臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00051號原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 己○○
馬中琍 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丁○○（縣長）訴訟代理人 辛○○
壬○○癸○○被 告 臺北縣五股鄉公所代 表 人 戊○○（鄉長）訴訟代理人 庚○○
連耀霖 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年3月19日台財訴字第0920002671號訴願決定，提起行政訴訟。本院前審判決（92年度訴字第2307號）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等所有臺北縣○○鄉○○段更寮小段324-12、324-13地號土地，經被告臺北縣政府91年11月14日北府地用字第0910659451號公告（臺北縣政府卷附件2 ）徵收作為東西快速公路八里新店線第一優先路後續路段第2 之3 標五股中興路拓寬工程用地。被告臺北縣政府並以91年11月14日北府地用字第09106594511 號函（臺北縣政府卷附件3 ）請被告臺北縣五股鄉公所查明上開被徵收土地有無訂立三七五租約，臺北縣五股鄉公所旋以91年11月29日北縣五建字第0910023529號函（臺北縣政府卷附件4 ）檢送之三七五租約土地調查清冊內記載：訂有三七五租約，更寮小段324-12地號租約字號為北股五字第6 號，面積0.098 公頃，承租人葉火樹，承租面積0.049 公頃，又更寮小段324-13地號租約字號為北股五字第7 號，面積0.0301公頃，承租人楊金塗，承租面積0.0301公頃。被告臺北縣政府遂按系爭土地之地價補償依其承租面積比率代扣三分之一補償耕地承租人，並經原告等分別於91年12月19日及同月20日領取經代扣之補償費在案，有工程土地地價補償費歸戶表可稽（如附件1 、附件2及附件3 所示）。原告等不服被告核定代扣3 分之1 補償費之處分，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。經本院以92年度訴字第2307號判決，駁回原告之訴，原告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院95年度判字第483 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（即附件1、附件2及附件3）不利於原告部分均撤銷。
⒉被告應連帶賠償原告新台幣（下同）3,363,357元及自
91年12月20日起至清償日止依年利率百分之五計算之利息。
⒊第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
㈡被告臺北縣政府聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
㈢被告臺北縣五股鄉公所聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件訴願並無逾期；
⑴按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之
決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項均定有明文。次按徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。土地法第236條第1項定有明文，則關於土地徵收之補償款額，應由直轄市或縣（市）地政機關作成行政處分，始能給付（最高行政法院94年度判字第1938號判決參照）。故徵收行為固為行政處分，惟補償行為亦為另一行政處分，是徵收行為與補償行為乃係2個行政處分。
⑵系爭土地因需用土地人即被告五股鄉公所為辦理東西
向快速道路八里新店線第一優先路後續路段第2之3標五股中興路工程，奉內政部91年10月3日台內地字第0910069482號函准予徵收，並經被告臺北縣政府以91年11月14日北府用地字第0910659451號函於91年11月15日起至91年12月16日止公告徵收（徵收處分），嗣被告臺北縣政府函請被告五股鄉公所查告系爭土地有關三七五租約之情形，經被告五股鄉公所於91年11月29日檢送「三七五租約土地調查清冊」後，被告臺縣政府通知原告於91年12月18日至五股鄉公所受償補償費，詎原告於91年12月20日依通知前往受領補償費時，赫然發現系爭土地上顯然早已不存在之三七五租約之所謂「承租人」，竟仍為被告列為補償費受償權人，而於91年12月19日將原告應領補償費之三分之一違法交付該無權受償人受領，致生損害於原告（補償處分）。原告旋提出訴願，主張違法發放補償金予無權受領人之行政處分應予撤銷（參閱訴願書）。於91年12月25日送達管轄機關之被告臺北縣政府及內政部。
