臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00797號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○董事長）住訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 乙○（部長）訴訟代理人 朱正剛律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年12月31日院臺訴字第0940095337號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告接獲檢舉，經調查結果以原告民國（下同）94年6 月至同年7 月遞送亞太行動寬頻電信股份有限公司電信服務費收據及臺灣紙業股份有限公司94年股東常會議事錄等郵件（下稱系爭郵件）為營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，且原告前經被告多次以違反同條項規定處分罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案（如附表所示），其仍續犯，被告乃依同法第40條第
1 款（原處分誤載為第1 項）規定，以94年9 月9 日交郵字第0940010194號取締違反郵政法事件處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告以94年8 月11日交郵字第0940008968號函通知原告陳
述意見，惟未具體陳明原因事實, 且拒絕提供原因事實之基本資料如取締違反郵政法事件處理報告表等，嚴重違反行政程序法第104 條規定。被告僅以來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得檢舉人之同意、如何取得系爭郵件、如何確認系爭郵件之真實性、如何確認系爭郵件係由原告投遞、如何確認原告確有投遞系爭郵件之行為、有無據實製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問、被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告等情事，均無可考，故原處分之調查證據程序有違合法性原則，不符行政程序法第36條規定。原處分未依行政程序法第96條第1 項第2 款規定明確載明原告具體之違規事實，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分區別，參酌最高行政法院93年度判字第1624號判決見解，應屬無效。
⒉系爭郵件非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非
郵政法第6 條第1 項規範之客體，故無依同法第40條第1款處罰之可能：郵政法第6 條第1 項明定裁罰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱具通信性質文件之解釋，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函，不包括大量印刷寄發之商業文書。被告依據郵政法第48規定訂定郵件處理規則，該規則第4 條第2 項之抽象概括的定義解釋顯已逾越母法之授權目的。系爭郵件乃針對早已發生法律效果之某次法律行為，不生任何新法律效果，且參酌臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決見解，電信費帳單文件顯非郵政法專營權限，此亦為世界郵政改革之方向；而股東常會議事錄之遞送對象眾多、遞送內容完全相同，並可透過公開資訊供任意不特定人查詢、下載，不具對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質；故系爭郵件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，非郵政法第6 條第1 項規範之客體，無依同法第40條第1 款規定處罰之可能。
⒊郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，不得作為裁罰依據。
國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性之法律保留原則外，尚須符合實質正當性之要求；而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，有司法院釋字第404 號解釋可參。郵政法第6 條第1 項係屬規定國家得以獨占事業之職業選擇客觀許可要件，嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，參酌德國聯邦憲法法庭於西元1958年藥房判決案後所形成的三階段理論，只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。郵政法第6 條第1 項之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務二部分，就保障人民秘密通訊自由部分，時至今日，科技網路、電信傳播、行動通訊皆蓬勃自由發展，與郵政法第6 條第1 項制訂初始之時空背景不同，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益；且郵政法第6 條第1 項給予中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）郵政專營權，亦限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險；而專營權亦無法保證中華郵政公司可確保人民秘密通訊自由，此觀諸郵差攔截盜信用密碼、國產局標單竄改案等事件即知。就確保郵政普及化義務部分：郵政專營權之立法目的之一顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用部之營運成本，惟因此限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險；縱認有重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，可選擇專案補助或特定稅賦優惠等較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之；故郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。
⒋原告就本件行為並無故意或過失。原告自84年間起，即有
遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，故原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言；就原處分，被告應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，訴願決定及原處分即應予撤銷。
⒌被告就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據。行政法
