臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00144號原 告 一翔建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○
徐南城 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○己○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國91 年7月9 日台內訴字第0910003221號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以91年訴字第3571號判決駁回原告之訴；原告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第01511 號判決發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠行政爭訟前事實經過：
原告於民國（下同）86年6 月19日，向被告申請坐落臺北縣汐止市○○段825 、839 、840 、842 、908 、909 、
910 之8 筆地號土地（以下簡稱系爭土地）之建築執照（以下簡稱系爭建照申請案），經被告於同年7 月31日以86北工建字第A2744 號函通知補正，原告乃於同年12月5 日第2 次送請復審，被告又於87年7 月3 日以87北工建字第A5 826號函通知補正，惟因系爭土地坐落於被告87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A306 2號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1 個月內即89年6 月17日前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。嗣被告於88年6 月22日以88北府工都字第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6 月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。迨89年8 月17日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正與臺北市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9 月14日以90北工建字第X6283 號函註銷系爭建照申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
㈡前審裁判之事實認定與理由基礎：
⒈系爭建照申請案乃依法據以申請之案件，行政機關之處
分違法判斷基準點係以法院言詞辯論時之法律狀態為準。經查系爭建照申請案之部分基地已變更為鐵路用地，非惟有土地登記簿謄本影本在卷足憑外，復為原告所是認，故原告原以該等土地為建築執照申請之標的，於該鐵路用地未解編或變更回建築用地之前，在法律上及事實上，被告均無從准許，其申請案自應予以註銷或逕予駁回，甚為灼然，徵之行為時建築法第36條規定，原告之復審申請於法不合。故被告雖以原告未依期限辦理復審為由而予註銷，理由雖有不同，然結論並無二致，要難謂於法有違。
⒉且系爭建照申請案既係存續進行中，本應依法定程序為
之，原告所為保留續審系爭建照申請案之請求，乏其法律依據；況基於公益，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，此觀司法院釋字第513 號解釋即明，故原告所稱被告未依行政程序法規定函知及予以陳述意見機會等，亦無解於系爭都市計畫之效力；再參以被告於第一次公告變更函禁建2 年期滿後之89年6 月19日、89年
9 月29日、89年11月17日及同年月28日、90年1 月11日等均召開會議討論系爭建照申請案之相關事宜等情，自難指被告未就系爭建照申請案之復審為相當之通知與進行相關程序。至原告所稱其信賴利益之保護乙節，核屬其私益因公益而受損是否容許損害賠償之問題，與本件係屬二事，併此敘明。從而原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。
㈢最高行政法院發回之理由：
按「‧‧‧起造人應於接獲第1 次通知改正之日起6 個月內依照通知改正事項改正完竣送請復審，逾期或復審不合規定者，主管建築機關得將該申請案件註銷‧‧‧」，行為時建築法第36條固定有明文。惟查：
⒈本件原告於86年6 月19日，向被告申請系爭土地之建築