⑶從而，上開「徵收處分」固係於91年11月14日作成，
惟系爭「補償處分」，係先由被告五股鄉公所於91年11月29日檢送「三七五租約土地調查清冊」予被告臺北縣政府，嗣後才由被告臺北縣政府作成補償款分配決定。則在被告五股鄉公所於91年12月19日做出上開違法之「三七五租約土地調查清冊」前，原告不可能預見會有該清冊存在。再者，被告臺北縣政府未依行政程序法之相關規定作調查，率然依該清冊做成補償處分，再通知原告於91年12月18至20日至五股鄉公所受償補償費。則原告若非見到本件違法補償之文書，不可能得知被告二機關違法發放補償金之情形。原訴願決定書固稱原告係不服臺北縣政府91年11月14日北府地用字第0910659451號函所為之徵收行為處分，然依原告訴願時係主張違法發放補償金予無權受領人之行政處分應予撤銷，明顯係對該函說明五所載：「本案訂於91年12月18、19、20日上午10時至中午12時假台北縣五股鄉公所辦理發放補償費事宜」，嗣後發生於00年00月00日，由臺北縣政府於五股鄉公所，依土地銀行士林分行做成之補償費計算單計算後之「補償費發放」處分表示不服，理由係因該計算單「代扣款」部分，無端遭註記憑空出現之「三七五租約」並扣除三分之一補償款，同時發現被告竟對不存在之三七五租約承租人違法發放補償款。是被告關於訴願逾期之抗辯，委無足採。
⒉本件係公法爭訟；
被告雖稱本件係租佃爭議，自屬私權爭執，依改制前行政法院50年判字第70號判例意旨，應依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟云云。惟查，改制前行政法院50年判字第70號判例之事實為該案原告即土地承租人曾向業主承租耕地，訂有三七五租約，嗣後原告將部分土地交由他人耕作，業主認有轉租行為，申請撤銷租約，收回自耕，經被告臺北縣政府報請臺灣省政府核准將租約登記註銷，令飭其所屬該管鄉公所轉知業佃雙方，辦理註銷租約登記，原告不服而提起行政訴訟一事。經行政法院認為臺北縣政府令飭該管鄉公所，分別通知業佃雙方辦理租約註銷登記，該鄉公所以此項命令轉知原告，僅係據業主之申請而表示意見，並非行政處分性質，不生拘束當事人之效力。原告既對之有所異議，即屬出租人與承租人間因耕地租佃發生之爭議，純屬私權關係之爭執，應依上開條項規定，向該管各級耕地租佃委員會申請調解調處，如有不服，再由該管縣政府耕地租佃委員會移送司法機關處理，要無提起行政爭訟之餘地。
是該判例事實及法律見解與本件並不相干，蓋本件根本無租佃關係存在，自無租佃爭議之問題。再者，在該案中，依改制前行政法院之判例意旨，並未有何行政處分存在，故要無提起行政爭訟之餘地。而本件係針對被告之違法行政處分所提起，當屬行政爭訟。鈞院亦本於此，而依行政訴訟法第177條之規定，認於本件行政訴訟之裁判須以民事法律關係（即臺灣高等法院95年度上更㈠字第158號租佃爭議事件）是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結時，以裁定停止訴訟程序，併予敘明。
⒊⑴按申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具
詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，土地徵收條例第13條定有明文。另依土地徵收條例施行細則、申請土地徵收應注意事項、改進土地徵收作業原則等亦有相關規定。
⑵本件最高行政法院95年度判字第00483號判決發回要
旨亦指明：按行政機關應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意，且基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見及提供必要文書、資料或物品，於作成處分或其他行政行為時，並應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將其決定及理由告知當事人，為行政程序法第36條、第40條、第43條所明定。
查五股鄉公所檢送之前揭土地調查清冊，其上固有系爭土地訂有如上字號租約之登記，然依卷附系爭土地耕地租約，其中承租人楊金塗部分自42年末訂約後，該承租人申請續租至83年12月31日屆滿；而承租人葉火樹部分，於42年末訂約後，承租人僅申請續租至53年12月31日止，則該等承租人於系爭土地被徵收時是否仍然續租而得受領徵收補償金，並非無疑，被上訴人臺北縣政府自應依前述規定調查證據，尚難只憑被上訴人五股鄉公所檢送之系爭土地租約調查清冊，逕依平均地權條例第11條第1項及第2項規定代扣補償。
