臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00061號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○ａ○○共 同訴訟代理人 林思銘律師複代理人 龔正文律師被 告 勞工保險局代 表 人 廖碧英（局長）訴訟代理人 ｂ○○
ｃ○○ｄ○○上列當事人間因申請積欠工資墊償基金事件，原告提起行政訴訟。經本院於94年7 月27日以93年度訴字第2219號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於95年5 月4 日以95年度裁字第889 號將原裁定廢棄，發回本院更審如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件原告等55人因資方惡性倒閉歇業，曾向台灣新竹地方法院聲請發給支付命令（91年度促字第19215 號），但未獲清償，故依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法，向被告申請墊償訴外人偉大科技股份有限公司（以下簡稱偉大公司）民國（下同）90年12月1 日至91年5 月31日期間之積欠工資新台幣（下同）19,633,119元。經被告以91年8 月14日保墊償字第09160005420 號函復宇○○，略以所請墊償偉大公司積欠工資期間，員工均已領取90年12月、91年1 月全薪及91年2 月部分薪資，經向稅捐稽徵機關查證結果，偉大公司90年12月尚有申報員工薪資所得，該公司負責人於訪查時亦承認有據實申報員工薪資所得之事實。又申請墊償工資期間，偉大公司大幅調漲8,300 元至49,000元不等之工資，且申請人徐永齡、陳惠萍（為監察人陳惠菁、董事陳惠苓之姊妹）、孫傳善、趙望琴（為監察人）、徐碧鴻、鍾佳寧、張士義、陳娟娟等8 人，並無於偉大公司加保、出勤紀錄及足以證明勞僱關係存在之證據資料，宇○○及副廠長戌○○於訪查時亦表示，徐永齡等人係申請墊償時雇主臨時加入之人員，因性質特殊或長駐國外，並無人事出勤資料等語，本案申請顯有不實，不予墊償。原告等不服，向行政院勞工委員會積欠工資墊償基金管理委員會（以下簡稱墊償基金會）提出異議。行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）以91年11月26日勞動二字第0910061853號書函復以本案經墊償基金會第52次會議決議，被告之核定並無不妥，應予維持，乃駁回其異議。原告等仍不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。案經本院以93年度訴字第2219號裁定駁回其訴，原告等不服，提起抗告，經最高行政法院以95年度裁字第889 號裁定廢棄，發回本院，更行審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、命被告給付原告總計19,633,119元。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、關於本件訴訟事件性質，原告等認為人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付之訴。行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。而倘給付訴訟之裁判，係以行政處分應否撤銷為據者，則應於提起撤銷訴訟時，併為請求。行政訴訟法第8 條第2 項復規定甚明，從而若行為人所提之給付訴訟，並非以行政處分應否撤銷為據，或尚須先由行政機關作成核定其給付請求權之行政處分者，自得逕行提起給付之訴。積欠工資墊償基金之墊償之決定，為國家機關依據公法而行使公權力之行政行為，於墊償機關及受墊償之勞工間，即基於行政行為而有公法上之金錢給付關係，勞工請求墊償工資，乃公法上享有之給付請求權。而應受墊償人得據以向墊償機關請求給付工資，乃請求墊償機關履行給付義務之事實行為，並非請求作成行政處分。墊償機關拒絕給付，乃不為事實行為之表示，並非行政處分。應受墊償人自可提起一般給付訴訟以救濟，是故，本件原告等於起訴狀即已表明是依行政訴訟法第8 條第1 項之規定提起「給付訴訟」（另本件原告之聲明更改為單純的給付訴訟，撤回有關撤銷訴願決定及原處分部分之聲明）。
２、雖原告等曾就被告91年8 月14日保墊償字第09160005420 號函向勞委會提出異議，並經該會以91年11月26日勞動二字第0910061853號函駁回後，向行政院提出訴願，並經行政院於92年12月2 日院臺訴字第0920091541號決定書駁回。惟本件原告等所提起之訴訟為「給付訴訟」已如前述；雖撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之，為行政訴訟法第106 條第1 項前段所明定，若逾越2 個月之法定不變期間而提起行政訴訟，自為法所不許。然本訴既非「撤銷訴訟」，自無行政訴訟法第106 條第1 項前段「2 個月之不變期間」之適用，被告聲稱原告等已逾越訴之法定期限，尚有未合。
㈡、實體部分：