執照，惟嗣因系爭土地坐落於被告87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A3062號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1 個月內即89年6 月17日前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，惟被告復於88年6 月22日以88北府工都字第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6 月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。則原告之欲建築之基地既已變更為鐵路用地，在該系爭土地因建地下鐵路使用完畢前尚未解編或變更回為建築用地前，被告自不可能准許原告於系爭土地為建照之申請，則本件被告於前既因系爭土地被變更列為禁建區，而同意原告系爭建造申請案可保留至禁建公告期滿1 個月內再修妥復審，依同理，何以相同該系爭土地於變更為鐵路用地使用完畢前，不許原告亦保留該申請案至該土地解編或變更回建築用地再予修妥復審。至本件被告固稱原告未能於原延長至89年6 月17日前依規定修妥復審，故依行為時建築法第36條之規定註銷原告系爭申請案，惟本件乃係因原告以臺北市區○○○路工程處協議為由，系爭申請案無法復審，向被告申請保留續審，始遭被告註銷，惟縱原告於原期限內向被告申請復審，亦復因該系爭土地已變更為鐵路用地而無從取得建築執照許可，從而原告稱本件並非出於原告怠於向被告申請所致，尚可採信。
⒉又被告曾於90年1 月11日邀臺北市區○○○路工程處、
原告等召開會議，會議結論㈡「請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審。」此有該次會議紀綠影本附卷可稽，而該結論內容是否已同意原告可於都市計劃變更完成法定程序後1 個月再修妥申請復審，又其性質是否屬行政指導性質，被告應受拘束，而於原告發生有信賴原則之適用，亦不無疑義。原判決未斟酌該會議結論，且未敘明何以不採該會議結論之理由，遽予維持被告註銷原告系爭申請案之處分，尚嫌率斷。
⒊綜上所述，本件事實尚未臻明確，原告指摘尚非全然無
理由，爰將判決廢棄，發回原審法院查明另為適法之裁判。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告之代表人於95年7 月20日變更為甲○○（證物一），謹聲明由甲○○承受訴訟。
⒉建築法第36條於92年6 月5 日修正，修正前為「起造人
應於接獲第一次通知改正之日起6 個月內，依照通知改正事項，改正完竣送請復審，逾期或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案予以註銷」建築法第36條規定，後為「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審，屆期未送復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回」，係將「註銷」修正為「駁回」。按「人民有請願、訴願及訴訟之權」憲法第16條明定，既為申請，逾期不改正，主管機關予以註銷，不無將人民上開權利予以消除之嫌，實有不妥，因此在修正前，縱申請人未依限改正或申請復審，主管機關亦無權將申請案予以註銷，至於修正後主管機關得以駁回申請案，因「法律不溯及既往原則」，不適用在本事件，故被告之「註銷」行為違憲，依法無效。添⒊原告於86年6 月19日就系爭土地申請掛號，當時尚未實
施容積管制，如依目前建築法令重新建照，需依容積管制，本件對原告最大之損害係在於本件8 筆土地，原已進行合建，於86年6 月19日申請建照之掛號，依該建照申請之時間（86年6 月19日），應依舊容積率之規定，如註銷重新申請建照，依現行之法令計算之容積率，前後期兩者相差百分之348 之多，此被告訴訟代理人於歷審所坦承，故依舊法即申請時對原告有利，如建照註銷，對原告非常不利，故原告於本訴有權利保護之必要，此項重大利益之損失，在於政府之行政行為所造成，完全不可歸責於原告，豈能讓原告蒙受此項不利之後果。
⒋被告註銷原告之上開建照及訴願決定書駁回原告之訴願
，其主要係以系爭土地由被告機關於87年5 月19日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫（配合鐵路地下化南港專案工程）禁建2 年，88年6 月24日將部分基地○住○區○○○○路用地，故系爭申請案件無保留必要，依據系爭土地登記簿謄本記載「依台北縣政府91年9 月26日91北府地用字第0910555342號函辦理公告徵用，徵用期間〔民國91年9 月26日起至民國95年12月底止〕、禁止土地或土地改良物相關權利人有妨礙徵用目的之行為，用地機關：交通部鐵路改建工程局。」（原證13至20），但其中908 地號土地所有人陳桂林故意不同意徵用，而請求地鐵處專案徵收其土地。徵用期限至95年12月底止，汐止車站已完成，徵用期限亦將屆至，禁止之原因亦將消失。