⑶本件行政訴訟之裁判所為準據之民事法律關係即臺灣
高等法院95年度上更㈠字第158號租佃爭議事件判決要旨略以：系爭324之2、324之3地號2筆土地自67年間遭海水倒灌淹沒後，直至85、6年間附近堤防始建造完成，於上開期間均無法耕作。而楊金塗等人自67年間系爭土地遭海水倒灌淹沒後，至85、6年間附近堤防建造完成後，以迄彼等於92年7月17日向臺北縣五股鄉公所耕地租佃委員會申請調解時止，前後長達25年，始終並未出面與甲○○等人就兩造間有關本件租賃關係之租金應否給付或減免、土地應如何占有使用、及楊金塗就系爭324之2地號土地之租期早在47年12月31日即已屆滿，而楊阿腦及楊碧松就系爭324之3地號土地之租期亦已於53年12月31日屆滿。
⑷系爭土地因需用土地人五股鄉公所為辦理東西向快速
道路八里新店線第一優先路後續路段第二之三標五股中興路工程，奉內政部91年10月3日台內地字第0910069482號函准予徵收，並經臺北縣政府以91年11月14日北府用地字第0910659451號函於91年11月15日起至91年12月16日止公告徵收，被告五股鄉公所為系爭土地需用人、被告臺北縣政府為審核之人，該2機關主管系爭土地使用、勘察、規劃及徵收等相關業務，依前開規定，被告本應實際勘察土地現況，始得辦理徵收作業，更有進者，系爭土地前經被告五股鄉公所另行租用，且於85、86年間再於附近興築堤防，被告不可能不知情；況系爭土地為被告臺北縣政府規劃建設成所謂的野鳥保護區，並不斷在該府之各種文宣紀事中引為其建設成果，廣為宣傳，系爭土地根本就無耕作之事實，且無法耕作；而系爭土地原三七五租約之承租人早已死亡，其部分繼承人前曾向被告五股鄉公所提出請求變更登記為承租人，原告前曾就此節聲明異議，請求駁回其申請，並已送達五股鄉公所知悉等。再系爭租約之租期早已屆滿，且系爭土地於85、86年間附近堤防興築完成，係遭水淹而成沼澤，而該地現況已存有高低位差，為楓裕工程有限公司所使用，根本無耕作之事實，且該地經海水淹沒後，已變成盬地而事實上無法耕作。此亦據上開臺灣高等法院95年度上更㈠字第158號判決認定屬實。
⑸再者，被告五股鄉公所檢送之前揭土地調查清冊，其
上所記載系爭土地訂有如上字號租約之登記，自「形式上」一望即知已經屆滿，其承租人於系爭土地被徵收時自不得受領徵收補償金，被告不僅未依前述規定調查證據，且對上開一望即知之文書，亦視而不見（此部分已據被告臺北縣政府於97年6月24日北府地徵字第0970466570號函中所自認），被告臺北縣政府僅憑被被告五股鄉公所檢送之系爭土地租約調查清冊，逕依平均地權條例第11條第1項及第2項規定代扣補償，堪認被告就本件行政處分有故意、過失之情事，應負連帶責任。
⑹按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之
責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。再按文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。行政訴訟法第136、176條準用民事訴訟法第277、355條定有明文。經查：依被告提出之「租約」上所載日期，原租約在「形式上」已明顯逾契約存續期間，況上開「租約」已經臺灣板橋地方法院、臺灣高等法院均認定其租期早已屆滿（原告仍認系爭租約並不存在，特予指明），被告依「形式上」已屆期或不存在之租約發放補償金，要難謂無違法。再該租約所依附之公文書，既已經該租約之明顯不存在，而認定非真正，行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條，推定該公文書為真正之推定，已經推翻，舉證責任已經倒置，此時舉證責任已轉換為被告，被告未能舉證，即應負敗訴之責任。
⑺被告既將其中更寮段更寮小段第324之13、324之12地
號屬於原告補償金之三分之一、予以剋扣或發給無權受領人，因原告就上開2地號土地原應領得之補償金分別為5,562,480元、4,527,600元，故被告違法剋扣或發放之金額分別為1,854,160元及1,509,200元，違法剋扣或發放金額共為3,363,360元。被告共同不法侵害原告之權利，依法應負連帶責任。再者，由於被告代扣原告補償費3分之1，補償費無法整除，差額3元平均後，每位原告差額1元，因此乃請求被告連帶賠償3,363,357元云云。
㈡被告臺北縣政府主張：
⒈經查，原告等3人係於91年11月18日（鈞院卷2第39頁，
