臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00084號原 告 甲00000000被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 洪瑞燦律師（兼送達代收人）
吳孟玲律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告提起行政訴訟。經本院判決後，最高行政法院將原判決不利原告部分廢棄，發回本院更審，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣壹佰柒拾陸萬伍仟零貳拾貳元及自民國九十三年三月一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用及發回前訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣訴外人林錫福於臺北市○○區○○○路○○○ 巷○ 號2 樓，
設立福仁牙醫診所（代號：0000000000，下稱林錫福負責之福仁診所）任負責醫師，承辦全民健康保險醫療業務，並於民國（下同）90年9 月6 日與被告終止全民健康保險醫事服務機構合約。原告於90年9 月26日沿用福仁牙醫診所之名稱、設備及地點開業（代號：0000000000，下稱原告負責之福仁診所）任負責醫師，且於同年11月30日與被告簽訂全民健康保險醫事服務機構合約，復簽具同意書（下稱同意書1），同意被告溢付林錫福負責之福仁診所之醫療費用等，原告負責之福仁診所同意由支付該診所之醫療費用中扣抵。
㈡原告於91年1 月2 日起遷址至臺北縣三重市○○街○○巷○號
，設立北港牙醫診所任負責醫師，並於91年1 月24日再與被告簽訂全民健康保險醫事服務機構合約，且簽訂同意書（下稱同意書2）同 意被告對原告遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之北港牙醫診所之醫療費用應付款中直接扣抵。嗣被告查出林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，經被告以91年4 月29日健保醫字第0910013941號函核定處林錫福負責之福仁診所停約3 個月（91年7 月1 日起至91年9 月30日止）暨2 倍罰鍰並核減其申報醫療費用，並經被告所屬臺北分局核算須償還新臺幣（下同）1,765,022 元。原告於91年6 月8 日向被告申請同年5 月份醫療費用336,800 元，被告雖同意全數暫付，又原告於同年7 月8 日向被告申請同年6 月份醫療費用272,920元，被告雖亦如數核定，惟均以林錫福負責之福仁診所90年
8 月溢付醫療費用予以扣款不付。㈢原告於91年8 月6 日向被告所屬臺北分局提出申訴書，內容
略以請該分局認定2 同意書係無效，返還上開扣款，如未獲核准，請分12期（1 年）扣款等語，被告所屬臺北分局於91年9 月18日以健保北醫字第0912003263號函通知原告，林錫福負責之福仁診所溢領醫療費用，經被告所屬臺北分局逕自核撥該診所醫療費用中抵扣609,720 元，尚應償還醫療費用1,155,302 元，被告同意原告分12期償還，惟應加計利息31,289 元 ，共計1,186,591 元。嗣原告提起申復表示不服，經被告所屬臺北分局以91年10月2 日健保北醫字第0910035398號函維持原核定。原告仍不服，向全民健康保險爭議審議委員會申請爭議審議，經該會於92年1 月17日以（91）權字第12632 號審定書審定不予受理。原告仍不服，提起訴願，嗣經行政院衛生署於92年9 月29日以衛署訴字第0920048243號訴願決定不受理。另被告以牙科總額預算點值結算89年12月至90年8 月林錫福負責之福仁診所應追扣210,838 元，已由原告診所之92年3 月之核付款及4 月之暫付款扣抵，並於92年7 月16日以健保北門字第0920030410號函告知原告，原告遂就其於91年5 、6 月被扣抵之核付款計609,720 元、91年7 月至92年6 月分期被扣抵之核付款計1,186,591 元，及前述追扣款210,838 元合併提起給付訴訟。經本院92年度訴字第5063號判決（下稱前審判決）：「被告應給付原告新臺幣210,838 元及自民國93年3 月1 日起至清償日止，按年息5%計算之利息。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔10分之1 ，餘由原告負擔。」原告不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第901 號判決：原判決關於駁回原告其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告1,765,022 元及自93年3月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告前於90年9 月25日向臺北市北投區衛生所申請開業，於90年9 月26日向被告報備辦理全民健康保險醫療業務，迄90年11月30日始訂立全民健康保險特約醫事服務機構合約。
