臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00867號原 告 甲○○訴訟代理人 周金城 律師 （兼送達代收人）複 代 理人 林淑菁 律師被 告 內政部警政署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年12月27日94公審決字第0370號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原係臺中縣警察局（下稱中縣警局）霧峰分局（下稱霧峰分局）警員，前於偵查員任內，因勤餘時間酒後駕駛車號0000-00 自小客車，於民國（下同）94年6 月11日凌晨3時22分許，疏未注意車前狀況，撞及因故障停放路肩之車號00-0000 號自小客車，致該車前座乘客白美如掉落橋下遭溪流沖走，經雲林縣消防局尋獲時已無生命跡象。中縣警局審認原告是項行為破壞紀律，情節重大，業已符合警察人員管理條例（下稱警管條例）第31條第1 項第1 款、同條第2項及公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3 項第7 款規定，爰以94年6 月13日中縣警人字第0940010525號獎懲建議函請被告予以免職。嗣經被告以94年7月20日警署人乙字第1316號令（下稱原處分）以其行為破壞紀律，情節重大，核予免職，免職未確定前先行停職。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈被告所為之處分違反法明確性及授權明確性原則：①被告
原處分以原告行為係「破壞紀律，情節重大」，依警管條例第31條第1項第1款：「警察人員有左列各款情形之一者，‧‧‧其授權之機關‧‧‧應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。」、同條第2項：「前項第1款‧‧‧免職處分於確定後執行，未確定前應先停職。」、考績法第12條第3項第7款：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」等法條為依據作成處分。②考績法第12條第3 項第7 款所列「破壞紀律，情節重大」誠屬不明確之法律概念，雖承認行政機關有所謂判斷餘地，但其仍須遵守法律優越原則、法律保留原則，其所作之個別判斷亦不得違反誠信原則、公平原則及比例原則等一般法的規範。且依司法院釋字第491 號解釋文：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。‧‧‧又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」。本件被告所為原處分，其內容就原告之職位予以核定免職，免職未確定前先予停職，直接改變原告公務員（警察人員）身份關係，影響其服公職之權利，其所援引考績法第12條第3 項第7 款所謂「破壞紀律，情節重大」規定，就其法律構成要件更應具體明確，方符法律明確性原則。③被告所援引作為判斷基礎之93年2 月10日警署交字第0930028014號函修正發佈「警察人員駕車安全考核實施要點」（下稱「考核要點」）第6 點第1 項規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：（五）酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05% 以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1 項第1 款規定，逕予免職。」，內容顯然涉及人民權利義務之事項，改變公務員身份關係，直接影響其服公職之權利等，卻欠缺法律授權規定，已明顯違反法律保留原則及授權明確性。④被告所依據之「考核要點」實屬行政程序法第159 條第
1 項及第2 項第2 款所規定之行政規則，該規定係行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而頒定之解釋性規定及裁量基準，而為上級機關對下級機關或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作所必要，但絕非謂其可於未得明確法律授權之情形下，逕為影響人民權利義務之規範。且依司法院釋字第387 號之解釋意旨：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發佈命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之要件時，亦為憲法之所許。‧‧‧行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發佈之命令，尤應遵守上述原則。」上開「考核要點」之內容實已涉及人民權利義務之事項，改變公務員身份關係，直接影響其服公職之權利，實與授權命令無異，然其卻根本欠缺任何法律授權規定。本件被告以未獲法律授權之「考核要點」另定裁罰性行政處分，該處分不符法明確性並違反法律保留原則及授權明確性。
⒉被告所為之處分違反比例原則：①被告依警管條例第31條