附件7）收受被告臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號公告徵收函，依訴願法第14條規定，訴願之提起應於行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，另依訴願扣除在途期間辦法第2條規定，因本件訴願代理人己○○先生住居地在臺北市，扣除在途期間為2日，查被告臺北縣政府收受訴願書之日期為91年12月25日（鈞院卷2第40頁，附件8），依上開規定已逾訴願提起期限，被告臺北縣政府補償處分已告確定。
⒉原告稱系爭土地原為訂有三七五租約之私有耕地，先前
遭水淹沒數十年後又遭傾倒廢土，已非供農業使用，原承租人迄無耕作之事實，系爭土地上之三七五租約之租佃關係早已消滅云云。惟按改制前行政法院50年9月9日50判字第70號判例、最高法院46年台抗字第24號判例及56判字第62號判例意旨可知，耕地三七五租約之存否，及三七五租約之訂立，係經租佃雙方之合意而訂立契約，於轄區鄉鎮、市公所登記備案，惟雙方對租佃關係既有爭議時，係屬私權爭執，其租佃關係存否自應由當事人間向鄉鎮、市公所提出申請，依上開改制前行政法院判例意旨處理。
⒊本件土地經臺北縣政府公告徵收，五股鄉公所復於92年
1月8日以北縣五建字第0920000414號函（鈞院卷2第46頁，附件9）查告「系爭兩筆土地耕地租約皆未辦理註銷登記」，可知徵收當時系爭土地尚有三七五租約登記存在，且至判決確定之前，臺北縣政府並無任何查報異動資料，亦未接獲法院強制執行命令或限制領取之函文，則臺北縣政府依平均地權條例第11條第1項規定，將土地所有權人所得之地價補償費代扣三分之一補償承租人，並無不當。
⒋經查，原告等並未依土地徵收條例第22條規定，於公告
期間提出異議，徵收當時承辦人於通知土地所有權人函（91年11月14日北府地用字第09106594513號）說明五辦理補償費發放事宜(三)8業已敘明「三七五耕地承租人應檢附身分證正本與影本、印鑑證明、印鑑章、三七五租約證明正本與影本」，且土地登記謄本內亦有三七五租約註記，則原告應已知三七五耕地承租人亦有受補償權利，且補償費發放當時，其土地地價補償費歸戶表及補償清冊內備註欄亦註明訂有三七五租約，並於代扣承租人補償費欄內註明代扣金額，實發補償費金額欄修改為僅發放2/3補償費並蓋有土地所有權人印章（附件1、附件2及附件3），顯見土地所有權人於補償費發放當時已知代扣情事且並未提出異議，則臺北縣政府依三七五租約登記管理機關五股鄉公所查註有三七五租約及土地登記簿載有三七五租約註記，且土地所有權人於公告及領款是日均未提出異議之情況下，依平均地權條例第
11 條第1項規定代扣原告所得之地價補償費三分之一補償予承租人，並無不當。
⒌另查承租人楊金塗為租佃爭議就324-2地號（徵收後剩
餘土地）及324-3地號向五股鄉公所申請2次調解，惟原告均未到場，經移臺北縣政府耕地租佃委員會調處亦未到場，嗣臺北縣政府移送臺灣板橋地方法院審理，有關民事判決雖已確定原告勝訴，惟屬臺北縣政府發放補償費事後之行為，況此私權爭執尚須司法機關裁判，實非行政機關所得認定，僅能依公所租約登記據以代扣發放補償費，則此非可歸責於被告臺北縣政府，原告應依民法第179條規定向承租人請求不當得利。
⒍按台灣省耕地租約登記辦法第2條、第10條及耕地三七
五租約清理要點第2條規定，耕地三七五租賃契約之訂立、變更、終止或換訂登記，出租人為維護自身權益自應依上開規定，會同承租人於登記原因發生之日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。出租人（及本件原告）怠於行使本項規定致影響其權利，自不應將其責任轉嫁行政機關。
⒎次按內政部78年11月11日台內字第751560號函示意旨，
民事判決之既判力惟於判決主文所判斷之訴訟標的始可發生，判決理由所判斷之事實無既判力，與已徵收2筆土地無涉。是已徵收2筆土地租佃爭議其佃農補償費，仍應取得法院之判決確定證明文件憑以辦理，另原告與承租人葉火樹部分之租佃爭議亦應依循上述之方式處理。
⒏至於原告可否針對已經確認之處分依國家賠償法提出損
害賠償部分，按國家賠償法第2條規定公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。本件被告臺北縣政府依平均地權條例第11條規定代扣補償費與承租人，並無故意、過失或怠於執行職務之情形，已如前述，另按國家賠償法第8條規定，本件原告若欲提起國家賠償，就程序而言，亦已逾申請期限。
⒐綜上，被告臺北縣政府辦理東西向快速公路八里新店線
第一優先路後續路段第二之三標五股中興路（非都市計畫區）拓寬工程公告徵收時，經五股鄉公所查明系爭2筆土地耕地租約未經原告依耕地三七五減租條例規定終止、收回或經被告註銷租約，則本件徵收時，租約確屬存在，土地登記謄本內亦有三七五租約註記，依平均地權條例第11條第1項規定代扣原告所得之地價補償費三分之一補償予承租人，並無不當等語。
