臺北高等行政法院判決
95年度訴字第00961號原 告 三立電視股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 丁○○
乙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年2 月8 日院臺訴字第0950081183號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為經營廣播、電視等事業之業者，曾因違反衛星廣播電視法第18條第1 項有關電視節目應分級處理之規定，分別經行政院新聞局（下稱新聞局）以民國（下同）93年10月11日新廣四字第0930625585號及94年5 月16日新廣四字第0940622585號處分書核處新臺幣（下同）30萬元及35萬元在案，竟再於94年5 月19日20時，在其所經營之「三立新聞臺」頻道播出之「2000整點新聞」節目中，報導「夫妻口角鬧離婚莽夫超商揮刀砍妻」新聞（下稱系爭新聞），出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，經94年6 月20日召開之廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，認定已逾越普遍級規定，違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，並以94年6 月15日新廣四字第0940623363號函通知原告陳述意見。嗣經新聞局調查後，以原告前亦因相同違法情事，經核處有案，茲再違規，乃依同法第37條第1 項第1 款規定，作成94年10月4 日新廣四字第0940625469號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並令其立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰（下稱原處分）。原告不服，以系爭新聞畫面係擷取超商監視錄影帶，凡涉暴力、血腥而有引起閱聽大眾驚恐之虞者已予剪除，部分畫面並以馬賽克處理，觀眾無法清楚觀知行兇過程，並未逾越普遍級規定；且電視節目分級處理辦法之例示內容屬高度不確定概念且涉及主觀判斷，廣播電視節目暨廣告諮詢會議之法律地位不明、認定輕率，原處分未載明理由；況報導社會犯罪事件除滿足大眾知之權利，可提供社會輿論討論，藉以嚇阻相同犯罪，自具新聞特殊性，且系爭新聞表現手法適當，屬憲法第11條言論自由領域云云，提起訴願，亦經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將原告已繳納之罰鍰20萬元返還予原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈新聞局所為之原處分，程序上於法未合：依行政程序法第
10 2條之規定，行政機關應於參酌相對人所提出之陳述意見後，始得作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分。查本件新聞局係於94年6 月15日以新廣四字第0940623363號函請原告於文到7 日內提出陳述書，原告亦依規定於94年6 月22日提出陳述書到局，惟查被告卻於94年6 月20日已提經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，作出原處分。姑不論該「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之適法性為何，依上述法條規定，新聞局應於原告94年6 月22日提出陳述書後，始得為系爭新聞是否違法及原告是否應受行政罰鍰之判定；惟料新聞局係先召開「廣播電視節目及廣告諮詢會議」，依其評鑑作出原處分後，再命原告提出陳述意見，核被告所為完全未依法定程序，已違反行政程序法第102 條之規定，並損及原告權益。
⒉系爭新聞報導內容，並無任何違反「電視分級處理辦法」之普遍級規定及衛星廣播電視法第18條第1 項規定之處：
⑴系爭新聞報導之畫面係擷取自監視錄影帶，其畫面品質
本即模糊不清，且該監視影帶為黑白畫面，畫面閃爍而斷斷續續，時有快轉、停頓，故實難清楚觀知歹徒行兇過程，應不致造成閱聽大眾之驚恐。然縱如此，原告仍秉嚴謹慎重之態度，於系爭報導播出前，予以嚴格審視把關，凡涉暴力、血腥或其他有引起閱聽大眾驚恐之虞之畫面，均予以剪除，並未完整呈現該監視錄影帶之所有畫面。是綜觀系爭報導，僅出現嫌犯背對鏡頭之部分畫面，至多可看出嫌犯手部有稍大之動作而已，並無任何嫌犯施暴行兇之血腥畫面，亦無法從畫面中觀知有任何殺害情事發生，且原告於部分畫面中亦予以馬賽克處理，因此，系爭新聞報導實無任何足以引起閱聽大眾驚恐不安之畫面，誠與「普遍級」規定無違，自無違反衛星廣播電視法之規定。
⑵次查，媒體工作者秉持社會倫理道德上之責任，對於客
觀的真理應在正面與負面之比例平衡發展，政府機關不應要求媒體工作者僅製播營造社會一片祥和或歌誦昇平之新聞報導，而應於尊重媒體工作者言論自由之前提下，使媒體衡平報導真實社會所發生之一切善心助人、愛心、犯罪、政治、娛樂等各種事件，始為一成熟之民主社會應有之發展。而社會上的犯罪事件，除了常常是大眾注意的焦點之外，本身即具有新聞價值的特殊性，因此任何形式的媒體都會予以報導，以滿足閱聽大眾的知的權利。而報導犯罪新聞更是對犯法者予以道德上的制裁，即「以示警戒」，藉著「罪有應得」、「以敬傚尤」等規範讓社會大眾認清犯罪者的真面目，提醒社會大眾注意，避免遭受侵害。甚者，乃透過新聞報導，提供社會輿論以正確的態度廣泛討論，藉以提醒犯罪者切莫再犯，並嚇阻有意犯罪者為相同之犯罪行為。
