臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00080號原 告 祭祀公業周可安代 表 人 甲○○（管理人）訴訟代理人 賴 政 律師（兼送達代收人）訴訟代理人 賴德旺 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 王如玄 律師複代理人 黃育玲 律師
李晏榕 律師上列當事人間因平均地權條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前所有坐落臺北市○○區○○段○ ○號等20筆土地，於民國（下同）57年間因申報地價低於公告地價20％，經被告依當時實施都市平均地權條例第11條第4 款及同條例臺北市施行細則第87條等規定予以照價收買，已於57年12月6 日以府財4 字第58235 號公告（下稱系爭公告），並刊登於被告第117 期公報在案。原告以被告缺乏照價收買之事務權限，且辦理照價收買系爭土地之過程輕忽草率，具有重大明顯瑕疵，因認被告就系爭土地所為照價收買之行政處分無效，於90年3 月23日向被告請求確認，被告逾30日以上不為確答，遂提起行政訴訟請求確認系爭20筆土地和另筆東門段第190 地號土地之照價收買處分及其囑託移轉登記無效，經本院於93年8 月4 日以92年度訴字第4334號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於95年2 月16日以95年裁字第253 號裁定駁回關於囑託移轉登記上訴部分確定，並以95年度判字第176 號判決將原判決關於請求確認照價收買處分無效部分廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
請求確認被告機關57年12月6 日府財四字第58235 號照價收買處分內，有關原告所有如附表所示台北市○○區○○段第
5 地號等20筆土地（另筆東門段第190 地號土地，因不在照價收買範圍，原告已撤回起訴）照價收買之行政處分無效（對原告不生效力）。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告提起確認系爭照價收買處分無效之訴，是否有即受確認
判決之法律上利益？㈡系爭照價收買處分是否有重大明顯的瑕疵而無效？
甲、原告主張：
一、程序部分：㈠查原告祭祀公業管理人之一周志宇雖於訴訟中死亡，惟原告
之管理人本有3 人，各得行使職權，因此根本不生代理權之問題，準此，周志宇死亡後，僅生原告應更正管理人名稱之問題，於訴訟之進行，並無影響。
㈡系爭公告係行政處分：
⒈按民事訴訟法276 條明文規定︰「未於準備程序主張之事
項，除有下列情形之一者外，於準備程序後行言詞辯論時，不得主張之︰一、法院應依職權調查之事項。二、該事項不甚延滯訴訟者。三、因不可歸責於當事人之事由不能於準備程序提出者。四、依其他情形顯失公平者。前項第三款事由應釋明之。」而該條規定，行政訴訟法第132 條復加規定予以準用。因此，倘與行政訴訟程序中，未於準備程序主張之事項，於行言詞辯論時，於法亦不得再行主張。查被告於本件訴訟自始至終（92年9 月23日起訴迄今，不論更審前之準備程序、言詞辯論程序、上訴程序、更審後之準備程序等各項漫長訴訟程序中）均從未以隻字片語主張系爭公告非行政處分，惟至本次最後言詞辯論時，方才忽然提出，依前述法條之明文規定，於法被告已無做此主張之權利。
⒉次按行政程序法第92條明文規定︰「本法所稱行政處分，
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」且86年3月21日司法院大法官會議釋字第423號解釋更明確闡釋︰「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」⒊本件系爭公告既屬被告行使照價收買之公權力，具體對外
表示照價收買系爭土地，且立即對土地所有權人發生效力（依57年當時有效之「平均地權條例」第26條復規定：「依本條例第十一條第四款…之規定，應行照價收買之土地，其照價收買之程序如左：一、主管機關應查明照價收買之土地先行公告，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人。二、前款受通知人應於通知送達之次日起六十日內，呈繳土地所有權狀、土地他項權利證明書及有關證件；逾期不呈繳者，宣告其書狀、證件無效。三、前款受通知人呈繳之書狀、證件，經宣告無效後，應於三十日內領取地價或他項權利價值；逾期不領取者，依法提存。」主管機關公告後，土地所有權人僅有呈繳土地所有權狀領取地價之權利，並無任何其他權利，土地所有權已確定將由主管機關取得，故該公告依法立即發生土地所有權移轉之效力），依法屬於行政處分，殆無疑義。
⒋另被告主張他項權利人於公告後尚得向地政處申請扣償手
續等，僅屬政府於照價收買後之補償行為，甚至根本不算照價收買之後續行為。況且依前述大法官會議第423 號解釋所闡明「不因是否有後續行為而有異」之意旨，如行政機關之處分行為，業已對外發生效力，均屬行政處分，絕不致僅因尚有後續行為而使該行政處分變為非行政處分。
二、實體部分：㈠本件被告照價收買之行政處分有明顯無效之情事：
⒈按57年當時有效之平均地權條例第11條明定直轄市及縣（
市）主管機關辦理規定地價之程序，而該條第3 、4 款則規定：「‧‧‧三、土地所有權人應於申報地價期限內，自行申報其所有各宗土地之地價；逾期不申報者，主管機關應通知土地所有權人，限期補行申報。四、土地所有權人申報之地價，低於公告地價百分之二十時，由主管機關規定限期，通知土地所有權人另行申報；其另行申報之地價，仍低於公告地價百分之二十時，政府得照其申報地價收買，或照公告地價徵收地價稅。」同條例第26條復規定：「依本條例第十一條第四款‧‧‧之規定，應行照價收買之土地，其照價收買之程序如左：一、主管機關應查明照價收買之土地先行公告，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人。二、前款受通知人應於通知送達之次日起六十日內，呈繳土地所有權狀、土地他項權利證明書及有關證件；逾期不呈繳者，宣告其書狀、證件無效。三、前款受通知人呈繳之書狀、證件，經宣告無效後，應於三十日內領取地價或他項權利價值；逾期不領取者，依法提存。」⒉查原告前任管理人周再思早於38年即已過世，並經被告所
