臺北高等行政法院判決
96年度簡字第646號原 告 加和紙業股份有限公司代 表 人 甲○○ 苗被 告 行政院勞工委員會代 表 人 盧天麟（主任委員）上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國96年6月26日院臺訴字第0960087321號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告勞工委員會以原告將其設於苗栗縣○○鎮○○里○○路○○○○號工廠之屋頂浪板換修及鐵捲門檢修工程交付葑明工程有限公司（以下簡稱葑明公司）承攬，未於事前以書面或召開協商會議並作成紀錄，告知承攬人有關其事業工作環境、危害因素及依勞工安全衛生法及有關安全衛生規定應採取之安全措施，嗣發生承攬人勞工吳秉峰踏穿屋頂墜落死亡之職業災害，違反勞工安全衛生法第17條第1項規定，經該會中區勞動檢查所（以下簡稱中區勞檢所）於民國（下同）96年1 月23日派員實施勞動檢查時發現並查證屬實，乃依同法第34條第2 款規定，以96年2 月5 日勞中檢授字第0960300236號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
1、原告無違反勞工安全衛生法第17條規定：
(1)按勞工安全衛生法第十七條第一項之規定，係指事業單位以其事業之全部或一部交付承攬時，依同法第十六條規定，就交付承攬部分承攬人取代雇主負起安全衛生方面應有之責任，而事業單位則應於事前將「事業」工作環境、危害因暨勞安法及有關安全衛生應採取之措施告知承攬人即已盡其法律上之義務；倘事業單位已告知其法定應告知之事項，但承攬人仍置之不理或疏於注意，抑或因勞工個人之疏失，導致職業災害之發生，均與勞安法第十七條之構成要件不符，要難以同法第三十四條第二款之罰則相繩。又所定事業單位之法定告知義務，有其合理之範圍，非得任意擴張，該條明訂事業單位應告知者，乃「事業」之工作環境、危害因素及勞安相關應採取措施，倘謂事業單位於將事業交付承攬後，仍須重複執行應由承攬人負責執行之安全措施，或事業單位仍須至施工現場逐一叮囑承攬人之勞工如何注意安全措施，如此一來，事業單位與承攬人之責任將無法釐清，不啻責令事業單位負擔實質上之無過失責任，此顯與勞工安全衛生法第十六條及第十七條之規定不符，諒非立法之原意。勞工安全衛生法第十八條第一項規定要求事業單位採取該條例所列各款必要措施。所要求之措施既謂「必要」，當有一定合理範圍。故在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體，至於非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具統合及協調性，始符事理，台中高等行政法院91年度簡字第141 號判決意旨參照。
(2)查本件原告於交付承攬工作予訴外人葑明工程有限公司時，因本次工作較為簡單，而原告亦已多次明確告知承攬人葑明工程有限公司有關本件工作環境、危害因素暨有關安全衛生法規定應採取之措施，此有原告員工劉瑞明於事發後經原處機關訪談即已明確陳述，而葑明工程有限公司亦承認原告已盡告知義務。故本件原告應已盡告知義務，應無疑義。
(3)又法律所謂告知義務，僅指書面或口頭陳述事實，使相對人知悉其內容之義務，並不包含使相對人於知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務，最高行政法院88年度判字第393 號判例參照。查本件原告於交付承攬工作予訴外人葑明工程有限公司時，原告已多次明確告知承攬人葑明工程有限公司有關本件工作環境、危害因素暨有關安全衛生法規定應採取之措施，按前開判意旨，原告仍屬已盡告知義務。
2、勞工安全衛生法施行細則第23條規定違反母法及判例意旨，不得作為裁罰依據：
(1)按主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。另法官於審判時應就具體案情，依其獨立確信之判斷，認定事實，適用法律，不受行政機關函釋之拘束，乃屬當然，業經本院釋字第一三七號、第二一六號、第四○七號等號解釋闡明在案。法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍，司法院大法官會議釋字第586 號解釋理由書參照。
(2)又按事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，承攬人亦應依前項規定告知再承攬人；本法第十七條第一項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄，勞工安全衛生法第17條及施行細則第23條分別定有明文。
(3)被告機關援引前開勞工安全衛生法施行細則第23條規定，認須以書面或作成紀錄云云，惟查勞工安全衛生法第17條僅規定須事前「告知」，惟對於如何告知並無任何限制。雖勞工安全衛生法第39條，授權主管機關制定該施行細則，然按行政程序法第150 條第2 項規定：「法規命令之內容明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，母法內並未限制「告知」之方式，惟被告機關卻於施行細則將「告知」之方式限制，僅能「書面」方式為之，其餘其他「告知」方式均屬違法，該細則之理由僅係「為便審認事業單位交付承攬時是否履行事前告知義務，以杜絕爭議」( 訴願書第3 頁倒數第1 行至第4 頁第1行) ，則此顯已違反母法授權範圍及立法精神，故該施行細則條文應屬無效。
