臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第26號原 告 甲○○訴訟代理人 沈政雄律師被 告 教育部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 李家慶律師（兼送達代收人）
劉昌坪律師林瑤律師上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國92年3月21日院臺訴字第0920083104 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審（確定部分除外）訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告以其專案查核桃園縣私立永平高級工商職業學校（下稱永平工商）第9 屆董事會執行職權期間之學校帳務，發現有明顯登載不實之情形，而當時訴外人冷燦東為該校校長、解文敏為會計主任、彭嫦靜為出納組長，為製作該校帳務表冊之人員；原告為永平工商董事會董事長，明知有以其私人資金借貸與學校週轉之情形，學校未據實登載，仍於所職掌事項之學校預、決算書蓋章認可，損及報表之正確性，更使報表喪失透明度而影響可信，乃依行為時（下同）私立學校法第68條第1項第1款及第3款規定，以民國（下同）91年1月24日部授教中（3）字第0910501436號函永平工商董事會及永平工商，解除原告、訴外人冷燦東、解文敏及彭嫦靜之職務。原告不服，提起訴願，被告依訴願法第58條第2 項規定重新審查結果，認原告訴願為有理由，乃於91年5月17日以台（91）教中（3）字第91537271號函（下稱原處分）撤銷前開91年1月24日部授教中（3）字第0910501436號函之處分，並以被告專案查核永平工商第9 屆董事會執行職權期間（85年5月7日核備，迄88年3 月29日撤銷核備）學校帳務，發現學校帳務明顯登載不實，有違反私立學校法第68條第1項第1款及第3 款規定情事，乃解除製作該校帳務表冊之校長冷燦東、會計主任解文敏、出納組長彭嫦靜之職務，及原告（明知有以其私人資金借貸與學校週轉及學校未據實登載之事，仍於所職掌事項之學校預、決算書蓋章認可，損及報表之正確性，更使報表喪失透明度而影響可信）之原告董事長（含董事）職務，原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟請確認原處分違法合併請求回復名譽之適當處分，經本院以93年8 月19日92年度訴字第1899號判決確認原處分違法，並駁回原告其餘之訴。原告、被告各對不利於己之部分表示不服，提起上訴，經最高行政法院以95年2 月16日95年度判字第191 號判決駁回原告之上訴，就原判決關於確認原處分解除原告擔任永平工商第9 屆董事長（含董事）職務之處分違法部分則予以廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、確認被告91年5月17日（91）教中（3）字第91537271號函所作成解除原告擔任永平工商第9 屆董事長（含董事）職務之原處分違法。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、原告有即受確認判決之法律上利益：
（1）原告因被告於93年5月19日以部授教中（3）字第 0000000000A號函（下稱93年否准處分），否准核備原告擔任永平工商第10屆董事，其處分理由謂：「甲○○君既經本部91年5 月17日台（91）教中（3）字 第91537271號函依法解除董事長（含董事）職務，自應不得再充任第10屆董事」等語，原告不服，已依法起訴，刻由本院94年度訴字第1467號案受理。故原處分既作為93年否准處分被告上揭之構成要件事實，倘原處分為違法，自當影響及於93年否准處分之適法性。本件原處分非本院94年度訴字第1467號案件訴訟之審理範圍，故原告就本件訴訟有即受確認判決之法律上利益。
（2）原告原提起撤銷訴訟，嗣因訴訟進行中，第9 屆董事任期及職權行使因第10屆董事會成立而終結，原撤銷訴訟縱經判決勝訴，並無法回復原告第9 屆董事長（含董事）職務。惟因被告以原處分為基礎事實而否准核備原告擔任第10屆董事，且93年否准處分所敘理由及法條均疑指原告有偽造變造文書行為，嚴重損害原告名譽，故原告乃轉換撤銷訴訟為確認行政處分違法之訴訟。對此，最高行政法院判決發回意旨，並未認為本件訴訟類型有何於法不合。故原告提起確認行政處分違法之訴訟，應屬適法。
（3）又行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅，如有回復原狀之可能，係仍准其提起撤銷訴訟。故行政訴訟法第6 條第1 項所規定「即受確認判決之法律上利益」與得提起撤銷訴訟之「有回復原狀可能之法律上利益」，尚屬有別。
且被告援引確認徵收處分無效之案例，與本件迥然有異。本件係訴訟程序進行中，永平工商第10屆董事會已合法成立，第9 屆董事（董事長）即不得再行使職權，原先提起撤銷訴訟即無回復原狀可能而與撤銷訴訟要件不符。但因原處分續作為後一否准原告充任第10屆董事之構成要件事實及理由，始轉換為確認行政處分違法訴訟，原告仍有即受確認本件行政處分違法判決之正當利益。
２、學校預算書或決算書所載項目及數字，並無損及報表之正確性及透明度而影響可信：
（1）原告自85年8月1日起任永平工商第9屆董事長，因第9屆董事會成立後，發現永平工商硬體多年未整修，軟體亦多未擴充，嚴重影響招生及學生品質，於預算編列上，遂加重軟硬體設備之更新及擴建。原相關經費係預估被告將依往例如期核撥私校獎助金及額度編列，此一預期雖當時有所顧慮，但校長於85年10月12日董事會議時說明：「獎補助申請應不致構成影響。」董事會乃先通過預算編列，不料，自86年度起突遭被告以董事會有糾紛為由，凍結獎助金核發，以致學校依原編列預算經費執行，發生排擠效應。當時校長遂向董事會求助，原告因身為董事長，以董事會負有經費籌措之責，且為學校財務應急所需，遂由原告自86年1 月起先行洽私人公司無息為學校代墊經費款項，供學校支付已屆期之學校設備工程款，但學校會計則採取遞延作帳方式，待下學期2 月間開學有學費收入後，再請廠商對於已清償帳款開立發票予學校，學校此時方對於已付貨款部分開立支出憑證，但實際上係返還匯入原告或所指定帳戶，均限於學年度內之短期週轉。類似情形，持續至
87 年7月，因新董事會對於學校經營已上軌道，學生人數增加，學費收入隨之增加，且被告於89年度陸續補核發87、88年度獎助金經費，學校資金調度始恢復正常。
（2）學校所報預算書係就該年度經費收支預為編列，原告洽私人借貸資金無息供學校週轉，因經費短絀均至年度中臨時發生，並非編列預算時所預見。預算書為年度開始之經費收支編列，尚未實際收支，所編列數字亦屬預估，既尚未發生借貸情事，且是否年度中有入不敷出情形亦未可知，當無登載不實或未據實登載，因而損及報表正確性及透明度而影響可信之問題。
