臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00094號原 告 香港商．蘋果日報出版發展有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 邱文祥（局長）住同上（已聲明承受訴訟）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國95年5 月4 日府訴字第09578378500 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告於其發行之蘋果日報民國（下同）94年10月10日第E4版及自94年7 月26日起持續於蘋果日報網站（http:// www.appledaily.com.tw/News/ index.‧‧‧‧‧‧）分別刊登「Lancome 高透感美白精華面膜（【哪裏買】Lancome0000-000-000 ）、Shu Uemura淨透美白面膜【哪裏買】Shu Uemura（00）0000-0000 」、「Biotherm粉刺痘皰
SOS 抗痘精華【哪裏買】Biotherm0000-000-000、yuxia AC痘痘調理凝露【哪裏買】yuxia （00）0000-0000 」等多項化粧品廣告，廣告內容宣稱「高透感美白精華面膜‧‧‧‧‧‧面膜及安瓶所含的美白、保濕、抗老等優等成分，能使膚質狀況變佳‧‧‧‧‧‧淨透美白面膜‧‧‧‧‧‧保濕
4 美白4.5 抗老抗氧化3.5 消炎抗敏4 ‧‧‧‧‧‧」、「‧‧‧‧‧‧粉刺痘皰SOS 抗痘精華‧‧‧‧‧‧加入殺菌劑以及角質溶解剝離劑，具抗痘效果‧‧‧‧‧‧AC痘痘調理凝露‧‧‧‧‧‧抗凝血酸能止血消炎‧‧‧‧‧‧屬消炎、鎮靜和舒緩功效的酒精製劑‧‧‧‧‧‧」，上述2 則廣告分別經臺中市衛生局及臺北縣政府衛生局查認未標示廣告許可字號及廣告內容不知有無申請廣告核准而移請被告辦理。嗣經被告核認原告所刊登該2 則廣告內容涉及誇大，違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，乃依同條例第30條第1 項規定，以94年11月29日北市衛藥食字第09439124100 號行政處分書，處原告新臺幣（下同）1 萬5 千元（共2 件，第1 件處罰1 萬元，每增加1 件，加罰5 千元，合計1 萬5 千元）罰鍰，並命違規廣告應立即停止刊登（請其停止刊登部分因欠缺法律授權依據，被告陳稱只是勸導性質，善意提醒原告免得繼續受罰，不是行政處分）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，嗣於本院審理時以言詞減縮聲明為請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
二、原告主張之理由：原處分所處罰之標的僅係消費商品之「報導」而非「廣告」
，被告誤認前揭報導為誇大不實廣告，足證被告認事用法顯有違誤，應予撤銷：
㈠按化粧品衛生管理條例第24條第1 項及第2 項分別規定：「
化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告」、「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」；復按同法第30條第1 項則規定：「違反第24條第1 項或第2 項規定者，處新臺幣5 萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」是以化粧品之「廣告」如有虛偽誇大之情形者，始有可能構成化粧品衛生管理條例第24條與第30條第1 項之情形而應課處罰鍰，合先敘明。
㈡前開商品資訊之報導，均僅係消費商品之「報導」，而非商品「廣告」，理由如后：
⒈經查前開報紙報導之商品資訊刊登之版面，報導目的係為
提供本報讀者有關新上市之保養品資訊及專家意見，故記者亦有實地採訪靜宜大學化妝品科學系吳講師，於蒐羅市面上販售之相關產品並彙整相關詳細資料後撰寫該報導，並無任何廠商委刊廣告之事實存在。而前開網站報導之商品資訊刊登之版面，報導目的係為提供本報網站讀者有關新上市之抗痘含藥產品商品資訊及專家意見，故記者亦有實地採訪靜宜大學化妝品科學系張教授，於彙整相關詳細資料後撰寫該報導，亦無任何廠商委刊廣告之事實存在。
⒉復查有關前開報紙報導之商品資訊所刊登之版面共臚列5
組商品，而有關前開網站報導商品資訊所刊登之版面共臚列10種商品，上開2 版面均詳細分析其成分、使用法及效果，足證其為提供讀者相關資訊之平台，況如該版面所載內容係為廠商委刊之廣告，本報豈有可能將各家不同廠商之同質性產品聯合刊登廣告於同一版面，造成業者間互相競爭？此顯與廣告之目的有違，廠商又豈有可能同意如此刊登廣告之方式？⒊再查本報Ｅ疊及本報網站副刊部分，報導內容豐富，涵蓋
民眾日常生活食衣住行育樂相關資訊，包括：主題遊、讓我更美等等；詳究本報刊登系爭商品報導之版面內容，係採訪各家廠商並將效果之評鑑刊出，提供讀者參考比較；如為廣告內容，本報則會標示「廣編特輯」，並依法於內容中加入廣告核准字號。故就版面整體以觀，前開報紙報導及網站報導均非廣告，自不待言。
