臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00286號原 告 陽光故鄉社區管理委員會代 表 人 甲○（主任委員）被 告 行政院勞工委員會代 表 人 盧天麟（主任委員）上列當事人間因就業保險法事件，原告不服行政院中華民國96年2月16日院臺訴字第0960082248號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告依據勞工保險局（下稱勞保局）之查報，以原告未依規定為所屬員工趙銘啟申報參加就業保險，乃依就業保險法第5條第1項、第6條第3項及第38條第1項前段規定，於民國（下同）95年8月1日以勞局承字第09501857950號裁處書，按原告自所屬員工趙銘啟到職日94年7月2日起至離職日95年7月20日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰計新台幣（下同）21,220元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告係依公寓大廈管理條例召開區分所有權人（住戶）會議訂定規約、推選委員而組成，並於93年6月9日依公寓大廈管理組織申請報備處理原則，向主管機關基隆市政府申請備查在案。依公寓大廈管理條例第38條（原告誤載為第35條）第1項規定，原告雖有當事人能力，但不具法人資格，且大廈管理費非屬原告之獨立財產，其所有權屬於全體區分所有權人共有，乃全體區分所有權人自治決議所訂定之大廈管理規約議定之數額而收取之費用，本質為各住戶自身應支出之費用，僅為集合管理之便而共同收取並由原告統籌運用，性質與商業團體迥不相同，故原告並無任何營利收入，其收取管理費及管理費用之孳息均免納所得稅且無統一發票購票證。又原告因管理需要，於94年7月2日聘僱警衛人員趙銘啟，該員於95年5月28日要求參加勞健保，在原告就保險相關規定是否適用尚未明確時，旋即提出辭職並向勞保局陳情，嗣經被告依就業保險法第5條及第38條第1項規定，裁處原告罰鍰，其論事用法顯有違誤。
二、按就業保險法第5條第1項第3款規定所稱「依法免辦登記『且』無核定課稅或依法免辦登記『且』無統一發票購票證」，該「且」表示更進一層意思，比對其間「登記」之字義，應屬法律規定營利與非營利事業之登記，為社會經驗上眾所周知。復按公司法第19條第1項規定；「未經設立登記，不得以公司名義經營業務或為其他法律行為。」其非泛指文書之登記，應屬強制必須登記，且非經設立登記程序即不得成立。又公司法第386條第4項規定：「外國公司非經申請指派代表人報備者，不得在中華民國境內設立代表人辦事處。」，是法律規範應辦理登記之機構，均應經核准登記或報備之程序，否則不可能合法成立。參照台灣基隆地方法院92年度基小字第57號判決：「．．向地方主管機關報備之程序，不過係行政管理措施，與管理委員會是否合法成立無涉，．．」，足證原告依公寓大廈管理條例向主管機關報備屬自願性，僅為行政管理規範性質，與法律規範登記之強制性要件，兩者性質截然不同，則原告收取管理費及管理費用之孳息既無核定課稅，且無統一發票購票證，亦僅為管理上需要聘僱工作人員，依就業保險法第5條第1項但書規定，趙銘啟在職期間無強制投保之適用。
三、依就業保險法第5條第1項第3款規定，係以受僱於我國依法應辦登記且有核定課稅或依法應辦登記且有統一發票購票證之雇主或機構者為前提，始得參加保險。而依同法第6條第3項規定，應以符合上開前提要件之勞工為範圍。又就業保險法施行細則第8條第2項規定係指同條第1項各款規定者，應有稅捐稽徵機關核發之扣繳單位設立（變更）登記申請書或使用統一發票購票證，足證該細則第8條第2項與母法即就業保險法第5條第1項第3款所稱之「前提」相應稱。依舉輕明重法理，所謂登記，應指稅捐稽徵機關核發之設立、登記或使用統一發票購票證之營利單位而言，被告稱投保單位有取得就業保險法施行細則第8條第1項各款規定之證件者（含核備證明），無須以於稅捐稽徵機關設立登記為要件云云，已超越母法之立法原則及規定範圍。況例外情形須從嚴解釋，否則將導致例外情形過多，甚而否定原則，故被告應就例外情形負舉證責任。
四、按中央法規標準法第5條第2款規定，國家之行政行為非依據法律，不得使人民負擔義務或損害其權利。是欲對人民課以財產上處罰，須有法律規定始得為之。訴願決定稱原告並無就業保險法第5條第1項但書之適用，惟究有何依據？其適用該條但書之行業分類或機構若干？被告並未列舉免辦登記之機構，其論事用法欠缺明確，有違依法行政原則，茲說明如下：