⑶而系爭新聞之報導，即係原告希冀藉由該新聞畫面之呈
現，警惕社會上諸多亦為家庭問題困擾煩悶之人，切莫因一時氣憤而造成無法彌補的悲劇，故系爭新聞實係客觀反應了現今社會之具體情況；原告更欲藉系爭新聞畫面，來教育世人暴力只會造成更多的傷痛、不幸及遺憾，根本非為解決問題之方法。職是，系爭報導確有其新聞價值，被告不應忽略整起報導所蘊含之警惕及教化意義，而予認定系爭新聞內容及畫面有違法情事，故其所為之原處分及決定書實有違誤。
⒊原告所有「三立新聞臺」頻道，屬時事新聞播報之專業性
頻道，而系爭新聞報導內容僅為新聞事件之適當表現手法，係受憲法第11條言論自由基本權保障之範疇：
⑴按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版
之自由。」次按司法院釋字第364 號解釋宣示：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第11條所保障言論自由之範圍。」復按司法院釋字第407 號解釋中，吳庚大法官所著之協同意見書亦謂：「…惟描述色情或性之文字圖畫等，並非當然構成猥褻而為法所不許，取捨之間，爭論必多。立法者及行政部門宜從根本上放棄『作之君』、『作之師』的心態，勿再扮演指導國民何者可閱覽，何者應拒讀之角色，須知民主政治之基石乃在於傳統自由主義之精神，而此種精神之前提為信賴人民有追求幸福之能力，而非仰仗官署之干預。」再按司法院釋字第509 號解釋之解釋文中有謂：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」⑵故所謂言論自由之價值在於其有助於健全民主政治程序
之運作，而保障言論自由可提供社會大眾依照民主程序參與政治決定時所需資訊，進而促使民主政治之運作更加健全。系爭新聞既屬我憲法所保障之言論自由範圍，且對個人名譽、隱私及公共利益並無任何危害或侵犯之虞，僅係原告基於新聞媒體之義務，為維護社會大眾收視權益所報導之單純社會事件；原告亦已基於自律觀念及對社會責任之善盡，於所有出現血跡之畫面均施以馬賽克處理，既無任何藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情事，則依決定書所載，國家自不得予以限制。故本件所作之原處分及決定書實已違反憲法保障言論自由之規定。
⒋系爭新聞之內容是否確已逾越「普遍級」規定，須經專業
判斷。被告僅憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑即為認定之依據，實有害人民權益：
⑴按行政法上如涉專門技術之領域，須經法律授權組織公
正客觀且成員為專業人士之專業委員會為判斷，其判斷自有受拘束之餘地。亦即此等專業委員會之組成必須建立於法律或授權命令之上，對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方法及效力，均予明定，其所做之判斷始有此等效力可言，否則極有可能淪於行政機關個人主觀價值之判斷，箝制憲法所保障之思想言論自由。查原處分認定系爭新聞內容有逾越「普」級規定之情形，係依所謂「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，惟經原告遍查相關之法律及授權命令，並未發現衛星廣播電視法第18條之適用，須據「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論。且依新聞局組織條例第19條規定：「新聞局於必要時，得報准行政院設委員會，聘請有關專家充任委員，均為無給職。」而查新聞局針對上該條文所設之相關配套規定，計有「新聞局諮詢委員會設置辦法」「新聞局法規委員會組織規程」「新聞局廣播電臺審議委員會設置要點」「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」等，其間並無任何有關「廣播電視節目及廣告諮詢會議」設置依據及相關辦法之規定。
故所謂「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之組織依據為何、構成員為何、討論之程序為何、評鑑之效力為何、所做之決議或判斷是否應有諮詢委員出席人數及表決比例之限制、以及是否得對之不服等均無法自法規上得知。是以原處分所憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，其法律效力本身已有可議，所為之處分更屬無據。
⑵次按新聞局所制定之「電視節目分級處理辦法」中，對
於所得播出內容之例示中，分別以「適合一般觀眾觀賞者」者列為「普遍級」；「無輔導級及限制級之情形且無涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞…」者列為「保護級」；「無限制級之情形且無涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異…等不適合兒童觀賞」者列為「輔導級」；而「描述賭博、吸毒、販毒…有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈…表現淫穢情態或強烈性暗示…」等不適合少年及兒童觀賞者，則列為「限制級」，是該辦法所作出之認定標準皆屬高度不確定之法律概念。