１、按勞動基準法第28條第1 項、第2 項前段、積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第8 條之規定，原告等可檢具證明文件向主管機關申請墊償工資。縱使被告以積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條之規定「勞工故意隱匿事實或拒絕，妨礙查詢或為不實之舉証者不予墊償」駁回原告等之申請，惟：徐永齡等8 人均未在原告等向被告申請名冊中。再者，因當時公司信誓旦旦保証公司營運正常且有1 紙5 年銷售合約，故部份主管集資先行墊借以供員工應急之用並穩定員工情緒。且有部份領款之員工並不知情，誤認自己所領取的是薪資，故為被告所誤會，最後偉大公司負責人張福賢調整員工薪資，實有黔驢技窮之境，只是安撫員工情緒，原告等人並未領過調整後之薪資，故被告並未查明實情，驟然駁回原告等之申請，實難服眾。
２、本件依據現行法律規定觀之，「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」之授權母法應為勞動基準法第28條，而中央主管機關勞委會即依勞動基準法第28條之授權訂定「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」，此辦法性質上即為「法規命令（規定有關人民權利義務事項，應有法律之明確授權）」。依據母法勞動基準法第28條第5 項規定，此即勞動基準法之授權範圍。據此，雇主應按月提繳金額、基金墊償程序、收繳及管理辦法以及管理委員會組織規程才是勞動基準法（母法）之授權範圍。其中，積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第2 、3 、4 條是規定墊償基金會之基金墊償之管理、勞委會委託被告辦理基金之收繳、費率之核定及收繳之程序；同辦法第5 、6 條是規範雇主提繳基金之公法上義務；同辦法第7 、8 、9 、10條則是規範勞工向被告請求墊償工資之法定要件及程序。至於原告等有爭議之第11條乃對勞工行使工資墊償之公法上權利加以限制及剝奪，已涉及對勞工人民權利之限制，其處罰額、構成要件與法律效果，自應交由法律規定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則意旨。而觀諸母法即勞動基準法第28條各項中並未就此勞工權利之限制，其處罰額、構成要件與法律效果規定在母法中；亦未在母法所授權訂定法規命令時，就授權之內容、目的及範圍加以具體明確。顯見積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條，基本上是欠缺法律或法律授權之依據，實屬違反上述之法律保留原則及法律優位原則，應不生效力。
３、勞動基準法第28條第1 項之規定，明示勞工與雇主間因勞動契約所生工資債權，有最優先受償之權利，而此工資債權，為財產權之一種，乃受憲法第15條保障之人民財產權。而積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條顯係增加法律所無之限制而牴觸母法即勞動基準法第28條第1 項規定，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定應屬無效：
⑴、依立法目的解釋：按憲法第153 條明文特別保護勞工之權益
，而勞動基準法第1 條亦規定該法之立法目的係為「保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展」，故關於勞動基準法之規定，既為保障勞工權益、促進社會與經濟發展，乃於勞動基準法第28條第1 項、第2 項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿6 個月部分，由該基金墊償。
因此墊償基金自其設立目的觀之，是以公權力強制多數雇主依法提繳積欠工資墊償基金，並以公權力介入特定雇主積欠工資之墊付作業，使勞工之工資在法定範圍內能依政府之行政行為而即時獲得支付，以確保勞工權益，因此從立法目的及憲法精神來看，相對於積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條乃對於勞工之權益加以剝奪與限制，除前揭所述違反法律保留原則及法律優位原則外，顯係增加法律所無之限制而牴觸母法即勞動基準法第28條第1 項規定，依憲法第
172 條及中央法規標準法第11條規定應屬無效。
⑵、依「有利人民原則」解釋（從勞工保險條例引例）：參酌司
法院釋字第568 號解釋，勞工依勞動基準法所保障之工資墊償之公法上權利，自應受憲法保障。關於工資墊償等事由，係屬勞工基於勞動契約所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條關於勞工故意隱匿事實或拒絕，妨礙查詢或為不實之舉証者，不予墊償。增加勞動基準法所未規定不予墊償之事由，逾越該法授權訂定法規命令之範圍，與憲法第23條規定之意旨完全悖離，當然應不予適用。
４、綜上所述，行政程序法第36條之規定行政機關應依職權調查証據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，惟被告未查明實情貿然一概否決，確有不妥。積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條性質上為法規命令，其在欠缺法律授權之情形下限制人民自由權利，顯已牴觸憲法第15條、第23條、中央法規標準法第5 條第2 款、第6條、第11條之規定，而與憲法第23條有違，應為違憲。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：本件應屬行政訴訟法第5 條規定之「課予義務訴訟」，非同法第8 條第1 項所定之給付訴訟，合先陳明。本件原告於92年12月4 日收到行政院決定書，而遲至93年7 月始提起行政訴訟，已逾越起訴之法定期限，依行政訴訟法第5 條第2 項、第106 條第1 項及第107 條第1 項第6 款之規定，其訴即難認為合法。
