臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00110號原 告 鋒馥企業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 歐龍山 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國91年5 月6 日台內訴字第0910003570號訴願決定，提起行政訴訟，本院以93年11月25日91年度訴字第2016號裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院95年6 月22日95年度裁字第1279號廢棄原裁定，發回本院重新審理，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣玖佰肆拾捌萬伍仟貳佰參拾參元，及自民國91年8 月3 日起至清償之日止按週年利率百分之五計算利息。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外），由被告負擔十分之六，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1 之30地號、樹林子段樹林子小段8 之11、24地號及草漯段164 、1991、1437、1438、1889地號等8 筆土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，經桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政所）於民國（下同）69年11月間辦理逕為分割登記。在辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，經被告以70年2 月15日府地用字第18108 號公告。嗣完成工業區逕為分割登記後，中壢地政所查明，分割後土地除樹林子小段18之27、草漯段164 之1 、199 之3 、1437之1 、1438之1、1889之1 地號土地屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘1 之30地號等24筆土地屬於工業區外，該所乃依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」（一）壹（一）規定，以87年4 月8 日中地四字第2378號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以87年4 月18日府地用字第068507號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理。中壢地政所乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。原告不服，以樹林子段崁頭子小段1 之30地號土地於70年間已編定為工業區丁種建築用地，其信賴登記具有絕對效力下，於85年12月間買賣取得所有權，俾能依法申請籌設工廠使用。被告逕行更正編定為一般農業區農牧用地，原告權益明顯遭受損害等由，提起訴願。經臺灣省政府87年11月5 日府訴三字第169319號訴願決定以內政部74年12月6 日台內地字第363116號函示：「經編定為鄉村區乙種建築用地，嗣後發現編定作業有誤於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對於善意第三人權利之影響。」則原告如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係原告權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由被告查明後，循行政體系報內政部釋示後另為處分。被告旋以87年12月28日府地用字第256796號函知中壢地政所：「依臺灣省政府地政處函轉內政部87年10月21日台八七內地字第8711464 號函說明二略以：
『準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。』…且訴願決定書內所敘內政部84年12月6 日74台內地字第363116號函業已停止適用，故不應再恢復為錯誤之編定別。」被告並以88年1 月28日府地用字第018864號函檢附上開函影本予原告。原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）90年度判字第590 號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
」被告重行審理結果，以90年9 月19日府地用字第172385號函復原告本件不宜再辦理更正，仍維持原處分等語。原告不服，分別於90年10月8 日、24日提出陳情，被告分別於90年10月19日及12月28日以府地用字第206676號、第260464號函復。原告不服，提起訴願，經內政部91年5 月6 日台內訴字第0910003570號訴願決定駁回，原告猶未甘服，向本院提起行政訴訟，經本院91年度訴字第2016號裁定駁回原告之訴。
原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院95年度裁字第1279號裁定廢棄原裁定關於原告依行政訴訟法第8 條之規定請求給付及該訴訟費用部分，其餘抗告部分駁回，發回本院重新審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應給付原告新臺幣（下同）15,895,812元，
及自民國91年8 月3 日起至清償之日止按週年利率百分之五計算利息。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：⑴原告依行政程序法第120 條請求損害賠償，是否有據？⑵原告之損害範圍為何？⑶上開損害賠償請求權，是否有2 年短期時效之適用？⑷原告另向普通法院起訴請求國家賠償，是否重複起訴？㈠原告主張之理由：
⒈按原告所購買之坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1-
30號地號土地，於70年2 月15日第一次編定時即編定為「工業區丁種建築用地」，然歷經18年後，被告竟以發現原編定係屬錯誤而逕行更正為「一般農業區農牧用地」，原告為免因信賴登記所取得之土地權益受損，遂提起行政救濟，請求撤銷原處分及賠償，原告於先前所提起訴願及行政訴訟程序中，除請求撤銷被告之行政處分之外，並請求被告一併賠償，此於原告前一之訴願及行政訴訟書狀之理由中表示：「內政部87年10月21日台87內地0000000 號函亦對此曾有規定，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理，故原告權益已明顯受損，循再訴願程序亦為行政救濟之範圍，且土地法第68條亦對因登記錯誤遺漏或虛偽，致受損者，由該登記機關負損害賠償責任之請求規定，惟對原處分機關等相關地政機關目前只知將錯誤土地編定別恢復更正，卻始終未作出應如何彌補原告財產權益受損之行政處分來。」而最高行政法院就前一行政訴訟案件，亦作出90年度判字第590 號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並於判決理由指示被告應「依本判決意旨查明事實後，另為適法之處分，並一併審酌應否給予合理之補償，以維原告之權益。」詎料，被告於最高行政法院作出撤銷原處分之判決後，仍拒絕原告所購買之桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段第1-30地號回復為工業區建築用地。被告並分別於90年10月19日及90年12月28日兩次公函表示維持原處分，其理由以：「有關系爭土地更正事件，為維護現今土地所有權人暨相關權利人權益，審酌事實，仍應維持原處分，不宜再辦理更正，有關移轉所生損害，如原告認為本件土地更正事件之土地登記機關，符合國家賠償法第2 條之賠償要件者，自得依國家賠償程序向該機關求償。」「本府衡酌後，認為撤銷違法行政處分所欲維護之公益遠大於貴公司因信賴登記所生之損害，…不宜再辦理更正」云云，被告既堅持不願將土地回復為建地，則更應依照最高行政法院判決理由所指示之「一併審酌應否給予之補償」之原則，與原告協議賠償事宜並負起賠償責任，而非推給原告應另行提起國家賠償，否則其不負責賠償之詞置辯。況且原告請求國家賠償，被告所屬之地政事務所又稱其無賠償責任，而不同意原告之請求，因此，被告稱原告可提國家賠償，純屬卸責之詞。矧查，本件內政部雖駁回原告之訴願，但內政部訴願決定書理由中亦指出：「至訴願人請求給予合理之賠償部分，依行政訴訟法第8 條規定，訴願人得向高等行政法院提起行政訴訟請求之。」此觀訴願法第83條第1 項及第84條之規定亦明。受理訴願之機關內政部於駁回原告之訴願時，已指示出原告有損害賠償之情形，可循行政訴訟求償，被告本應與原告進行損害賠償之協議負起賠償責任，此之協議與國家賠償之協議程序並非相同，僅係效力相同而已。仍因被告竟不為賠償，又不為賠償之協議，則原告依行政訴訟起訴，對被告一併請求損害賠償，於法自屬有據。