二、按「中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。」司法院釋字第533 號解釋著有明文。所謂行政契約，係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。當事人為行政主體與私人間者，稱為隸屬關係契約或垂直契約。
三、「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰．．．人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」、「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效︰締結之雙務契約，未符合第137 條之規定者。」行政程序法第137 條第1 項第
3 款、第142 條第1 項第4 款分別定有明文。原告負責之福仁診所與林錫福負責之福仁診所，負責醫師、開、執業執照、聘僱醫事人員均不相同，原告僅沿用原診所招牌顯無法律上之同一性。被告要求原告負責之福仁診所簽具同意書1 扣抵毫不相干之第三人即林錫福負責之福仁診所溢領給付，與全民健康保險法「增進全體國民健康、辦理全民健康保險以提供醫療保健服務」之立法目的顯無正當合理之關聯，依前揭規定應屬無效。又「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許。」司法院釋字第488 號亦有解釋在案。被告以同意書1 作為保全其對林錫福負責之福仁診所溢付款追索之手段顯與立法目的有違，且全民健康保險法並未授權被告就第三人溢付款得要求特約院所以同意書方式擔保，被告作法顯違反憲法第15條、第23條規定應屬無效。
四、被告不得執同意書1、2扣抵原告之醫療給付款：㈠「乙方因遷址或歇業，經衛生主管機關註銷原有開業執照者
，自註銷之日起終止合約。」、「乙方因停辦或終止特約時，甲方應停止暫付，並進行相關費用之結算。前項合約終止之結算，乙方如未涉及違規處分，甲方應於合約終止之日起60日內完成，乙方如涉及違規處分，甲方應俟處分相關事項確認後，於60日內完成結算。」全民健康保險特約醫事服務機構合約第31條、第20條之4 第1 項、第2 項前段分別定有明文。原告負責之福仁診所於90年12月27日辦理歇業，有臺北市北投區衛生所91年7 月16日北市北衛三字第0916038660
0 號函可證，自開業執照註銷日90年12月27日起終止合約，同意書1 效力亦隨即終止，被告應於終止特約之日起60日內即91年2 月24日完成結算。至於林錫福負責之福仁診所涉及違規處分係其與被告間糾紛，被告與原告負責之福仁診所之結算期限並不受影響，被告所屬臺北分局於91年6 、7 月對已屆結算期之給付逕行扣抵顯違反合約效力。
㈡「訴外人林錫福確有於79年7 月23日持牙醫師證書等資料，
以福仁牙醫診所負責醫師之名義，向臺北市北投區衛生所申請在上址開設福仁牙醫診所，經臺北市北投區衛生所於79年
7 月20日准予設立登記，並核發醫療機構開業執照及醫事人員執業執照，嗣因民眾檢舉該診所容留密醫『簡正煌』看診，臺北市北投區衛生所稽查人員遂於90年8 月17日前往福仁牙醫診所查緝密醫，林錫福見事跡敗露，旋於90年9 月6日至臺北市北投區衛生所申請歇業且註銷開業執照。」、「足見林錫福所述其因年紀老邁，無力經營牙科診所，遂同意以每月3 萬元至10萬元之代價，借牌予簡百淞經營福仁牙醫診所，並約定由簡百淞提供醫療場所及醫療器械，其則以負責醫師之名義向臺北市北投區衛生所申請登錄開設『福仁牙醫診所』，簡百淞乃自79年7 月24日起利用其合法醫師資格作為掩護，假冒牙醫師為病人從事牙醫師之醫療行為，而其實際上則未在福仁牙醫診所看診，迄90年8 月17日因遭衛生局人員到場查緝密醫，始停止前開合作關係等情為真正，應堪認定。」、「福仁牙醫診所於90年8 月17日遭衛生所人員查緝密醫後，簡百淞見其密醫事跡敗露，即於臺灣牙醫師雜誌刊登前揭租讓診所廣告，並將福仁牙醫診所租讓予陳文柏經營乙節屬實，益見福仁牙醫診所之實際負責醫師應係簡百淞，林錫福僅係借牌之掛名負責醫師等情，應屬真正。」此部分事實據臺灣士林地方法院以91年度訴字第614 號調查屬實。意即林錫福負責之福仁診所於79年至90年9 月6 日歇業時止容留密醫簡正煌從事醫療行為係發生於原告負責之福仁診所90年9 月26日開業前之事實，與全民健康保險特約醫事服務機構合約第20條之4 第2 項後段「乙方如涉及違規處分，甲方應俟處分相關事項確認後，於60日內完成結算。」之規定不相當，被告無援引同意書1 作為扣抵原告醫療給付之法律依據。
㈢同意書2 係同意被告「對本院所遷址前溢付之醫療費用，得
於遷址後之本院所之醫療費用應付款中直接扣抵」至於林錫福負責之福仁診所虛報、溢領部分則不在直接扣抵範圍之內，被告所屬臺北分局就林錫福負責之福仁診所追扣計1,765,
022 元由原告給付款中扣抵顯與同意書2內容不符。