上所謂一事或行為，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，有最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨可參，而郵政法第40條第1 款係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為；被告既未說明依原處分之違法事實欄所載事實，何以原告有營業行為，又未說明何以原告有通知其停止而未停止之情形，基於一事不二罰原則，被告謂其得就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據。
⒍被告一再對原告開單處罰，惟對於統一企業集團旗下之黑
貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，則從未作成處分予以處罰，顯違平等原則，而有差別待遇，違反行政程序法第6 條規定。
㈡被告主張：
⒈被告前於94年7 月8 日、10日接獲檢舉違反郵政法事件，
發現原告有遞送系爭郵件之營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定事實至為明確，被告依行政程序法第102 條及第104 條規定請原告陳述意見，並以原處分對原告處50萬元罰鍰，並通知其立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。
⒉依原告之公司登記資料記載，其係以經營各種印刷品、文
宣派送業務，而原告之網站卻以「企業掛號文件…專業遞送服務」、「公司及個人商業文件…等宅配到府服務」、「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物…等等」、「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，一次完成」、「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函…等等」為號召，而系爭郵件上有原告之服務標章，且原告於本件自始至終均承認其經營文書之遞送，僅係抗辯系爭郵件非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件；是以原告違法之事實，客觀上足以確認。原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未否認被告接獲舉發之證物（即系爭郵件）非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實使其有陳述意見之機會，顯與事實不符；且原告為拖延訴訟程序，爭執被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序云云，已無任何實益。系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告之服務標章，故認原告違反同法第6條規定之事實明確，被告乃依行政程序法第102 條及第10
4 條規定，以94年8 月11日交郵字第0940008968號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知請原告於文到7 日內陳述意見。原告於94年8 月18日陳述略以被告通知陳述意見之函文內容未具體載明違法之原因事實及執行違反郵政法事件取締作業未踐行依法行政、請被告提供取締違反郵政法事件紀錄單及取締違反郵政法事件處理報告表、對郵政法第6 條規定賦予中華郵政公司專營權等反映意見云云，惟經被告審查均不足採；又因本件係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違法事實，非屬現場取證事件，自無填寫取締違反郵政法事件紀錄單之餘地；至於取締違反郵政法事件處理報告表為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告稱被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條規定云云，顯屬不實；且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
⒊郵政法第6 條第1 項規定係將信函、明信片與其他具有通
信性質之文件並列為中華郵政公司郵政件專營權範圍，並不以一對一私人文書為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。而所謂信函，依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第
1 項：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。」規定，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司之專營權範圍。另倘依原告之定義，凡政府機關及公司行號對外公家單位具有意思表示性質之函行文，其如正、副本受文者如超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，屬非通信性質之文件，原告均可投遞，此種結論顯屬錯誤認知。由此可知原告自創之一對一高度個性化文書定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃故意曲解法律，並為自己有利之解釋。再者郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之郵件處理規則，自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」等語，郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理之關聯性，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⒋有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳
單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之通信功能，不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項及郵件處理規則第4 條第2 項規定之郵件（參見鈞院94年度訴字第1422號判決）。原告主張通信性質文書不包括大量印刷之商業文書云云，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。系爭郵件屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件。電信費帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，當然具有傳達意思與特定人之性質，均且係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。股東會議事錄為股東提起撤銷股東會決議之訴、確認股東會決議無效之訴之重要依據（公司法第183 條、第189 條），且為法律強制規定應送達予股東之文書，當然具有傳達意思之性質，與是否得在網路上查詢或股東人數多寡等無關。
⒌英國皇家郵政雖於2006年1 月1 日完全開放郵政服務市場
