臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00885號原 告 詹國聯即旭成土木包工業被 告 桃園縣立建國國民中學代 表 人 甲○○（校長）訴訟代理人 巫宗翰律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國94年12月30日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係被告辦理之「教室老舊木窗改善更新工程」採購案（下稱系爭採購案）之得標廠商，被告以原告於民國（下同）94年6月20日得標後，至同年7月1日止，共送4次樣品供作審查（其中僅94年6月24日檢附不完整之書面規格說明），經被告及建築師會審，均與圖說規格不符，被告屢次要求補正，原告執意不理拒絕履約，延宕至今已逾履約期限，顯無承作之誠意，已達政府採購法第101條第1項第7款及第10款規定情形，乃於94年8月31日以建國總字第0940001472號函原告，倘原告未提出異議，被告將刊登政府採購公報。嗣經原告提出異議，經被告以94年9月14日建國總字第0940001575號函復原告，仍認原告有違反政府採購法第101條第1項第7款及第10款規定情形。原告不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，遭審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決採購申訴審議判斷及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、系爭採購案契約未能簽訂完成，非可歸責予原告：⑴參照「桃園縣立建國國民中學工程投標補充須知」第11點第
1款規定：「得標廠商應於決標日（含）起10日內（末日為例假日者順延）由負責人或委託之代理人攜帶招標規定內各項資格證明文件正本及與印模登記相同之印章至本校，經核對符合後辦理簽約手續（若由代理人代為簽約時，應提具委託書），如查有偽造或變造情事或逾期未與本校訂約者，除取消其得標資格外，本校並予沒收押標金，另行辦理招標，原得標廠商不得異議。」。
⑵被告對於是否簽訂上開契約，應僅審查原告之資格證明文件
及印章，而對於施工樣品材料、品質、規格等實質審查事項，係屬履約與否之問題，不應於訂約階段即審查，縱使原告所提出之樣品規格尺寸不符合被告所要求，此亦為原告未依約履行，涉及原告不完全給付，以及被告請求原告賠償之情形，尚與原告及被告簽訂系爭採購案契約無涉。
⑶被告卻要求原告與其簽訂該契約前，需先將鋁窗樣品送至被
告會同建築師審查，並在94年6月22日、24日、27日、7月1日審查後表示與圖說規範尺寸不符，拒絕與原告簽約，雖經原告以94年6月27日旭字第00940627號函及94年7月20月旭字第009407020號函2次通知被告簽訂契約，被告卻置之不理，則該契約未能簽約完成，並非原告不提供各項資格證明文件正本或印章，不與被告依上開補充須知第11點規定辦理簽約手續，而係被告欲綁標該鋁門窗予全天候廠牌，故以原告送審之樣品（鋁窗）與圖說品質規格不符為由，不欲與原告簽約，此觀被告94年9月14日建國總字第0940001575號函說明第1點所載：「．．以貴公司之名義參與競標得標後，屢次以與圖說規格不符之材質送審，欲以價差之材質履約，延誤履約期限，情節重大。」即明。
⑷參照申訴審議判斷理由三：「經查本採購案於94年6月20日
決標．．尚無須俟樣品提經招標機關審查通過．．」，然卻忽略原告所提出之94年6月27日旭字第00940627號函。從而，被告以原告送審之材質與規格不符為由，以上開投標補充須知第11點規定，並依政府採購法第101條第1項第7款規定欲刊登政府公報，顯屬違誤，行政院公共工程委員會所為之申訴審議判斷亦有偏頗之虞。
２、被告違反政府採購法第26條第3項之規定，致原告無法履約，故原告亦無政府採購法第101條第1項第10款規定之事由，茲說明如下：
⑴按政府採購法第26條第3項規定，本件招標文件所檢附之3張