㈢被告臺北縣五股鄉公所主張：
⒈程序部分：
⑴按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日
起30日內為之。提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定。訴願法第14條第1項、第77條第2款分別定有明文。又行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。依上開規定，必須訴願程序合法，而不服訴願決定者，始可提起行政訴訟，而訴願期間為法定不變期間，無法命補正，訴願逾法定期間者，訴願即不合法，不得提起行政訴訟。本件原告於91年11月18日收受臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號函，有郵政送達回執可憑（鈞院卷2第55頁，被證1），依訴願法第14條之規定，應於上開函達到之次日起30日內提起訴願。原告甲○○住於臺北市，依訴願在途期間辦法第2條之規定，扣除在途期間2日，原告至遲應於91年12月20日前提起訴願，方為合法，逾此期間未提訴願者，原行政處分即告確定。乃原告遲至91年12月25日才提起訴願，顯已逾訴願之法定不變期間，原行政處分即告確定，原告提起訴願即不合法，其再提起本件行政訴訟，即屬訴訟不合法律上程式，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應以裁定駁回之。
⑵本件原告提起行政訴訟，其訴之聲明請求撤銷訴願決
定及原處分，並請求被告連帶賠償原告336萬3360元及利息。按原告訴之聲明第2項損害賠償，顯係依行政訴訟法第7條規定之行政訴訟合併請求損害賠償，惟原告因訴願逾期，行政處分業已確定，不得再提起撤銷原處分之行政訴訟，因此原告所提之撤銷訴訟係不合法，自不得在行政訴訟程序合併提起損害賠償之訴，此一部分原告之起訴亦不合程式，且屬不得補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應以裁定駁回之。
⑶本件原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，合併請求
損害賠償，而將臺北縣政府及臺北縣五股鄉公所列為共同被告。惟查，訴願決定及原處分之作成機關，均非臺北縣五股鄉公所，原告應不得將臺北縣五股鄉公所列為撤銷訴訟之被告，從而亦不得利用撤銷訴訟之程序，對臺北縣五股鄉公所合併提起損害賠償之請求，原告對臺北縣五股鄉公所之起訴，亦不合法。
⒉實體部分：
⑴本件原告係以其所有坐落臺北縣○○鄉○○段更寮小
段324-12、324-13地號土地，已無三七五租約之存在，請求撤銷訴願決定及臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號函關於發放佃農補償費部分之處分。惟查，原處分之作成機關係臺北縣政府，並非臺北縣五股鄉公所，原告將臺北縣五股鄉公所列為共同被告，請求撤銷訴願決定及原處分，即屬顯無理由。
⑵臺北縣五股鄉公所雖於91年11月29日以北縣五建字第
0910023529號函，檢送關於系爭土地三七五租約調查清冊二份予臺北縣政府，惟上開函係臺北縣五股鄉公所回覆臺北縣政府之函件，並非行政處分，亦非原告起訴請求撤銷之標的，原告以臺北縣五股鄉公所所發上開函為由，將臺北縣五股鄉公所列為共同被告，請求撤銷訴願決定及原處分，亦屬顯無理由。
⒊原告主張系爭土地原為訂有三七五租約之私有耕地，先
前遭水淹沒數十年後又遭傾倒廢土，已非供農業使用，原承租人迄無耕作之事實，即不符台灣省耕地租約登記辦法第7條規定得申請租約續訂登記之要件，系爭土地上之三七五租約之租佃關係早已消滅。臺北縣五股鄉公所未予註銷三七五租約，而仍向臺北縣政府函覆系爭土地有三七五租約存在，臺北縣政府乃代扣3分之1佃農補償費云云。惟查，依耕地三七五減租條例第20條之規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願意繼 續承租者，應續訂租約。再依台灣省耕地租約登記辦法第2條規定，耕地租約之換訂登記，由出租人會同承租人向當地鄉（鎮、市、區）公所申請，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記。公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記。又按改制前行政法院43年判字第15號及55年判字第49號判例意旨，出租人、承租人於租約到期後，未申請續訂租約時，耕地租約是否有土地法第109條不定期限繼續租賃之問題，此因涉及司法上權利義務之問題，應經調處或由司法機關裁判，非鄉公所所得認定。本件系爭土地上之三七五租約，均已屆期，惟未據出租人或承租人申請續訂租約或終止。臺北縣政府於91年11月14日向臺北縣五股鄉公所函查時，臺北縣五股鄉公所乃檢附系爭土地三七五租約調查清冊，將當時之租約情況，函覆臺北縣政府，供臺北縣政府參考，而且系爭土地登記謄本上，亦有三七五租約之註記，臺北縣政府亦可作為參考之依據。