而訴願決定及原處分上完全未載明任何理由及說明，僅以系爭新聞畫面經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」討論，即認定逾越該辦法之「普遍級」規定，則原告實難以瞭解新聞局及該會議之認定過程究竟為何及有無相反意見，最後又是據何事實（畫面）而判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，而作出限制人民權利之處分。縱認系爭新聞確有違反「普遍級」規定之情，新聞局亦應為原處分時，詳細告知處分之理由，以便原告日後有可遵循之依據；否則新聞局長久以來僅憑一個法律地位不明確之諮詢會議所作成之評鑑結果及毫無理由說明之原處分及決定書，即認定原告違法，實有損人民權利，更使原告於不知新聞局認定標準下一再誤觸法規。是故新聞局所作之原處分及決定書實已逾越其行政裁量之範圍而有濫用之虞，於法未合。
⒌綜上所陳，系爭新聞報導之內容並無違反衛星廣播電視法
之規定，原處分及訴願決定之認事用法均有違誤，且原處分之核定程序違反行政程序法之規定。
（二）被告主張之理由：⒈原告訴稱：
⑴新聞局於94年6 月15日以新廣四字第0940623363號函，
請原告對本案提出陳述意見，原告於法定期問內提出陳述書予新聞局，然新聞局卻無視於原告陳述之機會，在收到原告陳述意見前即先召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，於所有委員均不瞭解原告對核處適用法規之疑義前，即作出評鑑結果，並據以核處，程序上於法未合。
⑵系爭新聞之內容及畫面並無違反衛星廣播電視法規定，
該新聞畫面係擷取監視錄影帶，畫面黑白品質模糊不清，．實難清楚觀知歹徒行兇過程。新聞局不應忽略整起報專所蘊涵之警惕及教育意義，僅單憑模糊不清之行兇畫面，即逕予認定系爭新聞內容及畫面有違法情事。⑶系爭報導內容僅為新聞事件之適當表現手法，乃憲法第11條言論自由基本權之保護領域。
⑷新聞局僅憑法律地位不明之「廣播電視節目暨廣告諮詢
會議」之評鑑即為認定，實有損人民權益。另原處分機關所頒布之「電視節目分級處理辦法」所列各種節目內容例示，均屬高度不確定之法律概念，常使原告無所適從，是原告無違法，原處分及決定書應撤銷等語云云。
⒉查系爭新聞出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，此節目
內容，經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定其新聞內容違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，事證明確。按「電視節目分級處理辦法」第5 條第1 款規定：「涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。」，其節目應列為『輔』級，同辦法第13條復規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」本件原告對系爭新聞訴稱不應忽略整起報導所蘊涵之警惕及教育意義等語，實無理由。按新聞雖具有真實報導之特性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範；何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之情事。且新聞報導重複播送直入收視觀眾廳堂，以「知的權利」為名確係為提高收視率，縱使原告訴稱該報導蘊涵警惕及教育意義，仍無法免除違法事實所應負之責任。另新聞局訂定電視節目分級處理辦法，於第9條特予附表例示說明各種級別及不得播出之內容，俾供衛星廣播電視節目業者遵行，自應有其客觀性及適用一般性，原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務當應知之甚稔，對於新聞節目之播出，尤應秉持「普遍級」之尺度，在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。
⒊次按新聞事實之呈現，首應衡酌恪守法律規定與事實呈現
之優先次序，必在不違法的情況下，始得以傳達事實真相；再者，所呈現之事實，如不利於社會風氣或有影響青少年價值觀念之虞者，是否有報導之必要，此即媒體所負之社會道德責任。媒體所表達之影音內容與方式，因具有強大之傳播力量，即使對事實之呈現，亦應以正面之報導匡正人心，始能提振媒體之教化功能，此為媒體自律精神之體現。基於民主法治國家意涵，依現行法律規定及尊重新聞自由及編輯自主立場，新聞節目並不須事先審查；但節目播出前，電視臺即應對節目內容嚴加編審，以展現民主法治國家之媒體守法精神，媒體始得以作為監督社會的公器；新聞節目播出後如有違規情形，主管機關即調閱側錄帶，視情節提請由社會公正人士及學者專家組成的「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」討論，提供新聞局在節目認定觀念上不失偏頗之客觀諮詢意見，由新聞局再就個案情節輕重與該頻道之核處紀錄，依據法律規定本於職權作出是否處罰之認定。本案業經「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」，認定該則內容已違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，新聞局依法核處誠屬適法，原告所訴理由實對法令有所誤認。
⒋末查，新聞局係衛星廣播電視法主管機關，對客觀事實本