⒌系爭土地由原為徵收改為徵用及相關會議情形：
⑴台北市區○○○路工程處（以下簡稱地鐵處）因辦理
台北市區○路地下化東延南港工程「南港專案」就上開17筆土地原提案徵收，經原告及土地所有人唐建雄等人於88年10月1 日提出陳情（原證6 ），祈請勿徵收而願無償提供土地供地鐵處使用，內政部於90年6月5 日函示應循徵用取得用地為宜，改徵收為徵用，內政部核示徵用前原告與被告機關及地鐵處多次協商，協商內容亦朝徵用方向處理。
⑵88年12月22日原告、金記建設公司與地鐵處之土地協
調會會議記錄記載：「結論：‧‧‧俟雙方辦妥土地租借手續完成租借契約後，再由地政處依程序辦理都市計畫使用分區變更回原編定事宜。」（原證21）⑶89年1 月14日再召開第3 次協調會，會議記錄記載：
「本處於使用土地後將辦理變更都市計畫作業，將土地變更為原使用分區。」（原證8 ）該會議記錄以原告雖提到同意無償提供土地，然此亦附有回復原使用分區及維持建照效力為條件。
添 ⑷89年10月12日由台北縣政府所召開之會議（參加對象
有城鄉局、工務局、地鐵處、陳桂林、原告、陳文龍建築師）結論「㈠因起造人同意將基地變更為鐵路用地部分無償提供地鐵處使用地鐵處現正配合檢討於案地使用完畢后（約4 ～5 年）辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區。㈡請地鐵處洽詢城鄉局相關變更部份計畫程序。」（原證9 ）添⑸89年11月17日由地鐵處所召開之協調會會議記錄記載
：「柒、結論：本處已訂於89年11月28日邀請內政部營建署、台北縣政府等相關單位研商討論都市計畫變更恢復為原使用分區（住宅區）相關作業程序添」（原證10）添 ⑹89年11月28日由地鐵處召開之協調會（都市計劃恢復
原編定使用分區）「陸、討論事項‧‧‧一翔建設：土地業主同意將土地無償借予地鐵處使用，請儘速將該土地恢復變更為原使用分區『住宅區』。金記建設，因土地業主意見不一，除910 及814 地號廖月鳳等5 人之土地同意無償借予地鐵處使用不徵收外，請變更恢復原使用分區‧‧‧柒、結論：本變更案將依據台北縣政府城鄉局之意見辦理。」（原證22）添 ⑺被告工務局於90年1 月11日所召集之第二次會議記錄
（部分基地由原住宅區經都市計畫變更為鐵路用地，其續處原則）記載「結論：‧‧‧㈡請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審（變更后道路寬度若有增加，建築物高度應依原掛號時面前道路寬度核算），另建築工程基地需提供地鐵處施工時使用，工期約4 年。故本案建築工程期限於建照審查時依規定酌予增加」（原證23）添⑻90年1 月18日之協調會議記錄記載「業主意見：㈠汐
止市○○段814 之0 、818 之1 、820 之1 、821 之
1 、822 之1 、825 之1 、839 之1 、840 之1 、84
1 之1 、842 之2 、909 之0 、910 之0 地號等12筆土地業主，對於地鐵處使用其土地為臨時軌使用，同意無償借用至施工完畢，並於都市計畫變更回原使用分區後返還」「決議事項：‧‧‧將由地鐵處承辦單位簽奉上級核可後再行辦理」（原證24）⑼地鐵處仍於90年4 月間向交通部報請徵收（原證25）
，交通部向內政部提報徵收上開11筆土地（原證26），然內政部92年8 月20日台內地字第0920012048號函（原證物27）檢附之90年6 月5 日台內地字第9061
101 號函：「主旨：貴部台北市區○○○路工程處為辦理『台北市區○路地下化東延南港工程（南港專案）』需要，申請徵收台北縣汐止市○○段○○○ ○號等11筆土地，合計面積0.1581公頃，並一併徵收其土地改良物乙案，復請查照。」「案經本部土地徵收審議委員會第26次會議決議駁回，其決議理由以：『本案係興辦臨時性之公共建設工程，依土地徵收條例第58條規定，應循徵用程序取得用地為宜。』」（原證12）⑽地鐵局於91年4 月1 日召開之「研商南港專案，汐止
鐵路高架段工程用地都市計劃回復原使用分區事宜」會議，其紀錄記載「㈠本局說明‧‧‧⒉本案土地原為住宅區，本局於88年6 月24日變更為鐵路用地，因未來高架鐵路啟用後，不再需要使用該等土地，擬回復都市計畫為原使用分區。㈡台北縣政府城鄉發展局說明：⒉本案倘經中央主管機關及相關機關檢討評估后，認定案內土地確實無需使用，且經報奉行政院同意者，得依前開作業要點規定，以逕為變更方式辦理都市計畫變更事宜。會議結論：㈠有關變更都市計畫回復為原使用分區事宜，由本局依規定程序辦理。⑾由以上之協調會議及相關之會議記錄，明確看出地鐵
局原要求原告等地主無償提供土地供其使用，地鐵局及被告工務局皆同意「案地使用完畢后（約4 ～5 年）辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區」，而工務局及城鄉局皆同意配合相關變更部份計畫程序，原告才同意無償提供土地，然其期限需在4 、5 年後土地使用完畢後。