3、被告機關裁罰最高新台幣6 萬元之罰鍰，顯有裁量濫用及理由不備之違法：
(1)按查逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第一條第二項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用，最高行政法院92年度判字第57號裁判、91年度判字第2053號裁判意旨參照。又按被告機關96年3 月9 日「修正違反勞工安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第7點規定: 「事業單位違反安衛法及勞檢法案件，其裁罰基準依事業單位之規模大小、性質及違反次數等，規定如附表。但執行處分機關得審酌事業單位之改善程度與誠意及情節輕重等情況，予以適當裁處。」。另按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此條中第1 款稱為適當性，第2 款稱為必要性，第3 款稱為衡量性，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。適當性指行為應適於目的之達成，必要性則謂行為不超過實現目的之必要程度，亦即達成目的需採影響最輕微之手段，衡量性乃指手段應按目的加以衡判，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具合法性（參吳庚「行政法之理論與實用」頁57-58 ）。
(2)查本件即使被告機關得依勞工安全衛生法第34條予以裁罰( 按本件不符合該條裁罰構成要件) ，而該條處罰金額係新台幣3 萬元以上6 萬元以下。然本件原告係將此位於苗栗縣○○鎮○○里○○路○○○○號廠房出租予頂晶科技股份有公司，原告公司規模非屬第一類且及僅係第一次違反，被告機關卻直接處罰最高金額6 萬元，惟被告機關卻未於理由內說明為何直接處以最高罰鍰，亦未依前開被告機關所頒定之「違反勞工安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」具體說明裁罰最高金額之具體理由，未依個案情形為適當之裁罰，已有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，顯係裁量濫用，則被告機關所為處分即非得以維持。
㈡被告主張之理由：
⒈按「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於
事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。．．．」、「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：．．．5、防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。．．．
前二項必要之設備及措施等標準，由中央主管機關定之。
」、「左列情形之一者，處新臺幣3萬元以上6萬元以下罰鍰：…2、違反…第17條…之規定。」，於勞工安全衛生法第17條第1項、第5條第1項第5款、第3項及第34條第2款定有明文，又「本法第17條第1項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄。」，復為勞工安全衛生法施行細則第23條所明定（如附件1：勞工安全衛生法令節錄）。
⒉原告將前開地址廠房屋頂浪板換修及鐵捲門檢修工程，交
付葑明工程有限公司承攬，於事前未按前開法令規定辦理，案經被告所屬中檢所分別於96年1月16日及96年1月23日派員實施職業災害案檢查時查證屬實，此有原告所屬副理劉瑞明君會同檢查簽認之談話紀錄及勞動檢查會談紀錄（如附件2-2）為證，違規情事洵堪認定。
3 卷查本案：原告將其三廠廠房屋頂浪板換修及鐵捲門檢修工程，交付葑明工程有限公司承攬，有「以其事業一部分交付承攬」之情事，自應依勞工安全衛生法第17條及同法施行細則第23條規定辦理，又被告為落實及審認事業單位是否已依勞工安全衛生法第17條規定具體告知承攬人，於
91 年4月25日勞安一字第0910020529號令修正發布之勞工安全衛生法施行細則（如附件2-3 ）第23條明定「本法第十七條第一項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄」，本案原告雖辯稱在施工前有口頭提醒應注意事項，然未於事前依法令規定方式以書面具體敘明作業環境、作業危害因素及其依勞工安全衛生法令應採措施「於屋頂從事作業，勞工有踏穿墜落危害，應於屋架上設置適當強度，且寬度在30公分以上之踏板（勞工安全衛生設施規則第227 條）及在高度2 公尺以上之高處作業，勞工有墜落之虞者，應使勞工確實使用安全帶或裝設安全護網（勞工安全衛生設施規則第281 條第1 項）」等告知承攬人，難謂已履行前揭告知義務。