第1項第1款所為之原處分，對原告予以核定免職，免職未確定前先予停職之處分，相較於同條例第29條第1項各款對警察人員所為之停職處分，其中第1、2、3款所涉均屬重大刑事案件並經提起公訴者；第4款「涉嫌犯前3款以外之罪，經法院判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或得易科罰金者。」；同條第29條第2項「警察人員其他違法失職情節重大者，其主管機關得依職權予以停職。」觀之，本件原告於勤餘酒後駕車不慎發生交通事故，刑事庭以簡易判決處刑，且宣告緩刑3年，其情節顯較輕微。而上開條例第29條第1項各款及第2項，各款規定之情節重大，尚僅以「停職處分」即可達到裁罰之目的，況本案經刑事簡易判決認為：「因其一時失慮，致觸刑典，事後已坦承犯行，頗具悔意，且已與被害者家屬達成和解，其經此刑之教訓，應能深知警惕而無再犯之虞，本院因認前開對其宣告之刑，以暫不執行為適當，爰予宣告緩刑3 年，用啟自新。」可知經過刑事程序調查後，肯認原告就該事件顯因事前失慮而事後深知警惕而無再犯之虞，尚不構成所謂破壞紀律，情節重大之情形。是以本案非但無同條例第29條「停職」之適用，亦無同條例第31條「免職」之適用，若果有停職考量，亦僅得依同條例第29條第2 項予以停職處分，即可達其目的。本件被告之原處分卻依據同條例第31條第1 項第1 款，對原告予以核定免職，免職未確定前先予停職，該處分已屬違反行政法上比例原則，實難謂無違法。②被告於復審答辯書中，所援引93年2 月10日警署交字第0930028014號函修正發佈「考核要點」第6 點第1項，第（五）點作為「破壞紀律，情節重大」之判斷標準，惟該「考核要點」實未按情節輕重，作不同方式之處分，該「考核要點」本身即有違反比例原則之違誤。又94年12月27日依警署交字第0940159554號函發佈修正之新「考核要點」業已匡正此不符合比例原則之缺失。被告援引93年2 月10日警署交字第0930028014號函修正發佈「考核要點」顯不足採。
⒊縱以被告內部發佈之「考核要點」作為判斷對原告應否予
以免職，亦應適用94年12月7日依警署交字第0940159554號函另行修正發佈之新「考核要點」：①「考核要點」業已於94年12月7日依警署交字第0940159554號函另行修正發佈，其中第6點第1項修正理由，係因致人於重傷或死亡而逃逸或頂替者情形，更為惡劣，且服勤時間及非服勤時間之非難責任應有所區別，故加以修正，以符合比例原則。②被告所發佈「考核要點」第6點第1項之解釋性行政規則見解嗣後變更，變更前之釋示違反比例原則。依司法院釋字第287號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發佈前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」，申言之，前、後釋示有不一致，若案件尚未確定，應適用後釋示為原則，除前釋示有違背法律損害當事人權益者，案件縱已確定，仍得適用在後之解釋，以作有利於當事人之決定。本件免職處分尚未確定，依前開司法院釋字第287號解釋意旨，應依94年12月7日依警署交字第0940159554號函之新考核要點為審理。
㈡被告主張之理由：
⒈警管條例第2條規定：「警察人員之管理，依本條例之規
定，‧‧‧」、同條例第31條規定：「（第1項）警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法所定1次記2大過情事之一者。（第2項）前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。」；考績法第12條第3項規定：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：‧‧‧七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」。又依被告93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發佈之「考核要點」第6點第1項規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：（五）酒後駕車筆事，經檢測吐氣所含酒精成分每公升超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」是依上開規定，警察人員如確有酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升
0.25毫克以上，並致人於重傷或死亡等破壞紀律，情節重大情事者，遴任機關或其授權之機關、學校應即予以免職，免職未確定前應先行停職。
⒉原告駕駛執照因案被吊銷，嗣無照並酒後駕駛3297-GD號
自小客車，於94年6月11日3時22分（非服勤時間）在國道
3 號南下251.8公里處，因疏未注意車前狀況，不慎撞及因故障停放路肩之車號00-0000號自小客車，致該車前座乘客白美如掉落橋下，白女經雲林縣消防局尋獲時已無生命跡象。本案經國道公路警察局第七警察隊員警獲報抵達現場處理，並對原告施以酒精濃度呼氣測試，其測定值為每公升0.56毫克，凡此事實均有國道公路警察局第七警察隊刑事案件移送書、原告調查筆錄、道路交通事故現場圖、調查報告表、測試觀察紀錄表、酒精測定紀錄表等附卷可稽，經中縣警局考績委員會94年第9次會議（94年6月11日召開）決議：「建請予以免職，免職未確定前併予停職」，並於同年月13日以中縣警人字第0940010525號獎懲建議函報被告核辦，嗣經被告考績委員會94年第13次會議（