⒉查原告於85年12月25日與訴外人許怡景簽訂不動產買賣契
約書，向其購買座落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段第1- 30 地號，面積0.1766公頃及同小段第10-1地號，面積
1.37 23 公頃之土地2 筆。當時第1-30地號係編定為工業區丁種建築用地，而第10-1地號則係農業用地，一者為建地，一者為農地，則價金自有高低，因此原告與賣主協議買賣價金時，以建築用地部分每坪新臺幣（下同）40,000元計算，則1-30地號之建地面積534.215 坪，其買賣價金為21,368,600元。至於農業用地部分係每坪8,583.4 元，則10-1地號之農地面積4,151.207 坪，其買賣價金35,631,400元（尾數74元未計），2 筆土地合計總價金57,000,000元。於立買賣契約書面時，即寫立總價金之金額57,000,000元。以上之價金，原告於85年12月25日支付7,100,00
0 萬元、86年1 月31日支付21,890,000元、86年2 月28日支付3,010,000 元、86年5 月22日支付21,000,000元、86年6 月17日支付4,000,000 元。原告購地價款已全部付清，此有附卷之不動產買賣契約書影本可稽。以上之價金中，有11,779,350元，原告係依買賣契約之約定將王淑娥名義所購買之桃園縣○○鄉○○段大坡小486 、487 、488地號之3 筆土地移轉登記予許怡景所指定梁國雄，以抵銷11,779 ,350 元之買賣價金，其餘價金則交付新竹中小企業銀行大園分行之支票33張予賣方，以上有附呈土地登記謄本1 件、支票影本31張可稽（按其中有2 支票影本，原告向銀行調取時，銀行當未發給）。詎被告嗣於87年4 月以上揭之1-30地號編定錯誤為由更正編定為「一般農業區」之「農牧用地」，原告因而無法用以興建工廠，迭經訴願、再訴願仍未能回復為工業區之建築用地，遂將1-30及10-1地號一併出賣予訴外人吳臺昭。吳臺昭指定黃王秀雲為產權登記名義人，因原告出賣該2 筆土地時，該2 筆土地已均屬農業用地，從而以總價48,000,000元出賣予吳臺昭，即每坪10,244.54038元。以上亦有附卷之不動產買賣契約書影本足憑。則原告就1-30地號土地，面積534.215坪，每坪以40,000元之價格買受，總價為21,368,600 元，嗣後以每坪10,244.54038元出售，總價為5,472,787.13
9 元，短少之差額15,895,812.8元，即係原告所受之損害。苟以該1-30、10-1地號2 筆土地合計，原告買入時之價金57,000,000元，賣出時之價金48,000,000元，則原告損失之金額則為9,000,000 元。
⒊系爭坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1-30地號土地
，面積534.215 坪，經廣福不動產估價師事務所鑑定結果，系爭土地於85年12月間，如依「工業區丁種建築用地」之編定時，其市場行情價格為每坪29,000元，總價為15,492,235元。於88年10月間，如仍依「工業區丁種建築用地」之編定時，其市場行情價格為每坪28,000元，總價為14,958,020元。於88年10月間，如依「一般農業區農牧用地」之編定時，其市場行情價格為每坪10,000元，總價5,342,150 元。據上鑑定結果，原告於85年12月25日因信賴系爭土地經被告編定登記為「工業區丁種建築用地」而購買，87年4 月被告以編定錯誤為由更正編定為「一般農業區農牧用地」，原告因無法建築工廠，乃於88年10月8 日出售予訴外人吳臺昭，致遭受土地售價貶低之財產上損失，如於88年10月系爭土地仍係編定為「工業區丁種建築用地」，其價格為14,958,020元，乃因更正編定為「一般農業區農牧用地，市場行情價格變為5,342,150 元，差額為9,615,870 元，此差額即係如系爭土地編定仍以「工業區丁種建築用地」存續時，原告可獲得之利益，被告因變更土地編定為「農業區農牧用地」致原告損失此利益，此即係原告受有財產上之損害為被告應補償原告之金額。廣福不動產估價師事務所就系爭土地所為之上開市場行情價格之評估，參考桃園地區在85年12月至95年10月間不動產價格之變動幅度很小及當時鄰近工業區丁種建築用及一般農業區農牧用地買賣案例等資料做比較評估之分析，有該不動產估價師事務所製作之估價報告書可稽，應可信憑。
⒋民間關於土地房屋等不動產之買賣，買賣雙方係以市場交
易價格協商買賣，並非以土地公告現值或鄰地之公告現值或課稅現值作為買賣價金之依據，此因土地公告現值一般均遠低於市價，此係眾人皆知之事實。民間之土地買賣先簽立不動產買賣契約書（即所謂之私契），載明標的物及價金及其他付款、移轉不動產等內容，嗣後向地政事務所辦理移轉所有權登記時，須先向稅捐機關繳納土地增值稅，又土地增值稅之課徵，則以訂約日當期之公告現值為準（參照土地稅法第30條規定），因此原告於85年向訴外人許怡景購買及88年出售土地予訴外人吳臺昭時，向稅捐機關所提出土地買賣所有權移轉契約書（即所謂之公契）係作為核定繳納土地增值稅之用，於繳納土地增值稅後，買賣雙方提出於稅捐機關及地政事務所之買賣所有權移轉契約書上所記載之買賣價金，為符合土地稅法核定應繳之土地增值稅應以土地公告現值為依據之規定，從而買賣雙方均以土地公告現值計算買賣價金，做為辦理所有權移轉登記送件核稅及過戶之文件，但此並非買賣當事人實際買賣之價金，買賣雙方實際上之買賣價金係另有簽定不動產買賣契約（即私契）為依據。被告辯稱原告買受及出售系爭土地時，土地公告現值均為每平方公尺1,100 元，從而原告並無損害云云，此顯然罔視民間買賣不動產之習慣。
⒌買賣契約之成立，於當事人就標的及其價金互相同意時，
買賣契約即為成立，民法第345 條第2 項定有明文。原告與訴外人許怡景於85年12月25日就坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段第1-30、10-1地號2 筆土地以總價57,000,000元，互相同意成立買賣並簽訂不動產買賣契約書，則原告與許怡景間所成立不動產買賣契約之內容，自係以85年12月25日所簽訂之不動產買賣契約書為依據。土地稅法第30條規定，土地增值稅之課徵，係以訂約日之公告現值作為課徵之標準，又民法第760 條規定不動產之移轉或設定以書面為之，因此民間之買賣習慣，於簽立不動產買賣契約後，向稅捐機關申報繳納土地增值稅及辦理土地移轉登記之時，另外製作以土地公告現值計算買賣金額之買賣所有權移轉契約書，以該契約書之影本提出於稅捐機關作為核定土地增值稅，並將該契約書之正本連同土地增值稅繳款書提出於地政機關辦理所有權移轉登記，原告與訴外人許怡景就系爭1-30地號向中壢地政事務所提出辦理所有權移轉登記時所附之86年2 月26日「買賣所有權移轉契約書」，即係依民法第760 條所規定作為物權移轉之書面，並非買賣雙方成立買賣契約時，所簽立之債權買賣不動產買賣契約書，該物權移轉書面所記載之買賣價金，既係為與課徵土地增值稅所計算之公告現值相符而計算之金額，並非實際上之買賣價金，最高法院28年上字第1733號判例意旨：「不動產所有權之移轉，應以書面為之，雖為民法第760 條之明文規定。惟將該書面向行政官署投稅，不過為完納契約稅之方法，並非書面之成立要件。」最高法院57年台上字第1436號判例意旨：「不動產物權之移轉，應以書面為之，其移轉不動產物權書面未合法成立，固不能生移轉之效力。惟關於買賣不動產之債權契約，乃非要式行為，若雙方就其移轉之不動產及價金已互相同意，則其買賣契約即為成立。」最高法院30年上字第441 號判例意旨：「不動產之出賣人於買賣契約成立後，本有使物權契約合法成立之義務。系爭之買賣契約苟已合法成立，縱令移轉物權契約未經某甲簽名，欠缺法定方式，但被上訴人為某甲之概括繼承人，負有補正法定方式，使物權契約合法成立之義務，自不得藉口該物權契約尚未合法成立，即請求確認買賣契約為不存在。」足見買賣契約與移轉物權之物權契約，並不相同，不能以物權契約指為買賣契約。由上所述，關於成立債權之不動產買賣契約與為用以投稅及辦理物權移轉之書面本非相同，被告以原告與許怡景間為繳納土地增值稅及移轉不動產物權所成立之物權移轉書面，指為原告與許怡景之債權買賣契約，顯屬誤會，並無可採。