被告臺北縣五股鄉公所所為上開復函，僅供臺北縣政府參考，並非行政處分，亦不生使原告發生損害之結果，原告請求撤銷原處分，併請求損害賠償，應無理由等語。
⒋提出郵政送達回執等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告臺北縣五股鄉公所之代表人為鄭漢騰，嗣變更為戊○○，茲由其聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽，及本院前審判決、最高行政法院判決附本院前審案卷及最高行政法院案卷可稽。茲依前述兩造主張及最高行政法院發回之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
三、本件原處分為附件1 至附件3 被告臺北縣政府代為扣款之核定處分，而非臺北縣政府91年11月14日北府地用字第0910659451號之徵收補償函（臺北縣政府卷附件2 ）：
經查，系爭原告等所有坐落臺北縣○○鄉○○段更寮小段324-12 、324-13 地號土地，因需用土地人即被告五股鄉公所為辦理東西向快速道路八里新店線第一優先路後續路段第
2 之3 標五股中興路工程，奉內政部91年10月3 日台內地字第0910069482號函准予徵收，並經被告臺北縣政府以91年11月14日北府用地字第0910659451號函於91年11月15日起至91年12月16日止公告徵收及公告徵收補償（徵收補償處分），嗣被告臺北縣政府函請被告五股鄉公所查告系爭土地有關三七五租約之情形，經被告五股鄉公所於91年11月29日檢送「三七五租約土地調查清冊」（臺北縣政府卷附件4 ）後，被告臺北縣政府乃於原告收受補償費時，將系爭三七五租約承租人，列為補償費之受償權人，而就原告應領補償費作成代為扣款三分之一之核定處分。從而，上開「徵收補償處分」固係於91年11月14日作成，惟系爭「代為扣款之核定處分」，係經被告五股鄉公所於91年11月29日檢送「三七五租約土地調查清冊」予被告臺北縣政府後，再由被告臺北縣政府作成分配補償費之核定處分，堪以確定。且原告本件於言詞辯論時，已陳明其所不服者係「91年12月19日及91年12月20日工程土地地價補償費歸戶表」，並聲明撤銷該等歸戶表不利於原告部分即代扣款3 分之1 補償費之處分（本院卷2 第59頁、第60頁參照）。是以本件原處分為附件1 至附件3 被告臺北縣政府代為扣款之核定處分，而非臺北縣政府91年11月14日北府地用字第0910659451號之徵收補償函，先予述明。
四、原告對原處分提起訴願，並未逾期：被告臺北縣政府及臺北縣五股鄉公所雖主張原告3 人已逾提起訴願之法定期限云云。惟查，本件原處分係附件1 至附件
3 被告臺北縣政府代為扣款之核定處分，已如前述；且原告甲○○、乙○○、丙○○等3 人係分別於91年12月20日、91年12月20日及91年12月19日領取系爭經代扣3 分之1 之補償費，係於斯時始知被告臺北縣政府代為扣款之核定處分等情，為兩造所不爭，並有附件1 至附件3 之原處分可稽，則渠等於91年12月25日提起訴願（地政局收文日，見本院卷2 第
40 頁 附件8 ），並無逾越30日之提起訴願之法定不變期間，是被告等主張本件原告訴願逾期云云，並非可採。
五、行為時被告臺北縣政府所為代為扣款之核定處分，並無違誤：
㈠按行政處分係創設、變更或消滅法律關係之原因，行政處
分完成後，產生法律關係創設、變更或消滅之結果，故在撤銷訴訟，行政處分是否違法，應否撤銷，原則上應以原處分作成時為判斷基準時，即應以原處分時之事實及法律狀態為準。此與課予義務訴訟，行政機關是否應為一定之行政處分，通常係以言詞辯論終結時為判斷基準時（高雄高等行政法院96年度簡字第87號判決意旨參照）之情形，並不相同。又所謂「違法」，係指行政處分（或訴願決定）之作成不適用法規或適用不當而言（吳庚，行政爭訟法論，三民書局，94年5 月第3 版，第108 頁參照）。本件原告訴請撤銷原處分（即附件1 、附件2 及附件3 ）（及訴願決定），其訴訟種類屬於行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟，依上開說明，應以原處分行為時為判斷基準時。是以原處分作成時，若無不適用法規或適用不當之情事，自不得擅指為違法，合先敘明。
