臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第41號原 告 甲○○訴訟代理人 沈宏裕律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 許志堅（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因使用執照事件，原告不服臺北市政府中華民國92年12年24日府訴字第09227659000 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於中華民國94年3 月2 日93年度訴字第638 號裁定後，最高行政法院於95年2 月27日以95年度裁字第402 號裁定發回更審，本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷○○弄○ 號1 樓、2 樓及9 之1 號1 樓建物（下稱系爭建物）坐落臺北市○○區○○段3 小段13地號土地，位於信義計畫特定專用區之住宅區，為雙併式建築物，領有被告核發之85建字第0391號建造執照及88使字第0352號使用執照，原核准用途為「集合住宅」。系爭建物所有權人吳紹麟於民國（下同）89年9 月22日向被告申請變更該建物之用途為「社會福利設施（兒童托育中心）」，經被告於90年12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照；嗣吳紹麟於91年3 月21日復向被告申請變更上開建物之用途為「社會福利設施（托兒所）」，並經被告於91年8 月12日核發91變使字第0160號變更使用執照在案。原告為臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷○○弄9 之1 號10樓之社區住戶，於92年6 月2 日向被告請求撤銷上開90變使字第0218號及91變使字第0160號變更使用執照，被告認其依法核發上開變更使用執照並無違誤，以92年7 月11日北市工建字第09252817500 號書函否准所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經本院於94年3 月29日以93年度訴字第638 號裁定以原告提起訴願已逾法定不變期間，訴願不合法為由，駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年2 月27日95年度裁字第402 號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定及原處分（即被告91年8 月12日核發之91變使字第0160號變更使用執照）均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、行政程序法第128 條第2 項固規定利害關係人於行政處分之法定救濟期間經過後向行政機關申請撤銷行政處分，應於法定救濟期間經過後3 個月內為之，然同項但書亦規定，其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算；本件臺北市政府駁回原告訴願之理由，係以原告於92年12月8 日至臺北市政府訴願委員會第664 次會議陳述意見時，自承於92年1 月15日由臺北市議會費鴻泰議員召開之協調會中始知悉被告核發之90變使字第0218號及91變使字第0160 號變更使用執照， 而據此計算其援用行政程序法第
128 條第2 項之期間，惟此與事實不符，原告並非系爭使用執照變更事件之當事人，故從未收受有關系爭變更使用執照事件之相關文件，故原告根本無從知悉該使用執照變更之過程及核准之理由，原告於臺北市政府訴願委員會第
664 次委員會議中固自承曾參加臺北市議會費鴻泰議員於92年1 月15日所召開之協調會，但從未自承當時即知系爭變更使用執照事件之變更使用執照號碼，訴願機關駁回原告之訴願亦無理由。又由臺北市議會費鴻泰議員所召集之協調會，開會日期為92年1 月2 日，而協調會中並未提及被告核發使用執照乙事，自不得依上開通知單及會議紀錄認定原告於當時即知悉系爭變更使用執照之處分，原告提起本件訴訟時並無逾期之事。