屬民政局轄下戶政事務所依法為死亡之登記，且被告所屬民政局又為祭祀公業之主管機關，故被告自死亡登記時即已知悉此事實，且原告現任管理人復遲至76年方經被告所屬民政局轄下古亭區公所同意核備為合法管理人，則被告知悉原告自38年至76年間，並無任何合法管理人存在，絕無疑義。
⒊準此，57年間原告既無合法管理人存在，焉有可能填具「
台北市都市土地地價申報書」向被告低報地價？而原告既然不可能低報地價，則被告又如何能夠依實施都市平均地權條例規定，以原告低報地價為由照價收買？是被告於原告無任何管理人得以出面申報地價之情形下，逕行擅自公告原告「申報地價低於公告地價百分之二十」，而將原告所有之土地，強行照價收買，逕行辦理過戶登記，其照價收買之行政處分，即有重大明顯之瑕疵，依法自屬無效，對原告不應發生任何效力。（原告於本院前審主張：既然原告祭祀公業土地不可能有合法之管理人出面申報地價，即不可能有申報地價低於公告地價之情形發生，被告於法僅能以公告地價為其申報地價，並未取得任何照價收買之權限，其照價收買之處分，即有行政程序法第111 條第6款所訂「未經授權而‧‧‧缺乏事務權限」之情形，自屬無效）⒋再者，被告已自行承認「台北市○○區○○段○○○ ○號土
地，係市民吳宗琛等3 人於57年4 月向台北地方法院拍賣得標」[ 參見96年1 月16日被告所提行政訴訟答辯（一）狀第6 頁參、實體問題項下所載] ，則該筆土地所有權人自應改登記為該拍得之吳宗琛等3 人。再依57年當時有效之「平均地權條例」規定，57年4 月以後，只有吳宗琛等
3 人得向被告申報該筆土地之地價，惟被告卻於同年12月
6 日之前開照價收買之公告內，將已非所有權人之原告列為該筆土地之所有權人，並以低報地價為由，公告照價收買。足見，被告在發布前開照價收買之公告前，原告並未申報地價，否則依前述57年當時有效之「平均地權條例」第26條第1 款規定，被告既應「查明照價收買之土地」，焉有不知原告已非該筆土地之所有權人，已經不得申報該筆土地地價之理？⒌又由台北地方法院59年度存字第2600號提存書之記載，該
提存之原因係「依據實施都市平均地權條例第廿六條第三款之規定聲請提存補償地價」。而被告欲依照當時實施平均地權條例第26條第3 款之規定聲請提存補償地價之前，必須進行「將照價收買之決定書面通知土地所有權人（當然包括照價收買之價格）」及「宣告前款受通知人逾期不呈繳之土地所有權狀等有關證件無效」等各項程序，而逾期土地所有權人仍不領取補償地價時，被告方得將補償地價依法提存。倘使57年當時，原告確實有人向被告低報地價，則被告自得以書面通知該低報地價之人，而該低報地價之人自得於30日內領取補償地價，被告根本無須依法提存。由此可見當時確實並無任何人向被告低報系爭土地之地價。又本件照價收買土地之補償地價，被告於58年依法提存時，提存物受取人姓名原本係載明︰「祭祀公業周可安管理人周再思」，其後該提存書上之提存物受取人「周再思」部分竟被劃掉，改為「周二全收交」，其後「二」又被劃掉，改為「三」，「收交」字樣亦被劃掉，足見本件被告之提存，疑點重重。況卷內周三全所提文件，亦明確載明被告因原告「原登記之管理人周再思已死亡，無法送達」云云，亦可窺知57年當時，原告根本沒有任何人向被告低報地價，否則被告直接向其所強調確實存在之低報地價者送達即可，為何反而要向已死亡之原登記管理人周再思送達，自陷無法送達之窘境？⒍況祭祀公業所有之土地，其謄本上均載有管理人之姓名，
且申報地價時，被告又自行規定管理人姓名為必要記載事項（參見57年間被告所印製之「台北市都市土地地價申報書」），則被告於前開照價收買之公告內，為何竟然未將原告之管理人姓名一併公告？參照該次公告內其他祭祀公業之標示，於祭祀公業名稱之後均記載管理人姓名（如祭祀公業林洪作〔管理人林中意〕等），但在原告名稱之後，卻未有任何管理人姓名之記載，故被告處理原告之公告程序，顯有重大明顯之瑕疵，被告其後根據該公告照價收買原告祭祀公業土地之行政處分，當然亦有重大明顯之瑕疵，依據行政程序法第111條第7款之規定，該行政處分應屬無效。
㈡本件原告所主張「57年間並未有任何人向被告低報系爭土地
之地價」等事實，依法應認為真實，並應由法院據以判決：⒈按「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該
機關為當事人時，並有提出之義務。」、「左列各款文書，當事人有提出之義務：一、該當事人於訴訟程序中曾經引用者。二、他造依法律規定，得請求交付或閱覽者。三、為他造之利益而作者。四、就與本件訴訟關係有關之事項所作者。‧‧‧。」、「當事人無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應證之事實為真實。」、「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。」行政訴訟法第164 條第1 項、第163 條、第
165 條第1 項及第135 條第1 項分別定有明文。⒉本件系爭土地57年間究竟有無以低於公告地價方式申報地
價（如有則係由何人申報），原告業已迭次向被告依行政程序法第44條、第46條請求提供，並經台北市政府訴願委員會92年9月10日府訴字第09216967800號訴願決定書命被告就原告請求提供57年間地價申報資料之申請，另為處分。
⒊惟查被告自92年訴願決定後迄今已過4 年，仍對原告提出
交付57年間照價收買系爭土地時之相關文件之請求，不予理會。而 鈞院於審理本案程序中，亦曾多次命被告提出57年間系爭土地之地價申報資料，被告均以相關資料已逾保存年限已辦理銷毀為由拒絕，於 鈞院再諭令提出相關銷毀紀錄時，則以一句「查無相關銷毀紀錄」搪塞。
⒋又被告提出於 鈞院之本案卷宗，其中存有多筆57年辦理