可依職權自行認定，惟為求程序之要適，並尊重社會輿情，才特別聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。因此本件原處分之作成依法並非一定要經過「廣播電視節目廣告諮詢會議」之審查，該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，在本案中根本不須加以考慮。且該會議之決議亦僅供新聞局核處時參考，新聞局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，依職權作最終認定。是以原告主張「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」無法源依據，所作成之諮詢意見不得做為核處依據云云，並無理由。⒌原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規
定，其任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯失相當注意能力，自應負法律責任。新聞局審酌共違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
理 由
一、原告主張：本件新聞局係於94年6 月15日以新廣四字第0940
6 23363 號函請原告於文到7 日內提出陳述書，原告亦依規定於94年6 月22日提出陳述書到局，惟新聞局卻於94年6 月20日已提經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，作出原處分，自已違反行政程序法第102 條之規定，並損及原告權益。系爭新聞報導之畫面係擷取自監視錄影帶，其畫面品質本即模糊不清，且該監視影帶為黑白畫面，畫面閃爍而斷斷續續，時有快轉、停頓，且以馬賽克處理，故實難清楚觀知歹徒行兇過程，應不致造成閱聽大眾之驚恐。原告所有「三立新聞臺」頻道，屬時事新聞播報之專業性頻道，而系爭新聞報導內容僅為新聞事件之適當表現手法，係受憲法第11條言論自由基本權保障之範疇。系爭新聞之內容是否確已逾越「普遍級」規定，須經專業判斷。被告僅憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑即為認定之依據，實有害人民權益。況「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之設置，並無依據及相關辦法之規定，是以被告依憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之討論，其法律效力即有可議。又被告所制定之「電視節目分級處理辦法」中，其所作出之認定標準皆屬高度不確定之法律概念，而被告所作之決定書及原處分書上完全未載明任何理由及說明，僅以系爭新聞畫面經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」討論，即認定逾越該辦法之「普遍級」規定，則原告實難以瞭解被告及該會議之認定過程究竟為何及有無相反意見，最後又是據何事實（畫面）而判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，而作出限制人民權利之處分。是以原告認原處分及訴願決定認事用法均有違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第
1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：系爭新聞出現男子不斷地持刀猛砍妻子之鏡頭，此節目內容，經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，認定其新聞內容違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，事證明確。新聞雖具有真實報導之特性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範；何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之情事。新聞局係衛星廣播電視法主管機關，對客觀事實本可依職權自行認定，惟為求程序之要適，並尊重社會輿情，才特別聘請學者專家召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容作評鑑。因此本件原處分之作成依法並非一定要經過「廣播電視節目廣告諮詢會議」之審查，該會議之組織架構及成員資格是否有法可循，在本案中根本不須加以考慮。且該會議之決議亦僅供新聞局核處時參考，新聞局核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件後，依職權作最終認定。原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，其任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯失相當注意能力，自應負法律責任。新聞局審酌共違法情節，依法核處，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。
三、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…三、違反第十八條第一項、第三項、第十九條或第二十條第一項準用第十八條第三項、第十九條第二項規定者。…」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰
一、一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。…」衛星廣播電視法第18條第1 項、第35條第3 款、第37條第1項第1 款分別定有明文。關於衛星廣播電視之節目播放，衛星廣播電視法業已授權行政機關訂定節目分級處理辦法，若業者違反分級規定播送節目，行政機關即得對之處以20萬元以上200 萬元以下之罰鍰。另電視節目分級處理辦法第4 條規定：「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應鎖碼播送。描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、綁架、殺人或其他犯罪行為細節、自殺過程細節。
有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，但一般成年人尚可接受者。以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示，一般成年人尚可接受者。前項所稱鎖碼，係指有線廣播電視系統經營者、有線電視節目播送系統及直播衛星廣播電視服務經營者播送之影像或聲音，須由收視戶經特殊解碼程序始能視、聽者。」同辦法第5條規定：「電視節目無第四條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級：一、涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐佈、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。二、有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」同辦法第6 條規定：「電視節目無前二條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級」同辦法第
7 條規定：「電視節目無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。」同辦法第9 條規定：「第四條至第八條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」同辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」及同辦法附表二（電視節目特殊內容例示說明）不得播出之內容欄：「普通級：任何涉及性行為、色慾或具性意涵等內容。」等，同辦法第9 條之附表2 電視節目特殊內容例示說明所示，普通級不得播出任何對兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節。均為新聞局基於上開衛星廣播電視法之授權所發布之法規命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為法之所許。又新聞局處理衛星廣播電視法罰緩案件裁量基準第1 點規定：「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：…（二）構成第三十七條規定者：處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰、並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。1.第一次：處罰鍰新臺幣二十萬元。但一年內經依第三十六條第二款處罰二次，再有違反第四條第一項或第二項規定者，處罰鍰新臺幣九十萬元。2.第二次至第二十次：（1）違 反第四條第一項、第二項（主管機關所為指定或繼續播送之通知者）規定，處罰鍰新臺幣一百萬元。（2 ）違反第十九條（節目應與廣告區分；播送之節目畫面應標示其識別標識）、第二十條第一項準用第十九條第二項（廣告準用）或第二十三條（廣告時間不得超秒；單則廣告超過三分鐘或以節目型態播送應於畫面上標示廣告）規定，處罰鍰新臺幣三十萬元。（3 ）違反第十七條（節目內容不得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗）、第十八條（節目應依節目分級處理辦法播送；依指定時段、鎖碼播送特定節目；鎖碼方式應報請核定）或第二十條第一項準用第十七條、第十八條第二項、第三項（廣告準用）規定，處罰鍰新臺幣三十五萬元。…」新聞局頒布上開裁罰基準，已分別就違反衛星廣播電視法第36條、第37條、第38條、第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分、新聞局94年6 月15日新廣四字第0940623363號函、新聞局行政處分明細表、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表、衛星廣播電視節目及廣告監看表、系爭新聞側錄帶1 卷等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，其側錄帶部分且經本院當庭勘驗屬實，有勘驗筆錄附卷可參，為可確認之事實。