２、本件基地依臺北市政府都市發展局（下稱都發局）91年12月31日北市都二字第09133086000 號函說明一表示，係屬「修訂臺北市信義計畫區細部計畫（第2 次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（下稱「主要計畫案」）○住○區○○街廓放寬允許第1 層、第2 層作社會福利設施使用；其使用條件，依「臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點」（下稱「分區管制要點」）第1（3）點規定：「本地區之建築物非供住宅使用之樓層，其同層及以下各樓層應均非供住宅使用，其出入垂直動線應予分別設置。」故本件之爭點在於系爭建物究係「住宅」或係「非住宅」。而本件系爭建物係「住宅」，其理由如下：⑴、吳紹麟係申請9 號1 樓、2 樓及9-1 號2 樓作為托兒所之用，然吳紹麟申請作為托兒所使用時9-1 號1 樓仍為住宅。⑵又有關「非住宅」之認定，除建築物使用執照登記項目外，都發局曾於89年9 月5 日邀被告作成結論「…若其同層及以下各樓房部分為住宅，經公寓大廈管理委員會或同層以下各樓房所有權人同意（僅需出具住宅部分所有權人同意書），則符合核准條件」，然被告於本件申請案竟未遵循前開會議結論，並未要求申請人吳紹麟提出2 樓以下所有權人之同意書及切結書或公寓大廈管理委員會同意書，逕予核准，自有不當。⑶又「花園城堡社區」為一單純住宅之封閉式社區，建商銷售時銷售契約中明載該社區之法定空地之產權為全體區分所有權人所共有，故申請變更使用執照之申請人吳紹麟並非法定空地之單獨所有權人，未經其他分區所有權人同意，自不得使用該法定空地做為其特定目的之使用及出入，然申請人吳紹麟以其所有建物四週之法定空地做為其個人特定之使用，顯已違反前揭公寓大廈管理條例第7 條之規定，被告自不應准其變更使用執照之申請。⑷9 號1 樓2 樓及9-1 號2 樓後門均未封閉，通往樓梯後可達各樓層，明顯妨礙安全及安寧（都市計畫法第34條），被告自不應核准之，依92年4 月15日臺北市政府便籤亦認於影嚮住宅環境品質仍應否准設立，且
9 號1 樓2 樓及9 之1 號2 樓未有設動線，如何從後門進出，加諸吳紹麟未提供其他住戶同意使用法定空地之約定，又如何從後門進出？是系爭建物應為「住宅」，被告竟仍核准其變更使用執照，顯有不當，原告乃於92年6 月 2日向被告申請撤銷，被告竟作出否准之處分，自有違誤。
３、「分區管制要點」之立法目的，應在「維護住宅區環境品質及確保住宅使用樓層之安寧、安全」，故在適用時應不得違反上開目的甚為明確。至於建築技術規則設計施工編第89條有關視為他棟建築物之規定，規範目的主要在防火逃生避難，與本件「分區管制要點」規定之立法目的在維護居住品質，二者完全不同，不應比附援引作為認定是否為「以下各樓層」之依據。又本件依都發局之意見認為「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準」「至有關非住宅使用樓層，其出入動線應分別設置一節，請貴局依建築技術規則及實際狀況檢討，在不干擾原住宅大樓出入動線及住宅區環境品質之前提下，本局敬表同意。」已就該規定委由被告在不違反法規規範目的及建築技術規則相關規定之情形下，就具體事實認定適用。本件被告以1 、 2樓設置內梯單獨出入，並封閉通往公共樓梯間，作為符合上開規定之認定，惟被告於核准變更使用前，並未依行政程序法第42條之規定實施勘驗調查事實，又如何得知吳紹麟已封閉通往公共樓梯間之通道及本件確能不干擾原住宅大樓出入動線及住宅區環境品質之依據為何？被告遽為准許變更使用，即有違法之嫌。
４、又所謂「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準」「
至有關非住宅使用樓層，其出入動線應分別設置一節 …」之認定：本社區大樓立面動線均為共用， 而且本社區大樓僅有一個出入口，此有被告核發之（88）使用第352號使用執照及本社區大樓之竣工圖為證， 故吳紹麟根本無分別設置出入動線之可能， 既無分別設置出入動線之可能，則其設置「社會福利設施」 （托兒所）其出入動線自與本住宅大樓之出入動線互為干擾， 影響其他住戶之居住品質自不待言， 被告就此未詳為審查遽行核准，違法之處甚為明確。