添 ⒍禁建、解禁及變更都市計畫之情形：
⑴被告於87年5 月13日87北府工建字第115178號函公告
禁建2 年（自87年5 月17日至89年5 月18日止）。被告於88年12月31日88北府城開字第373708號函說明「此變更案已於88年6 月22日88北府工都字第196055號函公告6 月24日起發布實施並解除禁建。」（原證11），函示禁建案在88年6月24日起解除。
添 ⑵被告以88年6 月22日88北府工都字第196055號公告「
變更汐止都市計畫（部分工業區、保護區、住宅區、綠地、廣場用地、學校用地、公園用地、為鐵路用地及道路用地為道路用地兼供鐵路使用）（配合鐵路地下化南港專案工程）案，自88年6 月24日起發布實施。」（原證30），即在解除禁建時同時將系爭土地之都市計劃已變更為鐵路用地，並附鐵路禁限建範圍圖（原證31），被告於89年11月6 日89北府工建字第421418號函示「檢送89年10月12日就一翔建設股份有限公司於本縣汐止市○○段825 、839 、840 、841 、
842 、908 、909 及910 地號等8 筆土地容積前建照申請案，所涉部分基地由住宅區經都市計劃變更為鐵路用地，其續處原則會議紀錄乙份，請查照辦理」（原證32），亦明白指出本案土地已變更為鐵路用地。
⑶被告於91年9 月26日公告徵用，係依據內政部於91年
9 月16日以台內地字第0910061685號函辦理（原證28），並在徵收之土地登記簿謄本上註記「依台北縣政府91年9 月26日91北府地用字第0910555342號函辦理公告徵用，徵用期限〔民國91年9 月26日起至民國95年12月底止〕、禁止土地或土地改良物相關權利人有妨礙徵用目的之行為，用地機關：交通部鐵路改建工程局。」，則在徵用期限本案土地不得有興建房屋影響地鐵局施工行為，對此限制被告於前審自認，縱原告依其指示申請復審及改正，亦無法准建照，被告亦無法施工。添⒎被告通知改正及復審之效益：
⑴系爭建照89年6 月19日掛號，86年6 月30日經被告預
審審查會議通過預審，86年7 月9 日被告工務局86北工建字第x3335 號函檢送86年6 月30日審查會議記錄，告知預審通過，被告又於86年7 月21日雖通知原告補正，有關補正事項被告又於87年7 月3 日87北工建字第86Ａ5826號函通知原告改正，改正事項：「結構計算書、節能設計（本案請辦理環境影響評估）」（原證33），但據被告提出之函稿通知補正事項為「建築師簽證負責項目表、設計圖、結構平面及詳圖、其他（註：本案請辦理環境影響評估）」（原證34），該差異在結構計算書與設計圖、結構平面及詳圖，其中結構計算書、設計圖、結構平面及詳圖於送件時即已附卷，工務局上開函就結構計算書打勾顯有違誤，，至於環境影響一項打勾，因禁建之關係，原告認為再作評估尚無實益，應等到使用完畢回復原住宅使用分區後再作評估，才符合當時之需求，如仍處於鐵路用地狀況，縱為評估亦毫無意義，被告工務局亦接納此看法。
⑵被告於88年8 月12日以88北工建字第Ａ3062號函陳文
龍建築師：「主旨：有關申請保留依原掛號時法令續審乙節，本局同意所請」「說明：依貴事務所86年
6 月21日申請書辦理。惟請於旨述變更都市計畫公告禁建期滿1 個月內，依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，本局當依建築法第36條規定將貴建照申請案件予以註銷」（此函原告未收到）足以證明。
⑶再論者，原告之申請書在86年6 月21日提出，被告工
務局在2 年後88年8 月12日以上開函答復，延遲2 年原因，足證被告亦認為此際非補正或改正之問題。添⑷該函所示之禁建期滿1 個月內再依變更後之細部計劃
等相關計劃等修妥復審乙節，但該函並未指出變更都市計劃禁建期滿之日期，且期滿之日期，被告亦未公告或通知原告，原告確實不知何時期滿，被告雖稱依88年6 月22日88北府工都字第196055號函公告、88年
6 月24日起發布實施並解除禁建，然原告於88年12月
7 日尚向被告陳情，要求解除禁建（原證35），足證被告公告解禁，原告未受通知，即不可能在變更都市計劃公告禁建期滿1 個月內依變更後之細部計劃等相關規定修妥復審，則被告以原告在禁建期滿1 個月內（88年7 月24日）未申請復審，而註銷系爭建照執照之申請，豈為合法合理。
⑸89年6 月17日尚屬禁止「土地或土地改良物相關權利
人有妨礙徵用目的之行為」，不可能辦理復審及准建照，卻反過來以原告未依其規定於89年6 月17日前申請復審，而註銷建照，天下間最不公平莫過於此，此為實實在在之以政府之公權力欺壓人民，損害人民之權益，造成人民損害。「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」行政程序法第8 條規定，立法理由載明「誠實信用原則雖導源於私法關係，在公法上亦有其適用，業經行政法院明示，爰予以明文規定，以昭遵守。信賴保護乃誠實信用原則之重要內涵，特與明定，以求明確。」，原告對於政府之信賴，被告卻以非誠實信用之方法傷害人民對政府正當合理之信賴。
