臺北高等行政法院簡易判決
96年度簡字第00303號原 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 甲○○（處長）被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 沈世宏（局長）上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年2 月14日府訴字第09585017200 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）1,200 元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第223 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：被告所屬內湖區清潔隊接獲民眾檢舉，原告與訴外人游淑霞等共計42人所共有，坐落臺北市○○區○○路2 段115 巷1弄26號邊土地（石潭段3 小段445 地號，下稱系爭土地）上雜草叢生，且有堆置垃圾、廢棄物等情事，經內湖區清潔隊執勤人員於95年7 月18日10時20分，前往查察結果，系爭土地確有雜草叢生及堆置垃圾、廢棄物等情形，污染環境衛生，被告乃以95年7 月18日第B0000000號環境清潔維護改善通知單通知原告與其他共有人等42人，應於接獲該通知單後7日內儘速改善，逾期未改善將依法告發。嗣被告所屬內湖區清潔隊執勤人員於95年8 月11日14時36分，前往系爭土地勘查結果，仍未改善，已違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，移由被告審查屬實，乃依同法第50條第1 款規定，作成95年9 月6 日廢字第J00000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，裁處原告與其他共有人等42人1,200 元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告前於95年7 月27日接獲被告95年7 月18日北市環內通
字第B0000000號環境清潔維護改善通知單後，即以95年8月4 日台財產北改字第0950032186號函復被告，系爭土地係國、私共有土地（國有持分7/500 ），依民法第820 條第1 項規定，共有物，除契約另有訂定外，由共有人共同管理。因未經全體共有人協議分管，亦未選任管理人，依上述規定仍應由全體共有人共同管理，原告與其他共有人間僅為私法上之共有關係，尚無強制要求共有人共同與勘處理之權；況原告倘代其他共有人逕為全筆土地之環境清理行為，該費用之支出因含私有持分土地部分，亦與預算法就經費應依法定用途支用之規定有違。爰請被告秉目的事業主管機關權責，通知全體共有人清理改善，或由被告逕行清理後，原告再按國有持分比例分攤清理費用。
⒉詎原處分依廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規
定裁處原告罰鍰1,200 元。如將該罰鍰1,200 元以42人均分，每人之分攤全額為28.57 元，自有失其行政目的與手段之合理聯結，而不符合行政程序法第7 條規定之比例原則意旨，應撤銷本案裁處書，始符行政行為之比例性原則。
⒊又原告前於95年8 月23日邀集被告等相關單位研商「臺北
市轄內國有非公用不動產已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理」，就國私共有土地環境清理，獲致：「一般案件由環保局通知全體共有人到場後，協調處理，若有緊急處理之必要者，得由環保局代為清理後，依持分比例請求清理費」之決議（臨時提案）。惟被告未依前述會商決議通知全體共有人到場協調處理，以助於目的之達成，選擇對人民權益損害非為最少者，仍率而處分罰鍰，實不合行政程序法第7 條及第8 條規定之比例原則及誠實信賴原則意旨。
⒋被告為廢棄物清理法第5 條規定之執行機關，依同條第2
項規定設有專責單位辦理清理廢棄物等工作，原告接獲其改善通知單即很誠意提出可達成廢棄物清理目的之可行建議，惟被告不審酌，隨即祭出行政罰，開立罰單，此根本摒棄行政機關應相互溝通協調為行政協助之途徑，不無濫用裁罰權之情事。原告對廢棄物問題處理之誠意與用心，於上述三主動邀集相關機關研商，並議決出周延可行之「環境清理案件處理流程表」，積極辦理之作為，係為達成清理之目的而努力，無奈原告卻不用此機制，而遽然開立罰單，致使政府橫向協調聯繫功能停擺，而滋生爭訟程序，將本可輕易由其專責單位先行清理等，即可達成行政目的者，演變為爭訟事件，此非妥適之作為，更有違行政法、行政程序法之規定目的與原則。綜上，爰依法提起行政訴訟，請賜判如訴之聲明，以維法制權益。
㈡被告主張之理由：
⒈本件係被告所屬內湖區清潔隊接獲民眾陳情檢舉○○○區
○○路○ 段○○○ 巷○ 弄○○號邊（石潭段3 小段445 地號）雜草叢生且任意堆置垃圾、廢棄物等，嚴重影響附近住戶環境衛生及市容觀瞻。被告遂於95年7 月18日派員前往現場查察，發現該土地內確有雜草叢生且任意堆置垃圾、廢棄物情事，經查得該地號屬國私共有土地，係原告及游淑霞等42名所有後，於95年7 月18日先行寄發環境清潔維護改善通知單（B0000000）予原告及其他共有人（所有人），惟經多日污染情形仍未改善，被告執勤人員至95年8 月11日拍照存證後，依法告發處分，尚無違誤。
⒉按民法第185 條第1 項：「數人共同不法侵害他人權利者