５、按司法院釋字第287號解釋認「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意， 固應自法規生效之日起有其適用。 惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前， 依前釋示所為之行政處分已確定者， 除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安全， 應不受後釋示之影響。」本件基地依都發局91年12月31日北市都二字第09133086000號說明一表示， 係屬「主要計畫案」○住○區○○街廓放寬允許第1 層、第2 層作社會福利設施使用； 其使用條件，依「分區管制要點」第1 （3） 點 規定：「本地區內之建築物非供住宅使用之樓層， 其同層及地下各樓層應均非供住宅使用， 其出入垂直動線應予分別設置。
」而所謂「其同層及以下各樓層」究應以 「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準」或 「以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用戶為範圍」 為準，即為本件之爭點所在，依後法優於前法之法理， 自應適用都發局於89年9 月5 日之會議結論方為適法， 然被告卻以本件吳紹麟於89年9 月22日掛號申請而都發局於89年10月 23日始函送有關以下樓層認定「以垂直投影之樓層使用 」為原則之函釋， 而以舊法規有利於當事人而採用舊法規予以核准變更使用，惟依前揭司法院釋字第287號解釋之旨，惟有已確定之行政處分始不受後釋示之拘束， 而都發局為「 以下各樓層之認定係以垂直投影之樓層使用戶為範圍 」之釋示時，被告尚未核准吳紹麟使用變更之申請甚為明確，故該行政處分自無確定可言， 被告排除後釋示不用而核准使用變更，顯有違法之嫌。
（二）被告主張之理由：
１、建築法第25條本文規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」同法第73條第2 項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第 9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」已廢止之建築法第73條執行要點第2 點規定：「建築物變更使用除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表（如附表 3）辦理變更使用執照。
」查本件屬臺北市政府「主要計畫案」規定之許可使用組別（只限第1至2層），前述「主要計畫案」中之附件3「分區管制要點」之說明，「住宅區」比照「臺北市土地使用分區管制規則」之第2 種住宅區辦理，故本件亦屬於臺北市土地使用分區管制規則「住二」附條件允許使用項目。且管制要點規定該區內之建築物「非住宅使用之樓層，其同層及以下各樓層應均非供住宅使用，其出入垂直動線應予分別設置」。
２、本件系爭建物已設置室內梯單獨出入，封閉通往公共梯間之出入，故無干擾原住宅大樓出入動線之事實。又本件於核發執照前曾簽會都發局，該局並未表示本件有妨礙住宅環境品質之虞，該局於他件中表達之意見（92年3 月5 日北市都二字第09230371300 號函），亦表明「已建築完成之建物辦理變更使用，出入動線以限定昇降機使用對象區隔住宅與辦公使用，經管制無礙居住環境品質者，合於『其出入動線應分別設置』之規定」，隱然以「動線分離」作為是否影響住宅環境品質之重要判斷標準。況歷來被告執行都市計畫說明書內所載「其同層及以下各樓層」或「擬設置之樓層，其同層及以下各樓層」之規定，均係依都發局之會簽意見：所指「同層」於連棟式建築物之認定執行，其「同層」及「各樓層」之認定應以樓梯可達範圍為準。被告既為臺北市主管建築機關，上承都市計畫法令，按建築法相關規定實施建築管理，便應依明文規定據以行政處分，要非有明確違反法令之實，否則實難在符合往例認定標準之情形下，謂其妨礙住宅環境品質；藉此亦用以維持主管建築機關執法之一貫性及民眾適用法規之安定性。
３、另有關被告辦理所有變更使用執照申請案時，係先經書面審查核准後，由申請人按圖施工，再進行竣工勘驗，故被告於書面審查時，無須前往現場勘查。再者，依設計建築師之簽證說明「本件2 樓及1 樓通往公共樓梯之安全門，由內部以不燃材料封閉，室內施作一室內樓梯單獨出入」及建築技術規則建築設計施工編第89條規定「以無開口之防火牆及防火樓版區劃分隔…視為他棟建築物」，經被告書面審查核認符合分區管制要點第1 點（3）規 定，並辦理竣工勘驗，乃於90年12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照；嗣吳紹麟於91年3 月21日復向被告申請變更系爭建物之用途為「社會福利設施（托兒所）」，經被告審查後，並於91年8 月12日核發91變使字第0160變更使用執照，並無違誤。
