臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00128號原 告 己○○即甲○○、
○之被選定當事人）被 告 行政院代 表 人 張俊雄院長）住同訴訟代理人 壬○○
寅○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 辛○○市長）住同訴訟代理人 癸○○
丑○○子○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國92年10月7日院臺訴字第0920089699號訴願決定，提起行政訴訟。本院前審判決（92年度訴字第5281號）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，上開原告之選定人等部分經最高行政法院廢棄發回（其餘原告之選定人部分，經最高行政法院上訴駁回，已經確定），本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件參加人臺北市政府為興辦士林43號路暨相關巷道拓寬工程，需用坐落臺北市○○區○○段3 小段533 地號等217 筆土地，報經被告77年4 月14日台（77）內地字第587789號函核准徵收，交由臺北市政府所屬地政處以77年12月5 日北市地四字第54961 號公告。原告之選定人等於91年6 月19日依行為時都市計畫法第83條規定，向臺北市政府申請照原徵收價額收回所有坐落臺北市○○區○○段4 小段658 地號等土地（如附表記載），經臺北市政府所屬地政處以91年9 月26日北市地四字第09132707200 號函復略以，所請收回之多筆地號土地原所有權人已過世，係由繼承人代表提出申請，茲經報奉內政部釋示應適用民法第828 條第2 項規定，應得全體繼承人同意始得申請等語。嗣原告之選定人等於91年11月20日具申請書，申請就渠等部分仍依91年6 月19日申請書所請照原核准徵收價額收回土地。臺北市政府據以於91年12月11日派員至被徵收土地現場會勘後，以系爭土地已開闢為道路完工，銜接洲美快速道路一併通車，業依計畫使用完畢，並無所稱未使用之情形，擬不予發還，報經內政部層轉被告機關以92年3 月3 日內授地字第0920003900號函復同意不予發還後，遂以92年3 月11日府地四字第09208674400 號函復原告之選定人等，略以所請業經被告92年3 月3 日內授地字第0920003900號函核定不予發還。原告之選定人等不服，提起訴願，亦遭駁回，遂選定原告向本院提起行政訴訟。經本院以92年訴字第5281號判決駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院95年度判字第1377號判決，將上開原告之選定人等部分廢棄，發回本院重行審理（其餘原告之選定人部分，則經最高行政法院駁回上訴，業已確定）。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈除確定部分外，訴願決定及原處分均撤銷。
⒉除確定部分外，請求判命被告應作成准予原告之選定當
事人之如附表所示之被徵收土地，各自以原徵收價額收回之行政處分。
⒊除確定部分外，第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈除確定部分外，駁回原告之訴。
⒉除確定部分外，第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈除確定部分外，駁回原告之訴。
⒉除確定部分外，第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
⒈本件之爭點應為參加人臺北市政府是否在徵收土地計畫
書所定之計畫進度即88年6 月以前，依計畫「開始使用」本件系爭土地，若臺北市政府於88年6 月以前尚未「開始使用」本件系爭土地，則原告按照都市計畫法第83條之規定，即得依徵收價格請求收回本件系爭土地。
⒉基於下列理由，臺北市政府並未在徵收土地計畫所定之
使用期限屆滿前「開始使用」本件系爭土地，原告之選定人等人就系爭土地之收回權應已發生：
⑴所謂「開始使用」，應係指「主體工程動工」，亦即
要有「徵收標的的形塑過程，在外觀上已被明顯查知」之客觀事實存在，若依日常經驗法則判斷，還無法從客觀上明顯查知徵收標的「形塑」內容，即不應認為業已「開始使用」，此觀諸改制前行政法院68年判字第52號判例之意旨亦可推知，合先敘明。