申報地價前之都市土地地價冊（其上記載之地價資料可往前追溯至46年），及被告57年6、7月間為辦理57年度公告地價程序所召開內部協調會之會議記錄，其地價資料及會議記錄等資料之作成時間，均早於系爭土地申報地價之時間。而同樣卷宗內，又尚存有系爭土地59年5月8日被告所收台北地方法院59年5月7日59取字329號函及周三全59年6月4 日所提申請書。足徵比系爭土地申報地價時間更早之文件，以及比系爭土地申報地價時間稍晚之文件，現今均仍由被告完好持有中，未經被告以「已逾保存年限」為由銷毀，卻惟獨本案關鍵之申報地價資料，竟遭被告以「已逾保存年限」為理由「已辦理銷毀」，且「查無相關銷毀紀錄」云云，顯係其拒絕提出之藉口而已。
⒌從而，被告之行為顯有行政訴訟法第135 條第1 項及第16
5 條第1 項所指「無正當理由不從提出文書之命」及「因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用」之情形，原告關於該等文書之主張或依該文書應證之事實（按即57年間系爭土地根本無人申報地價），依法自應認為係真實。審理事實法院於法即應根據該等依法認係真實之事實，加以判決方屬適法。
乙、被告主張：
一、程序部分：㈠原告有當事人不適格之違誤：
⒈按因公同共有祭產與第三人涉訟，縱其公同關係所由規定
之契約未明定得由何人起訴或被訴，然我國一般習慣，祭產設有管理人者，其管理人有數人時，得共同以自己名義代表派下全體起訴或被訴，如僅一人，得單獨以自己名義代表派下全體起訴或被訴，此有院解字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判例可參。
⒉查由原告自提之祭祀公業周可安之規約第6 條約定，祭祀
公業周可安以選任派下員3 人擔任為管理人，即依規約原告之管理人應為3 名，則依前揭解釋及判例意旨可知，本案應由應設之3 名管理人共同起訴方屬適格。然原告之管理人迄今只有甲○○1 人，自有當事人不適格之違誤。
㈡系爭公告並非行政處分，遑論原告得據以提起確認「行政處分」無效之訴：
⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」行政程序法第92條定有明文。亦即行政處分須具法效性等要素，合先敘明。
⒉依原告所指系爭公告為照價收買之行政處分，應於行政處
分送達後即生所有權移轉之效果，惟查系爭公告明載「事由：為公告照價收買東門等段低報地價土地，如有他項權利者，希在限期內向本府地政處申請扣償由。」，顯非公告所有權移轉之效，故系爭公告未對外發生法律上效果，不具法效性。
⒊又縱公告中提及依實施都市平均地權條例第11條第4 款，
及同條例台北市施行細則第87條規定，申報地價低於公告地價20％者，應按照申報地價予以照價收買，充其量此亦僅行政之先行行為，或係準備行為，並非列冊公告即發生所有權移轉之效。另系爭公告後，仍有後續處置，如他項權利人向市府地政處申請扣償手續等，足見系爭公告為先行政處分而為之觀念通知或意思通知，非行政處分。
㈢縱認系爭公告為行政處分，惟對已執行完畢之行政處分，並無從提起確認行政處分「無效」之訴：
⒈按行政訴法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效‧‧
‧，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」其中之確認行政處分「無效」之類型，依立法意旨及學說通說可知，係專指起訴時仍現存之行政處分而言；至於確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分「違法」之訴訟類型，則專指已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分。故只能對於現存之行政處分確認其「無效」，而對效力已解消（即已執行完畢或因其他事由而消滅）之行政處分則只能確認其「違法」（參吳庚，行政爭訟法論，88年5 月版，第116頁；林石猛，行政訴訟類型之理論與實務，92年6 月版，第389 頁）。
⒉查系爭處分早已執行完畢（所有權移轉登記完畢及提存地
價），參諸前揭說明，對此已執行完畢而解消之行政處分，並無從再確認該行政處分「無效」，從而原告對之為確認「無效」之主張，自顯有違誤。
㈣原告無受確認判決之法律上利益：
⒈依行政訴訟法第6 條第1 項規定可知，提起公法上確認之
訴，須以原告有即受確認判決之法律利益為必要。而所謂即受確認判決之法律利益，係指原告目前處於不確定之法律狀況，且該不確定法律狀況，可由確認判決除去，故若不尋求判決確認即將受不利益之效果；而不確定法律狀況必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受之虞者，皆不屬之。而對於已解消之行政處分允許其提起確認之訴者，則必須原告有可回復之法律上利益，否則即無保護之必要。又行政程序法第131 條第1 、2 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅」。
⒉查系爭照價收買處分，其既早已執行完畢，其法律狀態早
已確定，自無所謂法律狀態不確定之問題，且亦屬過去的法律關係，僅此即可見其並無確認之利益。又縱認系爭已執行完畢之行政處分為「無效」，然原告因之所生有關回復原狀之請求權，依前揭行政程序法第131條第1、2項規定，亦早已罹於5年時效，且該請求權罹於時效之效果，係請求權當然消滅。
⒊就此原告雖爭執略謂：1.本案時效期間無相關公法規定，
所以應類推適用民法之規定，消滅時效期間為15年；2.祭祀公業周可安之管理人在76年11月30日才產生，自該時祭祀公業才得行使其權利，所以時效要自76年之該時起算；
3.縱時效應自57年間起算，則依民法債編施行法第2 條第
1 項前段之規定，亦得於行政程序法施行之日起1 年內行使云云，惟查：
①原告迄未表明所能產生回復原狀效果之公法上請求權究