（3）決算書為年度結帳前，查明所有預收、預付、到期未收、到期未付及其他權責已發生而帳簿尚未登記之各事項，造具傳票、記入帳簿後，計算年度餘絀所得結果。本件原告雖洽私人為學校無息代墊工程及設備款支出，但匯入款項後均立即用於學校各項支出，待於次學期學費入帳後，再請廠商開立發票，學校此時方對於已付貨款部分開立支出憑證，同時將資金返還匯入原告或所指定帳戶。至年度終了結帳時，雖年度中無息代墊款項暫時未登入會計帳簿，而是於次學期學費入帳後，請廠商開立已付帳款之發票，再就已支出廠商貨款部分開立支出憑證，使之與前支出數平衡。因僅屬於遞延作帳，對於原告洽私人資金代墊部分，雖無入帳或開立收支憑證，但代墊金額恰好即為應支付廠商帳款之金額。故呈現於決算書上經計算後之年度餘絀，即為結算年度收支後之數字，未因年度中先以其他資金無息代墊而有影響。
（4）至於勤業會計師執行約定查核程序報告書、資誠會計師事務所專案查核報告查其內容，僅係發現會計憑證之記載、取得等行政缺失，部分尚屬銀行未能提供對帳資料所致，並非可歸責於學校，亦非本件原處分所依據之事實。僅就本件原處分所據，原告洽私人資金籌措資金予學校週轉乙節，該報告指「似有集中特定廠商之嫌」云云，亦無關於預決算書是否不實。再以，該報告既然隻字未提預決算書中有何項目、數字不實，如何不實，且其查核報告均先陳明「本會計師並非依照一般公認審計準則查核，因此不對受查財務資訊是否允當表達提供任何程度之保證」云云。故僅就該查核報告所發現之缺失，究竟有何影響及於預決算書之編製，既非該查核報告依一般公認審計準則所審斷，自難據此即認定原告蓋章認可之預決算書有何登載不實，或損及報表正確性及透明性而影響可信之結果。
３、原告並未於會計憑證及帳簿上蓋章認可，而學校預決算書蓋章係經董事會議議決通過所為，均與偽造變造有別：
（1）按私立學校法第68條第1項第1款規定，私立學校董事長、董事「偽造、變造」會計憑證、帳簿，雖董事長、董事均屬「有權製作之人」，但就預決算書而言，須經董事會議決通過，再由董事長代表董事會於預決算書封面蓋章。倘未經董事會議決通過，卻由董事長蓋章認可，始能認為偽造、變造。本件原告於預決算書上蓋章用印，既因董事會議決通過，並非未經董事會議決通過而蓋章用印，與未經董事會議決通過即予蓋章認可而屬偽造、變造有別。退萬步言，即使董事會所通過之預決算書不合會計制度一般規定，亦只能認為董事長或董事有監督不善，而應依私立學校法第59條規定予以糾正或限期改善，不能以對於財務帳冊等之財務監督不善，即等同於偽造變造財務帳冊。
（2）其次，私立學校各項收支憑證、會計帳簿，依私立學校會計制度一般規定，無須送董事會議決通過，亦無須由董事長於各項憑證、帳簿上蓋章認可。且實際上原告並未於收支憑證、會計帳簿上，有任何蓋章認可之行為。故被告認為原告有偽造、變造憑證、會計帳冊之行為，亦屬無據。
（3）況且，學校所記各項帳證，經被告送交檢調機關再為偵查，核查帳冊製作過程及帳冊內附原始憑證並無不符（臺灣桃園地方法院檢察署91年9月16日桃檢守冬他字第0919100
379 號函參照）。據此，縱使就已登載入帳及開立之收支憑證，並無登載不實情事。
４、原告未於董事會議表示意見，係因尊重信任學校人員之會計專業：
（1）學校上述會計處理方式，係因主管機關無法律根據諭令私立學校不得向私人借款，此有事後被告89年9 月15日教中
（3）字第89512231 號函謂：「私立學校不得向私人借款，嗣後不得再有類似情形發生」可稽，但學校財務調度困難，又別無解決他法；另方面，主管機關再凍結獎補助款，學校縱使嘗試向銀行借貸，亦有被以董事會有糾紛為由遭拒之疑慮。且主管機關所規定之憑證及帳冊之格式，並不允許有私人借款之科目，以致學校會計人員不得不採取代墊週轉方式支應，實屬萬般無奈。
（2）當時校長與原告商量上述資金代墊週轉時，對於會計如何處理即有討論，因學校財務確實應急困難而有必要，原告亦曾囑咐校長應督促符合會計處理相關規定。針對上述權宜處理，時任會計主任解文敏，曾向原告表示：「暫借款項僅為臨時週轉，且所代墊款項並無利息支出，並不影響收支平衡」等語。故基於董事會對學校會計行政處理，應予尊重之原則（私立學校法第33條規定），原告信任會計主任之行政專業，認其處置，應無疑義，始未進一步於董事會議中表示意見，再經董事會多數議決後，而於預決算書上蓋章。因此，原告並非基於損害學校為動機而惡意隱匿或故意不表示意見，亦非未盡注意義務而可認為監督有過失。
５、被告未通知原告參加90年9 月21日會議，卻令原告應負財務帳冊缺失改善之責，違反正當法律程序及必要性原則：
（1）關於原告洽私人資金無息代墊學校工程及設備款項之詳情，分別由學校於89年9月1日、90年3月19日、90年5月18日、90年8 月14日等函，向被告詳述資金流向說明。被告要求永平工商還原帳冊乙節，永平工商亦於90年9月6日函確實檢送帳務還原資料供被告查對。再應被告專案小組90年9月21日會議之結論要求，於90年10月1日依專案小組所希望取得之形式，將帳務資料還原帳冊計5 份送交被告，對於財務報表之重新編製、調整，即依被告所指示還原改善，並無「僅附具部分單據，無法還原帳冊」情事。嗣後，被告並未再就此90年10月1 日提送之還原帳冊指摘有何不明確或滋生疑義之處，足認應符合被告要求而有所改善。
（2）再者，被告要求永平工商還原帳冊，係其專案小組於系爭處分作成前，最後一次90年9 月21日未經被告之首長所主持會議中，僅通知會計人員及校長參加，並未通知原告，則當時諮詢委員究竟係要求永平工商僅重新檢附完整單據已足？或應依如何形式重編財務報表？原告根本無從得知。此由會議記錄6 研議事項載：「經當場詢問學校會計主任解文敏，該員似尚未充分了解委員所要求提供之表冊及呈現形式，乃再次詳細告知」等語，以及簽到冊並無原告簽到可稽。是以，倘學校會計人員最後未依被告專案小組所希望取得之形式還原帳冊，以致被告無法確實了解資金進出實情，被告卻命未獲告知參加該次會議之原告去職，以令違章情節得以改善，實不符合正當程序之要求。
（3）至於資誠會計師事務所會計師查核報告書，係被告之私立學校諮詢委員會議後之90年12月29日所作成，由其內容稱係「針對勤業會計師事務所89年5 月10日出具之查核程序報告書與永平工商提出之說明，再進行後續查核」等語可知，顯然並非針對永平工商上揭90年10月1 日依據諮詢委員所要求形式之還原帳冊，加以查核，故其內容僅係重述勤業會計師查核報告書內容，但並未指摘還原後帳冊有何涉及與原預決算書編載不實情事。故無從據此認定永平工商未依被告指示還原帳冊而無法改善之情事。再以永平工商既然改依諮詢委員會所指示之形式還原帳冊後，被告未思就此還原帳冊內容，置論可否，反再請其他會計師事務所就非諮詢委員會指示事項重覆查核，復據此指摘原告違章情節重大，非令去職無以改善云云，實無理刁難而有違誠信原則。是永平工商已依指示還原帳冊，且數次說明系爭資金進出情形，學校及原告於被告糾正不得有私人借貸情形後，未再有此情事發生，違失情節並非未改善，實無以原處分令原告解職之必要。
６、原告所為並無損害學校權益，情節非重大，原告未予審酌有裁量瑕疵：
（1）按私立學校法第68條規定，私立學校董事長、董事有左列情事之一者，其情節重大者得解除其職務。既指有所列各款情事之一而「情節重大」者，即是符合各該款項規定之個案事實，必定尚有分情節輕微或重大者。是否情節重大須就個案具體事實認定，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段以及對私立學校所生之損害或影響等因素加以綜合認定、如何認定、認定之理由為何等，均應受妥當性及適法性之審查。並非於法條適用上，只要認為該當某一款項（例如第1 款），即抽象認為情節重大，無視具體個案事實之狀況如何。例如具體個案有觸犯刑事罰責或僅為行政疏失，有無藉此徇私圖利，違失有無依被告要求而改善等，情節輕重既非一致，自應均為考慮事項，倘一律施以解職處分，即不符合該條規定「情節重大」之意旨。尤其，解職處分係剝奪私人興學自由之最嚴重手段，而本件被告竟尚以原告曾受本解職處分而否准原告擔任永平工商第10屆董事，法律解釋上更應嚴謹慎重。
