臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00779號原 告 甲○○被 告 行政院人事行政局代 表 人 周弘憲（局長）住同上訴訟代理人 乙○○上列當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國95年11月28日95公審決字第0394號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告前配合職系說明書及職組暨職系名稱一覽表修正，檢討現行各種加給、獎金是否配合修正，邀集相關機關開會研商，嗣將會議結論以民國95年3 月7 日局給字第0950061140號函知各主管機關。又就宜蘭縣政府去函詢問，該府非於法制室下所設之消費者保護課，其職務歸列法制職系之人員得否依「公務人員專業加給表（五）」支領專業加給，經被告以95年6 月13日局給字第0950013317號函復不得依據該表支領專業加給。原告不服被告95年3 月7 日局給字第0950061140號函、同年6 月13日局給字第0950013317號函，提起復審遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈撤銷復審決定及行政院人事行政局
95年3 月7 日局給字第0950061140號函有關公務人員專業加給表（五）之會議結論及同年6月13日局給字第0950013317號函釋。
⒉請求確認原告自95年3月7日起至96
年9 月21日止得支領法制職系專業加給之資格。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告請求撤銷被告系爭二函，並請求確認其自95年3月7日起至96年9 月21日止得支領法制職系專業加給之資格，是否合法？㈠原告主張之理由：
⒈程序部份：
⑴按「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行
政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」、「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而做一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」為公務人員保障法第25條及行政程序法第92條之規定，依上開規定，只要是公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依法提起復審。另司法院大法官會議釋字第423 號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」查被告依其組織法對於公務員加給係中央權責主管機關之一，其以95年3 月7 日局給字第0950061140號函檢附會議紀錄及同年6 月13日局給字第0950013317號函認定原告雖歸列法制職系，但原告所屬單位非「法制單位」，不得依「公務人員專業加給表（五）」支領法制專業加給，此雖以會議紀錄或函釋形式表示，但實際上已否定原告支領法制加給法律上地位與資格，損害原告權利與利益，為行政處分殆無疑義，應非如被告或復審決定所表示係「單純之事實陳述」、「上級機關就下級機關適用法規上疑義所為釋示」。再者從會議參加地方政府僅宜蘭縣政府及苗栗縣政府已成立消費者保護課之機關，縱其係單純事實陳述或上級機關就下級機關適用法規上疑義所為釋示，惟客觀上係針對原告等支給法制加給之確認處分，非如法規解釋係抽象，適用不特定一般人，或單純事實通知不具法律效力者，此合先敘明。
⑵「原處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準
。但上級機關本於法定職權所為行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原處分機關。」為公務人員保障法第28條對原處分機關認定之規定，原告為釐清何者為原處分機關，於95年7 月3 日簽會宜蘭縣政府人事室，人事室意見略以：「…本案係行政院人事研商『職系說明書及職組暨職系名稱一覽表修正施行後，公務人員各種加給、獎金應配合辦理事項』一案會議決議，通函各縣市政府依會議決議配合辦埋，本府尚無審核及裁量之權限，似僅為事實通知。」宜蘭縣政府人事室認為其係執行上級機關之決議，本身無審核及裁量權限，原處分機關依公務人員保障法第28條規定為行政院人事行政局，原告依宜蘭縣政府人事室意見，即以人事行政局為復審對造。若依被告或公務人員保障暨培訓委員會見解，認為係「單純之事實陳述」、「上級機關就下級機關適用法規上疑義所為釋示」，非行政處分，而宜蘭縣政府人事室亦認為「僅為事實通知」，各機關均消極否認其為處分機關，原告則無法依公務人員保障法及行政訴訟程序提起復審或訴訟，對於憲法上保障人民訴訟權利之基本人權則嚴重侵害，請鈞院審酌，保障原告基本權利。