為何？則如何能謂在行政程序法施行前，在公法上就該請求權之消滅時效期間無相關之公法規定，而旋即認應類推適用民法之規定？②退步言，縱認本案時效無公法相關規定，而應類推民法
最長15年之消滅時效期間規定。惟查，就消滅時效起算點，民法第128 條規定，以請求權可行使起算。而所謂請求權可行使，係指請求權並無有如停止條件未成就、始期未屆至等「法律上」障礙而言。而於57年12月6 日系爭照價收買處分做成後，如果有原告主張之無效情事，其有關之回復原狀之請求權，自斯時即可行使，而原告祭祀公業之管理人迄至何時選出，為原告內部之問題，與該祭祀公業之請求權在法律上仍已處可行使之狀態無涉。況就祭祀公業之權利行使，並非僅以管理人行使為惟一之方法，院解字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判例意旨即認，祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。故時效自應自系爭照價收買處分做成之57年間起算，否則原告之主張如果成立，則若原告始終未選出合法管理人，是否時效永遠都無從起算，此理之謬誤，至為顯然。
③又如原告主張類推適用民法債編施行法第2 條第1 項之
規定，亦應一體類推適用，而不可只類推適用第1 項前段，而刻意忽略該項但書之規定，蓋查民法債編施行法第2 條第1 項全文係規定：「民法債編施行前，依民法債編之規定，消滅時效業已完成，或其時效期間尚有殘餘不足一年者，得於施行之日起，一年內行使請求權。
但自其時效完成後，至民法債編施行時，已逾民法債編所定時效期間二分之一者，不在此限。」則依該項但書規定可知，自系爭照價收買處分做成翌日之57年12月7日起算，以最長之15年期間時效計，至72年12月6 日已時效完成，此距行政程序法施行日（即90年1 月1 日）達17年餘，此已逾15年時效期間之一半，則其請求權亦已確定時效完成消滅，而無所謂於施行後1 年內尚可行使之機會。
㈤原告遲誤過當之時間始提起本訴，因時間之延宕而欠缺「即受」確認判決之利益：
按原告對於57年間之照價收買，於事過境遷，始於三十多年後重提舊事，顯然濫用訴訟權，依「禁止權利濫用」原理所生之「失權」，本件應已權利失效。另原告本得提撤銷之訴，竟賴有確認之訴而不提起，於遲誤過當之時間始提起本訴，是原告因時間之延宕亦屬欠缺「即受」確認判決之利益。
二、實體部分：本案實體問題的關鍵爭點在於：系爭照價收買處分中之地價申報程序部分，原告以祭祀公業周可安之原合法管理人周再思在38年間已死亡，迄76年間方始選出新的合法管理人，故57年間無合法管理人可申報地價，從而主張系爭照價收買行政處分有行政程序法第111 條第6 、7 款之權限欠缺及明顯重大瑕疵而為無效，此是否有理？查：
㈠行政程序法第111條第6、7款規定的正確解讀：
⒈重大明顯瑕疵之意義：
按違法或有瑕疵之行政處分，原則上仍屬有效，僅在瑕疵明顯重大的情況下，方例外承認行政處分無效。而所謂「重大明顯」瑕疵是指，該類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，方謂已達重大明顯程度，而屬無效，如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則等。
⒉行政程序法第111條第6款之正確解釋：
本款前段「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」，為使其不致因後段另有欠缺事務管轄字樣而成為無意義之規定，且與行政程序法115 條關於違背土地管轄效果條文對照以觀，仍應解釋為違背土地專屬管轄方為正確。又欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事。另行政程序法第111 條第1 款至第6 款乃第7 款重大明顯瑕疵之例示，僅屬通常瑕疵而未達重大明顯者若亦視為無效，第6 款與第7 款將出現難予解釋之矛盾。（參吳庚，行政法之理論與實用，90年8 月7版，第374頁、第375頁）㈡被告為照價收買之主管機關，當然無權限欠缺之瑕疵；退步言，縱認有權限欠缺之瑕疵，亦未達明顯重大之程度：
⒈按57年5 月1 日公布施行之實施都市平均地權條例臺北市
施行細則第2 條第2 規定：「本條例第二條所稱市政府（以下簡稱本府）所屬單位在實施本條例時，其主辦業務劃分如左：一、關於規定地價、土地現值表之編製公告．．
．為本府民政局地政處。二、關於照價徵稅、照價收買、漲價歸公及照價收買土地管理與出售，為本府財政局及所屬稅捐稽徵處。」⒉由57年2 月12日修正公布之實施都市平均地權條例第11條
第3 、4 款、第26條及前揭實施都市平均地權條例臺北市施行細則第2 條第2 規定可知，被告既為照價收買之主管機關，則所為之系爭照價收買處分，何來所謂權限欠缺之問題？而原告所指摘地價申報是否欠缺有權人申報之問題，實屬行政處分合法要件是否相符之問題，此本與所謂事務權限之欠缺無涉。況縱認原告所指摘有關申報地價程序之瑕疵，係屬有權限欠缺之瑕疵，然此瑕疵，亦顯未達如違背權力分立憲法層次權限劃分之基本原則，而達如同寫在額頭上，任何人一望即知的重大明顯程度，參諸前揭對行政程序法第111 條第6 款規定之闡明，此瑕疵與該第6款規定所指之無效情況，相距甚遠。
㈢系爭照價收買處分，縱有原告指摘之瑕疵，惟亦與行政程序
法第111 條第7 款所指已達無效之明顯重大瑕疵，相距甚遠，系爭處分自非無效：
⒈59年6 月周三全的函有提到是「周金龍」申報地價，而在
60.3.22 周金龍的函中，周金龍也以「申報人」名義自居；即2 份文件均指涉係「周金龍」申報地價。故本件是有人申報地價後的照價收買，而不是無人申報地價的照價收買。因此本件的爭議形態係：申報地價者若有權限欠缺瑕疪，其效果為何之問題，而不是無人申報地價的照價收買效力為何之問題。
⒉依司法院院字第3328號解釋、最高法院37年上字第6064號