94 年6月28日召開）討論並邀請原告列席陳述意見及答辯後決議略以：「請臺中縣警察局會同國道公路警察局第七警察隊名間分隊針對相關事項再行查明。」，中縣警局於94年7月4日以中縣警人字第0940011766號函覆查明事項，嗣再提被告考績委員會94年第14次會議（94年7月5日召開）審議並邀請原告再次列席陳述意見及答辯後決議：「同意臺中縣警察局所報意見：『警員甲○○酒後駕車肇事與白女之死亡結果，認定有相當因果關係‧‧‧』，爰依警察人員管理條例第31條第1項第1款、同條第2項及公務人員考績法第12條第3項第7款等規定，予以免職，免職未確定前先行停職。」。被告乃核定原告免職，免職未確定前先行停職之處分，揆諸前揭規定，其認事用法尚無違誤。⒊法律就「破壞紀律，情節重大」無從鉅細靡遺悉加規定，
以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，或其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，則與「法律明確性原則」尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。茲以被告為貫徹員警風紀要求，恪遵酒後不開車規定，已充分宣導並使員警瞭解警察人員駕車安全考核實施要點等相關規定，本件原告明知依被告93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發佈之「考核要點」第6點第1項第5款規定，酒後駕車肇事致人於重傷或死亡，經檢測吐氣酒精濃度超過每公升0.25毫克以上者，應即依「警察人員管理條例」第31條第1項第1款等規定，逕予免職，尚非謂對其所犯係屬「破壞紀律，情節重大」而應予免職情形，難以理解或為其所不能預見，並無違反法律明確性原則。
⒋依鈞院94年度訴字第01488號判決，業已充分論述「比例
原則」及「平等原則」。原告於案發時並無駕駛執照（因案吊銷多年）且酒測值達0.56毫克/公升，而被害人車輛係因故障停放於高速公路路肩，原告卻因酒後駕車，疏未注意前方狀況（原告於偵訊筆錄中辯稱閃躲小狗，復於被告考績委員會改稱看到一個黑色塑膠袋擋住車前擋風玻璃），致向右偏離車道而撞及被害人之車輛，致使被害人掉落橋下，待尋獲時已無生命跡象。是以，原告身為警察人員負執法重責，其紀律之要求本更甚於一般公務人員，自應以身作則，原告明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍以身試法，肇事致人於死，其有責性不可謂不高。
⒌依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無係以是否
違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據。雖本件原告已與死者家屬達成和解，亦經臺灣雲林地方法院斗六簡易庭刑事簡易判決：「甲○○服用酒類，不能安全駕駛動力交通工具而駕駛，處有期徒刑3 月。又因過失致人於死，處有期徒刑柒月。應執行有期徒刑玖月。緩刑3年。」惟仍無解於其上開違失行為之成立。參酌法務部88年5月18日（88）法檢字第001669號函釋略以：「參考德國、美國之認定標準，對於酒精濃度呼氣已達每公升0.55毫克（0.55MG/L）或血液濃度達0.11％以上，肇事率為一般正常人之10倍，認為已達『不能安全駕駛』之標準；‧‧‧。」，被告就原告身為執法者，卻知法犯法，復因酒後駕車肇事致人於死等違失情節及其影響綜合判斷，認原告已嚴重影響警譽，其情節難謂非重大，為整飭警紀，認原告核有破壞紀律，情節重大之要件，而決議予以免職，尚難謂違反比例原則及法律明確性原則。
⒍司法院釋字第287號解釋理由書略以：「行政機關基於法
定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。惟對同一法規條文，先後之釋示不一致時，非謂前釋示當然錯誤，於後釋示發佈前，主管機關依前釋示所為之行政處分，其經行政訴訟判決而確定者，僅得於具有法定再審原因時依再審程序辦理；其未經訴訟程序而確定者，除前釋示確屬違法，致原處分損害人民權益，由主管機關予以變更外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」。被告本於職權為規範所屬警察人員安全駕車，以維護執法公信及形象，所頒訂之內部人事考核懲處規則，核與「法律保留原則」無涉（鈞院92年訴字第1083號判決）；而該實施要點於93年2月10修正時，亦無違法或不當。縱使該實施要點於94年12月7日再次修正，亦不影響修正前所作之合法處分。
理 由
一、本件訴訟繫屬中被告代表人謝銀黨，改為乙○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按警管條例第31條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法規所定1次記2大過情事之一者。‧‧‧。前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。‧‧‧。」復按考績法第12條第3項規定：「非有左列情形之一者，不得為1次記2大過處分：一、七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。‧‧‧。」又依被告93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發佈之駕車安全考核要點第6點規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：（一）‧‧‧（五）酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過
0.05％以上，致人於重傷或死亡者。依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。‧‧‧。」