⑵按臺北市政府所屬工務局新建工程處監工日報所示，
臺北市政府自88年2 月1 日（即被告機關所稱之開工日）至6 月底（即使用期限屆至前）在本件系爭土地上所施作之工程如下：
①2月份：準備工作、測量放樣、擋土牆開挖以及工地整理。
②3月份：3月1日至3日工地整理，自3月4日起整月停工。
③4月份：除4月30日為工地整理以外，整月份停工。
④5月份：工地整理、放樣、臨時便道施作、原有鋼筋混凝土敲除以及地質改良JSP施作。
⑤6月份：地質改良JSP施作、擋土牆施作、鋼板椿打設以及工地整理。
⑶自前揭工作項目之內容觀之，皆僅為正式施作主體道
路工作之前的準備行為，應非「使用行為」之本身，蓋其與被告53年6月30日台內字第34534號令所稱「從事建築裝置機械」之「實行使用」情事尚有距離，且這些工程自外觀上予以觀察，亦與本件興建快速道路及高架道路之徵收目的似無必要關聯性，應無法被認定為有「形塑」徵收標的物之情形。況且，若將前揭之停工日期扣除，則實際施工日期僅有80日左右，相較於本件系爭土地自徵收完畢到使用期間屆至所歷經之11年時間，臺北市政府在使用期間屆至前所施作之工程顯然不成比例，且徵收目的所欲興建之快速道路及高架道路竟亦毫未動工，更難令人判斷臺北市政府有「徵收使用行為」之開始。
⑷次查，臺北市政府於本件工程施作之前，乃將士林43
號道路與其重疊快速道路之高架部分併同發包，此詳臺北市政府所屬工務局新建工程處所檢附之監工日報、工程結算證明書以及臺北市政府於施工當時所揭示之工程告示牌即可知悉，是臺北市政府既將平面道路與高架快速道路併同發包，則本件工程之「主體工程」應係「平面道路及高架道路結構」之施作，惟揆諸前揭監工日報所載之工作項目，似無一涉及本件工程之「主體工程」，是臺北市政府於本件系爭土地之使用期限屆至時，尚屬「主體工程尚未動工」之狀態，並未「開始使用」徵收標的。
⑸末查，臺北市政府於本案系爭土地之使用期限屆至前，亦不可能開始施作主體工作：
查本件工程於88年9月8日尚經臺北市政府所屬環境保護局以北市環秘㈠字第882331940 號公告略以，應繼續進行第二階段環境影響評估等語。原告己○○亦曾親自參加歷次之環境影響評估會議，是揆諸前揭環境影響評估法之規定，該快速道路之工程既未取得開發行為之許可，即不得為工程之施作。況且，亦從未聽聞參加人所屬相關人員或快速道路工程施作廠商人員因該工程之施作有被主管機關依環境影響評估法第22條規定處罰之情事，則顯然該快速道路至遲於88年9月7 日臺北市政府環保局發佈環境評估公告之時，仍尚未開始工程開發行為，否則相關人員應已遭受環境主管機關依環境影響評估法第22條之規定處罰。職是如此，縱然該快速道路之工程於88年6 月之前業已為部分之準備工程，惟實際之主體工程施作以及利用土地之行為乃在88年9 月7 日臺北市政府所屬環保局發佈環境評估公告之後，臺北市政府在88年6 月之前的準備工程施作其實僅為形式上符合程序之行政手法爾爾，要難僅以書面資料所顯示之開工日期即認為臺北市政府已有實際利用系爭土地之情事。
⒊綜上所述，臺北市政府在系爭土地之使用期限屆滿時，
未依照核准計劃於期限內使用之情事甚明，原告之選定人等人之土地收回權業已發生，應得向被告求照徵收價格買回被徵收土地。且臺北市政府將本件系爭土地徵收後予以閒置長達11 年 ，於使用期限屆滿時亦僅施作部分工程準備項目，主體工程延宕無期，使人民無端喪失系爭土地之使用收益權長達10餘年，若謂人民於此種情形仍不能依都市計畫法第83條之規定請求收回被徵收土地，則行政機關若直接將廣大之廉價土地先予徵收，隨後列入中長程計劃閒置20年，在期限屆至前再施作部分準備工程，即可確定取得土地之所有權，此無異實施變相之「土地國有化政策」嚴重侵害人民財產權，並顯將徵收利益凌架於人民權益，違反比例原則之情事甚明，應為法治國所不容云云。
㈡被告主張：
⒈本件原告於91年6月19日第一次向參加人臺北市政府申請
照原徵收價額收回原所有土地及91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，均具名於申請書上，經臺北市政府以系爭被徵收土地業於核准徵收之計畫期限內持續依計畫使用完畢，無行為時都市計畫法第83條不依照核准計畫期限使用之情形，擬不予發還，報經被告以92年3月3 日內授地字第0920003900號函復不予發還，並由臺北市政府以92年3 月11日府地四字第09208674400 號函，將上開被告函文轉知原告，是原告之選定人等應符合訴願法第18條規定之資格，為本件處分之相對人。