（2）對此，參照原訴願卷第57頁即認為：「訴願人訴稱其無息借貸資金與學校週轉，純係穩定學校發展，未造成學校之損害云云，是否屬實？永平工商因私人借貸資金收支未詳實記載於帳冊，是否對學校存立發展構成相當之危害？又本案認係屬情節重大之論據為何？均有究明之必要」等語。依此，足見適用上揭規定時，本件縱使有被告所認事實，惟是否對於學校存立發展構成相當危害、觸犯刑事罰責或僅為行政疏失、有無藉此徇私圖利、違失有無依被告要求而改善等，亦應作為審認情節重大與否之考慮事項甚明。此既為行政機關所持關於審查「情節重大」之裁量法則，亦無不予遵守之理。
（3）本件經臺灣桃園地方法院檢察署91年9 月16日桃檢守冬他字第0919100379號函，謂：「主旨：本署91年度他字第37
8 號被告私立永平高級工商職業學校偽造文書一案，經查無犯罪人及犯罪事實，已偵查終結。說明二、本件經發交桃園縣調查站查證，經查帳冊製作過程，及帳冊內附原始憑證並無不符情形。又貴部函送時並無具體指出何帳目不實，亦無法認定是否相關人員確有偽造文書犯行。」足見原處分所指違失情節，並無致刑事罰責之虞，故情節與構成刑事犯罪者有別，僅屬會計處理之行政疏失，並非重大。
（4）依被告之私立學校諮詢委員會專案小組90年6 月19日會議紀錄（摘錄）所示，可見諮詢委員亦認為本件行政違失情節，僅屬會計處理上瑕疵，並非嚴重至危害學校權益而情節重大：
①黃旭田委員陳稱：「…這麼大的事情，借錢還錢這麼大的
事情，你們不能私人去做，一定要有憑證，那你們內部用什麼憑證來證明？我們這樣講，你們這樣做不是不對的，但不一定是壞，是不得已的，既然是不得已的責任和故意使壞是不一樣的…替學校賺省利息，都是有利學校。」等語（第30頁倒數第4至2行及第31頁第1行）。
②安侯會計事務所會計師陳稱：「我是84、85、86永平簽證
會計師。…我們從他帳上的資料，做分析式的複核，按照一定抽查準則下去抽查，以資本門跟經常門的話，我們是以學校列示的支出或列出的抽入抽查，我們把重要銀行的資金流動做一個抽查，整體上來講，我們覺得…學校某些會計處理有些瑕疵，但是它並不重大影響到各被查年度財務報表整體…另外，我們在查核永平所有的年終報表時，無論他們的傳票，或是憑證，呈現給我們的報表，這些都有適當的簽章…」（第34頁）③馬秀如委員陳稱：「這樣好不好，我聽起來我覺得現在的問題不是錢不見，而是帳沒記清楚，帳有一部分沒有記，是不得已的情況之下沒記。…帳沒有記好這件事情我覺得不好，但是沒有嚴重到像錢不見那樣嚴重…」等語（第36頁倒數第9 行以下）。
（5）原告洽私人資金代墊應付款項部分「學校並未支息」，且無任何有挪用學校資金情事，此有被告所提90年10月5 日會議結論（二）載：「目前無法證實董事長或董事是否有挪用學校資金之情形」等語可稽。故本件違失情節，僅屬會計處理上瑕疵，並無藉此徇私圖利情事，亦非嚴重危害學校權益而可謂情節重大。
（6）綜上，被告認為構成情節重大，顯有就上述諮詢委員所為有利於原告陳述、檢調機關查無刑事違法證據、原告洽私人資金無息借貸學校週轉為有利於學校並未徇私圖利，無損害永平工商權益等節未加斟酌之裁量瑕疵，故原處分認事用法均有違誤。
（二）被告主張之理由：
１、原告對於本件訴訟無即受確認判決之法律上利益說明如下：
（1）按非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，上訴人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟（參照最高行政法院92年度判字第658 號判決意旨），故確認行政處分違法之訴須原告具有「可回復之法律上利益」，其起訴始具備合法要件。本件永平工商第10屆董事會已依法成立並行使職權，故無論本件訴訟結果如何，原告已無法再行使永平工商第9 屆董事之職權，故原告對本件訴訟自屬欠缺「可回復之法律上利益」。
（2）次查，原告如認為被告不得以其曾受解職處分為理由，不予核備其擔任永平工商第10屆董事，則真正能夠回復原告擔任永平工商第10屆董事法律上利益之行政訴訟類型，亦非本件確認訴訟，而係原告對現於93年否准處分所提起之撤銷及課與義務之訴（即本院94年度訴字第1467號案件），故原告自不能以其具有擔任永平工商第10屆董事之利益為由，主張其對於原處分具有即受確認判決之法律上利益。
（3）原告在其對93年否准處分之適法性所提行政訴訟中，已主張被告所為之原處分係屬違法，故該訴訟即會就原處分之合法性進行審理，此與原處分是否為該案件之訴訟標的無關，故絕非如原告所主張原處分因係屬他訴訟之攻擊防禦方法，原告即可對之另行提起確認之訴，以虛耗國家司法資源。
（4）又查，原告於擔任永平工商第9 屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳，然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，核原告行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，要屬違反私立學校法第68條第1款及第3款之規定，故原告主張原處分已侵害其名譽權云云，要非可採。退萬步言，縱使原告主張原處分侵害其名譽權（被告否認之），則原告亦應提起國家賠償之訴，故原告以名譽權受損為由，主張其對於本件訴訟具有即受確認判決之法律上利益云云，亦顯非適法。原告並無「可回復之法律上利益」，亦欠缺即受確認判決之法律上利益，故本件訴訟自不具備確認訴訟之合法要件。
２、依「勤業會計師執行約定查證程序報告書」二、（二）「發現多筆重大支出缺少驗收單據或議價單或合約或書單等相關憑證」，可證原告所提供之支出單據並不完整，無法還原支出項目之合法性及必要性。另依據資誠會計師事務所完成之「桃園縣永平高級職業學校專案查核會計師查核報告書」第一（三）「支出未保留廠商簽領支票紀錄」；
（四）「部分支出未能提供支出相關之採購單據」；及（五）「未能提供薪資支出之銀行轉帳明細」以致執行查核程序之會計師無法合理確認永平工商支出之合理性及必要性，足證原告當時雖經私立學校諮詢會議要求檢附相關單據以供核對，惟原告卻僅附具部分單據，以致無法還原帳冊，而此亦經最高行政法院95年度判字第191 號判決認定：「甲○○及永平工商經私立學校諮詢委員會多次限期就不合會計原則部分還原成會計報表供核對，惟該校及甲○○僅附具部分單據，無法還原帳冊，仍無法確實了解該校資金進出實情，業經教育部代表列席行政院訴願審議委員會第1478次會議說明在案。從而，如不令甲○○去職，即解除其董事長職務，上開情節無從改善。是教育部就此對甲○○依據私立學校法第68條規定所為處分，實為達成私立學校法之立法目的，並無違反比例原則之處。」上開事證均足證原告主張其已提供完整資料供核對云云，非屬事實。