４、本件原告質疑被告92年7月11日北市工建字第09252817500號函乙節，查被告上開函文係對原告函詢內容說明，僅係事實之敘述與說明，並不因該項敘述或說明而對原告權益發生具體之法律上效果，且非行政准駁裁量，自非行政處分，自不得對之提起行政訴訟。
５、又原告自陳係於92年1 月15日由臺北市議會費議員鴻泰召開之協調會中始知悉被告核發之90變使字第0218號及91變使字第0160號變更使用執照，惟其對該等變更使用執照之核發有所爭執，並未於法定救濟期間內即自知悉時之次日起30日內提起訴願。復查原告係以被告未依都發局於89年
9 月5 日會議結論作出之新認定基準，適用法令顯有錯誤；及未依行政程序法第42條規定於核准變更使用前實施現場勘驗調查，確認申請人是否已封閉通往公共梯間之通道且確能不干擾原住宅大樓出入動線與住宅環境品質，逕予核發上開變更使用執照等為由，申請撤銷前開變更使用執照。惟依行政程序法第128 條第2 項規定，行政處分於法定救濟期間經過後，利害關係人如欲為撤銷之申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內（期間末日為92年5 月14日）為之；然原告於92年6 月2 日始向被告申請撤銷，原告此件撤銷申請，自非法之所許。
理 由
一、本件原被告臺北市政府工務局之代表人於訴訟進行中由陳威仁變更為莊武雄，茲由其具狀向本院聲明承受訴訟；另95年
8 月1 日起，臺北市政府主管建築管理事務，移撥由臺北市政府都市發展局處理，茲由其代表人許志堅聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許，合先敘明。
二、原告主張：㈠程序方面：本件臺北市議會費鴻泰議員就本件爭執所召集之協調會開會時間為92年1 月2 日，而協調會中並未提及被告核發使用執照乙事，原告於92年1 月15日參與協調會並未知悉被告核發本件系爭變更使用執照；原告另雖自承參加臺北市議會費鴻泰議員於92年1 月15日所召開之協調會，但從未自承當時即知系爭變更使用執照事件之變更使用執照號碼，是原告申請撤銷原處分及提起訴願，並無逾越法定期間之事。㈡實體方面：⒈本件系爭建物係住宅，被告依「分區管制要點」予以核發使用執照，自有違誤。⒉「分區管制要點」之立法目的，應在「維護住宅區環境品質及確保住宅使用樓層之安寧、安全」，至於建築技術規則設計施工編第89條有關視為他棟建築物之規定，規範目的主要在防火逃生避難，與本件「分區管制要點」規定之立法目的在維護居住品質不同，不應比附援引作為認定是否為「以下各樓層」之依據。⒊本社區大樓立面動線均為共用，而且本社區大樓僅有一個出入口，故吳紹麟設置「社會福利設施」（托兒所）其出入動線自與本住宅大樓之出入動線互為干擾，影響其他住戶之居住品質，且本件應適用都發局於89年9 月 5日「同層及以下各樓層應以樓梯可達之範圍為準」之會議結論方為適法，為此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決如訴之聲明所示云云。
三、被告則以：㈠程序方面：原告自陳係於92年1 月15日由臺北市議會費議員鴻泰召開之協調會中始知悉被告核發之90變使字第0218號及91變使字第0160號變更使用執照，惟其對該等變更使用執照之核發有所爭執，並未於法定救濟期間內即自知悉時之次日起30日內提起訴願，亦未依行政程序法第 128條第2 項規定於法定救濟期間內為撤銷之申請，遲至92年 6月2 日始向被告申請撤銷，並於92年7 月28日提起訴願，自非法之所許。㈡實體方面：本件已設置室內梯單獨出入，封閉通往公共梯間之出入，故應無干擾原住宅大樓出入動線之事實。本件於核發執照前曾簽會都發局，該局並未表示本件有妨礙住宅環境品質之虞；況歷來被告執行都市計畫說明書內所載「其同層及以下各樓層」或「擬設置之樓層，其同層及以下各樓層」之規定，均係依「同層」於連棟式建築物之認定標準執行，其「同層」及「各樓層」之認定應以樓梯可達範圍為準。被告既為臺北市主管建築機關，上承都市計畫法令，按建築法相關規定實施建築管理，便應依明文規定據以行政處分，要非有明確違反法令之實，否則實難在符合往例認定標準之情形下，謂其妨礙住宅環境品質；藉此亦用以維持主管建築機關執法之一貫性及民眾適用法規之安定性。