㈡、實體部分：
１、本件原告等向被告申請墊償偉大公司90年12月1 日至91年5月31日期間之積欠工資，而偉大公司員工於申請墊償期間以現金或轉帳方式領有90年12月、91年1 月及2 月之部分薪資，該公司亦辦理薪資扣繳申報，且該公司於申請墊償期間有大幅調漲8,300 元至49,000元不等工資情事，另申請人徐永齡、陳惠萍、孫傳善、趙望琴、徐碧鴻、鍾佳寧、張士義、陳娟娟等8 人，或為該公司監察人，或無於該公司加保、出勤紀錄及足以證明勞僱關係存在之證據資料，有偉大公司薪資月報表、薪資轉帳紀錄、勞工領取現金簽收表、偉大公司90及91年度繳款書查詢清單、90年度薪資所得扣繳暨免扣繳憑單、負責人張福賢訪問紀錄影本等附勞保局卷可稽。原告等雖訴稱員工於申請墊償期間所領款項，為公司主管集資先行墊借以供員工應急之用，並非薪資云云，惟偉大公司員工於申請墊償積欠工資期間確曾以現金或轉帳方式領有薪資，部分員工於被告訪查時亦承認所領取者為薪資，並否認有向公司主管借支情事，且偉大公司負責人張福賢於90年7 月30日訪談紀錄中供稱「有部分主管先行墊款給員工，本人事後知情，並未償還墊款。」等語，難認有所稱借貸關係存在，亦難謂偉大公司員工於申請墊償工資期間未領有薪資或所領款項並非薪資。至偉大公司於申請墊償期間大幅調漲8,300元至49,000元不等之工資，被告等雖稱係基於91年1 月間簽訂1 紙5 年銷售合約之預期利益而調漲云云，惟姑不論與偉大公司負責人張福賢於上開訪談紀錄供稱「公司於90年調整薪資，自91年起對表現優良者，加薪20% 至25% 」等語，並不一致，況據部分員工於被告訪查時表示，91年1 月間即聽聞公司發生財務危機，調薪後公司就沒有發過薪資，同年5月勞資協調後，公司負責人張福賢承諾會以調薪後之薪資申請墊償積欠工資，該公司既已發生財務危機，卻仍調漲員工薪資，顯有悖於經營常情，足見偉大公司於申請墊償期間調漲薪資，或非基於公司營運獲利，而係為申請墊償積欠工資而安排。又勞工代表即被告宇○○既受委任申請墊償工資，對申請資料之真實性，當負有查證義務，其對於徐永齡等8人並無加保及人事出勤資料應已知悉，自應對員工名冊所列員工有所疑義，卻仍據以提出申請，難認無不實舉證情事。而勞工申請墊償積欠工資，倘有不實舉證者，依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條規定，應不予墊償，其旨乃在避免勞工預期以不實資料請求，縱為查知，仍得比例墊償所衍生之道德危險。故原告等申請墊償偉大公司之積欠工資，既經被告查知員工於申請墊償期間領有薪資及不合常理之大幅調漲薪資暨部分申請人無出勤、加保資料等多項不實情事，被告依規定核定不予墊償，於法並無違誤。
２、按勞動基準法第28條規定為「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」訂定之授權依據。71年3 月6 日行政院函送立法院之「勞動基準法草案」第28條規定：「雇主因歇業或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月者，有優先於抵押權受償之權。」依該草案之說明，該規定係參照「勞動契約法」第29條精神而為訂定，且我國於51年10月22日經批准國際勞工組織「工資保護公約」茲將該公約第11條規定納入本法中，明示其優先順序。經立法院審議後，勞雇雙方、社會人士對其中有關積欠工資優先於抵押權受清償之規定咸認在該草案中宜增訂配合措施，以減少不良影響，符合整體利益要求，行政院乃擬具「勞動基準法草案增加及修正部分條文草案」於72年5 月14日函送立法院。將草案第28條修正為「雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月者，有最優先受清償之權。為確保工資之給付，中央主管機關應委託勞工保險機構於勞工保險條例職業災害保險代辦工資保險，雇主均應參加，其保險費率標準及實施辦法由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」該條規定經立法院聯席會議數度討論，均著重於積欠工資是否優先於抵押權受清償。法學界認為此規定不妥當，因抵押權是物權，效力高於積欠工資之債權，此一規定破壞法律體系。雇主團體認為積欠工資若優先於抵押權受償，銀行貸款時將分別扣除其可能積欠工資之數額，使其融資發生困難，故主張另以工資保險方式輔成工資保障目的。且並非每一企業均有抵押品，對無抵押品之企業，勞工亦無法獲得實質保障。立法院最後通過之版本係由楊寶琳等9 位委員所提議之修正條文即現行勞動基準法第28條之規定，此係立法之沿革及背景。
３、原告主張積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第11條，乃對勞工行使工資墊償之公法上權利加以限制及剝奪，已涉及對勞工權利之限制，違反法律保留原則云云，惟該條規定除防範道德風險外，亦為積欠工資墊償基金墊償程序及管理所必要，否則勞工故意隱匿事實或拒絕、妨礙查詢，或為不實之舉證，被告將如何查證事實之真偽、應墊償之人數、期間及金額究為若干，又如何可知前次係不實之申請，此次提供之資料是否即為真實，故知該條規定係積欠工資墊償基金墊償程序及管理所必要，並未超越勞動基準法第28條第5 項之授權範圍，故未違反法律保留原則。況依「誠實信用原則」，此亦係當然之結果。