㈡本件原告雖主張訴外人楊金塗等人承租系爭土地，租期早
已屆滿，此自系爭土地之租約，一望即知，其承租人於系爭土地被徵收時自不得受領徵收補償費，被告所為核定扣款之處分，即有違法，應負賠償責任云云。經查，依本院前審卷附系爭土地耕地租約（第150 至152 頁），其中承租人楊金塗部分自42年末訂約後，該承租人申請續租至83年12月31日屆滿；而承租人葉火樹部分，於42年末訂約後，承租人僅申請續租至53年12月31日止，就形式觀之，該等租約之租期已經屆至；惟按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」；「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，耕地三七五減租條例第19條及第20條分別定有明文。是依上開規定，耕地租約期滿，承租人仍有權請求續約，並非租賃關係當然失其效力；且耕地租約期滿時，出租人在嚴格之法定條件之下，始得「收回自耕」，而原告迄未舉證證明渠等在本件被告作成處分時，已符合同條例第19條第
1 項各款事由，得將系爭土地「收回自耕」。故本件耕地租約縱已期滿，原則上耕地租賃關係仍然存在，原承租人仍享有「承租人」之法律上之地位。是以原告所稱租期早已屆滿，一望即知承租人不得受領系爭土地之徵收補償費云云，核與法律規定不合，委無可採。
㈢又「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租
人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」，台灣省耕地租約登記辦法第2 條定有明文。故耕地租約之變更、終止或換訂登記等事項，應由出租人會同承租人或單獨申請，即為釐清租約當事人間之權利義務關係，保護公法上及私法上法律關係之信賴，出租人對於租約關係之變動，依法負有申請登記之義務。經查，本件原告於被告作成原處分時及之前，並未就系爭租約關係之變動，向當地鄉公所（即被告臺北縣五股鄉公所）申請租約關係變動之登記，為原告所不否認之事實；且系爭土地之土地登記謄本內，亦有三七五租約之註記（本院前審卷第129 頁以下），自無從依當時土地登記之狀態，得以窺知系爭三七五租約關係業經變動；而被告臺北縣政府就系爭土地公告徵收補償費時，於通知土地所有權人即原告函（91年11月14日北府地用字第09106594513 號函，訴願卷第43頁以下）之說明五辦理補償費發放事宜( 三)8已載明：「三七五耕地承租人應檢附身分證正本與影本、印鑑證明、印鑑章、三七五租約證明正本與影本」字樣，並於說明二載明：就有關徵收補償費等資料如有異議，應在公告期間內（30天自
91 年11 月15日起至91年12月16日止），以書面敘明理由向本府申辦等語，自堪認已給予原告程序上陳述意見之機會（行政程序法第43條參照），惟查原告就系爭土地三七五租約承租人得否領取徵收補償費等事項，並未於公告期間提出異議，亦為原告所不否認；同時，被告臺北縣政府再依職權調查（行政程序法第36條參照），即於91年11月14日以北府地用字第09106594511 號函（臺北縣政府卷附件3 ）請被告臺北縣五股鄉公所查明系爭被徵收土地有無訂立三七五租約，臺北縣五股鄉公所以91年11月29日北縣五建字第0910023529號函（臺北縣政府卷附件4 ）檢送之三七五租約土地調查清冊內記載：訂有三七五租約，更寮小段324-12地號租約字號為北股五字第6 號，面積0.098公頃，承租人葉火樹，承租面積0.049 公頃，又更寮小段324-13地號租約字號為北股五字第7 號，面積0.0301公頃，承租人楊金塗，承租面積0.0301公頃等字樣。準此，被告臺北縣政府認系爭土地有三七五租約之承租人，即非無據，其依平均地權條例第11條第1 項之規定，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，作成代為扣款之核定處分（其計算式如附件4 所示），以補償耕地承租人，於法並無不合。原告雖主張，其主觀上係認為系爭土地之租約已屆滿，承租人無受領徵收補償費之權利；惟依前所述，原處分作成時，客觀上系爭土地之承租人仍有承租人之權利，係處於得受領系爭土地徵收補償費之法律上之地位，則被告臺北縣政府依行為時之事實及法律狀態，作成代為扣款之核定處分，徵諸前開說明，並無行政處分之作成不適用法規或適用不當之情事，自不得指為違法，原告所稱實無足取。
㈣再原告主張本件行政訴訟應依民事法律關係即臺灣高等法