五、按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149 條定有明文。被告於90年10月8 日至19日訪查時即知林錫福負責之福仁診所有虛報醫療費用情事，此有被告所屬臺北分局90年11月22日健保北醫字第0902004011號函可證。被告既得知該診所虛報費用卻隱瞞事實於90年11月30日要求原告負責之福仁診所簽具同意書，而該診所當時僅開業2 個月所攢無幾，如得知該事必定放棄開業另覓地點亦不可能承擔170 餘萬元溢領款項之扣抵，被告顯然以詐欺手段或隱瞞事實使原告陷於錯誤詐騙原告，原告於申請複審時併援引民法第88條第1 項、92條第1 項規定撤銷同意書1所為之意思表示，被告所屬臺北分局亦應返還扣抵之醫療費用以回復原狀。
六、同意書1 性質上並非債務承擔契約，按債務承擔契約謂以債務之承擔為標的之契約，於契約成立時，新債務人即負擔原有之債務。債務承擔契約使新債務人承擔債務，其性質與物權契約相類似，是為準物權契約。承擔人承擔原債務人之債務後以其財產為債權之總擔保，債權人得逕就承擔人全部財產取償，且債務承擔契約除有無效或得撤銷之原因外，不因之而消滅。惟同意書1 僅同意就醫療費用給付扣抵林錫福負責之福仁診所溢領醫療費用及積欠保險費、滯納金及利息，而不及於原告負責之福仁診所及原告私人財產；又同意書1為全民健康保險特約醫事服務機構合約契約內容之一部分（參同意書1第2 點），隨該合約終止而失其效力。
七、被告執同意書1 、2 主張扣抵原告之醫療給付，實違反合約效力，且原告並無承擔林錫福負責之福仁診所債務之意思，除前審被告敗訴確定部分210,838 元外，被告尚應返還原告1,765,022 元：
㈠兩造全民健康保險特約醫事服務機構合約第31條、第20條之
4 第1 項、第2 項前段分別約定：「乙方因遷址或歇業，經衛生主管機關註銷原有開業執照者，自註銷之日起終止合約。」、「乙方因停辦或終止特約時，甲方應停止暫付，並進行相關費用之結算。前項合約終止之結算，乙方如未涉及違規處分，甲方應於合約終止之日起60日內完成，乙方如涉及違規處分，甲方應俟處分相關事項確認後，於60日內完成結算。」原告前福仁診所於90年12月27日辦理歇業，有臺北市北投區衛生所91年7 月16日北市北衛三字第09160386600 號函可證，自開業執照註銷日90年12月27日起終止合約，同意書1 效力亦隨即終止，被告應於終止特約之日起60日內即91年2 月24日完成結算。至於林錫福負責之福仁診所涉及違規處分係其與被告間之糾紛，被告與原告負責之福仁診所之結算期限並不受影響，被告所屬臺北分局於91年6 、7 月對已屆結算期之給付逕行扣抵，明顯違反合約效力。就此，前審判決理由亦認為：「上開同意書既約定以被告支付該診所之醫療費用中扣抵，則原告所負之責任自非無限責任，而應以被告尚未支付該診所之醫療費用為範圍。本件被告自90年9月至12月應支付原告負責之福仁診所之醫療費用共計171,50
8 元，已全數核付完畢，此有核付明細表附於本院卷可憑，且為兩造所不爭，是被告自無再據同意書1 主張扣抵之權利。」（前審判決第18頁末2 行至第19頁第3 行）。㈡同意書2 係同意被告「對本院所遷址前溢付之醫療費用，得
於遷址後之本院所之醫療費用應付款中直接扣抵」；至於林錫福負責之福仁診所虛報、溢領部分則不在直接扣抵範圍之內，被告所屬臺北分局就林錫福負責之福仁診所，追扣溢付款、利息、追扣款合計2,007,149 元，由原告之醫療給付中扣抵顯與同意書2 內容不符。此部分前審判決理由亦認：「福仁牙醫診所（代號：0000000000）與北港牙醫診所（代號0000000000）均係原告陳文柏任負責醫師之獨資診所，被告如對於前者有債權，自得對於原告陳文柏求償，如被告對於後者負有債務，於符合民法關於抵銷之要件（如清償期屆至及無禁止抵銷之情事）時，自亦得主張抵銷之，是兩造間簽署同意書2 之作用僅係在於減省被告對原告一方面須給付醫療費用，另一方面又須追償醫療費用之煩累，以及減低被告如逕主張抵銷時兩造可能之爭執而已。易言之，同意書2係在約定兩造互負債務得如何抵銷以生清償效力之問題，毫不涉及第三人之債務，自無以之承擔第三人債務之可言。」（前審判決第19頁第10行至第20頁第1 行）。
㈢同意書1 須於原告負責之福仁診所歇業後60日即91年2 月24
日前結算完成，結算期限後，原告僅就原告之福仁診所違規部分負責，並不就林錫福違規部分負責；林錫福負責之福仁診所容留密醫簡正煌從事醫療行為，係發生於原告負責之福仁診所90年9 月26日開業前之事實，與全民健康保險特約醫事服務機構合約第20條之4 第2 項後段：「乙方如涉及違規處分，甲方應俟處分相關事項確認後，於60日內完成結算。
」之規定不相當，故原告負責之福仁診所，毋庸就林錫福負責之福仁診所虛報溢領情事負任何責任。既然原告開設福仁診所期間與被告並無任何溢付款糾紛，從而被告所屬臺北分局主張結合同意書1 、2 ，就遷址前之福仁診所溢領款主張扣抵即失所附麗。前審判決理由亦認為：「再結合以上2 同意書而為觀察，被告對於林錫福負責之福仁診所之醫療費用返還債權，固可依同意書1 之約定而以其對於原告負責之福仁診所之醫療費用債務抵銷之，惟如未及扣抵或不足扣抵時，顯仍非屬被告對於原告負責之福仁診所溢付之醫療費用，即非同意書2 所稱之『本所遷址前溢付之醫療費用』，是被告自不得以其上開對於第三人之債權逕以其對於原告所負之債務主張抵銷。」（前審判決書第20頁第2 至6 行）。