⒉查臺北市○○○○號路暨相關巷道拓寬工程用地徵收計畫
書，其中十三、㈢計畫進度項下記載依照都市計畫法第83條規定列入中長程計畫，自78年7月起至88年6月止依計畫使用。而士林43號道路工程，經於88年2月1日開工，於89年12月27日竣工，並於90年11月7 日驗收，臺北市政府91年12月11日現場實地勘查及臺北市政府所屬士林地政事務所指界結果，該等土地已開闢道路完工，銜接洲美快速道路一併通車，有臺北市政府所屬工務局新建工程處北市工新配字第09260003000 號函送之工程結算驗收證明書及會勘紀錄影本附原處分卷可稽，是臺北市政府以系爭被徵收土地業於核准徵收之計畫期限內持續依計畫使用完畢，無行為時都市計畫法第83條不依照核准計畫期限使用之情形，擬不予發還，報經被告機關92年3 月3 日內授地字第0920003900號函同意不予發還，並無不合。
⒊原告所舉洲美快速道路新建工程環境影響評估民眾陳情
意見相關事宜會議通知單影本，並無礙於本件巷道工程己使用畢之認定等語。
㈢參加人主張：
⒈系爭土地所有權人於91年6月19日第一次申請收回土地
，及於91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，原告「甲○○、乙○、丙○○、丁○○、戊○○」5人均具名於申請書上，僅原土地所有權人「王建成」之繼承人「王建雄」（列於第一次申請書附表序號2備註欄）、「周清風」之繼承人「李阿雪」（列於第一次申請書附表序號16備註欄）、「李蓮坤」之繼承人「李靜雯」（列於第一次申請書附表序號18備註欄）、「林鴻猷」之繼承人「洪美香」（列於第一次申請書附表序號20備註欄）、「李進來」之繼承人「李宏全」（列於第一次申請書附表序號21、22備註欄）、「李蘇絲訪」之繼承人「李金福」、「李鏡智」之繼承人「黃李仁慈」（列於第一次申請書附表序號27備註欄）、「李禎祥」之繼承人「李豐利」（列於第一次申請書附表序號26備註欄）、「李繼穆」之繼承人「陳王秀珍」（列於第一次申請書附表序號31備註欄）等9人，於91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，未具名其上。故訴願決定書
主文第1項僅記載「關於王建雄君、李阿雪君、李靜雯君、洪美香君、李宏全君、李金福君、黃李仁慈君、李豐利君、陳王秀珍君（附表序號37至44）部分訴願不受理」，並未就「丙○○、乙○、甲○○」（列於訴願決定書附表序號2）、「丁○○、戊○○」（列於訴願決定書附表序號20）等5人之訴願予以決定不受理，而係以其訴願無理由，而自實體上駁回其訴願。是以，原告甲○○等5人符合訴願資格，為本件處分之相對人，訴願決定機關就原告之選定人等5人部分為實體審認，並無違誤。
⒉本件原告甲○○等5人於91年6月19日第一次申請收回土
地，及於91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，均具名於申請書上，則原訴願決定係以實體駁回，而非決定不予受理，即無違誤；原審判決原告之訴駁回，亦無違誤。僅因原判決書附表之列表方式並未如訴願決定書附表之列表方式，將第二次申請時未具名其上之繼承人另行列出，且於判決理由中亦未再詳加區分，易使人誤解附表所列各該對應序號內之全部所有權人均為該判決理由所指涉者，故最高行政法院始發回更審等語。
理 由
一、原告起訴於時，被告之代表人為謝長廷，嗣變更為庚○○，復變更為張俊雄，並分別由庚○○及張俊雄聲明承受訴訟；另原告起訴於時，參加人臺北市政府之代表人為馬英九，嗣變更為辛○○，並由辛○○聲明承受訴訟；上開承受訴訟有繼任之代表人等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」，土地法第219條第1項定有明文。次按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，行為時都市計畫法第83條亦定有明文。
三、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷，及本院前審判決、最高行政法院判決附本院前審案卷及最高行政法院案卷可稽。依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：