，連帶負損害賠償責任。」、第818 條：「各共有人按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」，是使用收益之範圍既係擴及於共有物全部，負擔義務之範圍自亦擴及於共有物全部。上開地號土地雖多數人共有，然違規情事屬單一事件，是該地號土地共有人共同違反廢棄物清理法，對外應負連帶責任，原告及各共有人未依限改善完成，實已違反前揭法條及公告，本案依法告發處分，並未違反比例原則；原告自身經費支用之規定，亦不能阻卻違規事實與責任。另原告會議紀錄臨時提案部分，實未獲被告同意，原告仍逕行作此決議，被告復於95年9 月22日北市環三字第09535230500 號函表達立場，請原告基於市民對於環保要求日益提高，應於「國有非公用不動產環境清理案件處理流程表」縮短招標期程，並依被告規定期限內完成清理，同時被告依據上開廢棄物清理法規定，本權責通知及要求土地所有人、管理人或使用人共同清除環境髒亂；惟其到場會勘、協調處理及持分比例支付環境清理費用等事宜，非關被告權責，請原告另研擬方案妥處。⒊再查廢棄物清理法已行之有年，其中明訂土地或建築物與
公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。該地號土地上雜草叢生影響環境衛生屬實，原告應作為而不作為，已構成污染環境違規行為。被告對於土地雜草叢生堆置垃圾、廢棄物案件，為給予土地所有人有一機會自行改善，於發現類此污染情事後，先行勸導改善，屆期複查若仍未改善者方掣單舉發，本件被告於94年、95年5 月已勸導改善，並於95年7 月18日寄發環境清潔維護改善通知單，惟該地號土地所有人遲至95年8 月11日仍未清理。又土地堆置垃圾、廢棄物除嚴重影響市容觀瞻及附近住戶居住品質外，且易孳生病媒蚊幼蟲而有傳染疾病之虞，原告為該土地共有人之一，負有維護管理之責，而所有之土地有妨礙公共衛生，應儘速清理，本件原告未善盡土地所有人應盡之管理責任，違規事實洵足認定。從而，被告依首揭法條規定處1,200 元罰鍰，尚無不合，原處分請予維持。
⒋綜上，本件訴訟為無理由，原告違規行為屬實，原告所訴為無理由，請賜判如答辯之聲明。
五、得心證之要領:
㈠、按廢棄物清理法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。......一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」第63條規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之。......」行政院環境保護署91年8 月7 日環署廢字第0910051224號函釋：「說明......廢棄物清理法第11條第1 款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。』故可由土地或建築物之所有人、管理人或使用人清除。
......」被告91年3 月7 日北市環三字第09130580801 號公告：「主旨：公告本市指定清除地區為本市所轄之行政區域。依據：廢棄物清理法第3 條。」
㈡、首開事實欄所述之事實，有環境清潔維護改善通知單、系爭土地所有權人資料、現場採證照片2 幀等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭，堪以憑認。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 系爭土地係原告與訴外人游淑霞等42人所共有，原處分裁處原告1,200 元罰鍰，有無違反比例原則? 原處分有無違反誠實信用原則? 茲分述如下:
⒈依廢棄物清理法第11條第1 款規定，土地或建築物與公共衛
生有關者，一般廢棄物應由所有人、管理人或使用人清除，是土地所有權人及管理人，對於其所有及所管理土地內之環境維護，均應盡其管理、清除之義務，以維護環境衛生及國民健康。又按各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權，為民法第818 條所明定。原告與訴外人游淑霞等42人分別共有系爭土地，既未定有分管契約，對共有物之全部，即有使用收益之權；依民法第821 條第1 項規定，亦共同負有管理義務。原告與訴外人游淑霞等42人就共有系爭土地，雖無法具體區分土地管理範圍，然係各別就土地全部依應有部分負管理義務。是原告與訴外人游淑霞等42人各自違反其管理義務致系爭土地有污染環境衛生情事，應予以共同處罰。從而，原告與訴外人游淑霞等42人因違反管理義務致系爭土地有污染環境衛生情事，自應共同處罰。又，基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象存在而不能具體分割，是系爭遭受污染環境衛生之共有土地改善義務，性質上即屬不可分，原告與訴外人游淑霞等42人應負全部改善義務，無從各自為一部改善。被告命原告與訴外人游淑霞等42人共同改善，亦為適法。是原告主張原處分裁處原告罰鍰1,200 元，以42人均分，每人之分攤全額為28.57 元，有失行政目的與手段之合理聯結，違反比例原則云云，尚非可採。
⒉原告與訴外人游淑霞等42人就共有系爭土地，係各別就土地
全部依應有部分負管理義務，已如前述，則被告是否依95年
8 月23日「臺北市轄內國有非公用不動產已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理」會議結論，通知全體共有人到場協調處理，無礙於原告與訴外人游淑霞等42人就共有系爭土地之管理義務，該會議結論亦不構成信賴之基礎。況被告前以95年7 月18日第B0000000號環境清潔維護改善通知單通知原告與其他共有人等42人，應於接獲該通知單後7 日內儘速改善，逾期未改善將依法告發，已給予原告相當時間了解、改善，嗣被告所屬內湖區清潔隊執勤人員於95年8 月11日14時36分，前往系爭土地勘查結果，仍未改善，原告自不能以被告未事先溝通協調，其無權要求與其他共有人共同處理，或無法代其他共有人為清除行為等事由，作為免責之依據。是原告主張原處分違反誠實信用原則，委無可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，依同法第50條第1 款規定，裁處最低罰鍰1,200 元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 23 日
第一庭 法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 7 月 23 日
書記官 劉道文