臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00814號原 告 香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○訴訟代理人 乙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年12月30日院臺訴字第0940094954號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原處分機關行政院新聞局以原告為衛星廣播事業，其經營之「衛視西片台」頻道於民國94年6 月10日4 時8分播出之「青島啤酒」廣告，有妨害兒童及少年身心健康之情形，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，且原告前因違反同一法條規定，經該局核處有案，復再違規，乃依同法第36條第5 款規定，於94年7 月26日以新廣4 字第0940623925號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並請立即改正。原告不服提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告播出之啤酒廣告，有兒童參與演出，是否違反衛星廣播電視法第20條1 項準用同法第17條第2 款之規定？㈠原告主張之理由：
⒈衛星廣播電視法之授權命令「衛星廣播電視廣告製播標準
」第3 條及其附表相較於性質相同之「廣播電視法」下之授權命令「廣播電視廣告內容審查標準」，顯然違反行政程序法第7 條比例原則或違反同法第6 條之禁止差別待遇原則：
⑴行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，
不得為差別待遇」，是為行政法上之「禁止差別待遇原則」。蓋衛星電視與無線電視由於性質類似，因此規範此2 項業務之法規有諸多相似或相同之處，此觀之衛星廣播電視法暨廣播電視法諸多相同即知。二法對於廣告之規範幾盡雷同─衛星廣播電視法第20條第1 項規定：
「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之」，而廣播電視法第32條規定：「第二十一條及第二十六條之一第二項規定，於廣告準用之」，可知二法對於播送廣告之內容的標準並無二致。
⑵又衛星廣播電視法第20條第2 項規定：「廣告製播標準
由主管機關定之」，被告由此制定衛星廣播電視廣告製播標準；廣播電視法第33條第3 項規定：「廣告內容審查標準，由主管機關定之」，被告由此亦制定廣播電視廣告內容審查標準。然而衛星廣播電視廣告製播標準第
3 條除複述母法衛星廣播電視法第17條之3 款之屬於不確定法律概念之規範（其第2 款即被告所據以處罰原告之法條），另以附表方式例示較為具體之情形，以資衛星廣播電視業者依循。然廣播電視法之授權命令廣播電視廣告內容審查標準第3 條雖亦複述其母法廣播電視法第21條6 款之規定，但卻未以附表方式例示之，顯然被告對於衛星廣播電視法下規範之衛星廣播電視事業與性質相同之無線電視業者有至為鮮明的差別待遇。其違反行政程序法第7 條比例原則或違反同法第6 條之禁止差別待遇原則，原處分有重大瑕疵，應予撤銷。
⒉行政院訴願決定認事用法顯有違誤：原處分機關於訴願階
段答辯主張，其未對衛星頻道差別待遇，謂其曾依據廣播電視廣告內容審查標準第2條規定，於89年9月11日以（89）琴廣字第13831號函頒行『有關酒類廣告內容規定：廣告中不得有兒童或青少年參與播音』．．．。惟經原告查閱89年10月發行之行政院公報，並無該紙法規命令。依據行政程序法第157條第3項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，被告所陳明之前述規定，顯非合法有效之法規命令。又被告以該函係依據廣播電視廣告內容審查標準第2條規定頒行，然其所依據之規定竟為：「廣告審查包括內容、聲音、畫面、文字、旁白與播送時段」，並非如原告前文所引述與衛星廣播電視廣告製播標準第3條相類似之廣播電視廣告內容審查標準第3條，其依據不明。
⒊被告以其內部未獲法律授權所設置之組織，引用無效之行政命令據以核處，其行政處分應予撤銷：
⑴被告設置之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」並無法律
根據，顯屬違法，其所作成之諮詢意見不得做為核處依據。觀諸行政院新聞局組織條例暨其他相關法令，均未見有對於設置所謂「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之法律規範，顯見其乃原處分機關為便宜行事而自行創設，並無任何法源依據，其目的係針對廣播電視節目暨廣告之內容是否違法進行評鑑。此外，「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之成員名單從未對外公開，會議之過程與結果亦不對外透露，但是被告對於原告繼同業所為之行政處分，卻無不援引該會議之決議做為依據；從而可進一步窺知，此一無任何法源依據組成之諮詢會議作成之決議竟可對外發生法律效力、論斷任何電視頻道節目與廣告有無違法，被告更依據該會議之決議而為核處，其所為之行政處分當屬有重大瑕疵之處分，應予撤銷。
⑵原處分機關所據以核處原告之另一法令依據「行政院新
聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」並未獲得法律明文授權，應為無效之行政命令，不得據以核處。然原處分機關於訴願答辯謂：「本局為處理違反違反衛星廣播電視法之核處罰鍰金額上下限有一明確裁量基準，依比例原則．．．訂頒『行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準』」，並稱「參諸行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法所不許」云云，顯見其對於行政規則有所誤解。蓋行政程序法第159條本文規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」。足見被告以「非直接對外發生法規範效力」之行政規則核處原告，於法顯有不合，原處分應予撤銷。
⒋被告之行政處分顯有濫用裁量之嫌，其行政處分應予撤銷
：復就社會現實面觀之，被告認定系爭廣告所違反之法令規範其立法目的係在保護兒童或青少年身心健康、不受酒類商品之影響，因此在解釋上應符合比例原則，並應儘量限縮，以使法律規範目的與廣告創意自由二者能相互兼顧、求取平衡。查系爭廣告之內容，非但並無兒童飲酒畫面，亦絕無鼓勵或引誘兒童飲酒之暗示，有關兒童參與演出之部分僅有回答屏東在地土產三寶，而此目的僅在強調現在市面上所販售之青島啤酒係在台灣本地生產，屬於廣告創意手法之表現，是則拍攝該廣告對於在廣告中演出之兒童並無構成妨害兒童或青少年身心健康之虞。被告無視社會之進步開放，片面引述主觀「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評鑑，主觀認定係爭廣告，必然有妨害兒童及青少年身心健康之情形，其與社會現實脫節，罔顧衛星廣播電視法暨其相關授權命令之法規授權目的，率爾核處，實有濫用裁量之嫌。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告經營之「衛視西片台」頻道，於94年6 月10日4 時
08分許播出之「青島啤酒」廣告，其內容有兒童參與演出，經原處分機關94年6 月20日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，明顯違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2 款之規定，爰依衛星廣播電視法第36條第5 款規定及行政院新聞局處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1 款第1 目規定核處20萬元之罰鍰，此有衛星廣播電視節目暨廣告諮詢意見彙整表及側錄影帶可稽，違法事實明確。
⒉原處分機關係衛星廣播電視法主管機關，對客觀事實本可
依職掌自行認定，惟為求程序之妥適，並尊重社會輿情，乃聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。因此本件原處分之作成並非依法一定要經過「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之審查，且該會議之決議亦僅供核處時參考，原處分機關核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件，斟酌原告陳述意見內容，依職權認定事實作最終處分。
⒊行政院新聞局曾於89年9月11日修正廣播電視廣告內容審
查標準，並未廢止該法規。再者，無線廣播電視事業酒類廣告內容之管理，依據廣播電視廣告內容審查標準第2條規定，原處分機關於89年11月9日以 (89)正廣2字第16902號函頒行「有關酒類廣告內容規定：廣告中不得有兒童或青少年參與播音」，此與衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表第2款第15目例示規定「酒類產品中有兒童或青少年參與演出」，為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，其立法意旨相同，原告所稱違反比例及及禁止差別待遇原則，顯係誤解。
⒋另原處分機關為處理違反衛星廣播電視法之核處罰鍰金額
有一明確裁量基準，於93年12月22日以新廣4字第0930626520號令修正發布行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準，以避免執法人員於相同事件恣意為不同裁量，參諸行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法所不許。
⒌衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條規定，其主要之
規範目的是鑑於衛星廣播電視活動多數具有商業性，而商業訊息之傳播本身具有自利之目標，不予節制，則常有「為私益而犧牲公益」之傾向，故應強調其節目之商業倫理與社會義務，而有受較高度管制之必要性存在。因此基於維持社會秩序、保障兒童及少年身心健康等公共利益之目標，對衛星廣播電視廣告節目內容為適當之限制，其限制之構成要件與法律效果，衡之廣電媒體之商業性與資本規模，並無過當情事，自無違反比例原則。
⒍原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相