八、前審判決理由另以：「原告於91年8 月6 日向被告臺北分局提出申訴書，雖表示對於被告就系爭溢付醫療費用1,765,02
2 元債權以原告診所醫療費用扣抵之不滿，略以『敬請貴分局裁定，這蓄意不良所簽的同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項。如未獲准，請分12期（1 年）扣款。』，此有申訴書附於爭議審議卷可稽。」、「兩造間對於系爭溢付醫療費用1,765,022 元，實已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。核兩造間之全民健康保險特約醫事服務特約之法律關係，係依行政契約締結而成立，兩造間因醫療費用給付而生之爭執，自非不得依行政程序法第149 條之規定準用民法關於和解契約之規定以終止其爭執，且該具和解性質之分期清償契約因非用以代替行政處分，亦無須符合行政程序法第136 條或第13
7 條之規定，且查無準用民法規定之結果為無效之情事，是被告依該具和解性質之分期清償契約抵銷其對於原告原應給付之同額醫療費用，於法有據。」（前審判決書第20頁末2行至第21頁第3 行、第21頁第10行至第22頁第2 行）。然該理由實違反辯論主義，亦與原告申請書之意旨不相符合，此由最高行政法院95年度判字第901 號判決理由：「上訴人於
91 年8月6 日向被上訴人所屬臺北分局提出之申訴書內容，除記載：『敬請貴分局裁定，這蓄意不良所簽的同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項。如未獲准，請分12期（1 年）扣款」外，其餘說明意旨略以：『⒋本人到現在都從來沒見過林錫福，什麼長相都不知道哪有什麼利益關係，貴分局竟因林錫福詐領健保費，而向本人扣款。⒍如果此地點申請健保業務為有問題，貴分局大可退件或不予受理，本人會尊重不會抱怨。對待百姓，實不該以抓替死鬼之心態來害人，這有違背公務員誠信原則。⒎貴分局承辦官員竟於90年11月30日電話通知本人赴健保局簽合約及簽同意書，這不是在陷害無辜百姓，明知有一陷阱，還要不知情的百姓往裡面跳。』等語，足見上訴人本意係主張『同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項』（中略）．．．再對照上訴人提出其於接獲被上訴人91年9 月18日健保北醫字第0912003263號函復後，旋即於同年9 月30日以郵政掛號送達之聲明書所表示．．．實難謂兩造間對於系爭溢付醫療費用1,765,022 元，已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。」
乙、被告主張之理由：
一、本案前經全民健康保險爭議審議委員會92年1 月17日健爭審字第9200934 號函（91）權字第12632 號審定書審定：申請審議不受理，其理由係原告簽訂同意書同意承受被告溢付林錫福負責之福仁診所之醫療費用及積欠之保險費、滯納金及利息，自被告所屬臺北分局支付原告之醫療費用中扣抵，此雙方合意行為，性質上核屬私法上債務承擔契約關係，原告如認為被告所屬臺北分局顯以詐欺手段詐騙有民法第88條第
1 項及第92條第1 項規定所得主張撤銷之情事，應循私法途徑救濟，爰審定不予受理在案。原告不服該審定，提起訴願，經行政院衛生署92年10月7 日衛署訴字第0920048243號函暨訴願決定書決定訴願不予受理，其理由略以原告診所與被告間基於合約關係所衍生之承受償還被告溢付其他醫療院所之醫療費用核扣爭執，並非訴願救濟範圍內之事項，原告逕提起訴願，顯屬程序不合法，核不予受理。是以該2 單位均以本案係法律關係性質上核屬私法債務承擔關係，非屬行政案件，均認為顯屬程序不合法而予以不受理在案。
二、本案處理經過說明如下：㈠原林錫福為負責醫師開設於臺北市○○區○○○路○○○ 巷○
號2 樓之林錫福負責之福仁診所承辦全民健康保險醫療業務，經查有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，經被告所屬臺北分局91年4 月29日函核定處停約3個月（91年7 月1 日起至91年9 月30日止）暨2 倍罰鍰並核減其申報醫療費用，經被告所屬臺北分局核算須償還1,765,02
2 元。㈡惟查林錫福負責之福仁診所於90年9 月6 日即終止合約，原
告陳文栢於同年9 月26日沿用福仁牙醫診所之名稱、設備及地點開業，並於90年11月30日與被告簽訂合約，且簽具承受被告溢付林錫福負責之福仁診所之醫療費用由支付原告負責之該診所之醫療費用中扣抵同意書（即同意書1）， 後因不願償還，故原告又於91年1 月2 日起由原地址遷至臺北縣三重市並變更名稱為北港牙醫診所（代號：0000000000），91年1 月24日再與被告所屬臺北分局簽定合約亦填具同意承受被告溢付原告負責之福仁診所之醫療費用由支付北港牙醫診所之醫療費用中扣抵同意書（即同意書2）。
㈢經被告所屬臺北分局清查林錫福負責之福仁診所積欠被告所
屬臺北分局之醫療費用共計1,765,022 元，被告所屬臺北分局於91年9 月18日以健保北醫字第0912003263號函通知該診所：林錫福負責之福仁診所溢領醫療費用計1,765,022 元，經被告所屬臺北分局逕自核撥該診所醫療費用中抵扣609,72