⒏系爭土地建築線問題：
關於系爭土地是否有建築線，被告於前審主張本案土地無建築線，不能核准建照，但被告工務局於所召開第二次續審會議中結論：「變更後道路寬度若有增加，建築物高度應依原掛號時面前道路寬度核算」即為曾表示同意將908 地號土地（原為陳桂林所有，現經徵收而為交通部台灣鐵路管理局所有）作為既成道路，而842 、84
1 、840 、839 、825 地號土地即有建築線，其條件為建築物高度仍依掛號時面前道路寬度核算，足見系爭土地確實有臨建築線。添⒐被告同意保留系爭建照之有效期限：
原告於89年8 月17日向被告工務局提出申請書請求「今鐵路地下化工程因施工需要仍需使用該地，無法解禁，，且地鐵處與地主亦已協調決議，由地主同意無償借用禁建範圍內之土地供地鐵處使用，俟使用完畢後再辦理都市計畫變更恢復建地，該協調結論目前地主與地鐵處辦理簽約手續中，故本公司申請之建照案至目前仍無法繼續辦理審查作業，特此再向 貴局報備，敬請 貴局繼續准予保留該建照案之有效期限，待地鐵施工完成歸還土地作業後，再繼續依原申請建照時之建築法令繼續審查建照添」（原證36）（由該申請書亦證原告仍認為系爭土地尚未解禁），90年1 月11日召開之續處會議結論「㈡請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請復審（變更后道路寬度若有增加，建築物高度應依原掛號時面前道路寬度核算），另建築工程基地需提供地鐵處施工時使用，工期約4 年。故本案建築工程期限於建照審查時依規定酌予增加。」（原證23），足以證明地鐵局及被告皆願意將系爭土地於地鐵局使用，完畢後變更都市計畫回復為原住宅使用分區，系爭建照申請案及復審，延續到回復土地為原住宅使用分區時，申請復審之條件既未成就，豈可註銷？則被告冒然註銷系爭建照申請案，依法無據。添㈡被告主張之理由：
⒈原告確有未按規定程序辦理事實：
⑴按「民法上所謂條件，係將法律行為效力之發生或消
滅，使繫諸客觀上不確定的未來事實成否之附隨條款。而期限者，乃當事人隨意將法律行為效力之發生或消滅，使繫諸確定的未來事實屆至之附隨條款，最重要者，乃始期及終期是」（參照民法總則第4 章第4節立法理由之闡釋) 。次按「法律行為，不依法定方式者，無效」民法第73條定有明文。
⑵系爭土地於87年5 月13日經第一次公告變更都市計畫
為禁建2 年，禁建期間乃因基地用途陷於不明，故經申請准保留至上開禁建公告期滿1 月內（即89年6 月17日），併附隨條款「原告須依當時變更後之細部計盡等相關規定修妥復審」，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷，此為兩造所不爭。嗣88年6 月2 日第二次公告變更都市計畫，系爭建照部分基地○住○區○○○○路用地，依據司法院釋字第513 號解釋，系爭基地用途即發生規範之效力，並且形成確認系爭基地「不合建築規定」範疇（被告無從准許發照）。
⑶是關於原告能否在上述延長之期限內完成「變更後之
細部計重等相關規定修妥復審」，雖可認係繫於將來成否不確定之事實，惟該事實亦因嗣後第二次公告變更趨於明朗，但關於延長期限部分既係由「被告決定」，其非條件，即不容否認。從而，原告提告理由謂: 「系爭土地尚未解禁，或稱地鐵處與地主協調決議」云云（即以系爭土地之其他因素，希欲排除建築法第36條規定主張），竟將由被告決定之事項，擴張指為「應以系爭土地解禁及恢復建地」為條件，證諸上舉民法條件及期限立法理由之解釋，原告主張要屬明顯之違誤。
⑷原告雖取得期限利益，但其權利之行使須依一定方式
為之，亦即原告須於89年6 月17日禁建公告期滿1 個月內依當時變更後之細部計畫等相關規定修妥復審為限，自仍屬要式行為。茲原告自身土地條件不符合當時法令規定，竟謂其土地已變更為鐵路用地，或非出於怠於申請云云，不論何者，均顯見原告未依法定方式辦理，因而違背民法第73條應為無效之規定，昭昭顯然。故本件依法註銷建照申請，非但不得視為違反誠信，即便原告逕行主張系爭土地應俟解禁為申請，顯亦無任何法律依據，殊無可維持。
⒉系爭申請案件並無保留之必要：
系爭申請案件其中土地之徵收使用問題，權屬台灣鐵路局。又系爭土地之都市計畫變更，權屬城鄉局，其前後分別之處分、及所憑之法規，均與被告依據建築法規定執行註銷之程序無涉，原告徒憑使用借貸契約（即交通部台北市區○○○路工程處與地主間之協議內容）恣意指摘被告本於職權（建築法第25條規定) 之行使，亦無理由。
⒊綜前所述，被告「准保留至上開禁建公告期滿1 個月內
（即89年6 月17日）」之真意，乃係確認系爭建案之基地用途是否符合規定，而給予適當補救措施，但原告竟無視程序之正義，逕行無限解讀延伸為解除禁建（與被告核認保留至上開禁建公告期滿1 個月內，內容迥不相同）．或申請復審之條件未成就，顯有誤會。本件原訴願決定俱屬妥適，尚無不合，應予維持。謹請鈞院明察，賜如答辯聲明而為判決，至為感禱。