⒋按化妝品衛生管理條例第24條第2 項規定：「化妝品之廠
商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」準此，原告接受化妝品廠商委刊廣告時，均會要求其提供核准之證明文件；前開報紙報導及網站報導因非廠商委刊之廣告，故當然毋須刊載廣告核准字號。
⒌綜上所言，前開報紙報導及網站報導自無可能構成化粧品
衛生管理條例第24條與第30條第1 項所定違規情形，是以被告誤認該「報導」為「廣告」而課處原告罰鍰，認事用法顯有違誤。再者，若被告認為前開報紙報導及網站報導均屬於「廣告」時，自應就二者確屬「廣告」之事實負舉證責任；而原處分未具明理由，僅基於其主觀臆測即認定為誇大不實廣告，故原處分違法應予撤銷。
被告既未提出具體事證證明報導內容誇大，即率認其有違反
化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定之情節，而課處原告罰鍰，足證原處分未具理由限制人民權益，應予撤銷：
按行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰‧‧‧二、主旨、事實、理由及其法令依據」；同法第97條復規定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰一、未限制人民之權益者‧‧‧」。本件原處分為限制人民權益之行政處分，從而被告自應依法於處分書中記載認定事實之依據並說明理由。前開報紙報導及網站報導之內容描述並無誇大或虛偽不實之處，詎原處分書中僅記載系爭報導及網站報導文字「涉及誇大詞句，案經臺中市衛生局暨臺北縣政府衛生局於94年7 月28日查獲，復經本局查證屬實，核其違規情事應依後列法條規定處分。三、處分理由及適用法條：（一）違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規定、爰依同條例第30條之規定處分如主旨‧‧‧」云云，既未記載其認定「查證屬實」之證據，即以違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項之理由，逕認前開報紙報導及網站報導違法而加以處罰，從而原處分係未具理由限制人民權益，應予撤銷，灼然至明。
退萬步言，即便被告執意認定系爭報導及網站報導之商品資
訊係為廣告，而有關違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定而依同條例第30條第1 項規定予以處罰之對象，是否包括傳播機構，不無疑義：
原告係傳播機構，即便被告認定前開報導及網站報導為廣告，惟其宣傳利益係直接歸屬於報導內之化粧品廠商，則原告是否直接販售系爭商品、系爭廣告是否係由化粧品廠商所委託刊登或所刊登之資料是否係由化粧品廠商所提供，而有化粧品衛生管理條例第24條第1 項、第2 項之適用而應據以處罰等情，均未見被告查明。被告遽以原告利用傳播媒體刊登商品資訊，以向不特定之多數人行銷產品之行為，即屬刊登廣告行為，而該廣告為化粧品廣告且內容詞句涉有誇大，即認原告違反化粧品管理條例第24條第1 項規定而予處罰，尚嫌率斷。臺北市政府訴願委員會就原告於類似情節之另案中所提訴願而為之訴願決定書理由欄中亦同採此見解，並據此撤銷該行政處分。從而，被告認事用法顯有違誤，原處分及訴願決定均應予以撤銷，懇請判決如訴之聲明所示，以維原告合法權益，並符法制。
三、本院查：化粧品衛生管理條例第2 條規定：「本條例所稱衛生主管機
關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第3 條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」第24條第1 項、第2 項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」、「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」第30條第1 項規定：「違反第24條第1 項或第2 項規定者，處新臺幣5 萬元以下罰鍰；‧‧‧‧‧‧。」行政院衛生署80年8 月7 日衛署藥字第963940號公告：「主旨：公告化粧品之範圍及種類( 如附件一) ‧‧‧自即日起實施。‧‧‧附件：化粧品種類表‧‧‧七、面霜乳液類：‧‧‧10. 其他‧‧‧十二、覆敷用化粧品類‧‧‧3.其他‧‧‧。」藥政違規廣告罰鍰原則規定：「‧‧‧‧‧‧化粧品：第1 次違法者：處新臺幣1 萬元整罰鍰，每增加1 件加罰5 千元整。若涉及療效或違規情節重大者，得提高罰鍰額度至新臺幣3 萬元。‧‧‧‧‧‧再次違規之認定：係指同一產品經處罰，於處分書收到3 日後（以雙掛號回執聯日期為準）再度違規者。違規廣告自第2 則起，每查獲1 則即累計1 次。‧‧‧‧‧‧。」臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400 號公告：「主旨：公告修正本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。‧‧‧‧‧‧公告事項：修正後本府90年8 月23日府祕二字第9010798100號公告略以：「‧‧‧‧‧‧六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之‧‧‧‧‧‧（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項。‧‧‧‧‧‧。」原告於事實欄所述時間於報紙及網路上分別刊登系爭廣告之