五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：系爭新聞內容有無違反電視分級處理辦法之普遍級規定及衛星廣播法第18條第1 項規定？被告以「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之評鑑為依據，是否適法？系爭新聞內容是否應受言論自由保障？被告是否未待原告陳述意見即作成處分？茲分述如下：
（一）關於原告所報導之「夫妻口角鬧離婚莽夫超商揮刀砍妻」新聞中，確有中等高度、身材微胖之男子，持大型水果刀進入超商，朝被害女子上半身連續揮砍十餘刀，致被害女子身受重傷不支倒地（據報導送醫後不治死亡），犯案過程中刀形清晰可見等畫面，雖其畫面有以馬賽克及慢動作播放處理，惟馬賽克並未遮蓋關鍵鏡頭（即持刀揮砍）部分，且慢動作亦非完全停格，經連續播放結果仍可清楚辨識整個持刀揮砍過程等情，均經本院當庭勘驗屬實。系爭新聞報導既有上開殺人、暴力行為之播放，雖因屬監視器所攝錄，解析度有限，且距離稍遠，肉眼無法看見被害人流血及受傷程度，惟依社會上通常觀感而言，仍可使閱聽者心覺驚恐與焦慮不安，難謂對兒童及一般人未造成不良影響，依上開電視節目分級處理辦法之規定，系爭新聞畫面縱非限制級，亦應屬輔導級之等級，絕非新聞報導節目所得播放，其已違反同辦法第13條規定，至為明顯。從而，新聞局基此認定原告已違反上述電視節目分級處理辦法中之「普」級規定，自非無據。本件原告訴稱系爭新聞畫面，僅出現嫌犯背對鏡頭之部分，至多可看出嫌犯手部有稍大之動作而已，並無任何嫌犯施暴行兇之血腥畫面，亦無法從畫面中觀知有任何殺害情事發生，且原告於部分畫面中亦予以馬賽克處理，實無任何足以引起閱聽大眾驚恐不安之畫面，誠與「普遍級」規定無違云云，並不符實情，自不可採。又新聞題材之過濾與篩選、攝影鏡頭之捕捉及剪接，皆在新聞臺決策與掌握之中，新聞臺可決定何者該播、何者不該播，故亦無不可預料之情事。本件系爭新聞畫面有數秒之久，應係原告刻意選播之結果，是原告有系爭新聞畫面播放之故意，應無疑義。
（二）另按「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」固為憲法第11條所明定；而以廣播及電視方式表達言論自由之方式，亦為該條所保障之範圍。惟依司法院釋字第509 號釋示：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制」之意旨，新聞報導節目雖具有真實報導之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致兒童驚恐或焦慮不安之虞者，媒體是否報導，有其社會道德之責任。基於民主法治原則，我國對於新聞內容不為事前審查，惟電視臺在節目播出前，應對節目內容嚴加編審，縱係本諸人民知的權利而生，然廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家亦得依法予以限制，此觀司法院釋字第364 號解釋理由甚明。況且，上開言論自由原則所欲保護者，亦僅限於「言論」範疇，並不當然及於「畫面」部分，廣播電視畫面若有妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家更應依法限制，自不待言。從而，衛星廣播電視法第18條第1 項規定「衛星廣播電視業者應依分級處理辦法規定播送節目」，及電視節目分級處理辦法第13條規定「新聞報導節目之『畫面』應符合普通級等」，即係本此意旨而來，均無牴觸憲法或違反法律授權範圍之問題。原告以系爭新聞亦在憲法第11條「言論自由」之保護範圍，不應以各種分級加以限制云云，即與上開說明有違，委非可取。
（三）再者，新聞局訂定電視節目分級處理辦法，在使上述限制節目之規範明確且具體化，依該辦法第9 條規定，新聞局以附表例示說明各種級別及不得播出之內容，足供衛星廣播電視節目業者遵行，有其客觀性及適用一般性。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，且對於新聞節目之播出，尤應秉持「普」級之尺度，在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。而新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見，惟該諮詢會議因非屬法定組織，意見僅供新聞局內部參考，並無拘束機關判斷之效力，且經被告訴訟代理人陳明在卷（見本院95年10月18日準備程序筆錄）。新聞局作業流程將其初步認有逾級之節目，提出由多數民間人士所組成之上述會議評議，再參考評議結果，始為終局決定，無非使處分之結果更趨於客觀、周延，避免專斷，本件亦依循上開模式進行「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評議，有會議紀錄及諮詢意見彙整表附卷可參，更擔保原處分作成之正確性，均符合行政程序法第1 條所定公正、公開與民主原則之要求。
（四）復查，本件雖係在新聞局以94年6 月15日新廣四字第094062336 3 號函請原告於文到7 日內提出陳述書屆期前，即已召開「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，但上開諮詢會議並非法定組織，意見僅供新聞局內部參考，並無拘束機關判斷之效力，已如前述；且新聞局作成原處分之時間為94年10月4 日，並非如原告所稱係於上開諮詢會議評鑑時作成，亦有原處分書附卷可稽，自難謂新聞局作成原處分前，有未及審酌原告94年6 月22日所提出之陳述意見書之情事，況被告亦明確供稱上開陳述書已在審酌之列，則原告訴稱「本件被告係於94年6 月15日以新廣四字第0940623363號函請原告於文到7 日內提出陳述書，原告亦依規定於94年6 月22日提出陳述書到局，惟查被告卻於94年