１、勞工保險條例第6條第1項及就業保險法第5條第1項係對「投保單位及投保對象」之規定，則受僱於上開各款規定各業以外之員工，得自願投保。行政院勞工委員會82年8月3日台82勞保二字第40038號函釋規定亦未逾越法律「得」字規定，不同於就業保險法第5條第1項但書「不得」之硬性規定。又參照勞工保險局對勞動基準法行業限制規定：「勞動基準法適用行業之例外情形說明」行業分類之業別代號第9499號說明：「未分類其他組織中，國際交流基金會及教育文化基金會適用勞基法，民意代表服務處，地方民意代表聘（遴）、僱用之助理人員，適用勞基法。除上開情形外，其餘皆不適用，依立法院通過之組織條例所設立基金會之工作者亦不適用。」，原告係依立法院通過之公寓大廈管理條例而設立，亦不適用勞動基準法，故被告並未列舉適用就業保險法第5條第1項但書之行業分類或機構，僅稱勞工保險條例與就業保險法所規範之投保單位及投保對象不盡相同云云予以含混說明。
２、參照鈞院91年度訴字第178號判決：「公寓大廈管理條例所規定之報備，性質上即屬報請備查，易言之，公寓大廈管理組織向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件，從而，地方主管機關所為之同意報備函，僅係地方主管機關對於申請文件齊全之事實，所為之觀念通知，不生權利與（或）義務之發生、變更、消滅或確認之法效果。」故原告向地方主管機關報備之程序，僅係行政管理措施，非如被告所稱因報備在案，工作場所即固定、雇主身分明確及就業或失業足以認定，亦非必然可推論原告無就業保險法第5條第1項但書之適用，故其認定事實有違論理法則。
３、被告認定原告符合就業保險法施行細則第8條第1項第8款規定，然依同條第2項規定：「投保單位無法取得前項各款規定之證件者，應檢附稅捐稽徵機關核發之扣繳單位設立（變更）登記申請書或使用統一發票購票證辦理投保手續。」，揭示前項各款規定之證件者（含第8款）均屬稅捐稽徵機關核發之設立、登記或使用統一發票購票證之營利單位，即須符合「稅捐稽徵機關核發之設立、登記或使用統一發票購票證之營利單位」之要件，始有適用。被告未查明此事實，有違信賴保護及法律保留原則，擴張適用法律，與母法牴觸，自亂法律體系。
４、衡諸勞工保險條例、就業保險法及勞動基準法，均就「行業分類」確立但書規定。按就業保險法第5條第1項第3款所謂「機構」之整體文義觀之，係指有組織之團體，並無明示「報備」，亦無類似「報備在案即屬登記」之規定，被告所稱雇主之工作場所不固定，僱傭關係及雇主身分不明確，就業或失業難以認定云云，其掌握之現行事實，除流動攤販之行業相符外，並無任何所謂機構符合其態樣，故被告空言解釋，致就業保險法第5條第1項但書規定形同空文，有違行政程序法第5條規定。
５、按中央法規標準法第5條第1項第2款、第6條及第11條規定，法規之適用，須確認其究為有意的不規定，抑係立法者之疏忽、未預見或情況變更所致，在不能確定法律之未設規定係出於立法者之疏忽、未預見或情況變更以前，不能將法律規定遽推定適用於未規定之情事，且如係關係人民之生命、財產，即課人民以義務之法規，斷不能推定適用於他事實，乃為學者所肯認。被告僅以原告向主管機關報備在案之唯一理由，推定符合就業保險之強制投保，既無具體函釋，又乏登記行業之明確列舉，其所持理由及標準均非外人所知悉。又解釋法律，應全盤了解上下文，並應顧及情事上之共屬性與一致性，且法律條文之構成要件與某事項雖類似，但性質有別，基於不同者應不同對待之目的，應對該擴張適用事項限縮。本件被告失察，對登記規定擴張適用，致就業保險法第5條第l項但書規定形同具文。
６、按就業保險法第5條第1項第3款就「依法免辦登記」之行業，並未明定具體適用範圍，僅能就勞工保險條例、勞動基準法及就業保險法之「行業分類構成要件」之共同特性，依相同事項為相同對待原則處理。原告為無強制性之報備單位，應剔除強制投保規定，否則有違行政程序法第6條規定。又人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨，業經司法院釋字第313號、第394號、第402號及第514號解釋在案。被告認定原告無就業保險法第5條第1項但書適用之命令，應屬無效，其無視無效情形，據為裁處罰鍰之依據，所為處分自屬違法。
五、按勞工保險條例及就業保險法均屬國家為實現憲法保護勞工之基本國策而制定之強制保險制度，然原告於趙銘啟94年7月2日應徵警衛人員時，已告知原告尚未成為勞保投保單位，當時伊亦無異議。且如已符合勞工保險之被保險人，無須另外申報參加就業保險，勞保局應主動將其納入就業保險被保險人身分。是依行政程序法第9條規定，被告為何就聘僱人員趙銘啟長達11個月在職期間未加入勞工保險均無異議？是否在職期間已為勞工保險之被保險人？被告未就上開可疑情事進行調查，若檢舉人即趙銘啟已為就業保險之被保險人，則被告之審查顯有未予一律注意之瑕疵。再者，依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務行為出於故意或過失者，始予處罰，否則動輒以最嚴厲之處分，亦有違行政自我約束原則。
六、請撤銷訴願決定及原處分，訴訟費用由被告負擔。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、按「凡年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。