二、原告之駕駛執照業因另案被吊銷，仍於94年6月11日3時22分（非服勤時間）無照並酒後駕駛3297-GD號自小客車，在國道3號南下251.8公里處，因疏未注意車前狀況，不慎撞及因故障停放路肩之車號00-0000號自小客車，致該車前座乘客白美如掉落橋下，白美如經雲林縣消防局尋獲時已無生命跡象，經國道公路警察局第七警察隊員警獲報抵達現場處理，並對原告施以酒精濃度呼氣測試，其測定值為每公升0.56毫克之事實，有國道公路警察局第七警察隊刑事案件移送書、原告調查筆錄、道路交通事故現場圖、調查報告表、測試觀察紀錄表、酒精測定紀錄表等影本附原處分卷可稽及臺灣雲林地方法院94年度六交簡字第228 號判決影本附本院卷可稽，復為原告所不爭執。被告經中縣警局考績委員會94年第
9 次會議（94年6 月11日召開）決議及被告考績委員會94年第13次會議、第14次會議（94年7 月5 日召開）審議決議依警管理條例第31條第1 項第1 款、同條第2 項及考績法第12條第3 項第7 款等規定，予以免職，免職未確定前先行停職，被告乃核定原告免職，免職未確定前先行停職之處分，揆諸首揭規定及，核無不合。原告不服，為如事實欄所載之主張。惟查：
(一)、考績法就「破壞紀律，情節重大」無從鉅細靡遺悉加規定
，其雖以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷( 例如經考績會認定判斷) ，其意義亦非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，是其與「法律明確性原則」並無不合( 參照司法院釋字第545 號解釋) 。原告主張上開考績法「破壞紀律，情節重大」之規定，法律構成要件不明確，違反法律明確性原則云云，並不足採。
(二)、考核要點第6 點第1 項第5 款之規定內容，乃是被告就維
持警察人員紀律，於適用考績法第12條第3 項第7 款所定有關「破壞紀律」與「情節重大」2 項構成要件時，所為判斷認定此等不確定法律概念之具體化規定( 類似裁量準則之判斷準則）。這種對不確定法律概念之具體化活動，有助於提高規範適用之可預見性及一致性( 安定性) ，避免恣意，並無禁止之理。該考核要點第6 點第1 項依酒後駕車嚴重程度及服勤時、非服勤時間分別作不同處理，難謂有不符比例原則。雖然考核要點第6 點第1 項第5 款規定，服勤時間及非服勤時間，酒後駕車筆事，經檢測吐氣所含酒精成分每公升超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05% 以上，致人於重傷或死亡者，所規定之處理方式相同，然此經被告訂定當時之審酌，認兩者對警察紀律所造成之影響相當，而為相同處理之規定，並無顯不合理之處，亦不能執此謂考核要點有違比例原則。
( 三) 、如上所述，考核要點第6 點第1 項第5 款規定，係判斷
考績法第12條第3 項第7 款有關「破壞紀律」與「情節重大」不確定法律概念之具體化規定，其屬於行政內部規範，對受1 次記2 大過處分者發生作用者，乃考績法第12條第3 項第7 款之規定。亦即被告係依考績法第12條第3項第7 款之規定，對原告為1 次記2 大過處分，而非考核要點。原告主張考核要點涉及人民權利義務，欠缺法律授權云云，尚有誤解。
(四)、被告為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良
形象，特頒訂駕車安全考核要點，並充分宣導周知。上開規定經被告以93年2 月10日警署交字第0930028014號函轉各縣市警察局，並經霧峰分局勤前教育宣導周知，此有警政署93年2 月10日警署交字第0930028041號函、霧峰分局第三組3 月8 日、3 月9 日、3 月14日勤前教育紀錄簿影本可稽，是原告應已知悉被告是項員警酒後駕車之處分規定。惟原告明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍違反駕車安全考核要點之規定，尚且明知自己駕照已被吊銷，仍無照駕駛，致肇事並致人於死亡，經酒精濃度呼氣測試，測定值高達每公升0.56毫克，已達不能安全駕程度( 見法務部88年5 月18日(88)法檢字第001669號函) ，以此無照且在不能安全駕駛時狀態仍違規駕車並肇事致人於死之違規情節，嚴重損及警察團體對外形象，經被告考績會認定破壞紀律，情節重大，符合上開考績法規定意旨。而原告上開違規情節，對警察團體對外形象之破壞，並不因其同時涉及刑事責任經法院判處徒刑同時諭知緩刑而有所減低，自不能以該刑事責任之法院判決結果，而責原處分違反比例原則。
( 五) 、被告以其處分時之考核要點認定原告破壞紀律情節重大
，既無不合，其合法性不因事後考核要點修正而受影響。至原告所舉司法院釋字第287 號解釋，係指解釋性函令而言，此觀諸該解釋文：「行政主管機關就行政法規所為之釋示」一語甚明。本件考核要點非屬解釋性函令，自無該號解釋之適用。
(六)、警管理條例第29條第1 項規定係就警察人員涉及刑事案件
，未經法院判決確定前，第2 項就警察人員有其他違法失職情節重大之情事時，對其職務之暫時處理方式所為之規定，與第31條係對有該條第1 項所列各款事由之1 之警察人員所為公務員身份之終局免除，兩者規範之事項不同，無輕重比較問題。原告主張被告未依該條例第29條而依第31條處理，違反比例原則云云，殊有誤解。
三、從而，原處分認原告之行為破壞紀律，情節重大，核予免職，免職未確定前先行停職，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
書記官 張能旭