⒉實體部分
⑴與考試院銓敘部審定牴觸：憲法增修條文第6 條規定
：「考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第83條之規定：1 、考試。2 、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。3 、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。…」宜蘭縣政府工商旅遊局消保課課長暨經考試院銓敘部審定為法制職系，即已由最高考試機關審定其業務屬法制業務無誤，而被告卻認定非法制單位，縱辦理法制業務，亦不得支領法制加給，其認定否定銓敘部之審定，與最高考試機關審定牴觸，應屬無效。
⑵侵犯被告組織及地方政府權限：
①有關被告表示：「…如認定消費者保護課為『法制
單位』即與宜蘭縣政府組織自治條例所訂單位之職掌未合…」乙節，經查宜蘭縣政府組織自治條例分別於90年1 月4 日、91年7 月5 日及92年6 月25日修正第6 條關於宜蘭縣政府各單位職掌條文，被告就法制及消費爭議調解業務職掌歸屬均未表示反對，目前宜蘭縣政府工商旅遊局與秘書室業務職掌迄今未改變，被告現表不同意見，業已違反「禁反言原則」。宜蘭縣政府於90年5 月1日 依核定之組織自治條例於工商旅遊局下成立消費者保護課課長及課員均歸列法制職系，支領法制加給有案，原告因信賴銓敘部審定及被告核定之組織自治條例，才據以支領法制加給，而被告突然否定銓敘部及自己之核定，並未檢討先前行政責任，反而將其造成之錯誤由無過失責任之原告承擔，有欠公允。
②次查宜蘭縣政府並無法制專責單位，且法制業務除
狹義之立法作業外，尚包括廣義之行政救濟、消費爭議調解、一般調解、行政執行及訴訟輔導等業務，而消費爭議調解係消費者保護法施行後新增之法制業務，就如同「鄉鎮市調解條例」公布施行後，被告亦將鄉（鎮、市）公所辦理調解業務人員適用「公務人員專業加給表（五）標準支給。故被告應依法律更迭，對法制業務見解即時修正，符合現行消費者保護法規定，保障原告權益。故將廣義法制業務及單位設置於宜蘭縣政府工商旅遊局下為地方政府權限，與宜蘭縣政府組織自治條例第6 條規定秘書室職掌狹義法制業務並不衝突，被告95年6 月13日局給字第0950013317號函強行指定宜蘭縣政府消費爭議調解業務應由宜蘭縣政府某單位或消保官辦理，業已侵犯宜蘭縣政府自治事項及內部分工。
⑶違反信賴利益保護原則：調派至宜蘭縣政府消費保護
課歸列法制職系人員，均係因之前相關人員已支領法制加給有案，原告等信賴原有制度與法令，始同調派，與宜蘭縣政府任用契約關係有「信賴利益」存在，若不得支領，損害原告利益，宜蘭縣政府及被告於本案處分，已違反行政程序法第8 條信賴利益保護原則。
⑷違反平等原則：
①被告對鄉（鎮、市）公所調解委員會單純辦理調解
業務人員，同意依「公務人員專業加給表（五）標準支給，而宜蘭縣政府消費者保護課歸列法制職系同仁及原告，除辦理消費爭議調解及申訴、諮詢及訴訟輔導等較公所為繁雜業務，卻不得支領法制加給，已違反「禁止差別待遇原則」及「平等原則」。
②宜蘭縣政府消費爭議調解業務係由秘書室移撥，原
屬法制業務之一，何以秘書室辦理消費爭議調解業務法制職系人員可支領法制加給？又目前各地方政府消費保護官大部份由法制人員轉任，其主要業務為消費爭議第二次申訴處理、擔任消費爭議調解委員會主席、行使消費者保護法第50條消費者損害賠償訴訟或同法第53條之不作為訴訟同意權及同法第33條以下對企業經營者之調查，原告除未能行使消費者保護法第50條消費者損害賠償訴訟或同法第53條之不作為訴訟同意權外，亦處理消費爭議第一次申訴，擔任宜蘭縣政府消費爭議調解委員會委員、督導消費爭議案件調解業務及同法第33條以下對企業經營者之調查，何以業務相當，但待遇卻不相當，亦違反「禁止差別待遇原則」。
③被告上開會議決議，於表（五）決議2 、3 項係以
於「法制室」或「非法制室」下設消費者保護課而異其權益，於法制室下設置消費者保護課歸列法制職系人員，縱與表（五）所訂須歸列「法制職系」要件不符，惟考量支領有案，同意繼續支給至調離原機關職務止；於宜蘭縣政府工商旅遊局非法制單位下設消費者保護課歸列法制職系人員，則不得支給。為何同樣支給有案，但前者基於信賴保護原則得支給至調離原機關職務止，後者的信賴利益則置之不理，邏輯嚴重錯誤，違反平等原則。且各地方政府生態不同，並不是均有設立法制室，若被告一定要在法制室下設置消費者保護課之法制人員始得支給，被告應先修正相關組織法，強制地方政府應成立法制室，讓地方政府有所遵循。在法制尚末完備前，不應以於「法制室」或「非法制室」下設消費者保護課而有不同差別待遇。
⑸符合「公務人員專業加給表（五）」規定：按公務人