⒍原告就所購買之系爭1-30號土地，於85年12月25日與原地
主許怡景簽訂不動產買賣契約書，係每坪以40,000元價格買受，總價為21,368,600元，嗣後以每坪10,244.54038元出售，系爭1-30地號乙筆土地，係與桃園縣觀音鄉工業緊臨，原告於85年12月間所購買原編定為丁種建地係以每坪40,000元之價格購得，所支付土地價款均由原告以支票交付並由原地主許怡景領訖兌現可證。經查系爭土地週邊相鄰地之地籍圖，比較系爭土地與近鄰工業區丁種建築用地之價格結果，丁種建築用地目前之公告現值平均為每平方公尺5,300 元，折算每坪為17,490元整，然查該工業區內坐○○○區段○○段○○○ ○號乙筆丁種建築地，面積10,6
00.31 平方公尺與系爭土地最接近，該地係於85年間該土地被以法院拍賣拍定，該地於85年3 月間按土地稅法第30條第5 項所申請之前次移轉現值或原規定地價為每平方公尺8,754 元，此由原告上網調閱桃園地方法院當年度拍賣價款得以相互印證，將其換算結果，該案拍定人係以每坪為28,888元整拍賣取得。又因該拍賣係第4 次拍定，據「強制執行法」第91條第2 項規定：「依前次規定再行拍賣時，執行法院應酌減拍賣最低價額；酌減數額不得逾百分之二十。」之規定，該拍賣取得之同段107 號乙筆丁種建地，由桃園地方法院於第4 拍所定之土地底價為92,266,000元計算其第1 拍所定土地拍賣之底價為180,207,031 元整，即每坪56,000餘元，則由桃園地方法院就系爭土地相鄰之丁種建地拍賣行情每坪56,000元作比較，則原告於85年間以每坪40,000元所購買之丁種建地，並無偏高，尤無虛構之情形。
⒎又被告於92年11月18日所提補充答辯狀陳稱：「案經本府
所轄中壢地政事務所向經濟部榮民工程事業管理處查證工業區土地買賣價格，系爭土地隔道路、水溝及隔離緣帶正對面觀音工業區內已開發完成可供工業使用之土地，86年
2 月間政府出售予興辦工業人之土地價款為每坪17,950元整（每平方公尺5,430 元）（參 鈞院91年度訴字第2016號卷第223 頁12行以下）。被告又稱本案土地實際之編定應為一般農業區之農牧用地，經中壢地政事務所衡酌種種影響地價之因素而評定之公告現場仍為每平方公尺1,100元（參被告於95年9 月11日提出之補充答辯書㈥狀）。換言之，倘如被告所稱系爭之1-30地號本係編定為農業區之農牧用地，其公告現值每平方公尺為1,100 元，苟屬工業區之建築用地，政府則以每坪17,950元出售，則原告因信賴1-30地號係編定為工業區之建築用地而購買，經被告以編定錯誤為由，予以撤銷更正為農業區之農牧用地後，使土地之價值由每平方公尺5,430 元減為1,100 元，即每平方公尺減損4,430 元，以1-30地號面積1,766 平方公尺計算，原告為因信賴土地編定為工業區建築用地，經撤銷更正工業區之建築用地之編定而恢復為農業區之農牧用地之編定之後，原告所受之財產上之損失為7,646,780 元。
⒏按工業區內均有規畫及開闢諸多供通行之道路，則工業區
之建築用地在道路之二側，原屬正常之現象，又工業區內亦非不得存在水溝及緣帶，則不能以工業區內有水溝及緣帶即指為非工業區之土地，何況如何規畫及編定工業區之範圍及用地，係政府機關之權責，並非一般人民之權責，被告既將原告所購買之1-30地號土地編定為工業區之建築用地十餘年，並登載在土地登記簿上，該1-30地號土地現場被告又無標示此地非屬工業建築用地，則原告信賴被告所為之編定及登記，焉有過失可言，被告稱伊所編定及公告並登記之行政處分不可信賴，而須由原告自行從土地現場去研判編定是否錯誤，毫無理由。再者，購買土地之價金，買賣雙方均係以土地使用目的及市場交易價格作衡量，並非以政府所公告之現值作成交之依據，而土地公告現值均遠低於市價，此為一般人之常識，從而原告買系爭土地並非以土地公告現值為依據，自無參考公告現值之必要，又原告既係購買工業區之建地，則尤無參考鄰近農地公告現值之必要，被告以原告購買建地之價金未以公告現值判斷，並以附近農地之公告現值作為參考之依據，以研斷所購買之土地是否為建地云云，純屬推諉責任之辯詞。原告購買1-30地號土地之價金為每坪40,000元，既有土地買賣契約書可證，豈有偽造之情事，至於被告稱86年間政府將觀音工業區內之土地出售他人為每坪17,950元，被告此說法並無證據得以證實，況且所謂17,950元之工業區土地，究竟係何地號？何形狀位置及面積之土地不明，又係以何條件及出賣予何人亦不明，則被告稱該工業區之土地之出賣價格為17,950元，並非有據。至於被告辯稱原告因所購買之土地既非屬工業區土地，從而無法申請設廠，則土地之效用仍為農牧用地，土地效用未消失，故原告無損害云云。惟查原告無法申請設廠，正係土地遭變為農牧用地，此係因被告稱土地原編定錯誤，而將原告所購買之系爭土地由工業區之建築用地更正為農牧用地所造成，並非原告所造成，則被告豈能將自己之錯誤編定所造成原告無法申請建廠之結果歸責於原告？⒐系爭土地於70年由被告編定為工業區丁種建用地，土地被
編定為工業區建築用地，並非必須進行徵收開發，依當時之獎勵投資條例第39條第1 項規定，工業用地自編定公布後，除得繼續為從來之使用外，不得供工業無關之使用。第45條規定興辦工業人需用編定而尚未開發之工業用地時，應逕行洽購。第46條規定編定之工業用地，於政府決定收購開發時，當地直轄市或縣政府公告停止所有權之移轉。第50條規定編定之工業用地，得由公民營企業自行協議購買。依上之規定，編定為工業區之建築用地，政府並非一定予以辦理徵收，苟政府欲辦理徵收時，則須公告禁止所有權移轉，政府如未辦理徵收，則可由興辦工業之人逕行向地主洽購使用。系爭土地並未公告禁止移轉（原來所公告禁止移轉之記載被註銷），則系爭土地本得由原告向地主洽購買賣，從而原告向地主購土地，自無過失可言。至於系爭土地被編定為工業區之建築用地，被告何以不辦理徵收，是否礙於財源或其他因素，非原告所能置喙，為此，被告辯稱系爭土地係未徵收，原告即應知為非工業區之建地云云，並無理由。至於土地地段稱如何編定，並非原告所能了解，亦無從地段名稱判斷土地之使用編定，土地之使用編定係以土地記簿所記載之「工業區建築用地」予以認定，而非以地段名稱認定。至於買賣土地，買賣雙方係以市場交易價格協商，並非以買賣土地之公告現值或鄰地之公告現值為依據，被告辯稱系爭土地之公告現值與農牧用地相同或比鄰近之工業用地公告現值為低，從而謂原告應知系爭土地非工業建築用土地云云，亦無足取，何況，公告值如何核定，並非原告所能干涉理解之事。至於系爭土地原告於購買時既登記為工業區建築用地，原告係有限公司，原告信賴土地登記被告所為之使用編定，自係相信該土地為「工業區之」之「建築用地」，可供原告申請建築工廠之使用。被告辯稱系爭土地本非屬工業區之建地，原告日後申請設廠時，勢必無法取得主管機關同意建廠之文件云云，但被告所主張之事實，苟係屬實，亦為原告購買土地時所不知之事，此因被告將該地編定為「工業區建築用地」而令地政機關登記於土地登記簿上，而非登記為「非工業區之非建築用地。」原告只知土地登記簿上之登記編定，焉知日後不能申請建廠。
⒑行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第119 條規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分，致使行政機依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者，」第12
