
六、綜上所述，原告之主張，無可採信，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 蕭 忠 仁法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 29 日
書記官 徐 子 嵐