0 元，尚應償還醫療費用1,155,302 元，被告所屬臺北分局並同意該診所分12期償還，惟應加計利息31,289元，另因牙科總額預算點值結算89年12月至91年8 月計扣抵福仁牙醫診所210,838 元，上開金額合計2,007,149 元，已分批由北港牙醫診所之醫療費用中扣抵，並於92年7 月25日扣抵完畢結清。
三、有關原告90年11月30日所簽訂同意書（即同意書1）之 法律性質：
㈠查同意書1 之約定內容為：「福仁牙醫診所（代號：000000
0000）負責醫師陳文栢同意左列事項：中央健康保險局溢付福仁牙醫診所（0000000000）之醫療費用及該診所積欠之保險費、滯納金及利息，本診所同意由中央健康保險局支付本診所之醫療費用中扣抵。以上表述各節列為本診所與中央健康保險局所立之『全民健康保險醫事服務機稱合約』之一部分。」㈡就以上內容，原告否認其為債務承擔契約，僅係同意就被告
給付之醫療費用中扣抵林錫福負責之福仁診所溢領醫療費用及積欠保險費、滯納金及利息，而不及於原告負責之福仁診所及原告私人財產，且其為全民健康保險特約醫事服務機構合約契約內容之一部分，隨該合約終止而失其效力（詳前審93年10月15日準備程序筆錄第2 頁）。而鈞院前審判決亦認「上開同意書既約定以被告支付該診所之醫療費用中扣抵，則原告所負之責任自非無限責任，而應以被告尚未支付該診所之醫療費用為範圍。」㈢惟依行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者
，準用民法相關之規定。」民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」而本件前審判決亦認林錫福負責之福仁診所與原告為負責醫師之福仁診所不具同一性，故除非其有概括承受之約定，並對於被告為承受之通知外，後設立之私立醫療機構並無須就前設立之私立醫療機構之債務負清償之責，故本件被告要求原告簽署同意書1 之目的在保全其對於林錫福負責之福仁診所之債權，因此，同意書1 之實質意義為原告承擔林錫福負責之福仁診所之債務，至於同意書1 雖載明「同意由中央健康保險局支付本診所之醫療費用中扣抵」，但此為原告履行債務之方法（即由被告自給付原告之醫療費用中抵銷），並非其債務之內容；否則只要立同意書人停止執業或以他法終止合約，即如本件原告之情形，被告之債權即無從獲得確保，顯非本件被告要求原告立同意書之目的，故本件同意書1 ，探求當事人之真意應屬債務承擔。
㈣又除非經債務承擔或其他法律之規定，第三人對債務人之債
務並無清償義務，而本件前審判決及原告皆承認被告得自給付原告負責之福仁牙醫診所之醫療費用中扣抵，而此項扣抵之權利只有被告主張之債務承擔可以解釋，否則被告根本無其他適法權利得以扣抵應給付原告之醫療費用。
㈤契約之終止與解除不同，契約終止只是不再繼續發生效力，
但已發生之法律關係及權利義務並不失效。而原告負責之福仁診所為原告所獨資設立，則其相關法律效果應歸屬原告。因債務承擔為準物權契約，於契約成立時，新債務人即負擔原有之債務，故同意書2 雖為全民健康保險特約醫事服務機構合約契約內容之一部分，隨該合約之終止而不再繼續發生效力，但已發生之債務承擔並不隨之失效，此時應認原告履行債務之方法無從進行，被告得就原告之全部財產求償，而非認已發生之債務承擔失效。
㈥最高行政法院95年度判字第901 號判決僅認前審應僅須就同
意書1 、2 是否為無效或失其效力，及原告有承擔林錫福負責之福仁診所之債務為調查審判為已足，並未就同意書1 、
2 是否有效及其法律性質有所指摘。
四、有關原告於91年8 月6 日向被告所屬臺北分局所提申訴書記載「如未獲准，請分12期（1 年）扣款。」及被告91年9 月18日健保北醫字第0912003263號函之法律性質：
㈠91年8 月6 日，係原告在立委助理陪同下親自至被告所屬臺
北分局就追扣醫療費用進行協商，因原告所提同意書無效及退還之前所扣之款項等訴求遭被告承辦人員拒絕，故經協商後，原告提出分12期（1 年）扣款之要求，被告承辦人員表示可以接受，但須報請上級核可，現場並重新核算應付之本金及利息。因當日未製作會議紀錄，故由原告在其所帶來之申訴書末尾加註「如未獲准，請分12期（1 年）扣款。」之字樣，並在字旁簽名，作為被告承辦人員簽請上級核可之附件。嗣被告於91年9 月18日以健保北醫字第0912003263號函復原告略以：「依貴診所91年8 月6 日上午親送申訴書至本公司暨洽商結果。本案經貴診所負責醫師陳文栢於90年
8 月6 日親至本分局說明，現場重新核算，結果如下：貴診所原須償還本分局計1,765,022 元整，先前業已自貴診所91年5 月份之醫療費用核扣336,800 元及同年6 月份之醫療費用核扣272,920 元，共計609,720 元，綜上，貴診所仍需償還本分局1,155,302 元，本分局同意分12期加計利息償還，共計1,186,591 元。」是兩造間對於系爭醫療費用1,765,02
2 元，實已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。
㈡兩造間之全民健康保險特約醫事服務特約之法律關係，係依