員專業加給表（五）以下列機關或單位內法制人員，同時符合⑴職務歸列法制職系；⑵具法律系所畢業…；及⑶辦理法制、訴願、「調解」業務等三項要件者為限。…⑸雖未設法制單位，但其組織法規明定辦理法定業務之職務。查宜蘭縣政府組織自治條例第6 條第3 款規定：「工商旅遊局掌理：…消費爭議調解業務…」，依被告95年6 月13日局給字第095001337 號函說明二亦認為依宜蘭縣政府組織自治條例所訂職掌觀之，宜蘭縣政府並未明文設立法制機構或法制單位，故符合表（五）第⑸要件，只要歸列法制職系、法律系所畢業且辦理調解業務者，均得依表（五）支給法制加給，與宜蘭縣政府工商旅遊局是否為法制單位並無關係，被告上開函表示宜蘭縣政府工商旅遊局消費者保護課，非組織法規所稱「法制單位」，故不得支給法制加給見解，顯然對表（五）要件⑸疏未注意。又地方制度法第19條第1 項第l 款第2 目規定：「縣（市）組織之設立及管理」為縣自治事項，宜蘭縣政府工商旅遊局組織與業務職掌，宜蘭縣政府知之甚詳，是否從事法制業務，應宜蘭縣政府自行判斷之。⒊綜上，請依法撤銷被告上開違法決議之行政處分，確認
公法上原告支給法制加給身分。本案影響後續法律系畢業者投入各地方政府消費者保護工作一大因素，請鈞院併予考量。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴按「行政程序法」第92條第1 項規定：「本法所稱行
政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」另參照改制前行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實陳述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願自非法之所許。」經查被告前配合職系說明書及職組暨職系名稱一覽表修正，檢討現行各種加給、獎金是否配合修正，邀集相關機關開會研商，嗣將會議結論以民國95年3 月7 日局給字第0950061140號函知各主管機關，爰上開函示係屬單純之事實陳述（會議紀錄轉知），並非對人民之請求有所准駁，不生法律上之效果，非屬行政處分。
⑵又被告95年6 月13日局給字第0950013317號函就宜蘭
縣政府來函詢問，該府非於法制室下所設之消費者保護課，其職務歸列法制職系之人員得否依「公務人員專業加給表（五）」支領專業加給疑義所為之解釋，係屬上級機關就下級機關適用人事法規上疑義所為之釋示（屬機關間意思交換），亦非對人民之請求有所准駁，不生法律上之效果，非屬行政處分（按，原告之服務機關係宜蘭縣政府，故其得否支領法制人員專業加給之准駁權，因涉相關事實認定與支給要件之涵攝，係屬該府權責，尚非被告）。
⑶綜上，原告以不服被告95年3 月7 日局給字第095006
1140號函、同年6 月13日局給字第0950013317號函為由，據以向鈞院提起行政訴訟，尚難謂符合「行政訴訟法」第4 條第1 項規定，請依「行政訴訟法」第10
7 條第1 項第10款規定予以駁回。⒉實體部分：退一步言，縱認原告得據以提起行政訴訟，
謹就原告指摘被告民國95年3 月7 日局給字第0950061140號函、同年6 月13日局給字第0950013317號函就有關「公務人員專業加給表（五）」支給要件之認定疑義說明如下：
⑴查「公務人員加給給與辦法」第13條規定：「本辦法
各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」是以，公務人員各種加給之支給，均應依行政院訂定之各種加給表規定辦理。復查被告係行政院為統籌所屬各機關人事行政所設立（被告之組織條例第1 條定有明文）。其中關於員工給與之規劃及擬議事項，係屬本局之法定職掌（被告組織條例第6 條），故各機關適用行政院所定各種加給表發生疑義時，被告自得本於法定職掌，闡明法令之真意以統一法令之適用並釐清爭議。另為期符合公務人員俸給法第5 條所定專業加給係對專業人員加給之立法意旨，被告擬議公務人員各種專業加給之支給條件及數額報請行政院核定時，均係衡酌其專業性，以避免支給寬濫。
⑵又被告前開二函係對於「公務人員專業加給表（五）
」所列「法制單位」要件所為釋示。茲以宜蘭縣政府組織自治條例中並未明定設置專責法制機構或法制單位，其法制業務依該條例第6 條第11款規定，係屬秘書室之掌理事項，爰被告就該府所詢工商管理局「消費者保護課」是否符合「公務人員專業加給表（五）」支給要件所定「法制單位」之意涵予以釐清，以該課尚非屬上開加給表（五）所稱「法制單位」之範圍，係就是項支給要件訂定之立意，本於訂定機關立場所為之解釋，且類此問題亦經被告95年2 月16日邀集相關主管機關會商並獲致相同結論，故無不當之處。至原告提及被告前開二函係侵犯宜蘭縣政府組織及地方自治權限一節，係純屬誤解，被告所為之認定（解釋）僅係適用於該府所屬人員得否依「公務人員專業加給表（五）」支給專業加給，尚無涉該府組織性質之認定或否定，故尚難謂侵犯該府之自治權限，併予敘明。
⑶綜上，本案原告亦理由，請依「行政訴訟法」第195條第1 項規定予以駁回。
理 由