圖說，第2張剖面示意圖之施工說明載有：「本工程鋁門窗採用全天候、力霸、中華或同等品之產品．．」，然第3張圖說施工規範第2點所要求之「全內拆式防颱型隔音氣密鋁窗」及其相同規格尺寸之鋁窗，卻僅有全天候之廠牌可生產，若欲以力霸、中華或其他同等廠商生產者，勢必須重新開模，費用即達新台幣（下同）數百萬元，且經原告向全天候廠牌（王牌鋼鋁有限公司）賴先生洽詢報價時，賴先生竟不願意傳真報價予原告，只願意以電話口頭報價：「不含玻璃、不含56樘門框、不含施工、不含檢驗費用、不含營業稅為1,495,537元。」，此有電話錄音光碟可稽。而比較同等級中華鋁門窗之報價853,024元、力霸鋁門窗之報價1,023,583元，全天候廠牌竟能比國內數一數二之中華、力霸鋁門窗公司產品貴上50至60萬元，顯見被告欲以較高之價額讓全天候廠牌獲利及綁標，故被告雖於第2張剖面示意圖之施工說明載有「或同等品」之字樣，形式上雖然不限定採用何廠商之商品，但實際上其所要求者僅有全天候廠牌可用，故被告已違反政府採購法第26條第3項規定。
⑵況於本案招標期間，被告事務組組長高先生及校長甲○○，
曾暗示放置於總務處內之全天候廠牌之鋁窗樣品為其所要求之鋁窗窗型，且其白板上有全天候廠牌中壢經銷商之電話（春天鋁業有限公司）可打去詢價，此有電話錄音光碟及相片可稽，顯見被告早已預設立場，有圖利特定廠商之嫌，更可證被告要求得標廠商僅能採購全天候廠牌之鋁窗，其餘力霸、中華或同等級之廠商均無法通過其審查，故雖原告於得標後提出「詮盛工業股份有限公司」之鋁窗送被告審查，然卻遭被告之刁難，則被告僅接受全天候廠牌之鋁窗甚明，顯實質上已違反政府採購法第26條第3項規定，而有綁標之嫌。
⑶另系爭採購案契約招標文件所檢附之第3張圖說施工規範第1
點提及：「本工程承包商應至現場實際丈量門窗尺寸，依實際尺寸為準，本圖尺僅供參考，並於開工時．．」，故尺寸是否符合要求，應以實際開工時之尺寸為主，而非依據圖說，則被告於審查原告所提供之樣品時，應係審查品質是否可符合內政部整理後供廠商參酌之「建築工程規劃設計可能綁標行為態樣」中「門窗工程之因應措施」所示：「建議依功能或效益訂定規格條件。例如：鋁門窗僅須視需求規定、抗風壓、水密性、氣密性及表面處理之膜厚等。」之「抗風壓、水密性、氣密性及表面處理之膜厚」等要求，至於尺寸應非審查之事項。然被告於審查原告所送審之樣品時，卻以僅有全天候廠牌出產之尺寸為審查之主要重點，而對於「抗風壓、水密性、氣密性及表面處理之膜厚」等品質要求之事項，卻視而不見，顯有強迫得標廠商（即原告）必須使用僅有全天候廠牌鋁門窗獨特規格之嫌，若未使用該廠牌獨特尺寸者，即為規格不符，足見被告將系爭採購案綁標予全天候廠商之意圖至為明顯，及有刁難得標廠商（即原告）之嫌。
⑷原告無法通過被告之審查，非因被告所提供之鋁門窗與圖說
規格不符，而係導因於原告所提出者並非全天候牌之鋁門窗，故被告於本件處分稱原告違反政府採購法第101條第1項第10款之規定云云，顯屬不實，被告自不能刊登政府採購公報及沒收保證金。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本案應審究之爭點包括被告依政府採購法第101條第1項第7款規定：「得標後無正當理由而不訂約者。」之事由，將原告刊登政府採購公報之行政處分是否適法；被告有無違反政府採購法第26條第3項規定，有審查刁難或圖利特定廠商之情事；被告依政府採購法第101條第1項第10款規定：「因可歸責廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」之事由，將原告刊登政府採購公報之行政處分是否適法。
２、有關被告依政府採購法第101條第1項第7款規定之事由，將原告刊登政府採購公報之行政處分是否適法，茲說明如下：⑴參照「桃園縣立建國國民中學工程投標補充須知」第11點第
1款明定，得標廠商應於決標日（含）起10日內（末日為例假日者順延）由負責人或委託之代理人攜帶招標文件規定各項資格證明文件正本及與印模單登記相同之印章至招標機關，經核對符合後辦理簽約手續，如逾期未與招標機關訂約者，被告除取消其得標資格外，並予沒收押標金。
⑵次依政府採購法第101條第1項第7款規定：「機關辦理採購
，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：七、得標後無正當理由而不訂約者。」，本件原告參與被告即招標機關辦理系爭採購案，於得標後未依上開投標補充須知第11點第1款規定，於決標日後10日內，檢具相關文件辦理簽約事宜，被告遂依上開規定通知原告欲將其刊登政府採購公報。