院95年度上更㈠字第158 號判決為準據，而該民事判決已認定本件訴外人楊金塗（即系爭324-13地號土地之三七五租約承租人）之租期於47年12月31日即已屆滿，進而主張本件原處分違法，應予撤銷云云。經查，本件原處分作成之後，承租人楊金塗等，因租佃爭議，就324-2 地號（324-13地號分割前之地號）等土地，向五股鄉公所申請2次調解，惟原告均未到場，經移送臺北縣政府耕地租佃委員會調處，原告亦未到場，嗣臺北縣政府移送臺灣板橋地方法院審理等情，為兩造所不爭之事實，且有臺灣板橋地方法院93年度訴字第730 號租佃爭議事件判決（本院卷1第75頁以下）可稽，該事件係有關承租人楊金塗等訴請原告就上開三七五租約土地續訂租約，歷經更審訴訟，由臺灣高等法院95年度上更㈠字第158 號（以時日經久再訴請續訂租約，違反誠信原則等理由）判決楊金塗等敗訴，並經最高法院96年度台上字第2726號裁定駁回渠等上訴，而告確定。按前開楊金塗等訴請原告就上開三七五租約土地續訂租約之給付訴訟，經法院為敗訴判決，雖有消極確認之效力，即確認承租人楊金塗無續訂租約之請求權。惟查，本件原處分作成時，系爭土地並無租佃爭議事件存在，前開租佃爭議訴訟，係在原處分作成之後始提起，其消極確認之效力，亦在原處分作成之後所發生；且按「確認法律關係成立或不成立之訴，以確認現在之法律關係為限，如已過去或將來應發生之法律關係，則不得為此訴之標的。」，最高法院49年台上字第1813號著有判例。是以本件被告臺北縣政府依行為時客觀之事實及法律狀態，作成代為扣款之核定處分，並無違誤，已如前述，原告自不得依嗣後所提起之租佃爭議事件經民事判決勝訴確定，進而主張原處分違法云云，所稱尚非有據。
六、原告請求撤銷被告臺北縣政府代為扣款之核定處分及請求賠償，為無理由：
承上所述，被告臺北縣政府行為時作成代為扣款之核定處分，並無違誤，則原告主張原處分為違法，訴請撤銷云云，並非可採，為無理由，應予駁回。是原告訴請撤銷系爭代為扣款之核定處分，既無理由，則其依行政訴訟法第7 條規定合併訴請被告臺北縣政府賠償損害（或依同法第196 條聲請回復原狀）云云，即非有據，不應准許，應予駁回。又按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。
雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」，民法第
179 條定有明文。經查，本件代為扣款之系爭徵收補償費，承租人葉火樹部分，迄尚未領取，並經被告臺北縣政府依土地徵收條例第26條規定於91年12月27日（保管字第1561號）將該筆補償費交臺灣土地銀行保管中，至承租人楊金塗部分，已於91年12月19日領取等情，為兩造所不爭（詳見附件5補償費發放清冊），承租人楊金塗部分是否由於前述民事確定判決，致使其受領徵收補償費之法律上原因，其後已不存在（最高法院62年台上字第1893號判例意旨參照），使得原告得依不當得利法律關係請求返還，核與本件要屬二事，自應由原告另循相關法律途徑尋求解決，併此敘明。
七、本件原告請求被告臺北縣五股鄉公所連帶損害賠償，核非有據：
按「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：一、為訴訟標的之行政處分係二以上機關共同為之者。二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。」，行政訴訟法第37條第1 項定有明文。經查，被告臺北縣五股鄉公所並非本件原處分（如附件1 至附件3 所示代為扣款之核定處分）之作成機關，亦不符合前開共同被告之法定要件；且被告臺北縣五股鄉公所雖於91年11月29日以北縣五建字第0910023529號函，檢送關於系爭土地三七五租約調查清冊予被告臺北縣政府，惟該函係臺北縣五股鄉公所回覆臺北縣政府之函件，並非行政處分，亦非原告訴請撤銷之標的。原告以被告臺北縣五股鄉公所所發該函為由，將其列為共同被告，請求撤銷訴願決定及原處分，於法未合，應予駁回；又原告請求被告臺北縣五股鄉公所與被告臺北縣政府連帶損害賠償云云，亦非有據，為無理由，亦應予駁回。且縱原告認被告臺北縣五股鄉公所有關三七五租約之登記有損害其權益之情事，因與系爭代為扣款三分之一補償費之處分係為二事，亦應另循相關法律途徑，尋求救濟，附此敘明。
八、從而，本件被告臺北縣政府所為代為扣款之核定處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告臺北縣政府與被告臺北縣五股鄉公所連帶損害賠償如原告聲明第2 項所示云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林育如
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 10 月 2 日
書記官 蕭純純