行政契約締結而成立，兩造間因醫療費用給付而生之爭執，自非不得依行政程序法第149 條之規定準用民法關於和解契約之規定以終止其爭執，且該具和解性質之分期清償契約因非用以代替行政處分，亦無須符合行政程序法第136 條或第
137 條之規定，且並無準用民法規定之結果為無效之情事，是被告依該具和解性質之分期漬償契約抵銷其對於原告原應給付之同額醫療費用，於法有據。
㈢行政程序法第139 條前段規定：「行政契約之締結，應以書
面為之。」惟法律明定書面之目的，僅具有證明、警告功能，因而從行政契約主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所謂書面，實不以單一性文件為必要，此有最高行政法院92年度判字第1685號判決要旨可參。故本件由原告所提申訴書及被告之回函，已可證明兩造對有爭執之609,720 元部份，已達成無庸返還之約定，至於1,155,302 元部份，則約定分12期加計利息償還。
㈣又原告雖在91年9 月30日以郵政掛號送達之聲明書表示：「
聲明人91年5 、6 月份醫療費用給付遭貴分局核扣一案已於91年8 月26日申請複查（全民健康保險爭議審議委員會91年
8 月29日健爭審字第9107516 號、中央健康保險局91年9月13日健保審字第0910034770號移文），在複查結果及行政救濟程序確定前同意暫依前函意旨辦理並自91年7 月醫療費用給付中扣抵（訴願法第93條參照），惟本同意不視為民法債務承擔、自認及認諾之意思表示，特聲明如上」。惟查兩造間之和解契約，在原告收受被告91年9 月18日健保北醫字第0912003263號函時業已成立，即原告之申訴書應視為要約，被告之回函視為承諾，並不因原告事後之主張而受影響。
理 由
一、原告起訴主張：原告於90年9 月26日沿用訴外人林錫福負責之福仁診所之名稱、設備及地點另設立開業（代號：0000000000）任負責醫師，於同年11月30日與被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，復簽具無效及因詐欺而簽立之同意書1 ，同意被告溢付林錫福負責之福仁診所之醫療費用等由被告支付該診所之醫療費用中扣抵，原告又於91年1 月2日起遷址至臺北縣三重市設立北港牙醫診所（代號：0000000000）任負責醫師，並於91年1 月24日再與被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，簽訂同意書2 ，同意被告對原告遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之原告診所之醫療費用應付款中直接扣抵。詎被告於91年間查獲林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，核算須自原告診所醫療費用扣抵溢付之醫療費用1,765,022 元，先自原告診所91年5 、6 月份醫療費用中扣抵其中609, 702元，並將餘額1,155,302 元，加計利息31,289元，共計1,186,591 元，自91年7 月份起至92年6 月份止應核付之醫療費用中扣抵；復以牙科總額預算點值結算89年12月至90年8 月應追扣林錫福負責之福仁診所210,838 元，再由原告診所之92年3 月之核付款及4 月之暫付款扣抵，3 者合計達0000000 元（其中210,838 元部分業經前審判決判處原告勝訴在案），為此請求被告給付醫療費用1,765,022 元及起訴狀繕本送達翌日即93年3 月1 日起至清償日止按年息5% 計 算之利息等語。
二、被告則以：林錫福負責之福仁診所有虛報處置費及自創就醫日期與卡號虛報醫療費用等情事，致被告溢付醫療費用1,765,022 元，兩造間先後簽訂有同意書1 、2 ，被告執之扣抵原告診所91年5 、6 月份醫療費用609,720 元；又上開溢付餘額1,155,302 元，依上開2 同意書原告亦應負責，被告已應原告之申請同意加計利息31,289元分12期扣抵完畢，則兩造對於系爭醫療費用1,765,022 元，已達成相互讓步即已扣款無須返還，未扣款分期並加計利息返還之合意，被告依據具和解性質之分期清償契約抵銷被告對於原告原應給付之同額醫療費用，於法有據等語置辯。
三、本件兩造對於事實欄於事實概要記載之事實均不爭執，並有同意書1 、同意書2 、被告醫療費用付款通知書、被告臺北分局91年9 月18日健保北醫字第0912003263號函，91年10月
2 日健保北醫字第0910035398號函、92年7 月16日健保北門字第0920030410號函、被告91年4 月29日健保醫字第0910013941號函、臺北市北投區衛生所91年7 月16日北市北衛三字第09160386600 號函、全民健康保險特約診所申請書、全民健康保險特約診所基本資料表、全民健康保險爭議審議委員會審定書、行政院衛生署訴願決定書、全民健康保險特約醫事服務機構合約附於本院前審卷、原告91年8 月16日申訴書附於爭議審議卷可稽，堪認為真實。
四、是本件之爭執，在系爭同意書1 是否有原告所稱無效或受詐欺得撤銷之情形？被告得否依同意書1 、2 扣抵系爭應給付原告之醫療費用609,720 元及得否依所稱與原告訂立分期清償和解契約之約定，扣抵應給付予原告之醫療費用1,186,59