6 月20日已提經『廣播電視節目及廣告諮詢會議』評鑑，作出原處分…依上述法條規定，被告應於原告94年6 月22日提出陳述書後，始得為系爭新聞是否違法及原告是否應受行政罰鍰之判定，惟料被告係先召開『廣播電視節目及廣告諮詢會議』，依其評鑑作出原處分後，再命原告提出陳述意見，核被告所為完全未依法定程序，已違反行政程序法第102 條之規定，並損及被告權益。」云云，洵非可採。
（五）又新聞報導節目固具有真實報導之特性，惟製播時仍應衡酌恪守法令規定與呈現事實之優先次序，在不違法情形下，始得傳達事實真象，且呈現之內容，如不利於社會風氣，或有影響青少年價值觀念之虞者，是否有報導之必要，即為媒體所負社會道德責任。本件既有上開違法情事，則原告主張「媒體工作者秉持社會倫理道德上之責任，對於客觀的真理應在正面與負面之比例平衡發展…社會上的犯罪事件，除了常常是大眾注意的焦點之外，本身即具有新聞價值的特殊性，因此任何形式的媒體都會予以報導，以滿足閱聽大眾的知的權利。而報導犯罪新聞更是對犯法者予以道德上的制裁，即『以示警戒』，藉著『罪有應得』、『以敬傚尤』等規範讓社會大眾認清犯罪者的真面目，提醒社會大眾注意，避免遭受侵害。甚者，乃透過新聞報導，提供社會輿論以正確的態度廣泛討論，藉以提醒犯罪者切莫再犯，並嚇阻有意犯罪者為相同之犯罪行為。」「原告希冀藉由該新聞畫面之呈現，警惕社會上諸多亦為家庭問題困擾煩悶之人，切莫因一時氣憤而造成無法彌補的悲劇，故系爭新聞實係客觀反應了現今社會之具體情況；原告更欲藉系爭新聞畫面，來教育世人暴力只會造成更多的傷痛、不幸及遺憾，根本非為解決問題之方法。職是，系爭報導確有其新聞價值，被告不應忽略整起報導所蘊含之警惕及教化意義，而予認定系爭新聞內容及畫面有違法情事，故其所為之原處分及決定書實有違誤。」均難以作為其免除違章責任之事由，於此不得不辨。
（六）復按，行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」查本件原處分書已詳載處分相對人之名稱、營業所、代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所、主旨、事實、理由及其法令依據、附款之內容、處分機關及其首長署名、蓋章、發文字號及年、月、日、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等，有原處分附卷可稽，經核與上開規定並無不合。因此，原告訴稱「被告所作之決定書及原處分書上完全未載明任何理由及說明，僅以系爭新聞畫面經『廣播電視節目及廣告諮詢會議』討論，即認定逾越該辦法之『普遍級』規定，則原告實難以瞭解被告及該會議之認定過程究竟為何及有無相反意見，最後又是據何事實（畫面）而判斷系爭新聞該當於電視節目分級處理辦法規定之構成要件，而作出限制人民權利之處分。」云云，即與事實不符，亦不足採。
（七）末查，原告前曾因違反衛星廣播電視法第18條第1 項有關電視節目應分級處理之規定，分別經新聞局以93年10月11日新廣四字第0930625585號及94年5 月16日新廣四字第0940622585號處分書核處新臺幣（下同）30萬元及35萬元在案，為兩造所不爭執，復有前案紀錄表附卷可參，竟再為本件違章行為，新聞局乃認定原告違反衛星廣播電視法第18條第1 項（包含電視節目分級處理辦法第9 條、第13條）規定，且有1 年內經處罰2 次以上之情事，乃依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款之規定作成原處分，並非無據。雖依上述裁量基準第1 點規定，違反衛星廣播電視法第18條行為而構成同法第37條規定之違章者，其2 次至第20次，應處罰鍰35萬元，本件新聞局卻僅處20萬元，固有違上開裁量基準。然按，羈束處分應受行政法院之合法性全面審查，裁量處分則與之有別，理論上僅生適當與否之問題，與違法無涉，原則上不在行政法院審查之列，但發生逾越裁量或濫用裁量等裁量瑕疵之情形，則已涉及違法問題，行政法院自得予以審究。行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，以兼顧法律適用的一致性，故行政裁量準則僅有規範機關內部之效力，縱有違反，參酌前開說明，亦僅生行政行為是否適當之問題，尚與違法有間。本件衛星廣播電視法第37條第1 項第
1 款之處罰規定，法定處罰範圍為20萬元至200 萬元，被告在上開法定處罰範圍之間對原告裁罰，並無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
六、綜上所述，原處分以原告於1 年內經處罰2 次，再有本件違反衛星廣播電視法第18條第1 項之行為，乃依同法第37條第
1 項第1 款規定，處原告罰鍰20萬元，並要求立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。至其依行政訴訟法第196條規定，向本院聲請於撤銷原處分同時，併於判決中命被告為回復原狀之必要處置，將原告已繳納之罰鍰20萬元返還予原告部分，因本訴並無不法，已如前述，則原告所為上開返還罰鍰之聲明即失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 28 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 28 日
書記官 林佳蘋