理 由
一、本件原告等起訴後，被告之代表人已由史哲變更為蔡吉安再變更為廖碧英，茲依序由各新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按行政訴訟法第8 條第1 項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。且就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，容許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求。因此給付訴訟須直接用以主張給付之請求，人民對行政機關為公法上給付請求，涉及行政處分之撤銷或作成者，應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求，此觀行政訴訟第7條、第8 條第2 項規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」甚明。換言之，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起一般給付訴訟。
三、查原告等55人因資方惡性倒閉歇業，曾向台灣新竹地方法院聲請發給支付命令（91年度促字第19215 號），但未獲清償，故依積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法規定，向被告申請墊償訴外人偉大公司90年12月1 日至91年5 月31日期間之積欠工資19,633,119元。前經被告以91年8 月14日保墊償字第09160005420 號函，否准所請，原告等不服，向行政院勞工委員會積欠工資墊償基金管理委員會（以下簡稱墊償基金會）提出異議。行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）以91年11月26日勞動二字第0910061853號書函復以本案經墊償基金會第52次會議決議，被告之核定並無不妥，應予維持，乃駁回其異議。原告等仍不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回。原告等於92年12月4 日收受該行政院決定書，未於訴願法第90條規定之2 個月不變期間內，提起課予義務訴訟，遲於93年7 月5 日始向本院提起本件一般給付訴訟等事實，有偉大公司薪資月報表、薪資轉帳紀錄、勞工領取現金簽收表、偉大公司90及91年度繳款書查詢清單、90年度薪資所得扣繳暨免扣繳憑單、上述函、行政院92年12月2 日院臺訴字第0920091541號決定書、本院加於原告起訴狀上之本院收文章、起訴狀證4 決定書首頁有送達代收人之收文章等件影本分別附於原處分卷及本院93年度訴字第2219號卷可稽，自堪信為真實。
四、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5 條第2 項定有明文，此即課予義務訴訟是也。次按「雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月部分，有最優先受漬償之權。雇主應按其當月雇用勞工投保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，作為墊償前項積欠工資之用。…雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。積欠工資墊償基金，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。」勞動基準法第28條定有明文。又勞工因僱主歇業積欠工資，已向僱主請求而未獲清償，請求墊償積欠工資時，應檢附特定之證明文件，向被告申請，復為積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第
8 條至第10條所明定。是勞工為積欠工資墊償基金之申請，乃屬依法申請事項，請求被告就公法上之具體事件為片面決定，該決定且係對外直接發生墊償與否之法律效果。原告所為前開申請，既經被告駁回，其本應依行政訴訟法第5 條第
2 項規定，經訴願前置程序後，提起課予義務訴訟，請求被告為准予墊償之行政處分；今原告於提訴願救濟遭駁回後，因逾提起課予義務訴訟之法定期間，而改以一般給付訴訟類型為本件請求，揆之前開說明，於法自有未合。
五、末按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益。如前所述，上開墊償基金給付之前提，既係繫於被告應先為准予墊償之行政處分，乃屬課予義務訴訟之範疇，原告於被告駁回其申請後，應循訴願、課予義務訴訟方式救濟，殆無於課予義務訴訟起訴逾期後，改以一般給付訴訟請求之餘地。是原告所提本件訴訟，乃欠缺權利保護必要，其訴在法律上顯無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 蕭惠芳法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 黃明和