３、原告明知其以私人資金貸與學校，卻仍在未據實登載之學校預、決算書上蓋章認可，並以該等記載不實之文書送交被告查核，故原告不僅於主觀上明知本件違法情狀存在，於客觀上亦為參與違法行為之行為人，迺原告竟將自己應負之責任諉過學校會計人員及董事會，實屬無理至明，自不足採。
４、依最高行政法院95年度判字第191 號判決，被告解除原告職務之處分係符合私立學校法第68條之規定，且亦符合行政法上之比例原則：
（1）參照最高行政法院95年度判字第191 號判決：「本件原審確認教育部91年5月17日台（91）教中（3）字第91537271號函，解除甲○○擔任永平工商第9 屆董事長（含董事）職務之處分違法部分，無非以教育部原處分所依據之私立學校法第68條第1項第1款規定：『私立學校董事（長）偽造、變造學校會計憑證、帳簿等違法行為』，所稱之『偽造』及『變造』乃係指：『無製作權人冒用他人名義而製作該文書』及『無製作權者，就他人所製作之真正文書，加以改造而變更其內容』而言。本件甲○○於蓋章認可永平工商之預、決算書時，係任永平工商第9 屆董事長，有權製作學校預、決算書，故並不符私立學校法第68條第 1項第1 款偽造及變造之構成要件。又甲○○之行為僅違反私立學校法第68條第1項第3款：『未依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核』之規定，且甲○○僅係將私人資金無息借予學校周轉，並未有挪用公款之情事，故其違規情節較系爭處分所認定者為輕，與解除甲○○董事長職務與教育部所欲達成之報表正確及透明等目的顯有失均衡，因而認系爭處分違反比例原則，而認系爭處分違法，固非無見。然查，刑法上偽造及變造行為之構成要件，主體固限於由『無製作權人』製作之文書，始有成立偽造或變造之可能；惟私立學校法第68條第1 項各款違法行為之主體，法律已明定為『私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員』，彼等實均為『有權製作』同條項第1款所稱『會計憑證、帳簿、報表』等私立學校會計文書者。因此，若私立學校法第68條第1項第1款所謂之『偽造、變造』，應依據刑法上偽造及變造之概念加以解釋，亦即限於『無製作權人』，則私立學校法第68條第1 項第 1款將豈非毫無適用之可能，此等解釋顯不符私立學校法第68條第1項第1款規定之立法目的。從而，就私立學校法第68條第1項第1款偽造及變造行為之認定，實不應侷限於刑法上構成要件之認定；僅須於該條項所規範之主體於未據實登載不實會計憑證、帳簿、報表時，即應有適用。原審判決未注意私立學校法第68條第1項第1款對於相關違法行為之主體已有明定，逕將刑法偽造、變造之概念套用於私立學校法第68條第1項第1款之情形，適用法律顯有錯誤。又甲○○明知有以其私人資金借貸與學校周轉之情形，且學校未據實登載，惟其仍於所執掌事項之學校預、決算書蓋章認可之行為，係違反私立學校法第68條第1項第1款及第3 款之規定，而非如原審判決所認定僅違反同條項第3 款之規定，合先敘明。私立學校法第68條規定要求私立學校就會計憑證、帳簿、報表等會計文書均應如實記載，係為杜絕私立學校於會計帳目上之一切弊病，以求學校帳務之透明性及正確性及學校財務之健全發展，自更應嚴格要求相關資金往來應切實登帳記載，若有違反其情節自屬重大，教育部依法即有解除該董事（長）職務之權，此原屬教育部之裁量範圍。本件甲○○就未據實登載之學校預、決算書蓋章認可，並以該等不實文書送交上訴人查核之行為，不論其未據實記載之實際原因為何，均造成私立學校報表無法正確及透明之結果，更係規避教育部之查核。況依訴願決定認定事實所示，甲○○及永平工商經私立學校諮詢委員會多次限期就不合會計原則部分還原成會計報表供核對，惟該校及甲○○僅附具部分單據，無法還原帳冊，仍無法確實了解該校資金進出實情，業經教育部代表列席行政院訴願審議委員會第1478次會議說明在案。從而，如不令甲○○去職，即解除其董事長職務，上開情節無從改善。是教育部就此對甲○○依據私立學校法第68條規定所為處分，實為達成私立學校法之立法目的，並無違反比例原則之處。綜上所述，原審此部分之判決，於法有違。」據此，可知就私立學校法第68條第1項第1款所定之偽造及變造行為之認定，本非侷限於刑法上構成要件之認定，故原告辯稱被告前因原告之行為有觸犯刑法嫌疑，將其移送予臺灣桃園地方法院檢察署偵查，惟原告之行為已獲不起訴處分，顯見原告並無違反私立學校法第68條第 1項第1款之規定云云，並無理由。
（2）至被告於認定原告構成私立學校法第68條第1項第1款及第
3 款之違法時，究應採取停職或解職之處分，本屬被告之裁量範圍，尤其本件尚經私立學校諮詢委員會作成正式決議，建議被告解除原告董事長（含董事）之職務。況個別董事與學校有資金往來之情形，資金往來之當事人（即個別董事）依私立學校法第22條第1項第7款之規定，尚負有學校「財務監督」之權限，監督者與被監督者角色之混淆，更易產生弊病，為求學校帳務之透明性及正確性及學校財務之健全發展，自更應嚴格要求相關資金往來應確實登帳記載，若有違反其情節自屬重大，被告依法即有解除該董事（長）職務之權。抑有進者，永平工商第9 屆董事會董事任期原至85年即已屆至，然因第9 屆董事會董事發生紛爭及第10屆董事核備法律爭議，原告方繼續擔任永平工商第9 屆董事會董事長；而當時因被告隨時可能核備第10屆董事會董事名單，故被告作成系爭處分時，停職處分相較於系爭處分，未必係對原告權益侵害最小之手段，蓋因被告一旦核備第10屆董事會董事名單，則原告經停職後亦無職務可供回復。準此，系爭處分絕無違反比例原則之可言。
５、被告依私立學校法第68條第1 項第1款及第3款之規定，解除原告永平工商第9 屆董事會董事長（包含董事）職務之處分，並無任何違法之處：
（1）按私立學校之董事會職權包含學校預算及決算之審核、財務之監督等事項，私立學校法第22條第5款及第7款定有明文；同法第64條復規定：「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育機關備查並執行之。」上開規定之主體雖係私立學校之「董事會」，惟其不過係就私立學校「董事」行使職權之方式（即透過「合議」）加以規定而已，故私立學校真正對學校預算、決算及財務，行使監督及糾正之權者，厥為董事會之成員，即所有董事（包含董事長在內）。故本件原告主張，私立學校之董事長僅有私立學校法第21條（文件報請核備）、第27條第 2項（召集董事會議）及第40條（辦理財團法人登記）之權限，對於學校預算、決算及財務並無權過問，甚或尊重學校之行政權云云，顯與私立學校法第22條之規定不符，要非可採。
（2）次按「私立學校應建立會計制度，辦理會計事務；其辦法由教育部定之。」私立學校法第66條定有明文。依據上開法律之具體明確授權，被告遂訂定「私立學校建立會計制度實施辦法」以建立各級私立學校會計制度、提昇會計水準、促進私立學校財務健全發展（上開會計辦法第1 條參照）。就私立學校有關記帳憑證之編製、收入支出之登帳，上開會計辦法第13條第1 項及第14條分別明定：「私立學校應根據原始憑證，編製記帳憑證，根據記帳憑證，登入帳簿。」「私立學校除報經主管教育行政機關核准之附設機構依第4 條之規定另定有會計制度外，其一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」復按，為有效規範私立學校會計帳簿及相關財務表冊之編制，私立學校法第68條第1項第1款及第3 款規定，私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員，若有偽造、變造會計憑證、帳簿、報表或不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核者，主管教育行政機關得予1 年以下之停職處分；其情節重大者得解除其職務；如觸犯刑法，並移送法院依法辦理。