0 條規定第1 項規定授予利益之違法行政處分，經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分，致遭受財產上之損害者，為撤銷之機關，應給予合理之補償。第2 項規定：前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。第3 項：關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。第查本件被告將坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1-30地號土地，既知其編定應為「一般農業區」之「農牧用地」，竟編定為工業區建築用地，並令其所屬之中壢地政事務所於民國70年2 月15日登記編定為「工業區丁種建築用地」，原告信賴土地登記簿所登記，由被告所為土地使用編定為工業區之丁種建築用地而購買，詎被告於原告購買之後，又以編定錯誤為由更正編定，恢復該地為「一般農業區農牧用地」，原告信賴被告土地編定受有財產上之損害，被告應依上揭第120 條之規定給予原告合理之補償，又關於補償及補償之金額有爭議，相對人有不服者即得向行政法院提起給付訴訟，從而原告依上揭法律規定，依行政訴訟法第8 條第1 項規定起訴，請求被告損害賠償，於法洵無不合。
⒒原告請求被告給付補償費，此係因被告將其違法之行政處
分經撤銷後所應給付原告之補償費，被告之撤銷行為係公權力之行使，與民法上之侵權行為並不相同，最高法院71年度第3 次民庭會議決議足資參照。原告並非依被告侵權行為請求損害賠償。從而被告主張，依民法第197 條第1項規定，原告依侵權行為請求損害賠償之請求權已罹於時效，並無可採。關於被告主張依民法第197 條第1 項及國家賠償法第8 條第1 項規定，原告本件請求損害賠償之請求權已罹於2 年之時效云云。惟查原告基於土地法第68條、訴願法第84條第1 項、行政訴訟法第7 條、第8 條、行政程序法第8 條、第120 條第1 項，及國家賠償法第2 條第2 項之規定，依行政訴訟程序請求被告給付補償費，並無請求權罹於時效消滅之問題，況且原告先後持續就本件提出2 次訴願、行政訴訟時，於訴願書、再訴願書、行政訴訟起訴書上均迭次請求被告，就其因土地編定錯誤而撤銷其所為違法行政處分時，應一併給予原告合理之補償費，從而原告既然於所提起之行政訴願及訴訟程序並未間斷請求被告應給予原告合理之補償費，則焉有請求權罹於時效而消滅之情形。至於原告因信賴被告所為土地之編定及登記而購買被告所編定之工業區建築用地，嗣遭被告以編定錯誤為由撤銷編定，並更正為農牧用地，致原告受到損害，此原告信賴土地編定登記所受之損害，依民法第216條第1 項之規定，被告應填補原告所受損害及所失利益。
⒓原告另對桃園縣中壢地政事務所向台灣桃園地方法院提起
請求國家賠償訴訟，案經桃園地方法院於91年2 月26日以91年度國字第2 號判決駁回原告之訴，判決理由以原告向法院起訴時，國家賠償請求權已罹於2 年間之時效而消滅，原告不服原判決提起上訴，臺灣高等法院於93年12月21日以91年度重上國字第5 號民事裁定停止訴訟程序，以上有附呈民事起訴書影本、桃園地方法院民事判決影本、臺灣高等法院民事裁定影本各一件可稽。第查本件與原告請求國家賠償之訴，被告當事人及請求之法律依據不同，如原告於本件獲得合理之補償時，因已無受有損害，即不得再請求中壢地政事務所賠償，自不待言。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭1-30地號土地，於69年2 月繕造非都市土地使用編定
清冊時，因未及辦妥分割登記，致編定為工業區丁種建築用地，並經被告70年2 月15日府地用字第18108 號公告。
嗣因完成工業區逕為分割登記後，中壢地政事務所查明系爭土地非屬工業區範圍內土地，乃依據「處理非都市土地使用編定後異動更正說明㈠」壹、㈠規定，函報被告辦理更正編定，經被告函覆如經查明確係編定錯誤，同意照案辦理，是中壢地政事務所於87年4 月27日將系爭土地更正編定為一般農業區農牧用地。查本案系爭錯誤編定之土地既經查明辦理更正為正確之編定別，即不應再恢復為錯誤編定別，為內政部87年10月21日台（87）內地字第8711
464 號函所明示，被告自不應將系爭土地為錯誤之編定。又工業區係經工業主管機關會同有關機關共同劃定，不屬於工業區範圍內之土地，自無從因編定錯誤，而擴充工業區範圍而將該土地納入工業區內，故被告無法將系爭土地納入工業區內編定為工業區丁種建築用地。
⒉被告依最高行政法院90年度判字第590 號判決意旨，就本
案再予查明。按85年5 月23日修正發布之非都市土地使用管制規則第11條規定：「申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。」、第12條規定：「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」，復依88年9 月3 日訂頒之非都市土地變更編定執行要點第3 點規定：「申請變更編定，除依規定繳交回饋金或捐贈金外，應依規定繳納規費，並依本規則第11條規定檢附下列文件，向土地所在地縣（市）政府申請：㈠非都市土地變更編定申請書。㈡興辦事業計畫核准文件。㈢變更編定使用同意書。㈣土地登記簿謄本及地籍圖謄本。㈤土地使用計畫配置圖及位置圖。㈥其他有關文件。」經查原告於89年2 月24日將系爭土地權利移轉登記予訴外人黃王秀雲，黃王秀雲於89年7 月18日出具變更編定同意書予黃金汽車修理廠、德意汽車修理廠、賢良汽車修理廠，同意其作汽車修理用途並辦理變更編定為交通用地，該3 家汽車修理廠遂分別依規定，檢附非都市土地變更編定申請書、興辦事業計畫核准文件（被告88年11月30日88府建工字第261612號、261613號、88年11月9 日88府建工字第243698號函）、變更編定同意書等相關文件向被告申請辦理系爭土地變更編定，經被告依相關規定審核符合規定，於89年7 月18日以89府地用字第141275、141290、141293號函核准系爭土地變更編定為一般農業區交通用地，以作汽車修理廠使用。本案系爭土地因非屬工業區範圍內土地，誤編為「工業區丁種建築用地」，嗣經查明發現編定錯誤，且依規定函報更正編定為正確之「一般農業區農牧用地」，復迭經訴外人申請變更編定為「一般農業區交通用地」，已符土地使用之相關規定。被告如再回復為錯誤之編定（工業區丁種建築用地），對原告而言，亦無從再因此獲取利益，僅使現今土地所有權人或依法申請變更編定之申請人（黃金汽車修理廠等3 家公司）權益又受損，系爭土地將再起爭執，故本案經審酌，仍不宜再辦理更正恢復為錯誤之編定。
⒊又原告主張係為設廠始購買系爭土地乙節，經查原告於86
年3 月19日取得系爭土地，並於89年2 月24日移轉系爭土地，期間內未曾申請設廠。故原告取得系爭土地後，未曾申請籌設工廠，於訴訟期間又移轉予第三人，其是否受有損害，應有疑義。
⒋系爭土地係坐落於觀音工業區旁，但與觀○○○區○○○
道路、水溝及隔離綠帶，就地形上而言，系爭土地與觀音工業區有明顯之區隔，如赴現場勘查比對，應不致誤認為工業區內之土地。被告就系爭土地雖錯誤編定為工業區丁種建築用地，惟因位在工業區範圍外，其公告土地現值仍維持為「一般農業區」「農牧用地」之公告土地現值，故原告於86年買賣取得系爭土地時，系爭土地當期公告土地現值為每平方公尺1,100 元，與其毗鄰之「一般農業區」「農牧用地」之公告土地現值相同，與附近一般農業區甲種建築用地每平方公尺2,200 元之公告土地現值不同，更與本案土地鄰接道路之另一側觀音工業區內之丁種建築用地公告土地現值每平方公尺4,500 元有顯著差異。按正常之不動產交易情況，買賣雙方皆會先就買賣標的土地之公告土地現值詳加查明，且就常理推論買方應會先至現場勘查，作為買賣交易之參考。故原告依常理判斷應可了解系爭土地現值明顯偏低，進而對其編定為「工業區」「丁種建築用地」產生質疑。又系爭土地地籍標示地段○○○鄉○○○段崁頭子小段，其鄰接道路之另一側觀音工業區內之土地地籍標示地段○○○鄉區○○段，就地籍標示方面而言，一般人皆能正確辨識系爭土地是否為觀音工業區內之土地。故原告顯然欠缺一般人應有之注意義務，應負重大過失責任，其請求損害賠償，應無理由。又原告於被告辦理更正編定後，又將系爭土地移轉予第三人，原告如明知系爭土地編定錯誤，卻有違常理買受，其動機顯然可議，不無通謀虛偽買賣價金請求損害賠償之合理推斷。
⒌原告另主張買賣取得系爭土地價格為每坪40,000元，案經
中壢地政事務所向經濟部榮民工程事業管理處查證工業區土地買賣價格，系爭土地隔道路、水溝及隔離綠帶正對面觀音工業區內已開發完成可供工業使用之土地，86年2 月間政府出售予興辦工業人之土地價款為每坪17,950元（每平方公尺5,430 元），原告所提買賣價格超出觀音工業區內之土地價格，更遑論超出系爭土地之市價甚多，顯見原告所提買賣價格非屬事實。