㈠原告之選定人等有無起訴不合法之情事？㈡被告以系爭土地已開闢為道路完工，銜接洲美快速道路一
併通車，業依計畫使用完畢，並無原告之選定人等所稱未使用之情形，否准其照原徵收價額收回之申請，有無違誤？
四、原告之選定人等有無起訴不合法之情事？㈠本件系爭土地所有權人於91年6 月19日第一次申請收回土
地，及於91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，原告之選定人「甲○○、乙○、丙○○、丁○○、戊○○」
5 人均具名於申請書上，有該等申請書影本附原處分卷可稽。是以原告之選定人甲○○等5 人已提出申請，為原處分之相對人，且已合法提起訴願，並經選定原告提起本件行政訴訟無誤，有訴願書、行政訴訟起訴狀及選定當事人委任書附原審案卷可稽，先予敘明。
㈡而原審92年度訴字第05281 號判決理由壹、程序方面二、
本件起訴不合法之部分㈠所述關於：「按如附表序號2 、
16、18、20、22、26、28、30所示土地與該等土地所對應之選定人結合而形成之訴訟標的…由於其等在91年6 月19日第一次申請及91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，均未具名其上…」之敘述，應係指原審判決書附表所示各該序號中原土地所有權人之繼承人「王建雄、李阿雪、李靜雯、洪美香、李宏全、李金福、黃李仁慈、李豐利、陳王秀珍」等9 人而言；亦即，僅指序號2 之「王建雄」、序號16之「李阿雪」、序號18之「李靜雯」、序號20之「洪美香」、序號22之「李宏全」、序號26之「李金福」、序號28之「黃李仁慈」及「李豐利」、序號30之「陳王秀珍」等9 人而已。惟因其判決理由係以各該附表序號所示土地與該等土地所對應之選定人結合而成之訴訟標的加以論述，並未將第二次申請時未具名其上之繼承人與第
一、二次申請時均具名其上之所有權人加以區分，而「丙○○、乙○、甲○○」等3 人恰與「王建雄」同列於序號
2 內、「丁○○、戊○○」等2 人恰與「洪美香」同列於序號20內，此乃誤植所致。
㈢由上以觀，本件原告之選定人等選定原告提起本件行政訴訟，並無起訴不合法之情事。
五、被告以系爭土地已開闢為道路完工，銜接洲美快速道路一併通車，業依計畫使用完畢，並無原告之選定人等所稱未使用之情形，否准其照原徵收價額收回之申請，有無違誤？本件原告主張臺北市政府在系爭土地之使用期限屆滿時，未依照核准計劃於期限內使用，原告之選定人等人之土地收回權業已發生，應得向被告求照徵收價格買回被徵收土地云云。經查，臺北市○○○○號路暨相關巷道拓寬工程用地徵收計畫書，其中十三、㈢計畫進度項下記載依照都市計畫法第83條規定列入中長程計畫，自78年7 月起至88年6 月止依計畫使用。而士林43號道路工程，經於88年2 月1 日開工，於89年12月27日竣工，並於90年11月7 日驗收，臺北市政府91年12月11日現場實地勘查及臺北市士林地政事務所指界結果，原告之選定人被徵收之該等土地已開闢道路完工，銜接洲美快速道路一併通車等情，有工程開工報核表、監工日報表、估驗計價單、工程結算驗收證明書及施工照片等件影本附本院原審案卷（二卷第4 至22頁），及臺北市政府所屬工務局新建工程處92年1 月7 日北市工新配字第09260003000 號函、會勘紀錄等件影本附內政部調借陳安邦申請收回案卷可稽，是系爭被徵收土地業於核准徵收計畫期限88年6 月前開工及持續依計畫使用完畢，並無行為時都市計畫法第83條不依照核准計畫期限使用之情形。原告上開主張，並不足採。
被告否准原告之選定人等照原徵收價額收回被徵收土地之申請，核無違誤。
六、從而，被告以系爭土地已開闢為道路完工，銜接洲美快速道路一併通車，業依計畫使用完畢，並無原告之選定人等所稱未使用之情形，否准其照原徵收價額收回之申請，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准予原告之選定當事人等如附表所示之被徵收土地，各自以原徵收價額收回之行政處分云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 7 日
第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 李玉卿法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 7 日
l 書記官 蕭純純