判例、行政院台54內字第3810號令、台60內3481號令可知，祭祀公業若因管理人死亡，未經重行選出而無管理人者，得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。因此申報地價者若具備前揭要件，自無權限欠缺之瑕疪。故僅以57年間祭祀公業周可安尚無合法管理人之事實，即謂可證57年間之申報地價程序必有代理（代表）權欠缺瑕疵之說，自屬率斷。
⒊在申報地價者究有無權限瑕疵不明的情況下，縱認該申報
地價者有代理權欠缺之瑕疵，然參諸民法有關無權代理之相關規定可知，無權代理行為之效果，並非當然無效，況更有如表見代理之相關規定，可使無權代理行為，在符合一定要件下，直接生如有權代理之相同效力。而依59年6月周三全的函可知，當時原告祭祀公業下有各種名義的管理單位，而他們也知道有人申報地價，而且被告也有依法「公告」，但是原告派下員無人對申報地價事提出異議，也不爭執誰可以申報地價（而是爭執誰可以領地價款），此自表示原告派下人員等知有人表示為其代理人（為申報地價）而未為反對之表示，參諸民法表見代理規定之法理（民法第169 條規定參照），該申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵，將仍可因此補正。況周三全既然具備了領地價款的權限，自亦有承認無權代理行為的權限。則周三全明知有人表示為原告祭祀公業代理人（為申報地價）而加以承認，或至少未為反對之表示，參諸民法無權代理行為可因有權人承認而生效，或表見代理之法理（民法第
170 、169 條規定參照），該申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵，亦仍可因此補正。
⒋再退步言，縱認申報地價後公告無人異議之事實，無法補
正前階段申報地價程序關於代理權欠缺之瑕疵，但是這樣的瑕疵，與所謂「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達如違背權力分立等憲法層次權限劃分之明顯重大瑕疵，也顯然有別，故該瑕疵至多僅屬違法而得撤銷，但其若未經撤銷自仍為有效。
5.另按，行政程序法在90年1 月1 日才施行生效，該法並無溯及效力，然原告卻依據行政程序法第111 條第6 、7 款規定主張57年間之系爭照價收買處分為無效，實有違背法令之違誤。
理 由
一、程序方面：㈠本件被告之代表人原為馬英九，95年12月25日變更為乙○○
，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敘明。
㈡次按最高行政法院判決發回意旨略謂：祭祀公業，在行政訴
訟裁判當事人欄，應記載為：「○○祭祀公業」「代表人○○○」（改制前行政法院68年8 月份庭長評事聯席會議參照），惟原告（自然人）提起行政訴訟時，於所提出之訴狀記載原告之姓名，並表明其為祭祀公業之管理人，復由該管理人代表祭祀公業為訴訟行為，似可認原告之真意係以祭祀公業為原告，而由管理人代表祭祀公業起訴。苟第一審行政法院審判長就此認有疑義，可依行政訴訟法第125 條第3 項為發問或告知，令原告為必要之陳述。周志宇以祭祀公業周可安之管理人身分向原審提起行政訴訟，其於起訴狀所載原告為「周志宇（即祭祀公業周可安管理人）」；甲○○於周志宇起訴後亦具狀聲請准予增列其為原告，其書狀上亦載明聲請人為「甲○○即祭祀公業周可安管理人」；又周志宇及甲○○均委任律師代理本件訴訟行為，應足認周志宇、甲○○係代表祭祀公業周可安起訴並為訴訟行為，亦即本件原告應為祭祀公業周可安，而以周志宇、甲○○為其代表人。又原審苟就何人為本件原告有疑義，原可予發問告知，令周志宇、甲○○就此予以敘明。乃原審未為發問、告知，即逕認周志宇、甲○○係為自己之權利、法律上利益提起本件行政訴訟，而其非本件照價收買處分之相對人，且其權利或法律上利益難認有因本件照價收買處分受侵害之危險，須以確認判決除去者，即難認其有受確認判決之法律上利益，爰駁回其於原審關於請求確認本件照價收買處分無效部分之訴，經核即有未合等語，則本件原告於更審中更正其起訴名義為「祭祀公業周可安」，並以其管理人甲○○為其代表人，於法即無不合。
㈢原告「祭祀公業周可安」之規約第7 條係約定：「本公業管
理人以選任派下員3 人擔任為管理人，管理人乃代表本公業」，亦即各管理人均有代表權，則於三位管理人均生存時，固應共同行使代表權，但如僅剩餘一位管理人，於補充選任其他管理人之前，該僅存之一位管理人仍得單獨行使其代表權。則原告之管理人雖於起訴前僅剩餘兩位，起訴時以剩餘之兩位為其代表人，其中周志宇又於訴訟中死亡，但僅存之管理人甲○○一人，依前述規約，仍得行使代表權，不生停止訴訟之問題，合先敘明。
二、實體方面：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外
發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」為司法院大法官會議釋字第423 號解釋文所明示。依57年當時施行之「實施都市平均地權條例」第26條規定：「依本條例第十一條第四款…之規定，應行照價收買之土地，其照價收買之程序如左：
一、主管機關應查明照價收買之土地先行公告，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人。
二、前款受通知人應於通知送達之次日起六十日內，呈繳土地所有權狀、土地他項權利證明書及有關證件；逾期不呈繳者，宣告其書狀、證件無效。三、前款受通知人呈繳之書狀、證件，經宣告無效後，應於三十日內領取地價或他項權利價值；逾期不領取者，依法提存。」足見主管機關公告照價收買，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人後，土地所有權人即有於通知送達之次日起六十日內呈繳土地所有權狀之義務，逾期不呈繳者，主管機關可以宣告其證件無效，而由國家或地方自治團體取得土地所有權，並由主管地政機關囑託登記機關為所有權登記（土地登記規則第99條參照）。故系爭公告既屬被告行使照價收買之公權力，具體對外表示照價收買系爭土地之單方行政行為，且直接對土地所有權人之權利義務發生規制效力，自屬行政處分，殆無疑義。