⒍又原告主張係為設廠始購買系爭土地，被告將系爭土地更
正為一般農業區農牧用地，責原告購買系爭土地完全無法使用，所受損害難謂不鉅。查原告於86年3 月19日取得系爭土地，並於89年2 月24日移轉系爭土地，期間內皆未申請設廠，原告如買賣取得系爭土地並非供作工廠使用，被告依法辦理更正編定為「一般農業區」「農牧用地」，原告並未受損害。又系爭土地既非屬觀音工業區土地，原告於申請設廠時，將無法取得工業主管機關同意設廠之文件，致無法設廠。系爭土地如無法做工業使用，將致使其「工業區」「丁種建築用地」之土地效用無所附麗。原告於86年2 月間買受系爭土地，實質上係屬無法從事建築使用之土地，論其土地使用效用與更正後編定為「一般農業區」「農牧用地」相符。故系爭土地不因被告辦理更正編定而減失其土地效用，既然土地效用並未減失，原告即無受有損害可言。又依民法第349 條規定：「出賣人應擔保第三人就買賣之標的物，對於買受人不得主張任何權利。」即出賣人應負權利瑕疵擔保之義務，系爭土地欠缺「丁種建築用地」土地通常之效用，該土地既有不合通常效用之瑕疵存在，原告如認為受有損害，理應循法律途徑，向出賣人請求賠償，而非以被告為訴求賠償對象。
⒎次查，原告一再請求被告應依其買賣價金所受損失予以賠
償，惟查其所持理由卻係因其信賴系爭土地登記簿之記載致蒙受損害。原告既係因信賴土地登記簿之錯誤登記，則倘其真受有損害自應向原登記機關請求賠償。而事實上，原告亦不否認本案賠償義務機關應為原登記機關（即中壢地政事務所），故已於90年12月向中壢政事務所提起國家賠償之訴，已如前述。是由桃園地院91年度國字第2 號判決理由觀之，中壢地政事務所亦承認其為本件損害賠償之義務機關，故本於債務人身份主張其因時效完成已取得抗辯權。現原告因不服該判決中有關其請求權已逾2 年請求權時效之理由，上訴至自臺灣高等法院（91年度重上國字第5 號）審理中。由此可知，原告及中壢事務所均認同本件賠償義務機關為中壢地政事務所，如此可證被告以90年10月19日府地用字第206676號函示，認原告倘受有損害自應向原土地登記機關求償之行政處分並無違法不當。
⒏按行政機關於撤銷授予利益之違法行政處分時，依行政程
序法第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：㈠以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。㈡對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。㈢明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」本案原告聲稱其因信○○○鄉○○○段崁頭子小段1-30地號土地記簿之記載，認系爭土地為工業區建地而向地主許怡景購買，嗣因被告核定該土地原編定錯誤，同意中壢地政事務所更正系爭土地編定為「一般農業區、農牧用地」，致其信賴利益受到損害，請求被告應給予合理之補償，惟查：
⑴本案土地所鄰近之觀音工業區係政府計劃開發之工業區
，依當時獎勵投資條例第55條規定略以：「政府計劃開發工業用地時，由工業區主管機關擬具詳細徵收計劃書，附具計劃開發用地綱要計劃圖及徵收土地清冊，依規定分別送請省（市）政府核定，或送由內政部轉行政院核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關依左列程序辦理徵收，…」，故本案觀音工業區土地皆由政府以徵收方式取得經規劃開發後，再出售與興辦工業人，然系爭土地由登記簿之記載觀之，從未經政府徵收、規劃，故其是否屬觀音工業園內之土地，應明顯可判斷。
⑵本案土地鄰近之觀音工業區經政府規劃整理後之地段名
稱為○○○區○○段」，與系爭土地之地段名稱「樹林子段崁頭子小段」明顯不同，由此輕易判斷本案土地是否屬觀音工業區內之土地。
⑶本案土地於86年之公告現值為每平方公尺1,100 元，而
鄰近之觀音工業區建地於同年期之公告現值則為每平方公尺4,500 元，倘原告認系爭土地為工業區建地，自應立即發覺系爭土地之公告現值竟如此之低，進而了解登記簿之記載必有錯誤。
⑷依民間土地買賣慣例，買受人皆會先行探聽鄰近土地之
市場行情，並比較其高低等級。惟本案土地公告現值已明顯過低，而原告仍堅信其與工業區土地有相同行情，顯然其已疏於一般人之注意能力，難謂無重大過失。⑸原告於86年3 月係同時購入系爭土地及相鄰之樹林子段
崁頭子小段10-1地號等2 筆土地，其中樹林子段崁頭子小段10-1地號土地，依登記簿記載為農牧用地，其公告現值亦為每平方公尺1,100 元，與系爭土地之公告現值相同，則本案土地即使編定為工業區建地，其公告現值卻與相鄰之農地現值相同，原告於購買系爭土地時，自可本於承買人之直覺，當下發現其中錯誤。惟原告卻始終堅稱其不知系土地登記簿之使用編定有誤，此實因其重大過失而不知，致蒙受損失。
基於上述事證，原告本可由種種徵象了解登記簿之資料係屬錯誤，卻因其疏於一般人之注意而未及時發覺，此當屬原告之重大過失所致。故原告既因其重大過失而不知系爭土地登記簿之記載係屬錯誤，則被告依法更正系爭土地之使用編定時，原告之信賴利益當然不得保護，是原告縱因系爭土地更正編定而受有損害，被告亦無需予以補償。
⒐又就不動產之投資理論而言，土地價值源自其利用價值及
交換價值。就利用價值而言，本案土地既非屬工業區之建地，則原告於申請設廠時，勢必無法取得工業主管機關同意設廠之文件，致無從辨理設廠登記，故系爭土地實質上既屬無法供工業使用之土地，則被告將其土地登記簿記載之使用地類別由「工業區、丁種建築用地」更正為「一般農業區、農牧用地」亦不致減損其實質之利用價值；再者，就系爭土地之交換價值來說，其更正編定前（86年）經中壢地政事務所衡酌種種影響地價之因素而評定其公告現值為每平方公尺1,100 元，嗣系爭土地經被告更正編定後（87年），再次經中壢地政事務所衡酌種種影響地價之因素而評定之公告現值仍為每平方公尺1,100 元，是系爭土地之更正編定並不減損其現值。如此，則本案土地縱經被告核定由「工業區、丁種建築用地」更正編定為「一般農業區、農牧用地」，該土地之實質價值亦不因此而受有不利益之影響。又原告於86年2 月間與前地主許怡景簽訂系爭土地之買賣移轉契約書記載，其買賣價款總金額為1,942,600 元，與原告於89年1 月間將該土地出售予黃王秀雲之買賣移轉契約書所載買賣價款總金額相同，故原告稱其權益因被告更正系爭土地之使用編定而受有損害，實不足採，又原告既無財產上之實質損害，其請求被告應依其買受系爭土地當時建地價格與農地價格之差額補償其損失，亦無理由。
⒑末查，原告聲稱其因被告核定系爭土地更正編定而受有損
害，請求被告依其損失之金額予以賠償，然原告既無財產上之實質損害，且其信賴利益尚不值得保護，因此本案並無損害賠償之爭議。退而言之，原告倘認其權益因土地登記簿之錯誤登記致受有損害，則賠償義務機關應為原土地登記機關，此亦為原告所不爭執。再者，依民法第197 條第1 項規定：「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2 年間不行使而消滅。…」，原告自87年4 月知系爭土地更正編定致其權益受損後，至89年4 月皆未曾向被告訴請損害賠償，是依前開民法規定，原告倘認被告亦因負損害賠償責任者，其對被告之損害賠償請求權亦已於原告知有損害及賠償義務人之2 年間不行使而消滅，如此，則原告於91年5月始訴請被告賠償其損失，實無理由。
⒒損害賠償之發生，以受有損害為前題，本案原告稱其因被
告核定其所有之系爭土地更正編定事件致受有損害，請求被告應按其所受損害予以補償，惟原告始終無法提出具體有力之證明文件證明其所受損害何在，僅提出對任何第三人均無拘束力且為其一己所承認之土地買賣契約書（即俗稱之私契），主張依該買賣契約書記載之價金，證明其買入及賣出系爭土地時受有損害，且要求被告依其買賣價金之短少部分給予賠償。然而，由原告所提出系爭土地之買賣契約書觀之，該買賣契約書不但未經法院公證，亦無任何政府機關予以認證，又該買賣契約書是否確為原地主與原告所共同簽訂，亦無法查證，故其真假實有待商榷；再者，該買賣契約書縱使得以證明確係原地主與原告所共同簽訂，然其簽訂後有無更改、解約等情形，皆有待查證，否則何以於同一時期、同一筆土地且同一權利人及同一義務人之情形下，中壢地政事務所存查之土地買賣契約書（即俗稱之公契）其記載內容，與原告於本訴訟中所提出之買賣契約書差異如此之大？到底孰真孰假，應請原告提出具體證明文件加以說明。