，惟郵政為政府保育行政之一環，性質上有別於一般之營利事業，世界少數已郵政民營化或未來將規劃郵政民營化的國家，如新加坡、馬來西亞及日本等現階段皆仍保有郵政專營權；另有關日本國會通過郵政民營化法案，主要係對日本社會結構及經濟成長之重要改革，並有其國情背景因素；郵政業務開放民營，屬重大政策興革，須審慎研議，除須參考先進國家案例，並應衡酌本國國情，擬具相關配套措施，以保障民眾用郵權益。再者，在郵政專營權之開放政策形成後，尚須經立法之程序；在尚未修法前，被告依現行法就原告之違法行為課予行政處罰自屬合法。至原告之行為違反郵政法第6 條，應依同法第40條規定加以處罰，其違規事實與各國制度並無關聯，原告自不得因他國立法趨勢與我國不同，而誤認得阻卻其違法。又按立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6 條規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。至原告所謂郵差攔截盜信用密碼、國產局標單案等情皆係為單一偶發事件，與本案無關。
⒍原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之
禁令，仍繼續進行投遞。被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日至本案94年9 月9 日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有17次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至95年4 月17日止被告依郵政法之規定已開具24張行政處分書予原告，原告並已繳交合計600 萬元之罰鍰），完全藐視被告依法作成之行政處分。另鈞院95年3 月17日94年度訴字第1422號判決，就原告類此違法事件行政訴訟判決原告之訴駁回，顯見原告之常業犯特質，具違法性及故意性。抑且，只要第一次命原告停止而其未停止，即可連續處罰。第一次處罰係於93年4 月28日，該函已告知原告應停止，則其後還有營業行為，即可連續處罰。另一個投遞行為應即為一個營業行為，且被告已對原告從寬處罰，係以一次舉報作為一個個案來處罰，並非以原告遞送郵件數量為準，故被告係對原告為有利之認定。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為郭瑤琪，嗣於訴訟中變更為乙○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：系爭郵件非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，故無依同法第40條第1 款處罰之可能。郵政法第6 條第1 項明定裁罰之構成要件為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱具通信性質文件之解釋，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函，不包括大量印刷寄發之商業文書。被告依據郵政法第48規定訂定郵件處理規則，該規則第4 條第2 項之抽象概括的定義解釋顯已逾越母法之授權目的。系爭郵件乃針對早已發生法律效果之某次法律行為，不生任何新的法律效果。原告自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，逾10 年 間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。且行政法上所謂一事或行為，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，有最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨可參，而郵政法第40條第1 款係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為。被告既未說明依原處分之違法事實欄所載事實，何以原告有營業行為，又未說明何以原告有通知其停止而未停止之情形，基於一事不二罰原則，被告謂其得就原告之違規事實按次連續處罰，殊嫌無據。據此，依行政訴訟法第4條第1 項規定，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以：原告受託遞送之系爭郵件包括電信服務費帳單及股東常會議事錄，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被告以原告有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，被告依郵政法第40條第1 項規定處原告罰鍰50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，並無不合。且只要第一次命原告停止而其未停止，即可連續處罰。第一次處罰係於93年4 月28日，該處分書已告知原告應停止，則其後還有營業行為，即可連續處罰。另一個投遞行為應即為一個營業行為，而被告已對原告從寬處罰，係以一次舉報作為一個個案來處罰，並非以原告遞送郵件數量為準，故被告係對原告為有利之認定。求為判決原告駁回之訴云云。
四、按郵政法第2 條規定：「本法主管機關為交通部。」第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」第40條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵件處理規則第1 條規定：「本規則依郵政法（以下簡稱本法）第48條規定訂定之。」第4 條規定：「（第1 項）函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。（第2 項）前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」第
5 條第1 項規定：「書於單一長方形紙片上，不加封套交寄者，為明信片。」交通部執行違反郵政法事件取締作業要點第7 項第1 款規定：「違反郵政法有關行政處罰事件應行適用法條及裁罰基準表列如下：⒈違反郵政法第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性之文件為營業者。或違反第2 項規定，遞送與貨物有關之通知以外之郵件者。初犯者處最低罰額10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。」
五、原告前經被告多次以違反郵政法第6 條第1 項規定，依同法第40條第1 項規定處分罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案（如附表所示），此次被告接獲檢舉，原告續於94年6 月30日遞送亞太行動寬頻電信股份有限公司電信服務費收據及於94年7 月8 日遞送臺灣紙業股份有限公司94年股東常會議事錄，其上均有原告之「上大郵通」之服務標章等情，為兩造所不爭，並有檢舉函、如附表所示各該處分書、系爭郵件附原處分卷足稽，為可確認之事實。
六、本件爭執之一，在於系爭郵件是否為郵政法第6 條第1 項之具有通信性質之文件？經查：
㈠按郵政法第6 條第1 項規定已明確規範凡具有通信性質之文