（3）而被告係於90年間接獲檢舉，指永平工商第9 屆董事會執行職務期間，疑有帳目不清之情事，遂展開專案調查，並委請勤業會計師事務所進行查核。依據勤業會計師事務所針對永平工商85至87學年度及88學年度「會計師執行約定查核程序報告書」第5頁第2點「執行約定查核程序之發現事項」（一）之說明：「世華銀行中壢分行及彰化銀行埔心分行支票存款對帳單（帳號分別為00000000000 及 00-00000-0-00）中有多筆資金流向不明。經詢問校方表示，該等資金係甲○○董事長，於選任為董事長（85年5 月 7日）後，將其個人資金無息借款予學校，…後續年度待教育部撥款後再將資金匯出還款，致產生多筆資金支出係匯予個人之狀況。」「學校收到朱董事長匯入之款項及償還款項時並未入帳…永平工商向董事長借款之情事、增加之各項建設亦未於當年度財務報告中揭露。」足證原告確有將個人資金貸與永平工商，而永平工商未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露之情事。
（4）又被告為求審慎，另於90年4月3日及同年6 月19日分別召開兩次會議，就永平工商帳務查核問題詢問學校相關人員並使其陳述意見，確認前開情事確係屬實。按該等情事已嚴重影響該校財務報表之透明性及正確性，妨礙學校財務之健全發展，且明顯違反前開「會計辦法」第14條：「一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」之規定。本件原告於擔任永平工商第9 屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳；然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，核原告行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，要屬違反私立學校法第68條第1款及第3款之規定無疑。被告爰依據上開調查結果，並參據「私立學校諮詢委員會」第17次會議之決議，作成解除原告永平工商第9 屆董事會董事長（含董事）職務之處分，並無違誤。
（5）另私立學校法第22條第1項第4款固規定「經費籌措」為董事會之職權，惟此絕非謂董事會（個別董事）替學校籌措之經費可以不依私立學校法及「私立學校建立會計制度會計辦法」相關規定登帳。迺原告逕以董事會負有「經費籌措」之權限為由，即置私立學校建立會計制度實施辦法第14條：「一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」之規定於不顧，明知學校有未依規定將其與學校相關資金往來之情形如實登載之情事，竟於行使相關財務監督權限時不為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，自屬違反私立學校法第68 條第1項第1款及第3款之規定，被告依法解除原告董事長（含董事）之職務，並無任何不法。
（6）原告復主張私立學校法第68條第1項第3款之規定，係指不依私立學校建立會計制度實施辦法登帳或另行設帳，而原告並非依規定須造具表冊之人，僅於預決算書蓋章，並未於學校帳簿蓋章，故其並無上開條文所定之違法行為云云。惟姑不論原告身為永平工商第9 屆董事會董事長，依私立學校法之規定本有監督學校財務之職責，且依原告與學校之委任關係，亦負有忠實執行職務之義務；原告之主張亦顯然與私立學校法第68條第1 項規定之意旨不符。蓋私立學校法第68條第1 項明文規定：「私立學校『董事長』、『董事』…有左列情形『之一』者，主管機關得…。」顯見立法者並未排除私立學校之董事長或董事有違反第68條第1項第3款規定之可能。若依原告之解釋，因私立學校之董事長或董事，非係造具表冊（帳冊）之人，且無須於帳冊蓋章認可，則上開規定，豈非永無適用之可能，則該條規定對董事長或董事而言，即形同具文，是原告之主張要非可採。實則，私立學校法第68條第1項第3款規定於董事長或董事違法之適用，應係以董事長或董事明知學校有未依規定將特定資金往來之情形如實登載之情形，且其於行使相關財務監督權限時不為任何表示，即可認為該當該條之要件，方屬合理。準此，本件被告依法解除原告董事長（含董事）之職務，實無任何不法。
６、綜上，被告作成原處分，在處分程序已兩度給予原告及相關當事人陳述意見之機會、事實認定則除被告自行調查外，尚委請專業會計師事務所協助查核，另於處罰裁量權之行使上，除自行依合義務之裁量決定作成系爭處分外，尚參據法定諮詢機構「私立學校諮詢委員會」之決議，並無不法。
理 由
一、原告主張：㈠原告因被告以93年5 月19日部授教中（3）字第0000000000A 號函，以「甲○○君既經本部91年5 月17日台（91）教中（3）字 第91537 271 號函依法解除董事長（含董事）職務，自應不得再充任第10屆董事」為由，否准核備原告擔任永平工高第10屆董事，則原處分既作為被告上揭否准處分之構成要件事實，倘原處分為違法，自當影響及於上揭否准處分之適法性。因本件係前審言詞辯論程序終結前，永平工商第10屆董事會已合法成立，第9 屆董事（董事長）即不得再行使職權，原先提起撤銷訴訟即無回復原狀可能而與撤銷訴訟要件不符。但本件原處分續作為後一否准原告充任第10屆董事之構成要件事實及理由，原告仍有即受確認本件行政處分違法判決之正當利益，始轉換為確認行政處分違法訴訟。㈡學校預算書或決算書所載項目及數字，並無損及報表之正確性及透明度而影響可信：⒈永平工商因86年度起突遭被告以董事會有糾紛為由，凍結獎助金核發（有臺灣省政府教育廳87年6 月20日書函可稽）以致學校依原編列預算經費執行，發生排擠效應。原告因身為董事長，以董事會負有經費籌措之責，且為學校財務應急所需，遂由原告自86年1 日起先行洽私人公司無息為學校代墊經費款項，供學校支付已屆期之學校設備工程款，但學校會計則採取遞延作帳方式，待下學期2 月間開學有學費收入後，再請廠商對於已清償帳款開立發票予學校，學校此時方對於已付貨款部分開立支出憑證，但實際上係由返還匯入原告或所指定帳戶，均限於學年度內之短期週轉，此有永平工商90年3 月19日函說明可稽。⒉預算書為年度開始之經費收支編列，尚未實際收支，所編列數字亦屬預估，既尚未發生借貸情事，且是否年度中有入不敷出情形亦未可知，當無登載不實或未據實登載，因而損及報表正確性及透明度而影響可信之問題。⒊因僅屬於遞延作帳，對於原告洽私人資金代墊部分，雖無入帳或開立收支憑證，但代墊金額恰好即為應支付廠商帳款之金額。故呈現於決算書上經計算後之年度餘絀，即為結算年度收支後之數字，未因年度中先以其他資金無息代墊而有影響。