⒓又依行政法院36年5 月31日判字第16號判例：「當事人主
張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，本案原告稱其已依買賣契約書（私契）約定給付全部之購地價款，並提出新竹中小企業銀行大園分行之付款支票及用以抵銷部分買賣價金之桃園縣○○鄉○○段大坡小段486 、487 、
488 地號等3 筆土地之登記謄本為憑。惟查支票之給付本具有無因性，不論其給付之原因為何，該支票均得有效存在，故原告欲以所提出之付款支票做為系爭土地之買賣價金給付證明，實不足採。另查，原告主張該購地之部分價款係以訴外人王淑娥名義所購買之桃園縣○○鄉○○段大坡小段486 、487 、488 地號等3 筆土地移轉登記予原地主所指定之訴外人梁國雄，作為抵銷。然依原告所提出之桃園縣○○鄉○○段大坡小段486 、488 地號等2 筆土地之登記謄本觀之，訴外人梁國雄之土地所有權係取自於陳雪英，非如原告所指稱之王淑娥，另依原告提出之土地買賣契約書觀之，該買賣契約並無載○○○鄉○○段大坡小段486 、487 、488 地號等3 筆土地應以原地主所指定之訴外人粱國雄名義辦理登記，由此○○○鄉○○段大坡小段486 、487 、488 地號等3 筆土地所有權移轉登記為訴外人梁國雄所有，應與系爭土地買賣移轉無涉，亦即原告稱其已依買賣契約書（私契）約定給付全部之購地價款尚不可信。
⒔原告所提出之系爭土地買賣契約書，如前所述，原告尚無
法證明其為真正，至於該購地價款是否確已給付，原告亦無法舉出直接有力之證明。就原告主張被告應依其買受及賣出系爭土地之價差補償其損失乙節而言，土地因其自然特性作用，致其價格無法與一般商品一樣具有透明適當之價格，故原告所提出土地買賣契約書所戴之買受價格，全係依原告之主觀認定、個人偏好、交易特殊情形及買賈雙方交易資訊不對稱等因素綜合作用下所形成，已非單純之客觀公正價格，如此原告要求依其提出之土地買賣契約書所載金額補償，實有將原告當時之主觀認定、個人偏好、及對景氣預測、地方發展等判斷失誤所造成之損失全轉嫁給被告負擔之不合理情形。
⒕反觀原告於86年3 月會同原地主向中壢地政事務所提出之
系爭土地買賣契約書，姑且不論該買賣契約書所載價金原告是否業已履行給付義務，由原地主同意依該買賣契約書記載內容申辦系爭土地所有權移轉登記觀之，足證原地主所承認者應為中壢地政事務所存查之買賣契約書，另一方面，原告對中壢地政事務所存查之買賣契約書亦不否認其為真正，僅主張：「…買賣雙方提出於稅捐機關及地政事務所之土地買賣所有權移轉契約書上所記載之買賣價金，為符合土地稅法核定應繳之土地增值稅以土地公告現值為依據之規定，從而買賣雙方均以土地公告現值計算買賣價金，…」，故中壢地政事務所存查之土地買賣契約書既為原地主及原告所承認，又經中壢地政事務所於86年月即業已准予備查在案，其可信度不容質疑。是系爭土地依中壢地政事務所備查之土地買賣契約書記載，其買賣價款總金額為「新臺幣1,942,600 元正」，由此推算原告於出售系爭土地是否受有損害，始為合理。
⒖原告稱參照最高法院71年2 月16日71年度第3 次民庭會議
決議，被告因公權力之行使，將違法之行政處分撤銷後所應給付原告之補償費，與民法上侵權行為不同，故不得適用民法第197 條第1 項有關請求損害賠償之請求權已罹於時效完成之規定。然細究最高法院71年度第3 次民庭會議決議意旨，係在說明政府機關因公權力之行使，致侵害人民財產權益時，非屬民法上之侵權行為，故無依民法之規定請求損害賠償之餘地，至其行為如發生在國家賠償法公布施行以後，受損害之人民自得依國家賠償法請求賠償。該決議始終並未說明人民因政府機關公權力之行使致受有損害時，其請求權無時效之限制，另依國家賠償法第5條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」第6 條規定：「國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。」可知國家損害賠償事件，於其他法律有特別規定時，應優先適用其他法律之規定，其他法律無特別規定時，即應依國家賠償法之規定，倘國家賠償法無規定者，始依民法之規定。又依國家賠償法第8 條第1 項規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，2 年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。」，國家賠償法施行細則第3 條之1 規定：「本法第8 條第1 項所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實。」，本案原告於87年4 月起即知系爭土地已更正編定為「農牧用地」之事實，且其原因係因被告於70年辨理公告編定時編定錯誤所致，是自87年4 月之時起．原告即知受有損害，如前所述，原告89年4 月止皆未曾向被告訴請損害賠償，則原告倘認被告因負損害賠償責任者，其對被告之損害賠償請求權亦因2 年間不行使而消滅，是原告主張被告應賠償其損失，應無理由。
⒗被告前已函告原告如認為本件土地更正事件之土地登記機
關，符合國家賠償法第2 條之賠償要件，自得依國家賠償程序向桃園地院提起國家損害賠償之訴，惟案經桃園地院91年國字第2 號民事判決原告之訴駁回，其判決理由略以：「原告以被告逕自更正編定系爭土地，係侵害原告之權益，致原告有受損害為由，據以提起本訴，請求國家賠償，因原告提起本訴，已逾2 年之請求權時效，被告以此為抗辯，即屬正當，原告之訴，即因此為無理由，自應駁回之。」原告不服又再向臺灣高等法院提起上訴（案號：91年度重上國字第5 號；案由：國家賠償）故原告再提起本件行政訴訟，並請求損害賠償，亦為無理由。
理 由
一、坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1 之30地號、樹林子段樹林子小段8 之11、24地號及草漯段164 、1991、1437、1438、1889地號等8 筆土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，經桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政所）於民國（下同）69年11月間辦理逕為分割登記。在辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，經被告以70年2 月15日府地用字第18108 號公告。嗣完成工業區逕為分割登記後，中壢地政所查明，分割後土地除樹林子小段18之27、草漯段164 之1 、199 之3 、1437之1 、1438之1、1889之1 地號土地屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘1 之30地號等24筆土地屬於工業區外，該所乃依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」（一）壹（一）規定，以87年4 月8 日中地四字第2378號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以87年4 月18日府地用字第068507號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理。中壢地政所乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。原告不服，以樹林子段崁頭子小段1 之30地號土地於70年間已編定為工業區丁種建築用地，其信賴登記具有絕對效力下，於85年12月間買賣取得所有權，俾能依法申請籌設工廠使用。被告逕行更正編定為一般農業區農牧用地，原告權益明顯遭受損害等由，提起訴願。經臺灣省政府87年11月5 日府訴三字第169319號訴願決定以內政部74年12月6 日台內地字第363116號函示：「經編定為鄉村區乙種建築用地，嗣後發現編定作業有誤於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對於善意第三人權利之影響。」則原告如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係原告權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由被告查明後，循行政體系報內政部釋示後另為處分。被告旋以87年12月28日府地用字第256796號函知中壢地政所：「依臺灣省政府地政處函轉內政部87年10月21日台八七內地字第8711464 號函說明二略以：