件均為中華郵政公司郵件專營範圍，而所謂信件，於一般坊間詞典之定義為和人通消息之書函（參正業書局出版社之辭源）或傳遞消息的文字（參學知出版社之國語詞典）等。可知依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，應均屬中華郵政公司專營權範圍。依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明謂：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」等語，有郵件處理規則條文說明附原處分卷可稽。可知郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實作為認定標準。至新聞紙、雜誌、印刷物、小包、包裹，依上開標準判斷，均非秘密通信保障之標的，不屬郵政法第6 條第1 項通信郵件專營權之範疇。是郵件處理規則就通信性質之定義，相對於郵政法第6 條第1 項規定之文義，已屬限縮解釋。
㈡關於大量印刷之商業文書，例如各類通知單、帳單或對帳單
、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件，因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，若係固封並具有對特定人通信功能之郵件，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，應均屬郵政法第
6 條第1 項之郵件。㈢「上大郵通」為原告之品牌識別標誌，載明於原告網頁及公
司簡介，為原告所不爭，並有原告網頁及公司簡介附於原處分卷可憑，足證貼有「上大郵通」服務標章之信件確係原告所遞送。原告受託遞送之系爭郵件為電信服務費帳單及股東常會議事錄，是否屬具有通信性質之文件？⒈電信費帳單部分：
電信費帳單為債權人接受債務人清償債務之憑證，自具有傳達意思與特定人之性質，均且係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，應屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係另案劉文祥與和信電訊股份有限公司主張違反行動電話業務服務契約第39條約定，發生爭執，其爭點在於和信電訊股份有限公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政訴訟之判決，與郵政法第6 條第
1 項規定無涉，況該判決係認定和信電訊股份有限公司以原告為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥，屬於行動電話業務服務契約第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，該判決並未認定郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又電話（信）帳單者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具通信性質文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇。且上開民事判決亦顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政件專營權範圍應含電信帳單，是原告以上開民事判決主張郵政專營權範圍不含電信帳單云云，有所誤解，殊非可採。
⒉股東常會議事錄部分：
按公司法第183 條規定，股東會之議決事項，應作成議事錄，並記載會議之年、月、日、場所、主席姓名、決議方法、議事經過之要領及其結果，於會後20日內將議事錄分發各股東，同法第189 條規定，股東會之召集程序或其決議方法，違反法令或章程時，股東得自決議之日起30日內，訴請法院撤銷其決議，同法第191 條亦規定，股東會決議之內容，違反法令或章程者無效。職是，股東會議事錄為股東提起撤銷股東會決議之訴、確認股東會決議無效之訴之重要依據，且為法律規定應送達予股東之文書，自具有傳達意思之性質，此與是否得在網路上查詢（僅有公開發行公司，始能於網路上查得股東會議事錄）或股東人數多寡等無關，而股份之轉讓非經記載於公司股東名簿不得對抗公司，益證股東對於公司而言，係確定之特定人，即股東會議紀錄係寄發予特定人之信函而非不特定之大眾。原告主張：股東常會議事錄之遞送可透過公開資訊供任意不特定人查詢、下載，不具對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質云云，亦非可採。
七、本件另一爭執，在於原處分是否符合按次連續處罰之要件？經查：
㈠行政機關之行政處分，其效力之範圍（主觀範圍及客觀範圍
），應及於一定之相對人與一定之事項；若屬於同一相對人及同一事項之事件，行政機關對該事件之處分權限，應為原處分之效力所遮斷，此種遮斷效力亦屬行政機關受自己處分拘束（拘束力）之一種表現。行政機關若對於已經行政處分予以處分（罰）之同一效力範圍之事件再為處分（罰），即有重複處罰之違法，自為法所不許。
㈡按郵政法第40條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺
幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」準此，該條款係指行為人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，即處罰行為人之「營業行為」，此所謂「營業行為」，解釋上應係行為人以營利為目的，持續經營有償之遞送行為，其概念自較單一之一次有償遞送行為廣義。
㈢抑且，所謂按次連續處罰，須為受有第1 次罰鍰處罰及經命
令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。亦即，在行為人違反另一行政不作為義務前，行政機關不得以同一不作為義務之違反，而連續處分（罰）。經查，被告以原告「違法時間：93年10月至11月。違法事實：有以遞送信函、明信片或或其他具有通信性質文件為營業情事。」違反郵政法第6 條第1 項規定，以94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1 款（被告誤載為第1 項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於94年
7 月15日送達原告。有94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書及送達證書附卷可稽。故本件被告以原處分對於原告94年6 月至同年7 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法，自有可議。
八、綜上所述，原處分以原告於94年6 月至7 月有以遞送系爭郵件為營業情事，違反郵政法第6 條第1 項規定，且原告前經被告多次以違反同條項規定處分罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案，其仍續犯，乃依同法第40條第1 款（原處分誤載為第1 項）規定，處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，於法尚有未合，原告執以指摘，非無理由，爰將原處分及訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處分。
九、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 7 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 7 日
書記官 陳幸潔