⑶系爭採購案於94年6月20日決標，原告即應依上開投標補充
須知規定於94年6月29日前檢具相關文件辦理簽約事宜，尚無須俟樣品提經被告審查通過，惟得標廠商並未於上開規定期限內辦理簽約，今原告以樣品未經審查通過為由，主張未依限簽約係具正當理由云云，顯然對招標文件之規定有所誤會。
⑷就上開簽約事宜，被告於94年6月28日以建國總字第0940001
093號函知原告請其儘速完成簽約事宜，並告知依上開投標補充須知第11條第1款之規定，應於決標日起算10日內完成簽約事宜，並限原告於94年7月1日前補正簽約程序，否則如未能於規定期限內完成簽約，被告將以得標廠商「無法履約」為由處理，此有被告所發予原告函文乙份可證，且迄今原告亦未與被告簽約，其違反政府採購法第101條第1項第7款規定之情事甚為明確。
３、有關被告有無違反政府採購法第26條第3項規定，有審查刁難或圖利特定廠商之情事，茲說明如下：
⑴原告稱被告違反政府採購法第26條規定云云，惟按招標文件
所檢附之3張圖說，第2張剖面示意圖之施工說明載明：「本工程鋁門窗採用全天候、力霸、中華或同等品之產品．．」，第3張之施工規範亦述明：「本圖尺寸僅供參考」，尚符合政府採購法第26條第3項規定：「招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限。」。⑵又依政府採購法施行細則第25條第3項規定：「招標文件允
許投標廠商提出同等品，未規定應於投標文件內預先提出者，得標廠商得於使用同等品前，依契約規定向機關提出同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。」，系爭採購案招標文件既未規定同等品應於投標文件內預先提出，則得標廠商若欲提出者，亦不限於簽約前。但原告共4次分別提出九州、信元、全弘等公司之鋁門窗廠牌供被告審查，皆非招標文件所列之廠牌，故屬同等品審查範圍，然原告均於簽約前提出申請，且揆諸其歷次所提出之審查資料，第2次有規格不符，及原告未用印之情形，其餘數次則僅提供樣品，並未包括招標文件所規定之製造圖、詳細剖面圖、學術單位檢驗證明等規定資料，亦未具政府採購法施行細則第25條所規定同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料。
⑶基此，本件尚無原告所稱被告有審查刁難、或圖利特定廠商
等情事，況如前述，簽約事宜與樣品審查無涉，同等品之審查亦不限於簽約前為之，職是，原告未依規定期限辦理簽約，實難謂其有正當之事由。
４、有關被告依政府採購法第101條第1項第10款規定之事由，將原告刊登政府採購公報之行政處分是否適法，茲說明如下：⑴按政府採購法施行細則第111條規定：「本法第101條第1項
第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後10%以上；於其他採購，指履約進度落後20%以上，且日數達10日以上。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」。
⑵本案係屬上開規定所示「其他採購」，其所稱延誤履約期限
情節重大，乃指履約進度落後20%以上，且日數達10日以上之情形。本案自原告於94年6月20日得標後，原告雖於94年6月22日、6月24日、6月27日、7月1日將鋁門窗樣品送審4次，經劉德標建築師、被告相關人員及原告人員黃先生當場會審，4次送樣僅94年6月24日樣品送審時始檢附書面資料（但原告並未在承建廠商欄用印以示負責，故該次檢附書面資料無效），經查與實物不符，明顯造假，其餘同年6月22日、6月27日、7月1日等3次均未附書面規範，單憑樣窗即要求被告同意施作，明顯違反招標文件所規定須提出學術單位檢驗證明以供審查之規範，原告違反招標文件規定之事證明確，此有上開4次審查紀錄表可稽，茲就上開4次審查之被告暨建築師審查意見臚列如次：
①94年6月22日送審日期：學校意見為「1、未附樣品檢測報
告及規格審查表。2、依目測結果與圖說規格差距太大，不能全內拆，不合格。」；建築師審查意見為「1、送樣料件規格，確與圖說不符，請補正。2、本案時程緊迫，請儘速補正。」。
②94年6月24日送審日期：學校未表示意見；建築師審查意