三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。」、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。」、「投保單位不依本條例之規定辦理保險手續者，按自僱用之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以2倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本條例規定之給付標準賠償之。」勞工保險條例第6條第1項第1款至第3款、第8條第1項第1款及第72條第1項分別定有明文。
二、次按「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。」、「投保單位不依本法之規定辦理加保手續者，按自應為加保之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰。
勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本法規定之給付標準賠償之。」、「投保單位依本法第6條第3項規定為所屬勞工申報參加本保險時，應填具投保申請書及加保申報表各1份送交保險人，並檢附負責人國民身分證正背面影本及各目的事業主管機關核發之下列相關證件影本：八、其他各業應檢附執業證照或相關登記、核備證明文件。」就業保險法第5條第1項、第38條第1項及其施行細則第8條第1項第8款亦分別定有明文。
三、又按「依內政部發布之『公寓大廈及社區安全管理辦法』而設立之大廈及社區管理委員會，且向主管機關備查有案者，該等委員會亦得比照同條例第8條規定為投保單位為其僱用員工辦理加保。」被告82年8月3日台82勞保二字第40038號函釋在案。
四、本件前經勞保局審查，原告於93年6月9日向基隆市安樂區公所報備在案，其所屬員工趙銘啟於94年7月2日到職，95年7月20日離職，又原告所聘僱之員工自95年8月1日起移交保全公司負責管理。依上開規定，趙銘啟在職期間與原告之僱傭關係明確，原告雖非屬勞工保險之強制投保對象，惟已符合就業保險之強制投保規定，是原告未為趙銘啟申報參加就業保險，與規定不符，被告乃依就業保險法第38條第1項規定裁處罰鍰，並經訴願決定維持在案。
五、原告雖無核定課稅，亦無統一發票購票證，惟已依公寓大廈管理條例第26條規定，於93年6月9日向基隆市安樂區公所報備在案，即有登記、核備之事實，應無就業保險法第5條第1項但書規定之適用。而就業保險法施行細則第8條第1項並無須以稅捐稽徵機關核發之設立、登記或使用統一發票購票證之營利單位為要件始有適用，且同條第2項規定係指投保單位無法取得同條第1項各款規定之證件者，應檢附稅捐稽徵機關核發之扣繳單位設立（變更）登記申請書或使用統一發票購票證辦理投保手續，故投保單位有取得同條第1項各款規定之證件者（含核備證明），無須以於稅捐稽徵機關設立登記為要件。是如公寓大廈及社區管理委員會向勞保局申報參加勞工保險或就業保險，需檢附之有關證明文件為縣市政府（含市、區公所）報備證明、主任委員聲明書、主任委員國民身分證（正背面）影本、主任委員當選會議記錄，無須以於稅捐稽徵機關設立登記為要件。
六、按就業保險屬國家為實現憲法保護勞工之基本國策而制定之強制保險制度，依就業保險法第5條第1項第3款規定，受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者，不得參加就業保險，其立法理由在於該等雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定，故不納入就業保險之投保對象。本件原告已於93年6月9日向基隆市安樂區公所報備在案，並無雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定之情事，應無就業保險法第5條第1項但書規定之適用，本件原處分並無違法不當。
七、請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理 由
一、本件訴訟進行中，原告之代表人由李煌樹變更為甲○，被告之代表人由李應元變更為盧天麟，茲據新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本業保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。」、「依前條規定應參加本保險為被保險人之勞工，其雇主或所屬團體或所屬機構未為其申報參加勞工保險者，各投保單位應於本法施行之當日或勞工到職之當日，為所屬勞工申報參加本保險；於所屬勞工離職之當日，列表通知保險人。其保險效力之開始或停止，均自應為申報或通知之當日起算。但投保單位非於本法施行之當日或勞工到職之當日為其申報參加本保險者，除依本法第38條規定處罰外，其保險效力之開始，均自申報或通知之翌日起算。」、「投保單位不依本法之規定辦理加保手續者，按自應為加保之日起，至參加保險之日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰。」、「投保單位依本法第6條第3項規定為所屬勞工申報參加本保險時，應填具投保申請書及加保申報表各1份送交保險人，並檢附負責人國民身分證正背面影本及各目的事業主管機關核發之下列相關證件影本：．．八、其他各業應檢附執業證照或相關登記、核備證明文件。」就業保險法第5條第1項、第6條第3項、第38條第1項前段及其施行細則第8條第1項第8款分別定有明文。