㈡次按行政訴法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確
認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」所謂即受確認判決之法律利益，係指原告目前處於不確定之法律狀況，且該不確定法律狀況，可由確認判決除去，故若不尋求判決確認即將受不利益之效果；而不確定法律狀況必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不屬之。而對於已執行完畢或解消之行政處分允許其提起確認之訴者，則必須原告有可回復之法律上利益，始有保護之必要。又行政程序法施行前之公法上請求權時效，類推適用民法規定結果，最多為十五年。系爭土地之照價收買處分，既早已執行完畢，囑託登記為台北市所有，其中大部分土地並已出售移轉予第三人所有，其法律狀態即已確定，自無所謂法律狀態不確定之問題，且屬過去的法律關係；縱認系爭已執行完畢之行政處分自始為「無效」，然原告因之所生有關回復原狀或公法上不當得利返還請求權，依民法第128 條規定，係以請求權可行使時起算。而所謂請求權可行使，係指請求權並無有如停止條件未成就、期限未屆至等「法律上」障礙而言。故於系爭照價收買處分執行完畢後，如果有原告主張之無效情事，其有關之回復原狀或不當得利返還之請求權，自斯時即可行使，至於原告祭祀公業之管理人迄至何時選出，為原告內部之問題，與該祭祀公業之請求權在法律上處於得行使之狀態無涉。蓋祭祀公業之權利行使，並非僅以管理人行使為唯一之方法，司法院院解字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判例意旨即認，祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。如依原告主張自76年11月30日重新選任管理人時起算時效，則若原告始終未選出管理人，其時效豈非永遠都無從起算，此理之謬誤，至為顯然。從而原告之請求權時效應自系爭照價收買處分執行完畢即被告辦畢系爭土地之所有權登記日（58年9 月18日）起算，至遲迄73年9 月18日已滿15年，而罹於時效，且該公法請求權罹於時效之效果，係請求權當然消滅。足見原告已無即受確認判決之法律利益。
㈢何況依行政處分有效推定原則，原告既起訴主張確認系爭照
價收買處分無效，自應就該行政處分違反當時何項法令及是否具重大及明顯瑕疵，此一有利事實負舉證責任（依行政訴訟法第133 條，本件既非撤銷訴訟，且事關原告之私益，亦無維護公益之問題，即無由要求行政法院應依職權調查證據）。而本案實體問題的關鍵爭點在於：系爭照價收買處分中之地價申報程序部分，原告以祭祀公業周可安之原合法管理人周再思在38年間已死亡，迄76年間方始選出新的合法管理人，故57年間無合法管理人可申報地價，從而主張系爭照價收買行政處分有行政程序法第111 條第6 、7 款之權限欠缺及明顯重大瑕疵而為無效，是否有理？㈣按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書
面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為90年1 月
1 日施行之行政程序法第111 條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，一至六款是重大明顯之例示，第七款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大明顯，尚須實質審查才能知悉者，則該行政處分只是「得撤銷」，尚非無效。蓋違法或有瑕疵之行政處分，原則上仍屬有效，僅在瑕疵明顯重大的情況下，才例外承認行政處分無效，此為行政程序法立法前之通說見解。行政程序法第111 條即本此「重大明顯瑕疵」說之意旨，將行政處分無效事由列為上述七款，其立法例係模仿德國聯邦行政程序法第44條之規定而來。而就欠缺權限行為，德國法嚴格限於違反土地專屬管轄所作成之處分，我國法（即行政程序法第111 條第6 款）僅規定專屬管轄，而省略關於土地字樣，此為差異之一；我國法於第6 款末段之「缺乏事務權限者」文字為德國法所無，此為差異之二。行政程序法第6 款捨德國法原來嚴謹文字不用，既將「土地」二字刪去，則所謂違反專屬管轄規定，邏輯上當然屬於缺乏事務管轄權限，而欠缺事務管轄權限若只從字面上理解，勢必造成與第111 條立法本意完全相反之結局。（參吳庚，行政法之理論與實用，90年8 月7 版，第373 、374 頁）因為欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效。甚至在例外情形，連撤銷皆非必要，此觀行政程序法第
115 條規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第一百十一條第六款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」，即可明瞭。從而對行政程序法第111 條第6 款須作體系解釋，並可獲致結論如下：(1) 本款前段「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」，為使其不致因後段另有欠缺事務管轄字樣而成為無意義之規定，且與行政程序法115 條關於違背土地管轄效果條文對照以觀，仍應解釋為違背土地專屬管轄方為正確。(2) 欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事。諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，由議會代替行政機關作成處分行為，或違背機關部門分工等組織法層次之權限劃分基本原則，由教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照等情形屬之，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。本件行為時行政程序法雖尚未制訂，惟上開行政程序法第11