『準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。』…且訴願決定書內所敘內政部84年12月6 日74台內地字第363116號函業已停止適用，故不應再恢復為錯誤之編定別。」被告並以88年1 月28日府地用字第018864號函檢附上開函影本予原告。原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）90年度判字第590 號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
」被告重行審理結果，以90年9 月19日府地用字第172385號函復原告本件不宜再辦理更正，仍維持原處分等語。原告不服，分別於90年10月8 日、24日提出陳情，被告分別於90年10月19日及12月28日以府地用字第206676號、第260464號函復。原告不服，提起訴願，經內政部91年5 月6 日台內訴字第0910003570號訴願決定駁回，原告猶未甘服，向本院提起行政訴訟，經本院91年度訴字第2016號裁定駁回原告之訴。
原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院95年度裁字第1279號裁定廢棄原裁定關於原告依行政訴訟法第8 條之規定請求給付及該訴訟費用部分，其餘抗告部分駁回，發回本院重新審理。是本件應審酌者厥為：
⑴原告依行政程序法第120 條請求損害賠償，是否有據？⑵原告之損害範圍為何？⑶上開損害賠償請求權，是否有2 年短期時效之適用？⑷原告另向普通法院起訴請求國家賠償，是否重複起訴？
二、關於⑴原告依行政程序法第120 條請求損害賠償，是否有據部分：
㈠按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第119 條規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分，致使行政機依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第120 條第1 項規定：「授予利益之違法行政處分，經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分，致遭受財產上之損害者，為撤銷之機關，應給予合理之補償。」第2項規定：「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」第3 項：「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」㈡本案坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1-30地號、樹林
子小段8 之11、24地號及草漯段164 、1991、1437、1438、1889地號（分割前）等8 筆土地中，有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，69年11月間中壢地政事務所辦理逕為分割登記，在辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，於69年12月繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開土地繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地。嗣因完成工業區逕為分割登記後，中壢地政事務所查明除樹林子小段18-27 、草漯段164-1 、199-3 、1437-1、1438-1、1889-1（分割後）地號等6 筆土地，應屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘崁頭子小段1-30地號等24筆土地屬工業區外，乃依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」（一）、
壹、二、（一）規定，以87年4 月8 日中地四字第2378號函報被告更正恢復為一般農業區農牧用地。被告以87年4 月18日府地用字第68507 號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理，中壢地政事務所乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。此為二造所不爭執。
㈢系爭土地經被告「查明確係編定錯誤」，而將「丁種建築用
地」之編定，更正為「一般農業區農牧用地」後，原告不服，循序提起行政訴訟，並經最高行政法院90年度判字第590號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」被告重行審理結果，以90年9 月19日府地用字第172385號函復原告本件不宜再辦理更正，仍維持原處分。依被告該函意旨略以「…說明：…依土地登記簿所載貴公司於89年2 月24日將系爭土地權利移轉登記予黃王秀雲女士，黃王秀雲女士於89年7 月18日出具變更編定同意書予黃金汽車修理廠、德意汽車修理廠、賢良汽車修理廠，同意其作汽車修理用途並辦理變更編定為交通用地，黃金汽車修理廠等3 家修理廠遂分別依規定向本府申請辦理系爭土地變更編定為交通用地，經本府審核符合規定，於89年9 月28日將系爭土地變更編定為一般農業區交通用地。本案土地既已依法變更編定為交通用地作汽車修理廠使用，如本府再予更正編定為工業區丁種建築用地，將使依法申辦變更編定之申請人或現今土地所有權人權益受損，系爭土地將又起爭執。本案再審酌，貴公司原因信賴登記，買賣取得系爭土地籌設工廠使用，今因該土地非屬工業區內土地，無從籌設工廠使用，而將土地權利移轉予第三人，本案系爭土地既已移轉予第三人，本府衡酌後，認為撤銷違法行政處分所欲維護之公益遠大於貴公司因信賴登記所生之損害，且本府撤銷違法之處分均依規定辦理，是本案再經查明仍應維持原處分，不宜再辦理更正。…」等語。足見被告亦認將系爭土地編定為「丁種建築用地」係屬違法，僅因撤銷該違法行政處分所欲維護之公益，遠大於受益人因信賴登記所生之損害，故仍撤銷該違法之授予利益之處分，而將系爭土地更正為「一般農業區農牧用地」，則受益人如無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分，致遭受財產上之損害者，為撤銷之機關，自應給予合理之補償。是除非原告有行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，否則其依行政程序法第120 條請求被告賠償，自屬有據。
㈣本件原告無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形：
⒈行政程序法第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一
者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分，致使行政機依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」⒉如前所述，本件系爭土地係因被告「查明確係編定錯誤」
，乃將「丁種建築用地」之編定，更正為「一般農業區農牧用地」，故並無該條第1 、2 款所列「一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」之情事，可堪認定。
⒊原告亦無第3 款所列「明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之情事：
⑴按工業區內均有規畫及開闢諸多供通行之道路，則工業
區之建築用地在道路之二側，原屬正常之現象，又工業區內亦非不得存在水溝及緣帶，則不能以工業區內有水溝及緣帶即指為非工業區之土地，何況如何規畫及編定工業區之範圍及用地，係政府機關之權責，並非一般人民之權責，被告既將原告所購買之1-30地號土地編定為工業區之建築用地十餘年，並登載在土地登記簿上，該1-30地號土地現場被告又無標示此地非屬工業建築用地，則原告信賴被告所為之編定及登記，焉有過失可言，被告稱伊所編定及公告並登記之行政處分不可信賴，而須由原告自行從土地現場去研判編定是否錯誤，要無不足採。