⒋「勤業會計師執行約定查核程序報告書」或「資誠會計師事務所專案查核報告」報告所指「似有集中特定廠商之嫌」云云，亦無關於預決算書是否不實。再以，該報告既然隻字未提預決算書中有何項目、數字不實，如何不實，且其查核報告均先陳明「本會計師並非依照一般公認審計準則查核，因此不對受查財務資訊是否允當表達提供任何程度之保證」云云。故僅就該查核報告所發現之缺失，究竟有何影響及於預決算書之編製，既非該查核報告依一般公認審計準則所審斷，自難據此即認定原告蓋章認可之預決算書有何登載不實，或損及報表正確性及透明性而影響可信之結果。㈢原告並未於會計憑證及帳簿上蓋章認可，而學校預決算書蓋章係經董事會議議決通過所為，均與偽造變造有別：⒈本件原告於預決算書上蓋章用印，既因董事會議決通過，並非未經董事會議決通過而蓋章用印，與未經董事會議決通過即予蓋章認可而屬偽造、變造有別。退萬步言，即使董事會所通過之預決算書不合會計制度一般規定，亦只能認為董事長或董事有監督不善而應依私立學校法第59條規定予以糾正或限期改善，不能以對於財務帳冊等之財務監督不善，即等同於偽造變造財務帳冊。⒉實際上原告並未於收支憑證、會計帳簿上，有任何蓋章認可之行為。故被告認為原告有偽造、變造憑證、會計帳冊之行為，亦屬無據。⒊學校所記各項帳證，經被告送交檢調機關再為偵查，核查帳冊製作過程及帳冊內附原始憑證並無不符，據此，縱使就已登載入帳及開立之收支憑證，亦無登載不實情事。㈣原告未於董事會議表示意見，係因尊重信任學校人員之會計專業：因學校財務確實應急困難而有必要，原告亦曾囑咐校長應督促符合會計處理相關規定。針對上述權宜處理，時任會計主任解文敏，曾向原告表示：「暫借款項僅為臨時週轉，且所代墊款項並無利息支出，並不影響收支平衡」等語。故基於董事會對學校會計行政處理，應予尊重之原則（私立學校法第33條規定），原告信任會計主任之行政專業，認其處置，應無疑義，始未進一步於董事會議中表示意見，再經董事會多數議決後，而於預決算書上蓋章。因此，原告並非基於損害學校為動機而惡意隱匿或故意不表示意見，亦非未盡注意義務而可認為監督有過失。㈤被告未通知原告參加90年9 月21日會議，卻令原告應負財務帳冊缺失改善之責，違反正當法律程序及必要性原則。
㈥又本件縱使有被告所認事實，惟本件所涉刑責經發交桃園縣調查站查證，帳冊製作過程，及帳冊內附原始憑證並無不符，足見原處分所指違失情節，並無致刑事罰責之虞，故情節與構成刑事犯罪者有別，僅屬會計處理之行政疏失，並非重大。依被告之私立學校諮詢委員會專案小組90年6 月19日會議紀錄（摘錄）所示，可見諮詢委員亦認為本件行政違失情節，僅屬會計處理上瑕疵，並非嚴重至危害學校權益而情節重大。至於原告洽私人資金代墊應付款項部分「學校並未支息」，且無任何有挪用學校資金情事，故本件違失情節，僅屬會計處理上瑕疵，並無藉此徇私圖利情事，亦非嚴重危害學校權益而可謂情節重大，原處分認事用法均有違誤，為此，依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定，求為判決如訴之聲明所示云云。
二、被告則以：㈠永平工商第10屆董事會已依法成立並行使職權，原告已無法再行使永平工商第9 屆董事之職權，故原告對本件訴訟自屬欠缺「可回復之法律上利益」。原告不能以其具有擔任永平工商第10屆董事之利益為由，主張其對於原處分具有即受確認判決之法律上利益。縱使原告主張原處分侵害其名譽權，則原告亦應提起國家賠償之訴，故原告以名譽權受損為由主張其對於原處分具有即受確認判決之法律上利益云云，亦顯非適法。㈡依「勤業會計師執行約定查證程序報告書」二、（二）「發現多筆重大支出缺少驗收單據或議價單或合約或書單等相關憑證」，即可證明原告所提供之支出單據並不完整，無法還原支出項目之合法性及必要性。另依據被告委請資誠會計師事務所完成之「桃園縣永平高級職業學校專案查核會計師查核報告書」第一（三）「支出未保留廠商簽領支票紀錄」；（四）「部分支出未能提供支出相關之採購單據」；及（五）「未能提供薪資支出之銀行轉帳明細」，以致執行查核程序之會計師無法合理確認永平工商支出之合理性及必要性，原告主張其已提供完整資料供核對云云，尚非屬事實。㈢原告明知其以私人資金貸與學校，卻仍在未據實登載之學校預、決算書上蓋章認可，並以該等記載不實之文書送交被告查核，故原告不僅於主觀上明知本件違法情狀存在，於客觀上亦為參與違法行為之行為人。㈣再者，依最高行政法院95年度判字第191 號判決意旨，可知就私立學校法第68條第1 項第1 款所定之偽造及變造行為之認定，本非侷限於刑法上構成要件之認定；被告於認定原告構成私立學校法第68條第1 項第1 款及第3 款之違法時，究應採取停職或解職之處分，本屬被告之裁量範圍，尤其本件尚經私立學校諮詢委員會作成正式決議，建議被告解除原告董事長（含董事）之職務，且停職處分相較於原處分，未必係對原告權益侵害最小之手段，蓋一旦被告核備第10屆董事會董事名單，則原告經停職後亦無職務可供回復。準此，原處分絕無違反比例原則之可言。㈤私立學校之董事會職權包含學校預算及決算之審核、財務之監督等事項，私立學校法第22條第5 款及第7 款定有明文；上開規定之主體雖係私立學校之「董事會」，惟其不過係就私立學校「董事」行使職權之方式加以規定，故私立學校真正對學校預算、決算及財務，行使監督及糾正之權者，厥為董事會之成員，即所有董事（包含董事長在內）。故本件原告主張，私立學校董事長僅有文件報請核備、召集董事會議及辦理財團法人登記之權限，對於學校預算、決算及財務並無權過問，甚或尊重學校之行政權云云，顯與私立學校法第22 條 之規定不符，要非可採。被告係於90年間接獲檢舉，指永平工商第9 屆董事會執行職務期間，疑有帳目不清之情事，被告遂展開專案調查，並委請勤業會計師事務所進行查核。原告確有將個人資金貸與永平工商，而永平工商未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露之情事，被告為求審慎，另於90年
4 月3 日及同年6 月19日分別召開兩次會議，就永平工商帳務查核問題詢問學校相關人員並使其陳述意見，確認前開情事確係屬實。按該等情事已嚴重影響該校財務報表之透明性及正確性，妨礙學校財務之健全發展，且明顯違反「私立學校建立會計制度實施辦法」第14條規定。查原告於擔任永平工商第9 屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳；然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，核原告行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責。至於私立學校法第22條第1 項第4 款固規定「經費籌措」為董事會之職權，惟此絕非謂董事會（個別董事）替學校籌措之經費可以不依私立學校法及「私立學校建立會計制度會計辦法」相關規定登帳，原處分不論在處分程序、事實認定或處罰裁量權之行使上，均無任何不法可言等語，資為抗辯。
三、本件原告原提起撤銷訴訟，訴訟進行中，永平工商第9 屆董事任期及職權之行使，因第10屆董事會成立而終結，原撤銷訴訟縱經判決勝訴，雖無法回復原告第9 屆董事長（含董事）職務，惟被告另於93年5 月19日以部授教中（3）字第0000000000A 號函稱「甲○○君既經本部91年5 月17日台 （91）教中（3）字 第91537271號函依法解除董事長（含董事）職務，自應不得再充任第10屆董事」否准核備原告擔任永平工商第10屆董事，該行政爭訟刻由本院審理（94年度訴字第1467號）中，自難謂無權利保護之必要，是原告轉換原撤銷訴訟為確認原處分違法之確認訴訟，於法尚無不合，應予准許。