理 由
一、本件原告之代表人原為呂金財，嗣於訴訟中變更為甲○○，業由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「起造人應於接獲第1 次通知改正之日起6 個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；逾期者或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以註銷。」行為時建築法第36條定有明文；惟92年6 月5 日修正建築法第36條規定為：「起造人應於接獲第1 次通知改正之日起6 個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管機關得將該申請案件予以駁回」。
三、本件原告於86年6 月19日，向被告申請坐落臺北縣汐止市○○段825 、839 、840 、842 、908 、909 、910 之8 筆系爭土地之建築執照，經被告於同年7 月31日以86北工建字第A2744 號函通知補正（以下稱第1 次通知補正），原告乃於同年12月5 日第2 次送請復審，被告又於87年7 月3 日以87北工建字第A5 826號函通知補正（以下稱第2 次通知補正），惟因系爭土地坐落於被告87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A3062 號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿（應指89年5 月18日）1 個月內（應指89年6 月17日）前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。惟因在被告為前揭88年8 月12日准予受理之函發文前，被告已於88年6 月22日以88北府工都字第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。迨89年8 月17日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正與臺北市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9 月14日以90北工建字第X6283 號函註銷系爭建照申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。有系爭處分及訴願決定附卷可稽，足堪憑認。
四、按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第
4 條第2 項、第201 條分別定有明文。而法定裁量權之規定，旨在授權行政機關斟酌個案之具體狀況，為妥適之決定，主管機關行使是項權限時，仍應遵循法律授權之目的，及有關之法律界限；亦即其行政行為仍應受行政程序法規定「行政行為之內容應明確」（第5 條）、「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」（第8 條）、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」（第9 條）之拘束，否則即難謂無前舉行政訴訟法第4 條第2 項及第201 條規定濫用權力之違法。（最高行政法院95年判字第114號判決可資參酌）。
五、查本件原告向被告申請建築執照、被告通知補正、其間系爭土地坐落處之汐止都市計畫變更及系爭處分做成之概況依時序，析列如下：
㈠原告申請：86年6月19日。（見本院前審卷第17頁）㈡被告第1 次通知補正：86年7 月31日。（被告86北工建字
第A2744 號函）㈢原告送復審：86年12月5日。
㈣汐止都市計畫第1次公告變更：87年5 月13日。（87 北府
工都字第115178號函），禁建2年，自87年5月17 日至89年5月18日止。
㈤被告第2 次通知補正：87年7 月3 日。（87北工建字第A5
826 號函）㈥汐止都市計畫第2 次公告變更：88年6 月22日（北府工都
字第196055號函），並於88年6 月24日起發布實施，同時解除第1 次公告變更之禁建（依88 年12 月31日北府城開字第373708號函示）㈦被告附期限核准：88年8 月12日（88北工建字A3062 號函
），准予系爭建造申請案保留至禁建公告期滿1 個月內，須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，當依建築法第36條規定將系爭建造申請案予以註銷。
㈧原告申請保留續審建照申請案：89年8月17日。
㈨被告註銷系爭建造申請案：90年9 月14日（北工建字第X6
283 號函）