一、本件原告爭訟之法制專業加給金額約計101,000 元，此為原告所自承，核其標的數額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第219 條第2 項之規定，將行政訴訟法第229 條第1項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1 月1 日起施行），應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條訂有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。至機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何具體之法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例，可資參照；又公務人員加給給與辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。
」
三、本件被告機關前配合職系說明書及職組暨職系名稱一覽表修正，檢討現行各種加給、獎金是否配合修正，邀集相關機關開會研商，嗣將會議結論以民國95年3月7日局給字第0950061140號函知各主管機關。又就宜蘭縣政府去函詢問，該府非於法制室下所設之消費者保護課，其職務歸列法制職系之人員得否依「公務人員專業加給表（五）」支領專業加給，經被告以95年6月13日局給字第0950013317號函復不得依據該表支領專業加給。原告不服被告95年3月7日局給字第0950061140號函、同年6月13日局給字第0950013317號函，提起復審遭決定駁回，循序起訴意旨如事實欄所載。
四、關於原告聲明第1項，請求撤銷行政院人事行政局95年3月7日局給字第0950061140號函有關公務人員專業加給表（五）之會議結論及同年6月13日局給字第095001331 7號函釋部分：按「上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，並非對於人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的。原告如不滿該上級機關之指示，應俟受指示之下級機關遵令為行政處分後，再循行政救濟程序請求救濟。乃原告未待行政處分，即行訴願，自為法所不許。」改制前行政法院62年裁字第182號判例意旨，可資參照。經查被告機關前配合職系說明書及職組暨職系名稱一覽表修正，檢討現行各種加給、獎金是否配合修正，邀集相關機關開會研商，嗣將會議結論以民國95年3月7日局給字第0950061140號函知各主管機關，上開函示係屬單純之事實陳述（會議紀錄轉知），並非對人民之請求有所准駁，不生法律上之效果，非屬行政處分；又被告機關95年6月13日局給字第0950013317號函就宜蘭縣政府來函詢問，該府非於法制室下所設之消費者保護課，其職務歸列法制職系之人員得否依「公務人員專業加給表（五）」支領專業加給疑義所為之解釋，係屬上級機關就下級機關適用人事法規上疑義所為之釋示（屬機關間意思交換），亦非對人民所為直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分；復審決定為不受理之決定，亦無不合。原告主張，被告機關上揭二函係屬行政處分，容非可採。從而，原告不服被告機關上揭95年3月7日局給字第0950061140號函、同年6月13日局給字第0950013317號函，提起撤銷之行政訴訟，依上說明，尚非合法，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更為慎重之判決為之。
五、關於原告聲明第2項，請求確認原告自95年3月7日起至96 年9月21日止得支領法制職系專業加給之資格部分：按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由，而以判決駁回之。查原告之服務機關係宜蘭縣政府，故其得否支領法制人員專業加給之准駁權，因涉相關事實認定與支給要件之涵攝，係屬宜蘭縣政府之權責，尚非被告機關，原告亦自承系爭法制專業加給係由宜蘭縣政府核發，是原告對於被告機關請求確認自95年3月7日起至96年9月21日止得支領法制職系專業加給之資格，被告機關並非適格，欠缺本件實施訴訟之權能，此部分起訴，亦屬無從准許，應予駁回。至原告主張如不以本件被告機關為訴訟對象，權利即無保障云云；按程序上原告非不得對於權責機關宜蘭縣政府請求發給系爭法制專業加給，如遭否准，即得提起行政救濟，其提起訴訟之基本權，並無受到剝奪，原告上揭主張，亦屬誤解。
六、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 12 日
第六庭法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 12 月 12 日
書記官 吳芳靜