⑵再者，購買土地之價金，買賣雙方均係以土地使用目的
及市場交易價格作衡量，並非以政府所公告之現值作成交之依據，而土地公告現值均遠低於市價，此為一般人之常識，從而原告買系爭土地並非以土地公告現值為依據，自無參考公告現值之必要，又原告既係購買工業區之建地，則尤無參考鄰近農地公告現值之必要；又土地買賣，買賣雙方係以市場交易價格協商，並非以買賣土地之公告現值或鄰地之公告現值為依據，故被告辯稱系爭土地之公告現值與農牧用地相同或比鄰近之工業用地公告現值為低，從而謂原告應知系爭土地非工業建築用土地云云，亦無足取。
⑶又系爭土地於70年由被告編定為工業區丁種建用地，土
地被編定為工業區建築用地，並非必須進行徵收開發，依當時之獎勵投資條例第39條第1 項規定，工業用地自編定公布後，除得繼續為從來之使用外，不得供工業無關之使用。第45條規定興辦工業人需用編定而尚未開發之工業用地時，應逕行洽購。第46條規定編定之工業用地，於政府決定收購開發時，當地直轄市或縣政府公告停止所有權之移轉。第50條規定編定之工業用地，得由公民營企業自行協議購買。依上之規定，編定為工業區之建築用地，政府並非一定予以辦理徵收，苟政府欲辦理徵收時，則須公告禁止所有權移轉，政府如未辦理徵收，則可由興辦工業之人逕行向地主洽購使用。系爭土地並未公告禁止移轉（原來所公告禁止移轉之記載被註銷），則系爭土地本得由原告向地主洽購買賣，從而原告向地主購土地，自無過失可言。至於系爭土地被編定為工業區之建築用地，被告何以不辦理徵收，是否礙於財源或其他因素，非原告所能置喙，為此，被告辯稱系爭土地係未徵收，原告即應知為非工業區之建地云云，並無理由。
⑷另被告辯稱：原告因所購買之土地既非屬工業區土地，
從而無法申請設廠，則土地之效用仍為農牧用地，土地效用未消失，故原告無損害云云。惟查：
原告無法申請設廠，係因被告稱土地原編定錯誤，而
將系爭土地由工業區之建築用地更正為農牧用地所造成，並非原告所造成，則被告將自己之錯誤編定所造成原告無法申請建廠之結果歸責於原告，顯倒果為因。
何況，原告有無設廠，與本件原告有無損害之認定亦
無關連，蓋土地為建築用地或農牧用地，依社會一般通念，其效用及價值自有不同，與有無設廠無關。系爭土地既由建築用地改編為農牧用地，其效用及價值自有減損，可堪認定（詳如後述）。
⑸故原告無第3 款所列「明知行政處分違法或因重大過失
而不知者。」之情事，亦堪認定，從而原告依行政程序法第120 條請求損害賠償，自屬有據。
三、關於⑵原告之損害範圍部分：㈠原告主張：系爭土地原告於85年買進金額為21,368,600元，
88年賣出金額為5,472,787 元，買進金額減掉賣出金額15,895,812元，即為原告之損害云云（參本院卷第80頁）。惟查：原告固於85年間以21,318,600元買入系爭土地，嗣於88年間以5,472,787 元賣出該土地，其差價為15,895,812元，此部分為被告所不爭執（參本院卷第80頁筆錄），然自85年起至88年間，因景氣變動或物價漲跌等因素，致土地價值有所增減，故上開土地差價之真正原因，尚無法認定單純係因土地地目由建築用地變更為農牧用地所引起，是原告以此差價作為其損害賠償之數額，即不足採。
㈡查系爭土地於85年間原告買入時既編定為工業區丁種建築用
地，88年10月間原告賣出時，變更為「一般農業區農牧用地」，則原告所受損害，理論上自應以：
⑴假設系爭土地於88年10月間仍維持編定為「工業區丁種建
築用地」，其市場行情為何？⑵實際上該土地已變更為農牧用地，其於88年10月間之市場
行情為何？上開⑴⑵之差額，理論上即為原告之損害，但原告於88年10月出售之價，如高於⑵之市場行情，則應以原告實際出售之價格作為「減數」，以認定原告實際之損害。
㈢系爭1-30地號土地，經二造合意（參本院卷第87、88頁），
囑託廣福不動產估價師事務所鑑定結果，系爭土地於88年10月間，如仍依「工業區丁種建築用地」之編定，其市場行情價格為每坪28,000元，總價為14,958,020元。於88年10月間，如依「一般農業區農牧用地」之編定，其市場行情價格為每坪10,000元，總價5,342,150 元。其差額原本應為9,615,
870 元（14,958,020-5,342,150=9,615,870）。此有估價報告書可稽（參外放證物），但原告自陳其於88年10月賣出之價格為5,472,787 元，則依上述說明，原告真正之損害應為9,485,233 元（14,958,020-5,472,787=9,485,233）。是原告請求被告給付9,485,233 元及其利息部分為有理由，超過部分為無理由。
四、關於⑶上開損害賠償請求權，是否有2 年短期時效之適用部分：
㈠被告辯稱：依民法第197 條第1 項規定：「因侵權行為所生
之損害賠償請求權，自請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2 年間不行使而消滅。…」，原告自87年4 月知系爭土地更正編定致其權益受損後，至89年4 月皆未曾向被告訴請損害賠償，是依前開民法規定，原告倘認被告亦因負損害賠償責任者，其對被告之損害賠償請求權亦已於原告知有損害及賠償義務人之2 年間不行使而消滅。又依國家賠償法第8 條第1 項規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，2 年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5 年者亦同。」，國家賠償法施行細則第3 條之1 規定：「本法第
8 條第1 項所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實。」，本案原告於87年4 月起即知系爭土地已更正編定為「農牧用地」之事實，且其原因係因被告於70年辨理公告編定時編定錯誤所致，是自87年4 月之時起，原告即知受有損害，原告89年4 月止皆未曾向被告訴請損害賠償，其請求權亦因2 年間不行使而消滅云云。
㈡惟查：
⒈原告請求被告給付補償費，係因被告將其違法之行政處分
撤銷後所應給付原告之補償費，被告之撤銷行為係公權力之行使，與民法上之侵權行為並不相同（最高法院71年度第3 次民庭會議決議參照）。原告並非依被告侵權行為請求損害賠償，從而被告主張，依民法第197 條第1 項規定，原告請求權已罹於時效云云，並無可採。
⒉又本件原告請求權之依據係行政程序法第120 條，並非國
家賠償法，故亦無國家賠償短期時效之適用。是被告所辯要無可採。（按行政程序法第131 條規定，公法上之請求權時效，除法律有特別規定外，為五年）
五、關於⑷原告另向普通法院起訴請求國家賠償，是否重複起訴部分：
原告雖另對桃園縣中壢地政事務所向台灣桃園地方法院提起請求國家賠償訴訟。惟依最高行政法院95年度裁字第1279號裁定發回意旨：「依區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」是非都市土地使用分區之編定、變更，係由有關直轄市或縣（市）政府為之，地政機關係依有關直轄市或縣（市）政府之編定而登記，非使用分區編定、變更之主管機關。本件原告係不服被告就系爭土地使用分區之變更處分，被告為主管機關，原審認主管機關為中壢地政所，尚有未洽。」是本件主管機關為被告，而非中壢地政所，且本件與原告請求國家賠償之訴，被告當事人及請求之法律依據均不相同，自無重複起訴之問題。
六、綜上，原告依行政程序法第120 條請求被告應給付9,485,23
3 元，及自起訴狀繕本送達翌日後，即民國91年8 月3 日起（依本件前審91年度訴字第2016號卷一第37頁，被告係於91年8 月2 日具文檢附行政訴訟答辯書，故被告至遲應於91年
8 月2 日前即已收受起訴狀繕本，則原告減縮以91年8 月3日作為起息日，自為法之所許），至清償之日止按週年利率百分之五計算利息，為有理由，應予准許，超過部分為無理由，應不予准許。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 18 日
第二庭審判長法 官 蕭惠芳
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 7 月 18 日
書記官 陳可欣