1 條所含有關行政處分無效之法理於行政程序法施行前仍可加以適用。
㈤本件行為時所適用，於57年2 月12日修正公布之實施都市平
均地權條例第2 條前段規定：「本條例所稱主管機關，中央為內政部；省（市）為省（市）政府；縣（市）為縣（市）政府。」；同條例第11條第3 、4 款規定：「直轄市及縣（市）主管機關，辦理規定地價之程序如左：．．．，三、土地所有權人應於申報地價期限內，自行申報其所有各宗土地之地價。逾期不申報者，主管機關應通知土地所有權人，限期補行申報。四、土地所有權人申報之地價，低於公告地價百分之二十時，由主管機關規定限期，通知土地所有權人另行申報；其另行申報之地價，仍低於公告地價百分之二十時，政府得照其申報地價收買，或照公告地價徵收地價稅。」；同條例第26條規定：「依本條例第十一條第四款．．．之規定，應行照價收買之土地，其照價收買之程序如左：一、主管機關應查明照價收買之土地先行公告，並以書面通知土地所有權人或土地移轉之權利人，及土地他項權利人。二、前款受通知人應於通知送達之次日起六十日內，呈繳土地所有權狀、土地他項權利證明書及有關證件；逾期不呈繳者，宣告其書狀、證件無效。三、前款受通知人呈繳之書狀、證件，經宣告無效後，應於三十日內領取地價或他項權利價值；逾期不領取者，依法提存。」又57年5 月1 日公布施行之實施都市平均地權條例臺北市施行細則第2 條第2 規定：「本條例第二條所稱市政府（以下簡稱本府）所屬單位在實施本條例時，其主辦業務劃分如左：一、關於規定地價、土地現值表之編製公告．．．為本府民政局地政處。二、關於照價徵稅、照價收買、漲價歸公及照價收買土地管理與出售，為本府財政局及所屬稅捐稽徵處。」由前揭法規可知，被告既為照價收買之主管機關，則所為之系爭照價收買處分，即無所謂缺乏事務權限或違背專屬管轄規定問題，遑論欠缺事務管轄權限而有重大明顯之情事。原告所指摘系爭土地於57年間不可能有合法管理人申報地價之問題，實屬系爭照價收買之行政處分作成前是否有踐行合法程序問題，此本與所謂事務權限之欠缺無涉，原告主張被告就系爭土地之照價收買缺乏事務權限，所為系爭處分當然無效云云，容有誤會。
㈥司法院院解字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判
例意旨已明示，祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。足見有關祭祀公業申報地價之行為，並不以管理人為唯一有權行使之人，故原告僅以57年間原告祭祀公業周可安尚無選任合法管理人之事實，即推論57年間系爭土地之申報地價程序必有代理（代表）權欠缺之瑕疵云云，由邏輯上言之，已嫌率斷，尚難謂已盡其舉證責任。
㈦系爭57年12月6 日府財四字第58235 號照價收買處分之申報
地價相關紀錄資料，因年代久遠業經銷毀或查無資料，惟依被告所提供予本院之行政卷宗中（00000000號卷，下稱卷1；00000000號卷，下稱卷2 ），有涉及系爭照價收買處分之提存物領取、宣稱為申報人等資料顯示：⒈59年1 月6 日：
被告將系爭照價收買地價款提存於台北地方法院提存所，提存書59年度存字第2600號，受取人姓名欄載為：祭祀公業周可安管理人周三全（卷1 ，頁碼418)；提存的日期，另參台北市政府財政局90.5.15 日北市財五字第9021225100號函之說明三，指出為59年1 月6 日（卷1 ，頁碼422 ）。⒉59年
3 月26日：周三全領取前揭提存物。此由台北地院提存所59年5 月7 日59取字第329 號函可知（卷1 ，頁碼417 ）。⒊59年6 月：周三全以自稱「祭祀公業周可安管理人（大長房）」之名義發函予被告，主張其領取提存物行為，係符合行政院54.6.1台五十四內字第3801號令示，由各房房長共同以自己之名義，代表派下全體領取，為合法有權提領，而要求解凍其在彰化銀行之存款云云（卷2 ，頁碼110~91) 。其中有一段文字提及周三全為提存受取人之緣由，記載為：「申請人（按：即周三全）自接奉鈞府58.4.7北市財維四字第06
005 號暨5.23北市財維四字第09145 號通知限期辦理領取土地補償價款後，除通知各房管理人外，並親赴鈞府向各主管單位接洽多次，同時並檢附有關證明文件一再書面陳情：將有關本公業全部情形道白甚詳，請為設法合理解決。乃鈞府交由各有關主管單位，輾轉研究再研究，開會再開會。…。惟因申請人之代表申請鈞府以原登記之管理人周再思已死亡，無法送達，改以申請人之名義提存法院，亦『良非無因』。蓋申請人如無相當之證明文件與理由，鈞府絕不致如此。如前所述，申請人非僅『祭祀公業周可安』之( 私公) 大長房管理人，亦當然兼『祭祀公業周可安』『大公』之管理人也。」（卷2 ，頁碼97、96）；另有一段文字提及到地價申報之事，其記載為：「…。又代表本公業辦理低申報之『總幹事』周金龍( 亦係登記有之派下員) ，於本公業管理人會議時，並已出席參加。至眾所詬病之該周金龍代表申請地價之資格問題，經查祭祀公業土地，如登記之管理人死亡，應由何人代表申報地價，都市平均地權條例暨其施行細則，並無明文之規定。惟查，鈞府照價收買本公業之土地，暨係經法定之公告程序，派下員無人提出異議，則照價收買合法與否之問題，似已再無可爭辯之餘地。」（卷2 ，頁碼94）⒋60年3 月22日：周合源與周金龍以發函予被告，主張周三全無權領取前揭提存物，要求被告追回云云。該函末，周金龍自稱為「申報人兼公業代行人總幹事」（卷2 ，頁碼107~10
5 ）。⒌60年4 月21日：針對被告60年2 月3 日府財四字第4531號為照價收買祭祀公業土地地價款發放疑義請示案，行政院台六十內字第3481號令釋：「…。如因管理人死亡或經解任，未重新選出而無管理人時，各房長得共同以自己名義代表派下全體行使權利，負擔義務。經司法院院字第3328號解釋及最高法院37年上字第6064號判例著明在卷，本案照價收買祭祀公業土地，如管理人死亡而未選出新管理人前，其地價款之發放，似可准予比照行政院54年6 月1 日台54內字第3810號令由各房房長共同以自己名義代表派下全體領取。