本件依設計建築師之簽證說明「本件2 樓及1 樓通往公共樓梯之安全門，由內部以不燃材料封閉，室內施作一室內樓梯單獨出入」及建築技術規則建築設計施工編第89條規定「以無開口之防火牆及防火樓版區劃分隔…視為他棟建築物」，經被告審查核認符合分區管制要點第1 點（3）規 定，並辦理竣工勘驗，乃於90年12月18日核發90變使字第0218號變更使用執照；嗣吳紹麟於91年3 月21日復向被告申請變更系爭建物之用途為「社會福利設施（托兒所）」，經被告審查後，並於91年8 月12日核發91變使字第0160變更使用執照，並無違誤等語，資為抗辯。
四、經查，系爭臺北市議會為花園城堡社區居民反對台北市○○○路○ 段○○○ 巷○○弄○ 號1 、2 樓開設托兒安親機構事宜，分別於91年12月31日下午3 時及92年1 月2 日下午3 時由費議員鴻泰為主持人，在臺北市議會工務委員會會議室召開協調會，並送發通知單，出（列）席者均為：費議員鴻泰、臺北市政府：社會局（業務承辦科長）、發展局（業務承辦科長）、建管處（建照科、使管科）、花園城堡社區管委會，陳情人均為紀慧玲及陳珍瑜，並無原告一事，有臺北市議會
95 年2月7 日議秘字第09500021100 號致最高行政法院函所附之臺北市議會92年1 月6 日議秘服字第9206 011400 號函、臺北市議會市民服務中心協調紀慧玲等陳情案會議紀錄、臺北市議會91年12月27日議秘服字第9103225800號開會通知單及臺北市議會91年12月30日議秘服字第9205011400號開會通知單，附最高行政法院95年度裁字第402 號使用執照事件案卷可稽，而參諸：臺北市議會92年1 月6 日議秘服字第9206011400號函略以：「主旨：檢送本會市民服務中心協調市民紀慧玲君等陳情案會議紀錄…說明：一、副本抄送費議員鴻泰、府會總聯絡人、研考會、紀慧玲君、陳珍瑜君。二、辦理情形請逕復陳情人，並副知本會、主持議員及各業務單位府會聯絡員。」而其附件「臺北市議會市民服務中心協調紀慧玲君等陳情案會議紀錄」，則記載時間：「92年1 月 2日下午3 時0 分」，陳情人：「陳珍瑜」，主持人：「費議員鴻泰」，會議事項：「為花園城堡社區居民反對忠孝東路
5 段236 巷45弄9 號1 、2 樓開設托兒安親機構事宜」，會議結論：「一、有關忠孝東路5 段236 巷45弄9 號1 、2 樓開設托兒所安親機構乙事，是否符合信義計畫區第2 次通盤檢討管制要點中『同層及以下各樓層均應做非住宅使用之規定，其中以下各樓層應以垂直投影設定』，請建管處彙整相關資料移請法規會解釋認定。二、本案未釐清前，社會局不得核發立案證書。三、請建管處一週內提供未依信義計畫區細部計畫第2 次通盤檢討建築管制要點中『同層及以下各樓層均應做非住宅使用之規定，其中以下各樓層應以垂直投影設定』所核發使用變更所有案例予主持議員。」各情可知：
費鴻泰議員召開協調會之日期為92年1 月2 日，出席人員並無原告，且會議內容並未提及被告核發系爭變更使用執照之文號、內容及任何有關該處分之事項，則原告無從知悉系爭變更使用執照之處分一節，可堪認定。次按利害關係人之知悉必須利害關係人對行政處分之主要內容有所認識，堪可判斷該處分對其權利或利益可能發生之影響，始足當之。倘利害關係人僅依間接獲致之約略訊息所作之臆測，而對處分之主要內容並無確切之認識，則尚難謂其業已知悉該處分。此外復無其他事證足以憑認原告於92年1 月15日前已知悉告核發上開建物90變使字第0218號及91變使字第0160號變更使用執照之事，再參以上開通知單所通知之陳情人為紀慧玲與陳珍瑜，與會之陳情人則為陳珍瑜，渠等與原告並非居住於同一戶籍（原告全戶戶籍資料查詢結果附最高行政法院95年度裁字第402 號使用執照事件案卷參照），是亦難執上開通知單及會議紀錄認定原告於當時即知悉系爭變更使用執照之處分。從而，原告主張本件伊申請撤銷原處分、提起訴願尚未逾越法定期間等語，即屬有據，訴願機關疏未注意此，遽予駁回原告之訴願，未就其主張之實體事項予以審酌，自有未合。
五、綜上所述，訴願決定以原告申請撤銷原處分及提起訴願均逾期為由，駁回其訴願，認事用法，尚有未合，為顧及原告之程序利益，爰將訴願決定予以撤銷，由訴願機關另為適法之決定。又本件係依上述理由而為判決，則本院就本件實體上之爭執自無另為裁判之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 胡方新法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
書記官 何閣梅