又被告為協助各勞動檢查機構執行勞工安全衛生法及勞動檢查法規定之行政罰鍰事宜，依據勞動檢查法第6 條訂定之「96年度勞動檢查方針」內容訂有檢查處理原則，被告並以95年8 月22日勞檢1 字第09501174 21 號公告（如附件2-4 ），對於實施勞動相關檢查發現不合法令規定，應依「防災檢查重點項目罰鍰注意事項」（被告94年7 月29日勞檢1 字第0940042107號函修正；如附件2-5 ）及「違反勞工安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」（被告93年11月15日勞檢1 字第0930055 935 號函修正附表；如附件2-6 ）規定辦理。原告將廠房屋頂浪板換修及鐵捲門檢修工程，交付葑明工程有限公司承攬，違反勞工安全衛生法第17條第1 項之規定，被告依據「違反勞工安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」，審酌原告違反防災檢查重點項目及發生重大職業災害，爰依同法第34條第2 款規定，處新臺幣6 萬元整，於法並無不合，並未逾越法定之裁量範圍（新臺幣3 萬元以上6 萬元以下罰鍰），無裁量濫用情事，至原告其他所陳述之理由，均與本案安全衛生相關法規無直接關係，亦與本案之處分理由無涉，尚無得以據為請求撤銷原罰鍰處分情事，故原告所辯顯無理由。
理 由
一、按勞工安全衛生法第17條第1項規定「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。」第34條第2款規定「有左列情形之一者，處新臺幣3萬元以上6萬元以下罰鍰：一、…二、違反第9條、第13條、第17條、第18條、第19條、第24條或第30條第2項之規定。
…」同法施行細則第23條規定「本法第17條第1項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄。」次按勞工安全衛生設施規則第227條規定「雇主對勞工於石綿板、鐵皮板、瓦、木板、茅草、塑膠等材料構築之屋頂從事作業時，為防止勞工踏穿墜落，應於屋架上設置適當強度，且寬度在30公分以上之踏板或裝設安全護網。」第281條規定「雇主對於在高度2公尺以上之高處作業，勞工有墜落之虞者，應使勞工確實使用安全帶、安全帽及其他必要之防護具。前項規定經雇主採安全網等措施者，不在此限。」
二、查原告將其所有位於苗栗縣○○鎮○○里○○路○○○○號廠房之屋頂浪板換修及鐵捲門檢修工程交付葑明公司承攬，對於勞工在鐵皮板、塑膠採光片等材料構築之屋頂從事修繕作業，具有墜落危害，未於事前以書面或召開協商會議並作成紀錄，告知承攬人其事業工作環境、相關危害因素及依勞工安全衛生設施規則第227條、第281條等規定，應採於屋架上設置適當強度，且寬度在30公分以上之踏板，或裝設安全護網，並使勞工作業時確實使用安全帶等必要之防護措施，嗣發生承攬人勞工吳秉峰君於96年1月15日進行屋頂浪板更換作業時踏穿屋頂墜落致死之職業災害，有中區勞檢所96年1月23日勞動檢查會談紀錄、原告管理部副理劉瑞明君96年1月16日及1 月23日談話紀錄附原處分卷，及職業災害檢查報告書影本附本院卷可稽，原告有違反勞工安全衛生法第17條第
1 項規定之情事，洵堪認定。
三、又被告為勞工安全衛生法之中央主管機關，經該法第39條授權訂定施行細則。為便於審認事業單位交付承攬時是否履行事前告知義務，以杜絕爭議，於91年4 月25日修正新增勞工安全衛生法施行細則第23條規定，定明勞工安全衛生法第17條第1 項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄，該條將事前告知義務之履行方式明確化，乃為執行該法之細節性規定，尚非增加母法所無之限制。依據原告管理部副理劉瑞明於96年1 月16日及23日談話紀錄陳稱，本次工程於施工前會同承攬人至施工現場勘查，了解工作環境，並以口頭方式告知承攬人可能危害，要求作相關安全措施，惟無書面紀錄等語，足認原告未依規定踐行書面告知危害義務，自難認定其已具體告知承攬人從事屋頂修繕作業之危害因素，及於屋頂上作業為防止踏穿墜落應採取之防護措施等安全衛生事項，於法自有未合。至所舉改制前行政法院
88 年 判字第393 號判例，其作成係於91年4 月25日勞工安全衛生法施行細則修正之前，且該案例之爭點在於承攬人於受告知後( 按，該案例之定作人即原告於契約及其附屬文件中均已明白臚列相關安全措施，告知承攬人應為遵守）仍發生勞工安全事故，故判例意旨重點在「所謂告知義務，‧‧‧使相對人知悉其內容之義務，並不包含使相對人於知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務」則該判例於本件並無適用之餘地。
四、又本件原告既未依法告知承攬人有關在鐵皮板、塑膠等構築之屋頂從事修繕作業之工作環境、危害因素等事項，嗣發生承攬人勞工吳秉峰自屋頂墜落死亡之重大職業災害，有職業災害檢查報告書影本可考，被告於法律規定3 萬元至6 萬元之限度內，裁處最高罰鍰6 萬元，並無濫用權限或違反比例原則之情事，原告關於此部分之主張，亦無足取。
五、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 30 日
第五庭 法 官 張瓊文上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 11 月 30 日
書記官 吳柏洲