」（卷2 ，頁碼103~102 ）。⒍60年5 月3 日：被告當時之市長依前揭行政院台六十內字第3481號令釋，核准所屬簽報本案照價收買之地價款發放，周三全可比照行政院54年6 月
1 日台54內字第3810號令，由各房房長共同以自己名義代表派下全體領取，且其已領取分交六小房子代表人分別保管（卷2 ，頁碼104 ）。由上開事證可知：⒈59年6 月周三全的函有提到是「周金龍」申報地價，而在60.3.22 周金龍的函中，周金龍也以「申報人」名義自居。即該二份文件均指涉係「周金龍」申報地價。則暫不論周金龍究有無權限申報地價，但該二函至少透露出當時並不是無人申報地價。⒉59年
6 月周三全的函另透露出當時原告祭祀公業下有各種名義的管理單位，而他們也知道有人申報地價，且被告也有依法「公告」，但是原告派下員無人對申報地價事提出異議；而且周三全最後也「承認」該申報地價的行為（從其表示周金龍代表申報地價之資格問題，雖遭詬病，但被告照價收買本公業之土地，係經法定之公告程序，派下員無人提出異議，則照價收買合法與否之問題，似已再無可爭辯之餘地等語，可知其已明示承認，從其領取地價款之行為，可知其已默示承認），或至少係「明知而未為反對之表示」。⒊這些公、私文書的內容也透露出當時原告祭祀公業派下員激烈爭執的是誰可以領地價款，但是並未爭執誰可以申報地價。⒋周三全主張其領取提存物行為，係符合行政院54.6.1台五十四內字第3801號令釋，由各房房長共同以自己之名義，代表派下全體領取，為合法有權提領等語。處理此主張的相關公文書內容透露出被告並未質疑周三全有提出符合該釋令所示要件之證明（即各房房長共同以自己之名義，代表派下全體），而是質疑該釋令原係對於徵收土地之釋疑，照價收買可否比照辦理，因此向行政院請示，從而行政院做出了台六十內字第3481號令，准允比照辦理，被告當時之市長並據此核准所屬之簽報。足見被告主張周三全當時應有提出符合各房房長共同以自己名義代表派下全體領取地價款要件的證明（被告當時才會以其為原告之管理人名義提存地價款），其自亦有承認無權代理申報地價行為的權限等情，尚非全然無據。至於行政訴訟法第135 條第1 項及第165 條第1 項之適用，須以該當事人確實持有書證而故意隱匿或無故不提出等情形為要件。本件照價收買已時隔近40年，衡情尚難認被告仍持有相關申報地價資料，原告主張被告不提出相關文書，應以原告主張系爭土地於57年間無人申報地價為可信云云，容有誤解。本件仍應由原告負舉證責任，其既未能舉證證明除未選任管理人外，原告當時亦無各房房長共同以自己名義或授權周金龍代為申報代價之情形，自難認其主張為真實。
㈧依前所述，本件是有人申報地價後的照價收買，而不是無人
申報地價的照價收買。因此本件的爭議形態係：申報地價者若有權限欠缺瑕疪，其效果為何之問題，而不是無人申報地價的照價收買效力為何之問題。縱認系爭申報地價程序有代理權欠缺之瑕疵，然參諸民法有關無權代理之相關規定可知，無權代理行為之效果，並非當然無效，經本人承認，對本人即生效力（民法第170 條），且依表見代理之相關規定，可使無權代理行為，在符合一定要件下，例如本人知悉而不為反對之表示，直接發生與有權代理相同之效力（民法第16
9 條）。查周三全於為派下全體領取系爭土地之地價款時，既明知有人表示為原告祭祀公業代理人（為申報地價）而加以承認，或至少未為反對之表示，參照前揭民法第170 、16
9 條規定，系爭申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵，亦已獲得補正。縱令周三全欠缺代表派下全體領取地價款之權限，但系爭照價收買事件，在申報地價程序之後，尚有公告照價收買之程序，此有原告提出之原證1 號政府公報可證，該公報開宗明義即謂：「查市民祭祀公業周可安等所有東門段等土地，申報地價低於公告地價20 %，依照實施都市平均地權條例第11條第4 款及同條例臺北市施行細則第87條等規定，應按照該民申報地價予以照價收買」（見本院前審卷第8 頁背面），經公告後並無該祭祀公業之派下人員對該公告提出異議，被告進而為地價之給付（提存）。蓋如前所述，當時原告派下員設有各種名義的管理單位，他們非不知有人申報地價，而且被告也有依法「公告」，但是原告派下員無人對申報地價事提出異議，也不爭執誰可以申報地價，而是爭執誰可以領地價款，足見原告派下人員知有人表示為其代理人（為申報地價）而未為反對之表示，參照民法第169條表見代理規定之法理，系爭申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵（且縱令周三全未具備代表派下全體領取地價款的權限，亦無承認無權代理申報地價行為的權限），仍可因此獲得補正。
㈨再退步言，縱認申報地價後公告無人異議之事實，無法補正
前階段申報地價程序關於代理權欠缺之瑕疵，但是這樣的瑕疵，尚須實質審查才能確認，且非不能補正，難謂重大，與所謂「如同寫在額頭上」，任何人一望即知之明顯重大瑕疵，顯然有別，故該瑕疵至多僅屬違法而得撤銷，但其若未經撤銷，自仍為有效。至於原告指摘系爭照價收買公告內漏列原告管理人姓名，縱令屬實，亦僅係公告程式上的欠缺，並不妨害收買對象的同一性，更不影響系爭處分的效力。
㈩綜上可知，系爭57年間的照價收買處分，縱在申報地價程序
中有代理權欠缺之瑕疵，然此瑕疵並未達明顯重大之程度，至多僅屬得撤銷，而非無效。況原告所可能有之公法上請求權，亦早已因罹於時效而當然「消滅」，故原告並無可回復之法律利益，即無受確認判決之法律上利益，而無保護之必要。原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求判決確認系爭照價收買處分無效，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 闕 銘 富法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 13 日
書記官 林 俞 文