六、查被告作成系爭處分，主要鑑於系爭土地由被告於87年5 月19日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫（配合鐵路地下化南港專案工程）禁建2 年，且於88年6 月24日將部分基地○住○區○○○○路用地，建造申請程序已終止為其理由。惟按系土地係由台北縣政府91年北府地用字第0910555342號函辦理公告徵用，徵用期間〔民國91年9 月26日起至民國95年12月底止〕，禁止土地或土地改良物相關權利人有妨礙徵用目的之行為（見本院前審卷第78-104頁）；而系爭土地之所以由徵收改為徵用，曾歷經多次協調會議：㈠88年12月22日原告、金記建設公司與地鐵處之土地協調會會議記錄記載：「結論：‧‧‧俟雙方辦妥土地租借手續完成租借契約後，再由地政處依程序辦理都市計畫使用分區變更回原編定事宜。」（見本院卷外原告證物卷證物21）㈡89年1 月14日第3 次協調會，會議記錄記載：「本處於使用土地後將辦理變更都市計畫作業，將土地變更為原使用分區。」（見本院前審卷第51頁）㈢89年10月12日由台北縣政府所召開之會議（參加對象有城鄉局、工務局、地鐵處、陳桂林、原告、陳文龍建築師）結論「⒈因起造人同意將基地變更為鐵路用地部分無償提供地鐵處使用地鐵處現正配合檢討於案地使用完畢后（約4 ～5 年）辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區。⒉請地鐵處洽詢城鄉局相關變更部份計畫程序。」（見本院前審卷第52頁）㈣89年11月17日由地鐵處所召開之協調會會議記錄記載：「柒、結論：本處已訂於89年11月28日邀請內政部營建署、台北縣政府等相關單位研商討論都市計畫變更恢復為原使用分區（住宅區）相關作業程序」（見本院前審卷第55頁）㈤89年11月28日由地鐵處召開之協調會（都市計劃恢復原編定使用分區）「陸、討論事項‧‧‧一翔建設：土地業主同意將土地無償借予地鐵處使用，請儘速將該土地恢復變更為原使用分區『住宅區』。‧‧柒、結論：本變更案將依據台北縣政府城鄉局之意見辦理。」（見原告證物卷22）㈥被告工務局於90年1 月11日所召集之第二次會議記錄記載「結論：‧‧‧㈡請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審（變更后道路寬度若有增加，建築物高度應依原掛號時面前道路寬度核算），另建築工程基地需提供地鐵處施工時使用，工期約4 年。故本案建築工程期限於建照審查時依規定酌予增加」（見原告證物卷23）㈦90年1 月18日之協調會議記錄記載「業主意見：㈠汐止市○○段814 之0 、818 之1 、820 之1 、82
1 之1 、822 之1 、825 之1 、839 之1 、840 之1 、841之1 、84 2之2 、909 之0 、910 之0 地號等12筆土地業主，對於地鐵處使用其土地為臨時軌使用，同意無償借用至施工完畢，並於都市計畫變更回原使用分區後返還」「決議事項：‧‧‧將由地鐵處承辦單位簽奉上級核可後再行辦理」（見原告證物卷24）㈧地鐵處仍於90年4 月間向交通部報請徵收（原告證物卷25），交通部向內政部提報徵收上開11筆土地（見原告證物卷26），然內政部90年6 月5 日台內地字第90 61101號函：「主旨：貴部台北市區○○○路工程處為辦理『台北市區○路地下化東延南港工程（南港專案）』需要，申請徵收台北縣汐止市○○段○○○ ○號等11筆土地，合計面積0.1581公頃，並一併徵收其土地改良物乙案，復請查照。」「案經本部土地徵收審議委員會第26次會議決議駁回，其決議理由以：『本案係興辦臨時性之公共建設工程，依土地徵收條例第58條規定，應循徵用程序取得用地為宜。』」（見本院前審卷第58頁）㈨地鐵局於91年4 月1 日召開之「研商南港專案，汐止鐵路高架段工程用地都市計劃回復原使用分區事宜」會議，其紀錄記載「㈠本局說明‧‧‧⒉本案土地原為住宅區，本局於88年6 月24日變更為鐵路用地，因未來高架鐵路啟用後，不再需要使用該等土地，擬回復都市計畫為原使用分區。㈡台北縣政府城鄉發展局說明：
⒉本案倘經中央主管機關及相關機關檢討評估后，認定案內土地確實無需使用，且經報奉行政院同意者，得依前開作業要點規定，以逕為變更方式辦理都市計畫變更事宜。會議結論：㈠有關變更都市計畫回復為原使用分區事宜，由本局依規定程序辦理。綜合以上協調會議及相關之會議記錄，明確看出地鐵局原要求原告等地主無償提供土地供其使用，地鐵局及被告工務局皆同意「案地使用完畢后（約4 ～5 年）辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區」，而工務局及城鄉局皆同意配合相關變更部份計畫程序，其期限需在土地使用完畢之4 號5 年後，惟徵用期限屆滿後，汐止車站完成，禁止原因即為消失，應可認定。