三、本件被告依據勞保局之查報，以原告未依規定為所屬員工趙銘啟申報參加就業保險，乃依就業保險法第5條第1項、第6條第3項及第38條第1項前段規定，於95年8月1日以勞局承字第09501857950號裁處書，按原告自所屬員工趙銘啟到職日94年7月2日起至離職日95年7月20日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰計21,220元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、原告於94年7月2日起僱用年滿15歲，未滿60歲之本國籍勞工趙銘啟，從事警衛工作，試用1個月薪資23,000元，94年8月1日起每月薪資24,000元，迄95年7月20日離職，且原告未於趙銘啟在職期間為其申報參加就業保險之事實，為兩造所不爭執，並有原告提供之趙銘啟基本資料、攷勤表、辭職書，及原告發予趙銘啟各類所得扣繳暨免扣繳憑單等影本附原處分卷可稽，自堪信為真實。從而，被告依就業保險法第38條第1項前段規定，按原告自趙銘啟君到職日起至離職日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰21,220元，經核並無不洽。
２、原告業於93年6月9日向主管機關報備在案，有（93）基安社字第06762號公寓大廈管理組織報備證明附原處分卷為憑，如前所述，趙銘啟在職期間與原告之僱傭關係明確，原告雖非屬勞工保險條例第6條第1項各款所列之勞工保險強制投保單位（按勞工保險條例與就業保險法所規範之投保單位及投保對象不盡相同），且無核定課稅，亦無統一發票購票證，惟其既依公寓大廈管理條例第26條及公寓大廈管理組織申請報備處理原則之規定，於93年6月9日向基隆市安樂區公所報備在案，即有依法辦理登記之事實，應無就業保險法第5條第1項但書規定之適用。亦即，就業保險法第5條第1項但書第3款之適用，須「同時」具備受僱於「依法免辦登記」且「無核定課稅或依法免辦登記」且「無統一發票購票證」之雇主或機構者等要件，始足當之；而就業保險法施行細則第8條第1項之規定，並無須以稅捐稽徵機關核發之設立、登記或使用統一發票購票證之營利單位為要件始有適用，且同條第2項規定，係指投保單位無法取得同條第1項各款規定之證件者，應檢附稅捐稽徵機關核發之扣繳單位設立（變更）登記申請書或使用統一發票購票證辦理投保手續，故投保單位有取得同條第1項各款規定之證件者（含核備證明），無須以於稅捐稽徵機關設立登記為要件。職是，公寓大廈及社區管理委員會向勞保局申報參加勞工保險或就業保險，需檢附之有關證明文件，為縣市政府（含市、區公所）報備證明、主任委員聲明書、主任委員國民身分證（正背面）影本、主任委員當選會議記錄，尚無須以於稅捐稽徵機關設立登記為要件（原處分卷第39-43頁參照）。
３、按就業保險法第5條第1項但書第3款規定，受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者，不得參加就業保險，其立法理由在於該等雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定，故不予納入就業保險之投保對象，原告雖經財政部臺灣省北區國稅局基隆市分局93年6月23日北區國稅基市二字第0930002498號函核准免納所得稅，惟其業依公寓大廈管理條例第26條規定，於93年6月9日向基隆市安樂區公所報備在案，並無雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失業難以認定之情事，應無就業保險法第5條第1項但書第3款之適用，所訴其非屬該規定之強制投保單位云云，委不足採。
四、綜上所述，原處分以原告違反就業保險法第5條第1項及第6條第3項規定，依同法第38條第1項前段規定，按原告自所屬員工趙銘啟到職日94年7月2日起至離職日95年7月20日止應負擔之保險費金額，處以10倍罰鍰計21,220元（如附件，即原處分卷附就業保險罰鍰金額計算表及明細表），洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
第三庭法官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 12 月 14 日
書記官 方偉皓