四、按「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育行政機關備查並執行之。」、「私立學校應建立會計制度，辦理會計事務；其辦法由教育部定之。」、「私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員，有左列情事之一者，主管教育行政機關得予一年以下之停職處分；其情節重大者得解除其職務；如觸犯刑法，並移送法院依法辦理：一、偽造、變造會計憑證、帳簿、報表或毀棄應保存之會計憑證、帳簿、報表者。二、故意不設帳簿或不將預算、決算如期辦理完竣者。三、拒絕主管教育行政機關之檢查，或不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核者。
四、違反規定向學生收取費用者。」為行為時私立學校法第
64 條第1項、第66條及第68條第1 項所明定。又「私立學校會計基礎應採權責發生基礎。」「私立學校應於每一會計年度開始前，預估下一年度財務收支情形，擬編預算，提經董事會審核通過後，於每年7 月底以前函報主管教育行政機關備查。會計年度終了，應即編製決算，將財務報表委請經教育部認可之會計師查核簽證，並提經董事會通過後，於每年11月底以前函報主管教育行政機關備查。」、「私立學校應根據原始憑證，編製記帳憑證，根據記帳憑證，登入帳簿。
」、「私立學校除報經主管教育行政機關核准之附設機構依第4 條規定另訂有會計制度者外，其一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」為私立學校建立會計制度實施辦法第7 條、第12條、第13條第1項及第14條所規定。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有私立學校諮詢委員會專案小組90年3 月15日、6 月19日會議紀錄、永平工商90年3 月19日函、85年10月12日、86年9 月6 日、86年11月22日、87年11月21日、87年9 月26日董事會會議紀錄附訴願卷、臺灣省政府教育廳87年6 月20日書函、臺灣桃園地方法院檢察署91年9 月16日桃檢守冬他字第0919100379號函、資誠會計師事務所專案查核報告附卷、勤業會計師執行約定查核程序報告書附本院92年訴字第1899號卷可稽，堪信為真實。至於本件原告對於其有以私有資金借貸與學校週轉，及該借貸情事並未登載於預決算書一事，雖不爭執，惟主張私立學校建立會計制度實施辦法第14條規定所稱「登帳」，係指登入「帳簿」，並非登入「預決算書」或「財務報告」，預決算書或財務報告既非私立學校建立會計制度實施辦法第14條規定所指之「登帳」，自無所謂應依該條規定「登帳」之情事；況該條款所謂「不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核」，係指依權責屬於應造具表冊之人而未依規定造具表冊者而言，並非指未盡監督職責之人而言；況學校預算書或決算書所載項目及數字，並無損及報表之正確性及透明度而影響可信；原告並未於會計憑證及帳簿上蓋章認可，而學校預決算書蓋章係經董事會議議決通過所為，均與偽造變造有別；原告未於董事會議表示意見，係因尊重信任學校人員之會計專業；另被告未通知原告參加90年9 月21日會議，卻令原告應負財務帳冊缺失改善之責，違反正當法律程序及必要性原則；又原告所為並無損害學校權益，情節非重大，被告未予審酌有裁量瑕疵云云，經查：
（一）按「私立學校應於每一會計年度開始前，預估下一年度財務收支情形，擬編預算，提經董事會審核通過後，於每年
7 月底以前函報教育主管機關備查。會計年度終了，應即編製決算，將財務報表委請教育部認可之會計師查核簽証，並提經董事會通過後，於每年11月底以前函報教育主管機關備查。」為私立學校建立會計制度實施辦法第12條所明定，據此，私立學校每年既應將下一年度財務收支情形及該年之財務情形編製預決算表送教育主管機關備查，則私立學校法第68條第1項第3款所稱「造具表冊」包括「預決算表」甚明，原告主張該條款所稱「表冊」，僅指依私立學校建立會計制度實施辦法第14條規定所指之「登帳」云云，自無足採。
（二）次按「私立學校應建立會計制度，辦理會計事務；其辦法由教育部定之。」私立學校法第66條定有明文。依據上開法律之具體明確授權，被告遂訂定「私立學校建立會計制度實施辦法」以建立各級私立學校會計制度、提昇會計水準、促進私立學校財務健全發展（上開會計辦法第1 條參照）。就私立學校有關記帳憑證之編製、收入支出之登帳，上開會計辦法第13條第1 項及第14條分別明定：「私立學校應根據原始憑證，編製記帳憑證，根據記帳憑證，登入帳簿。」「私立學校除報經主管教育行政機關核准之附設機構依第4 條之規定另定有會計制度外，其一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」復按，為有效規範私立學校會計帳簿及相關財務表冊之編制，私立學校法第68條第1項第1款及第3 款規定，私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員，若有偽造、變造會計憑證、帳簿、報表或不依規定造具表冊送請主管教育行政機關查核者，主管教育行政機關得予1 年以下之停職處分；其情節重大者得解除其職務；如觸犯刑法，並移送法院依法辦理。而刑法上偽造及變造行為之構成要件，主體固限於由「無製作權人」製作之文書，始有成立偽造或變造之可能；惟私立學校法第68條第1 項各款違法行為之主體，法律已明定為「私立學校董事長、董事、校長、主辦及經辦會計、出納之人員」，彼等實均為「有權製作」同條項第1 款所稱「會計憑證、帳簿、報表」等私立學校會計文書者。因此，若私立學校法第68條第1項第1款所謂之「偽造、變造」，應依據刑法上偽造及變造之概念加以解釋，亦即限於「無製作權人」，則私立學校法第68條第1項第1款將豈非毫無適用之可能，此等解釋顯不符私立學校法第68條第1項第1款規定之立法目的。從而，就私立學校法第68條第1項第1款偽造及變造行為之認定，實不應侷限於刑法上構成要件之認定；僅須於該條項所規範之主體於未據實登載不實會計憑證、帳簿、報表時，即應有適用。本件原告明知其有以私人資金借貸與學校周轉之情形，且學校未據實登載，惟其仍於所執掌事項之學校預、決算書蓋章認可之行為，自係違反私立學校法第68條第1項第1款及第3 款之規定。從而，被告辯稱：原告明知其以私人資金貸與學校，卻仍在未據實登載之學校預、決算書上蓋章認可，並以該等記載不實之文書送交被告查核，故原告不僅於主觀上明知本件違章情狀存在，於客觀上亦為參與違章行為之行為人等語，即屬有據。
