臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00986號原 告 蔡碧珠即三兆汽車商行被 告 臺北縣政府環境保護局代 表 人 鄧家基（局長）住同上上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文被告對原告於96年3 月16日申請退還移置費與保管費案件，應依本判決之法律見解作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）93年至94年間查報認定原告所有3D-0
605 號等多部車輛為廢棄車輛，而陸續委託全運通環保科技股份有限公司（下稱全運通公司）執行拖吊移置指定場所存放保管，並依道路交通管理處罰條例第82條之1 向原告收取系爭車輛之移置費與保管費。原告於繳納完畢後不服，乃逕依行政訴訟法第8 條第1 項，向本院提起行政訴訟，請求被告退還前開移置費與保管費（合計有45張單據），共新台幣（下同）77,000元及法定利息，經本院於96年2 月26日以95年度簡字第825 號裁定駁回原告之訴。嗣原告以96年3 月16日申請書向被告請求作成核准退費77,000元及自申請書送達之翌日起至返還之日止按年利率百分之五計付利息之處分，又於同年5 月24日寄送該申請書影本予被告，被告則先後以96年4 月24日北環四字第0960019679號函及96年6 月26日北環四字第0960036885號函，均僅檢送先前被告於本院審理95年度簡字第825 號案件時所提出之行政訴訟答辯狀繕本作為回復。原告則以96年7 月9 日「課予義務訴願書」經由被告機關向台北縣政府提起訴願，仍請求作成核准退費77,000元及自申請書送達之翌日起至返還之日止按年利率百分之五計付利息之處分，再以其已提起訴願逾3 個月，訴願機關遲不為決定，亦未通知延長期間為由，逕向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明請求判決：
⒈被告應作成核准退費之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
⒈就行政訴訟程序部分：
①「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3 個月內為
之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以一次為限，最長不得逾2 個月。」訴願法第85條第1 項定有明文。
②原告已於96年3 月16日以限時掛號郵件、號碼為919753號
寄達被告之「請求作成核准退費書」。因未收被告之函復，又以限時掛號郵件第921054號，請求再次寄達應為行政處分文書之回函，被告則以96年6 月26日北環四字第0960036885號函及本院95年度簡字第825 號（事實上已結案）之答辯狀為回復。原告於收受被告之函復，確認未受允許後，於96年7 月9 日備妥訴願書狀以限時掛號郵件（第000000-000000-00-00000-0號）寄達被告，此復有掛號回執可稽。嗣原告另以96年8 月6 日九六律廣陳字第000000000-000 號書函請求，被告則以96年9 月4 日北環四字第0960058053號函回復。原告於收受被告之函復確認未受允許後，於96年9 月10日備妥訴願書狀以限時掛號郵件（第000000-000000-00-00000-0號）送達訴願書於被告轉送訴願管轄主管機關。至96年12月27日止已逾3 個月期限，訴願主管機關並無訴願決定書送達或告知延長之諭示，原告乃逕依行政訴訟法第4 條及第5 條規定，提起本件行政訴訟救濟。
⒉就系爭車輛實施代履行優先適用行政執行法部分：
①按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他
法律之規定。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」行政執行法第1條第1 項、第27條第1 項及第29條第1 項分別定有明文。
又「送達之年月日時，除有反證外，以送達證書所記載為準。」最高行政法院71年6 月30日裁字第371 號判例參照。再者，「又執行機關採行代履行為執行方法時，自應依本法施行細則第32條規定以文書載明該條各款所列事項，送達於義務人。」、「各行政機關處理有關行政執行事項時，除因本法別有規定而應優先適用其他法律規定者外，原則上應優先適用本法之規定；」法務部94年7 月1 日法律決字第0940024074號函及臺北縣政府法制室95年12月28日北法規字第0950902951號函釋參照。
②學者見解：「下命處分指的是課與相對人特定作為、不作