事實，有臺中市衛生局94年10月13日衛藥字第0940040064號函檢送違規化粧品廣告剪報1 份、臺北縣政府衛生局94年8月10日北衛藥字第0940052640號函檢送違規化粧品廣告監測查報表、網頁資料及原告94年11月16日94蘋文字第92、93號陳述意見函等影本在卷可稽。復依首揭行政院衛生署80年8月7 日衛署藥字第963940號種類公告，系爭產品係屬化粧品衛生管理條例所稱化粧品管理無疑，則被告機關審認原告所刊登該2 則廣告內容涉及誇大，違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，尚非無據。
原告雖主張其於類似情節之另案中所提訴願，經獲臺北市政
府訴願審議委員會撤銷該行政處分云云（此一訴願決定參見標示日期為95年2 月22日之訴願卷），惟查該案嗣經被告請示行政院衛生署，該署以95年4 月21日衛署藥字第0950009024號函釋：「主旨：有關貴局函詢違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定而依同條例第30條第1 項規定予以處罰之對象，是否包括傳播機構乙案，經查化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定係指任何人均應遵守之義務，並未將傳播媒體排除在外，故違反上開規定，均應依該條例第30條之規定予以處分」等語，核與立法目的及規範精神無違，得予適用。參照藥事法第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」廣播電視法第2 條第9 款規定：「稱廣告者，指廣播、電視或播放錄影內容為推廣宣傳商品、觀念或服務者。」等語觀之，凡利用傳播工具，推廣宣傳商品、觀念或服務之行為，均屬廣告，不以受託傳播為限，傳播業者主動於自有媒體上宣傳某商品、觀念或服務之行為，亦屬之。故本案雖據原告以94年11月16日94蘋文字第92、93號陳述意見函稱：「報導所載內容皆為記者向各產品業者訪查所得，並無任何廠商委刊廣告之事實存在‧‧‧」等語，惟系爭報導之內容，載有品牌商品之名稱、圖片、價格及功效等事項，並刊登其所報導品牌化粧品「哪裡買」之電話號碼，有各該報紙及網頁資料附原處分卷可稽。已提供予一般民眾關於系爭商品之相關資訊，使該等資訊藉由報紙或網路之傳播功能使不特定人得以知悉，而達到招徠消費者購買之目的，顯係藉報導之名，行推廣宣傳商品之實，自屬廣告行為。另廣告內容宣稱：「高透感美白精華面膜：面膜及安瓶所含的美白、保濕、抗老等優等成分，能使膚質狀況變佳‧‧‧淨透美白面膜：面膜評分，保濕4 美白4.5 抗老抗氧化3.5 消炎抗敏4 ‧‧」（見報紙資料）；「粉刺痘皰SOS 抗痘精華：加入殺菌劑以及角質溶解剝離劑，具抗痘效果‧‧‧痘痘調理凝露：抗凝血酸能止血消炎，屬消炎、鎮靜和舒緩功效的酒精製劑‧‧‧」（見網路資料）等情，已涉及醫療效能，與其所宣傳的化粧品屬性不符，且於醫學學理或臨床試驗並無依據，自屬誇大不實。是以被告認原告系爭報導行為，係屬利用報紙及網路，對於化粧品為誇大不實的廣告，而違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，洵屬有據。
又原告於其發行之蘋果日報94年10月10日第E4版，及自94
年7 月26日起持續於「蘋果日報」網站，分別刊登「Lancome 高透感美白精華面膜、Shu Uemura淨透美白面膜」、「Biotherm粉刺痘皰SOS 抗痘精華、yuxia AC痘痘調理凝露」等多項化粧品廣告，用詞涉及誇大不實，本屬二行為（網路持續刊登資料有2005年7 月28日及2005年11月16日之下載紙本附原處分卷可稽），被告以一行為一罰原則，併案處分，依化粧品衛生管理條例第30條第1 項規定，以94年11月29日北市衛藥食字第09439124100 號行政處分書，第1 件處罰1 萬元，第2 件加罰5 千元，合計罰鍰1 萬5 千元，於法並無不合。且係依法定罰鍰額度，從輕量處，亦無裁量逾越權限或濫用權力之情事。
綜上所述，原罰鍰處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維
持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內及本院調查所得資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 26 日
第六庭法 官 林 文 舟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 96 年 4 月 27 日
書記官 林 俞 文