1 元（包括分期利息31,289元）？原告就上揭款項請求被告給付已遭扣抵之醫療費用合計1,765,022 元，被告是否仍負給付之義務等問題。經查：
㈠系爭同意書1 之約定為：「福仁牙醫診所（0000000000）負
責醫師陳文栢同意左列事項：中央健康保險局溢付福仁牙醫診所（0000000000）之醫療費用及該診所積欠之保險費、滯納金及利息，本診所同意由中央健康保險局支付本診所之醫療費用中扣抵。以上表述各節列為本診所與中央健康保險局所立之『全民健康保險醫事服務機構合約』之一部分。」觀諸現行醫療法體系，先後二私立醫療機構其名稱、地址縱均相同，惟其負責醫師不同者，仍不認其具同一性，是除有概括承受之約定，並對於債權人為承受之通知外，後設立之私立醫療機構並無須就前設立之私立醫療機構之債務負清償之責，是此即被告要求原告簽署此一同意書1 以保全其對於林錫福負責之福仁診所的債權之故。參以原告負責之福仁診所係沿用林錫福負責之福仁診所原設立之地址營業，又其二者診所名稱相同，自有沿用原來診所名稱及地利之便予以經營醫療業務，此對於原告而言，自屬較為有利，又原告自承同意書1 為其所簽，係為了協助被告去向詐欺集團要錢等語（參見本院卷第35頁），足見該同意書1 為原告與被告合意下所簽訂，此就前營業醫療院所之醫療費用等債務同意由被告應給付之醫療費用部分為債務承擔之契約，自屬行政契約性質。查上揭契約係由原告詳閱同意書內容後所簽訂，原告為一醫師，乃屬高知識分子，對於簽訂同意書之緣由及簽訂同意書後應負擔之責任，應知之甚明，其既在自由意識下所簽訂，復未舉證有何受被告詐欺情事，自難認有何被詐欺可撤銷之理由，因此原告主張此同意書1 係受被告詐欺下所簽訂云云，不足採信。至原告主張該行政契約違反行政程序法第142 條第4 款規定，認其與被告締結之雙務契約，未符合行政程序法137 條第1 項第3 款「人民之給付與行政機關之給付應相當並具有正當合理之關聯」規定，應屬無效云云，惟本件原告負責之福仁診所與被告訂立上揭行政契約，乃因兩造醫療費用給付間之約定就被告溢付予第三人林錫福負責之福仁診所之醫療費用，由被告應給付予原告負責之福仁診所之醫療費用範圍為債務承擔責任，依其性質或法規規定並無不得締約之情形，合乎行政程序法第135 條規定，並非屬行政程序法第136 條規定代替行政處分之行政契約，自無因違反行政程序法第142 條規定而有無效情形可言。況參諸原告負責之福仁診所與林錫福負責之福仁診所既因有上揭地利之便而便利原告開業及為病患就診，則原告負責之福仁診所與林錫福負責之福仁診所仍有此部分關聯性，而依原告與被告就原告負責之福仁診所應負擔債務部分，僅限於被告溢付予林錫福負責之福仁診所醫療費用及該醫院積欠之保險費、滯納金及利息等，且明訂應由被告支付予原告負責之福仁診所之醫療費用扣抵，是此部分之扣抵，應僅限縮於被告應給付之醫療費用，則原告所負之責任自應以被告尚未支付予原告負責之福仁診所之醫療費用為範圍。上揭原告同意承擔被告溢付林錫福負責之福仁診所費用，既有明確之項目及範圍，且約定由被告應支付予原告負責之福仁診所醫療費用扣抵，依該項約定觀之，原告負責之福仁診所與被告間之給付約定，亦屬相當且有正當合理之關聯，原告主張同意書1 無效云云，自不足採信。至被告雖抗辯同意書1 原告同意債務承擔之範圍非僅限於被告應給付予原告負責之福仁診所醫療費用云云，惟此經原告否認，復與上揭同意書1 明載內容不符，應不足取。
㈡查本件被告自90年9 月至12月應支付原告負責之福仁診所之
醫療費用共計171,508 元，已全數核付完畢，此有核付明細表附於本院前審卷可憑，且為兩造所不爭，而被告為上揭給付原告負責之福仁診所醫療費用時，林錫福負責之福仁診所尚未經被告核定停止特約及為罰鍰處分，亦未有扣減醫療費用情事，因此並未有扣抵費用情形產生，而原告嗣遷址並設立北港牙醫診所，被告並無應給付原告負責之福仁診所醫療費用未付情形，則被告自無從據同意書1 再主張扣抵之權利。
㈢次查系爭同意書2 約定：「本診所北港牙醫診所（遷址前醫
療院所代號：0000000000負責醫師陳文栢．．．）係中央健康保險局之特約醫事服務機構，茲同意中央健康保險局對本所遷址前溢付之醫療費用，得於遷址後之本所（遷址後北港牙醫診所醫療院所代號0000000000負責醫師陳文栢．．．之醫療費用應付款中直接扣抵，以上表述各節列為院（所）與中央健康保險局所簽之『全民健康保險醫事服務機構合約』之一部分，特立此書為憑。」按原告負責之福仁牙醫診所（代號：0000000000）與北港牙醫診所（代號0000000000）均係原告陳文栢任負責醫師之獨資診所，被告如對於前者有債權，自得對於原告陳文栢求償，如被告對於後者負有債務，於符合民法關於抵銷之要件（如清償期屆至及無禁止抵銷之情事）時，自亦得主張抵銷之，是兩造間簽署同意書2 之作用僅係在於減省被告對原告一方面須給付醫療費用，另一方面又須追償醫療費用之煩累，以及減低被告如逕主張抵銷時兩造可能之爭執而已。易言之，同意書2 係在約定兩造互負債務得如何抵銷以生清償效力之問題，由該同意書2 意旨觀之，難認有涉及第三人之債務，自無以之承擔第三人債務之可言，而此部分之同意書內容係就原告原負責之福仁診所及遷址後負責之北港牙醫診所，就前所溢付醫療費用如何扣抵之約定，自亦屬行政程序法第135 條行政契約性質，且該給付之約定亦有相當且具正當合理之關聯，亦屬有效。