（三）再查，本件被告於90年間接獲永平工商第9 屆董事會執行職務期間，疑有帳目不清之情事之檢舉，遂展開專案調查，並委請勤業會計師事務所進行查核。依據勤業會計師事務所針對永平工商85至87學年度及88學年度「會計師執行約定查核程序報告書」第5頁第2點「執行約定查核程序之發現事項」（一）之說明：「世華銀行中壢分行及彰化銀行埔心分行支票存款對帳單（帳號分別為 00000000000及00- 00000-0-00）中有多筆資金流向不明。經詢問校方表示，該等資金係甲○○董事長，於選任為董事長（85年 5月7 日）後，將其個人資金無息借款予學校，…後續年度待教育部撥款後再將資金匯出還款，致產生多筆資金支出係匯予個人之狀況。」「學校收到朱董事長匯入之款項及償還款項時並未入帳…永平工商向董事長借款之情事、增加之各項建設亦未於當年度財務報告中揭露。」足證原告確有將個人資金貸與永平工商，而永平工商未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露。又依「勤業會計師執行約定查證程序報告書」二、（二）「發現多筆重大支出缺少驗收單據或議價單或合約或書單等相關憑證」，可證原告所提供之支出單據並不完整，無法還原支出項目之合法性及必要性。另依據資誠會計師事務所完成之「桃園縣永平高級職業學校專案查核會計師查核報告書」第一（三）「支出未保留廠商簽領支票紀錄」；（四）「部分支出未能提供支出相關之採購單據」；及（五）「未能提供薪資支出之銀行轉帳明細」以致執行查核程序之會計師無法合理確認永平工商支出之合理性及必要性，足證原告當時雖經私立學校諮詢會議要求檢附相關單據以供核對，惟原告卻僅附具部分單據，以致無法還原帳冊，是原告主張其已提供完整資料供核對云云，尚無可採。
（四）而被告係於90年間接獲檢舉，指永平工商第9屆董事會執行職務期間，疑有帳目不清之情事，遂展開專案調查，並委請勤業會計師事務所進行查核。依據勤業會計師事務所針對永平工商85至87學年度及88學年度「會計師執行約定查核程序報告書」第5頁第2點「執行約定查核程序之發現事項」（一）之說明：「世華銀行中壢分行及彰化銀行埔心分行支票存款對帳單（帳號分別為00000000000 及00-00000-0-00）中有多筆資金流向不明。經詢問校方表示，該等資金係甲○○董事長，於選任為董事長（85年5月7日）後，將其個人資金無息借款予學校，…後續年度待教育部撥款後再將資金匯出還款，致產生多筆資金支出係匯予個人之狀況。」「學校收到朱董事長匯入之款項及償還款項時並未入帳…永平工商向董事長借款之情事、增加之各項建設亦未於當年度財務報告中揭露。」足證原告確有將個人資金貸與永平工商，而該校未於收受匯入款項及償還款項時入帳，並於財務報告中揭露之情事，而上情徵諸被告先後於90年4 月3 日及同年6 月19日分別召開兩次會議，就永平工商帳務查核問題詢問原告及學校相關人員之記載益明（90年4 月3 日及同年6 月19日被告所屬私立學校諮詢委員會專案小組研商查核私立永平工商帳務缺失詢問相關人員及聽取陳述意見會議記錄附訴願卷第2 卷參照）。而該等情事違反前開會計辦法第14條：「一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」之規定，已嚴重影響該校財務報表之透明性及正確性，妨礙學校財務之健全發展。原告於擔任永平工商第9 屆董事會董事長期間，就永平工商未將其個人與學校間資金借貸情形核實登載帳務之違規情事，知之甚詳；然其非但未於董事會審議永平工商年度收支預算時，對不實登載之財務報表為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，核原告行為顯未盡其擔任永平工商董事（長）之監督職責，要屬違反私立學校法第68條第1 款及第
3 款之規定無疑。再查，被告所屬私立學校諮詢委員會專案小組於90年6 月19日即要求原告及學校提出形式還原帳冊，以供了解資金進出實情，原告就此知之甚詳（該次會議錄第53頁倒數第2 行以下參照），是原告稱被告要求永平工商還原帳冊，係其專案小組90年9 月21日會議中為之，原處分以永平工商未還原帳冊，命未參加該次會議之原告去職，違反正當法律程序及必要性原則云云，要無可採。從而，被告爰依據上開調查結果，並參據「私立學校諮詢委員會」第17次會議之決議，作成解除原告永平工商第
9 屆董事會董事長（含董事）職務之處分，並無違誤。
（五）另私立學校法第22條第1項第4款固規定「經費籌措」為董事會之職權，惟此絕非謂董事會（個別董事）替學校籌措之經費可以不依私立學校法及「私立學校建立會計制度會計辦法」相關規定登帳。迺原告逕以董事會負有「經費籌措」之權限為由，即置私立學校建立會計制度實施辦法第14條：「一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」之規定於不顧，明知學校有未依規定將其與學校相關資金往來之情形如實登載之情事，竟於行使相關財務監督權限時不為任何表示，反於其所執掌之學校預決算書上蓋章認可，自屬違反私立學校法第68條第1項第1款及第3 款之規定，其就此訴稱各語，核無足採。
（六）次按私立學校之董事會職權包含學校預算及決算之審核、財務之監督等事項，私立學校法第22條第5款及第7款定有明文；同法第64條復規定：「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育機關備查並執行之。」上開規定之主體雖係私立學校之「董事會」，惟其係就私立學校董事行使職權之方式加以規定，對學校預算、決算及財務，行使監督及糾正權者，實乃董事會之成員，即所有董事（包含董事長在內）。從而，原告稱私立學校董事長僅有私立學校法第21條文件報請核備、第27條第2 項召集董事會議及第40條辦理財團法人登記等權限，對於學校預算、決算及財務無權過問，甚或尊重學校之行政權云云，核與首揭規定不符，要非可採。
（七）又私立學校法第68條規定要求私立學校就會計憑證、帳簿、報表等會計文書均應如實記載，係為杜絕私立學校於會計帳目上之一切弊病，以求學校帳務之透明性及正確性及學校財務之健全發展，自更應嚴格要求相關資金往來應切實登帳記載，若有違反其情節自屬重大，教育部依法即有解除該董事（長）職務之權，此原屬教育部之裁量範圍。本件原告就未據實登載之學校預、決算書蓋章認可，並以該等不實文書送交被告查核之行為，不論其未據實記載之實際原因為何，均造成私立學校報表無法正確及透明之結果，更係就法律禁制之事規避教育主管機關之查核，情節自屬重大。況原告及永平工商經私立學校諮詢委員會多次限期就不合會計原則部分還原成會計報表供核對，惟該校及原告僅附具部分單據，無法還原帳冊，仍無法確實了解該校資金進出實情，業經教育部代表列席行政院訴願審議委員會第1478次會議說明在案。從而，如不令原告去職（即解除其董事長職務），上開情節無從改善，是原處分依據私立學校法第68條規定解除原告董事長職務，實為達成私立學校法之立法目的，並無違反比例原則之處，亦無裁量瑕疵之可言，原告就此之主張核無可採。
六、綜上所述，本件原告為永平工商董事會董事長，於永平工商第9 屆董事會執行職權期間之學校帳務，明知有以其私人資金借貸與學校週轉之情形，學校未據實登載，仍於所職掌事項之學校預、決算書蓋章認可，違反私立學校法第68條第 1項第1 款及第3 款之規定情節重大，原處分乃解除原告之職務，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，就此部分訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 胡方新法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 何閣梅