關規定，善盡媒體以「公共利益」為前提之責任，茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反注意義務，自應負法律責任。原處分機關審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」查「國家通訊傳播委員會」已於95年2 月22日成立，本件原屬原處分機關「行政院新聞局」之職權，依法應移撥至「國家通訊傳播委員會」，業經被告具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得妨害兒童或少年身心健康。」「第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業違反第十七條或第二十條第一項準用第十七條規定者，處十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。」為衛星廣播電視法第17條第2 款、第20條及第36條第5 款所明定。次按衛星廣播電視廣告製播標準第1條規定：「本標準依衛星廣播電視法第二十條第二項規定訂定之。」同法第3 條規定：「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一：‧‧‧二、妨害兒童或少年身心健康。‧‧‧前項各款例示如附表。」其附表二之（十五）例示：「酒類產品廣告中有兒童或青少年參與演出。」又行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準一、（一）之1前段規定：「構成第三十六條規定者：處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。１. 第1 次適用第三十六條之罰鍰，自新臺幣十萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新臺幣五萬元。．．．」。
三、查原告為衛星廣播事業，其經營之「衛視西片台」頻道於94年6 月10日4 時8 分播出之「青島啤酒」廣告內容有兒童參與演出，經原處分機關行政院新聞局之諮詢會議評鑑，認有妨害兒童及少年身心健康情形，又原告前因違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，經原處分機關行政院新聞局以90年6 月18日正廣4 字第08209 號及93年10月29日新廣4 字第0930625993號處分核處在案之事實，有廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表、行政處分明細表等件影本及側錄帶在原處分卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。
四、原告雖主張上開廣告內容並無兒童飲酒畫面，亦無鼓勵或引誘兒童飲酒之暗示，有關兒童參與演出之部分僅有回答屏東在地土產三寶，目的在強調現在市面上所販售之青島啤酒係在台灣本地生產，屬於廣告創意手法之表現云云。惟查該廣告經本院當庭勘驗結果，其內容係由1 成年男子與1 兒童以父子搭檔演出方式，說明TORO（鮪魚）、蓮霧及「青島啤酒」為屏東三寶，並要求在場消費顧客應先付款，顯有強調青島啤酒珍貴之喻意，是原處分機關行政院新聞局認其已構成妨害兒童及少年身心健康之情形，並無不合。至於行政院新聞局聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑，無非為求慎重，並尊重社會輿情所致，況該會議之決議亦僅供核處時之參考，原處分機關本於客觀事實仍得依其職掌為認定。又按衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條之規定，其主要規範目的，係鑑於衛星廣播電視節目及廣告多數具有商業性，而商業訊息之傳播本身具有自利之目標，如不予節制，常有為私益而犧牲公益之傾向，故應強調其節目之商業倫理與社會義務，而有受較高度管制之必要性存在。基於維持社會秩序、保障兒童及少年健康等公共利益之目標，對衛星廣播電視節目內容為適當之限制，其限制之構成要件與法律效果，衡之廣電媒體之商業性與資本規模，並無過當情事，自無違反比例原則及禁止差別待遇原則。另行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準，係原處分機關為處理違反衛星廣播電視法之核處罰鍰金額有一明確裁量基準，以避免執法人員於相同事件恣意為不同裁量，並非法所不許。況原處分係根據首開衛星廣播電視法規定對原告為裁罰，裁處金額亦在法定範圍內，並未濫用裁量，亦不生裁量基準未獲得法律明文授權，屬無效行政命令之問題，原告主張均無可採。
五、從而原處分機關以原告違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第2 款規定，且原告前因違反同一法條規定經核處有案，復再違規，乃依同法第36條第5 款規定，處原告罰鍰20萬元，並請立即改正之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林育如法 官 楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
書記官 林孟宗