㈣茲結合以上2 同意書而為觀察，被告對於林錫福負責之福仁
診所之醫療費用返還債權，固可依同意書1 之約定而以其對於原告負責之福仁診所之醫療費用債務抵銷之，惟如未及扣抵或不足扣抵時，顯仍非屬被告對於原告負責之福仁診所溢付之醫療費用，即非同意書2 所稱之「本所遷址前溢付之醫療費用」，是被告自不得以其上開對於第三人之債權逕以其對於原告所負之債務主張抵銷。
㈤承上所述，被告將其對於林錫福負責之福仁診所溢付醫療費
用1,765,022 元債權，以其對於原告診所91年5 、6 月份之醫療費用336,800 元及272,920 元為扣抵，又以其對於原告診所91年7 月份至92年6 月份之醫療費用按月扣抵，因此並非原告診所依同意書2 應負擔之債務，故應不生抵銷之效力，被告就上開醫療費用仍應負有全部之給付義務。
㈥至被告雖抗辯其已與原告另成立分期清償和解契約，雙方對
於系爭醫療費用1,765,022 元，已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意云云。惟原告主張其當時意思是要申訴，並沒有要和解之意思，才會寫如未准請分12期等語，參酌原告於91年8 月6 日向被告所屬臺北分局提出之申訴書內容，除記載：「⒏敬請貴分局裁定，這蓄意不良所簽的同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項。如未獲准，請分12期（1 年）扣款」外，其餘說明意旨略以：「4.本人到現在都從來沒見過林錫福，什麼長相都不知道哪有什麼利益關係，貴分局竟因林錫福詐領健保費，而向本人扣款。．．．6.如果此地點申請健保業務為有問題之地點，貴分局大可退件或不予受理，本人會尊重不會抱怨。對待百姓，實不該以抓替死鬼之心態來害人，這有違背公務員誠信原則。7.貴分局承辦官員竟於90.11.30電話通知本人赴健保局簽合約及簽同意書，這不是在陷害無辜百姓，明知有一陷阱，還要不知情的百姓往裡面跳。」等語，足見原告本意係主張「同意書應屬無效，還民公道，並請歸還之前所扣之款項」，至所謂「如未獲准，請分12期（
1 年）扣款」，係後來加上的文字，此觀諸該段文字筆跡線條較細，且突出於前段文字之外自明（參見全民健康保險爭議審議委員會卷第2 宗第28頁），且經原告於本院審理時述明在卷，亦為被告所不爭（參見本院卷第34、35頁），再對照原告提出其於接獲被告91年9 月18日健保北醫字第0912003263號函復後，旋即於同年9 月30日以郵政掛號送達之聲明書表示略以：「聲明人91年5 、6 月份醫療費用給付遭貴分局核扣一案已於91年8 月26日申請複查（全民健康保險爭議審議委員會91年8 月29日健爭審字第9107516 號、中央健康保險局91年9 月13日健保審字第0910034770號移文），在複查結果及行政救濟程序確定前同意暫依前函意旨辦理並自91年7 月醫療費用給付中扣抵（訴願法第93條參照），惟本同意不視為民法債務承擔、自認及認諾之意思表示，特聲明如上」等語，有該聲明書及掛號郵件收件回執影本各1 份附卷可參（參見最高行政法院卷第36至38頁），且原告就該醫療費用之扣抵仍有爭議，迭經提出爭議審議及訴願表明不服，難認原告就上揭被告溢付林錫福負責之福仁診所之醫療費用與被告應付己之醫療費用，已有與被告成立互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之和解契約之意。依原告上揭申訴情形可知，原告同意分12期扣款之真意，應係於行政救濟中惟恐被強制執行或1 次扣抵淨盡致影響生計所為暫時妥協，仍保留其權利主張直到爭訟之結果，並非就兩造間溢付醫療費用1,765,022 元，已達成相互讓步即已扣款項無須返還、未扣款項分期並加計利息返還之合意。況查，行政契約之締結，應以書面為之，行政程序法第139 條前段定有明文。同理，因終止行政契約之履約爭執而訂立和解契約者，亦屬行政契約，自應以書面為之，有關和解契約是否成立，及其成立內容如何，悉以書面記載為準。此書面之締約方式，因行政契約涉及公權力行使，為求明確而杜爭議，故以書面方式為必要。本件被告所屬臺北分局僅以91年9 月18日健保北醫字第0912003263號片面函復原告申訴書所請，為如何分期扣款償還之說明，應係就該扣款方式所為之協議，並未另與原告成立終止爭執之書面和解契約，無從僅依該分期付款協議，即認定兩造間已成立具和解性質之分期清償契約，因此被告就上揭醫療費用扣抵不生抵銷效力，仍有給付之義務。
五、綜上所述，上揭被告扣抵應給付予原告之醫療費用既不生抵銷效力，則原告依全民健康保險特約醫事服務機構特約之法律關係，訴請被告給付醫療費用1,765,022 元及自起訴狀繕本送達翌日即93年3 月1 日起至清償日止按年息5%計算之法定遲延利息為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都 法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 19 日
書記官 楊子鋒