見為：「本所已於6月24日審查旭成土木包工業，所送本工程之樣品經檢核該樣品之規格材質等均與施工規範內之規格不符，敦請承包廠商儘速依符合規範之樣品再行檢核，以利工程進行。」。
③94年6月27日送審日期：學校意見為「1、未附規格審查表
及樣品檢測報告。2、實體依尺量結果與圖說規格不符，不能全內拆不合格。3、樣品留本校存查。」、建築師審查意見為：「1、框料尺寸太小與圖說不符，請補正。2、本案窗戶大部分為320×210、大窗，框料尺寸若不足將影響窗戶結構抗壓能力。補正時請特別留意。」。
④94年7月1日送審日期：學校意見為：「1、未附規格審查
表及樣品檢測報告。2、實體依尺量結果與圖說規格不符，不能全內拆不合格。3、樣品留本校存查。」；建築師審查意見為：「外框料尺寸仍與圖說不符請補正。」。⑶原告在經最後1次即94年7月1日通知補正規格審查後，即未
再與被告聯繫並送樣審查，又依上開投標補充須知第12點第1款規定完工期限應為94年7月30日前，而在該完工期限前，原告均未入校施工，顯然違反政府採購法第101條第1項第10款規定之事由及政府採購法施行細則第111條規定所稱「延誤履約期限情節重大」之定義。
⑷被告在94年8月3日亦以建國總字第0940001328號函知原告：
「．．貴公司．．得標本校『教室老舊木窗改善更新工程』迄今未與本校簽訂合約，亦未施工，已逾投標補充須知所訂履約期限94年7月30日，特此通知。」是原告違約延誤履約期限情節重大，被告當可依政府採購法第101條第1項第10款之規定，將原告停權事宜刊登政府採購公報，應屬適法。
理 由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．七、得標後無正當理由而不訂約者。．．十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。．．」、「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後10%以上；於其他採購，指履約進度落後20%以上，且日數達10日以上。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」政府採購法第101條第1項第7款、第10款及同法施行細則第111條分別定有明文。
二、本件原告係被告辦理之「教室老舊木窗改善更新工程」採購案之得標廠商，被告以原告於94年6月20日得標後，至同年7月1日止，共送4次樣品供作審查（其中僅94年6月24日檢附不完整之書面規格說明），經被告及建築師會審，均與圖說規格不符，被告屢次要求補正，原告執意不理拒絕履約，延宕至今已逾履約期限，顯無承作之誠意，已達政府採購法第101條第1項第7款及第10款規定情形，乃於94年8月31日以建國總字第0940001472號函原告，倘原告未提出異議，被告將刊登政府採購公報。嗣經原告提出異議，經被告以94年9月14日建國總字第0940001575號函復原告，仍認原告有違反政府採購法第101條第1項第7款及第10款規定情形。原告不服，提出申訴，遭審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、被告主張原告參與被告辦理系爭採購案，於得標後未依投標補充須知第11點第1款之規定，於決標日（含）起10日內，檢具相關文件辦理簽約事宜，已屬政府採購法第101條第1項第7款所定「得標後無正當理由而不訂約者」之情形。原告則以樣品須經被告審查通過，其間發生延宕，尚非可歸責於原告，且被告已有違反政府採購法第26條情事，爰主張原告未依限簽約係具正當理由，被告不得將其刊登政府採購公報云云。查系爭採購案投標補充須知第11點第1款明定，得標廠商應於決標日（含）起10日內（末日為例假日者順延）由負責人或委託之代理人攜帶招標文件規定各項資格證明文件正本及與印模單登記相同之印章至招標機關（即本件被告），經核對符合後辦理簽約手續，如逾期未與招標機關訂約者，招標機關除取消其得標資格外，並予沒收押標金。查系爭採購案於94年6月20日決標，得標廠商即原告應依前揭投標補充須知規定於94年6月29日前檢具相關文件辦理簽約事宜，尚無須俟樣品提經招標機關即被告審查通過，惟原告並未於前開規定期限內辦理簽約，今以樣品未經審查通過為由，主張未依限簽約係具正當理由，顯係對上開投標補充須知之規定有所誤會，其主張尚不足採。