七、再查原告於86年6 月19日就系爭土地申請掛號，當時尚未實施容積管制，如依目前建築法令重新建照，則需依容積管制，從而，如建照註銷，原告將蒙受不利，行政機關行使裁量處分時，當依行政程序法第8 條及第9 條規定之意旨，本誠實信用之原則，對當事人有利及不利之情形一律注意。查原告就系爭土地由徵收改為徵用之陳情，歷經多次會議，而被告曾於90年1 月11日邀臺北市區○○○路工程處、原告等召開會議，會議結論㈡「請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審。」，已如前述，揆諸首揭行政程序法第8條明定之誠實信用原則及第9 條應一律注意當事人有利及不利之情形等規定意旨，其同意原告可於都市計劃變更完成法定程序後1 個月再修妥申請復審之行政指導，被告應受拘束，原告更因此而生信賴，要無疑義。
八、另查原告於86年6 月19日，向被告申請系爭土地之建築執照，惟嗣因系爭土地坐落於被告87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A3062 號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1 個月內須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，惟被告係於作成此項處分前之88 年6月22日以以88北府工都字第19 6055 號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6 月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○住○區○○○○路用地。則原告之欲建築之基地既已變更為鐵路用地，在該系爭土地因建地下鐵路使用完畢前尚未解編或變更回為建築用地前，被告自不可能准許原告於系爭土地為建照之申請，則本件被告於前既因系爭土地被變更列為禁建區，而同意原告系爭建造申請案可保留至禁建公告期滿1 個月內再修妥復審，依同理，要無於該系爭土地變更為鐵路用地使用完畢前，不許原告亦保留該申請案至該土地解編或變更回建築用地再予修妥復審之理。此外，被告於88年6 月22日第2 次公告變更汐止都市計畫，則其在同年
8 月12日核准原告申請保留案時，當已知悉系爭土地已○住○區○○○○路用地，依被告之見解，既不能再從事建築，當無再准予建照之餘地，何以會再做成不可能實現之附期限處分；另被告抗辯該期限即係汐止第1 次都市計畫禁建2 年期滿之89年5 月18日之1 個月內（即89年6 月17日前）更屬費解，蓋該汐止第1 次都市變更之禁建，已因88年6 月24日實施之第2 次都市計畫變更而解除，當無將其88年8 月12日所准予保留之申請案函之「公共禁建期滿1 個月內」解讀為89年5 月18日之理，要無疑義。又本件被告抗辯係因原告未能於原延長至89年6 月17日前依規定修妥復審，故依行為時建築法第36條之規定註銷原告系爭申請案；但查本件乃係因原告以臺北市區○○○路工程處協議為由，系爭申請案無法復審，向被告申請保留續審，始遭被告註銷。退而言之，縱使原告於原期限內向被告申請復審，若依被告已無保留必要之思考模式，亦將因系爭土地已變更為鐵路用地，而無從取得建築執照許可，準此，本件原告未於89年6 月17日前向被告申請復審，非出於原告怠於向被告申請所致，應可採信。
九、綜合上述，系爭土地既由徵收改為徵用，徵用期滿，當有辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區之實益；被告於88年年8 月12日核准原告申請保留案前，已知有88年6 月22日之汐止都市計畫第2 次公告變更，且認定系爭土地既變更為鐵路用地，即無再為申請保留之必要，衡諸論理法則，當無再於88年8 月12日作成附期限之同意處分之理；又被告於90年
9 月14日做成系爭處分前，既曾於同年1 月11日邀臺北市區○○○路工程處、原告等召開會議，做成「請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審。」之結論，即應信守此行政指導，就原告申請續審建造案之申請，做符合誠信原則之適當處分，始符法制及行政機關為行政處分應對當事人有利及不利情形一律注意之法意。詎被告未斟酌前開要旨，固執其88年8 月12日附期限之同意函，原告未遵限辦理，而依行為時建築法第36條規定註銷原告之建照申請案，即有濫用裁量之瑕疵，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘，聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許。又被告重為審查系爭申請案時，應注意及92年6 月5 日建築法第36條之修正規定，併此敘明。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十一據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 20 日
書記官 孫 筱 晴