２、雖原告主張其曾於94年6月27日以旭字第00940627號函被告儘速審查其所送樣品及送審資料暨合約訂定（起訴狀原證4）云云。第查，被告於94年6月28日亦以建國總字第0940001093號函請原告儘速完成簽約事宜（被告辯論意旨狀被證1），並告知依投標補充須知第11點第1款之規定，應於決標日起算10日內完成簽約事宜，並限原告於94年7月1日前辦理簽約手續，惟原告迄仍未與被告簽約，則原告違反政府採購法第101條第1項第7款規定之情事，至臻明確。
３、另有關原告指摘被告違反政府採購法第26條規定乙節。經查，招標文件所檢附之3張圖說，第2張剖面示意圖之施工說明載明：「本工程鋁門窗採用全天候、力霸、中華或同等品之產品」，第3張之施工規範亦明載：「本圖尺寸僅供參考」，尚符合政府採購法第26條第3項規定：「招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限」。又依政府採購法施行細則第25條第3項規定：「招標文件允許投標廠商提出同等品，未規定應於投標文件內預先提出者，得標廠商得於使用同等品前，依『契約』規定向機關提出同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。」，系爭採購案招標文件既未規定同等品應於投標文件內預先提出，則得標廠商若欲提出，亦不限於簽約前。查原告共4次分別提出九州、信元、全弘等公司之鋁門窗廠牌供被告審查，此皆非招標文件所列之廠牌，故屬同等品審查範圍，然原告均於簽約前提出申請，且依其歷次所提出之審查資料，第2次有規格不符，及申訴廠商未用印之情形，其餘數次則僅提供樣品，並未包括招標文件所規定之製造圖、詳細剖面圖、學術單位檢驗證明等規定資料，亦未具政府採購法施行細則第25條所規定同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料（見被告辯論意旨狀被證2），準此，本件尚無原告所指被告有審查刁難或圖利特定廠商等情事。況如前述，辦理簽約手續與樣品審查無涉，同等品之審查亦不限於簽約前為之，職是，原告未依規定期限辦理簽約，實難謂其有正當之事由。
４、本件原告參與系爭採購案之投標（要約），經被告於94年6月20日決標，宣布由原告得標（承諾）時，雙方間契約即已成立生效（僅餘辦理簽約手續），契約雙方自應依約履行。是申訴審議判斷以「本件採購案既未簽約，尚不生延誤履約期限之情形」云云，要係誤會。按政府採購法第101條第1項第10款規定「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」所稱「延誤履約期限情節重大者」，依同法施行細則第111條第1項之規定，係依招標機關招標文件所載明之情形，其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後10%以上；於其他採購，指履約進度落後20%以上，且日數達10日以上而言。查系爭採購案【屬上開規定之「其他採購」】自原告於94年6月20日得標後，依上開投標補充須知第12點第1款規定，得標廠商應於94年7月30日前完工，惟原告除僅將鋁門窗樣品送審4次而未合格外，在94年7月30日完工期限前，原告並未進入被告學校施工，經被告於94年8月3日以建國總字第0940001328號函原告：「．．貴公司．．標得本校『教室老舊木窗改善更新工程』迄今未與本校簽訂合約，亦未施工，已逾投標補充須知所訂履約期限94年7月30日，特此通知。」，則原告所為，顯已違反政府採購法第101條第1項第10款及同法施行細則第111條所稱「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」至明。
三、綜上所述，本件原告違反政府採購法第101條第1項第7款及第10款規定事證明確，被告通知原告將予刊登政府採購公報，於法洵無違誤，申訴審議判斷理由認「被告再引用政府採購法第101條第1項第10款，係對法條適用有所誤會」乙節，其見解固有未洽，惟其駁回結果，並無不合，原告起訴求為撤銷，並無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 2 日
第六庭審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 2 日
書記官 方偉皓