為或忍受義務的行政處分，如命違反法令的集會、遊行解散、命違建人停工或拆除、命行人、車輛遵循交通號誌或警察指揮進退以及繳納稅捐、罰款、工程受益費等均是。下命處分的特色是具行政執行法的重要功能，即遇相對人不履行義務時，行政機關自身即得以該下命處分為執行名義，據以強制執行。」、「可見本法有關適用範圍之規定，係採取『特別法』之立法例。未來行政機關遇有行政強制執行事務時，如本法及其他行政法規均有規定，且其規定不同時，則應優先適用行政執行法之規定。可見行政執行法乃屬行政強制執行之特別法，各行政機關處理有關行政強制事項時，應優先適用本法之規定」、「因此，本法第27條所稱的『依法令』仍必須踐行階段式之程序，亦即須以書面為告戒，非指即時強制至為明確。」、「本款『告戒』規定之意旨在於，強調法律之明確性，提高執行效率，使義務人重視處分書或限期履行書之法律效力。告戒為行政執行之核心，不管於處分書內或獨立告戒之情形，其內容應足夠明確。執行機關應告知採取何種方法，怠金、代履行或直接強制等，直接強制應告知採取何種型態為之，怠金應告知確定怠金之數額，不得僅以最高數額為上限，而不告知確定數額，代履行應告知預估代履行費用。告戒所定限期，應合宜考量義務人之狀況，以及有足夠時間來履行義務，應合乎比例原則。告戒書應送達義務人。」（翁岳生2000年行政法上冊第568頁；下冊第979頁、第1021頁及第1022頁參照）。被告依法執行廢棄車輛移置保管作業時，須優先適用行政執行法之相關規定，除非行政執行法無規定時，方有適用其他法律規定之空間。
③按「執行機關依本法第29條第1 項規定，委託第三人或指
定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」行政執行法施行細則第32條定有明文。惟行政執行法對於文書之送達並無再予以另行規定，是自然得依其他法律（即行政程序法）之規定。又「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」、「送達人因證明之必要，得製作送達證書，記載下列事項並簽名︰一、交送達之機關。二、應受送達人。三、應送達文書之名稱。四、送達處所、日期及時間。五、送達方法。」、「不能為送達者，送達人應製作記載該事由之報告書，提出於行政機關附卷，並繳回應送達之文書。」、「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第72條、第76條、第86條、第92條第1 項、第100 條第1 項及第110 條第1 項分別定有明文。被告依道路交通管理處罰條例第82條之1 、第1項及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法（下稱處理辦法）第4 條規定，執行移置廢棄車輛時，自應優先適用行政執行法施行細則第32條之規定，以書面記載該例式事項，事先通知原告作「自行清理」之限期處分並送達原告營業所（以車牌管制之地址為準），被告既未經合法程序送達即未生效力，該移置保管系爭車輛代履行之間接強制作為，自屬違法。
④有關「代履行」文書之送達，原告所有系爭車輛皆有依法
登記，全省監理機關皆管制之車輛號牌，營業所皆明示其管制電腦內，可見原告並非無法送達或有蓄意拒絕收受之情事，被告自不能以公告代之又只定48小時內（95年1 月19日修正為7 日）限期自行清理，行政執行法為特別法例，有關行政執行上之適用，各行政機關皆應優先適用之。且系爭車輛號牌或引擎號碼所有人特定，違反廢棄車輛行政義務具體，符合行政程序法所稱行政處分，而非一般之行政處分，自不能以張貼公告代替書面。又行政執行法施行細則第32條既已明示「應以文書載明下列事項，送達於義務人。」，依上述行政程序法送達規定觀之，自應以書面載明規定事項送達於原告營業處所，方符正當法律程序，原告亦有自行履行義務之機會。是被告之代履行文書始終未送達原告處所，核其發動行政執行代履行之行政手段，自無發生效力，無效之行政處分自始不生效力，其予以執行後之收費處分依據自無所附麗，自應退回該移置及保管之費用。
⒊就原下命處分效力部分：
①原告請求被告應核准退費之原因，除被告依道路交通管理
處罰條例第8條第1項第2款及行政程序法第111條第1項第6款之規定，並無該管「廢棄車輛下命處分」之事務權限外，被告依法逕行移置保管之行政措施，須以合法有效之「行政處分」為前提，於原告知悉行政機關有限期清理之行政處分下，而未於限期內自行清理，被告始有法源依據，針對系爭車輛發動行政執行之效力。然原告所依法請求退費之拖吊及保管費用，被告空言有行政處分之存在，卻未提出任何相關行政下命文書供參，是本件訴訟有關行政處分之舉證責任應由被告負擔。
②「行政處分必須經由主管機關個別對人民送達、通知或使
其知悉，而生效力，如果是透過其他管道得知或告知，或僅僅通知行政處分的其他相對人，此項行政處分還不能認為已經生效。此外，書面的行政處分必須透過合法送達的方式，才能發生效力。行政處分一旦生效，就立刻對相對人產生拘束力，也就是說相對人從此依該處分的內容，或者負擔義務，或者享有權利。」、「一個合法的行政處分，在外觀上，首先必須出自於有管轄權的機關所作成；其次，依法若須經一定程序，如相對人同意、公告、通知、給予相對人閱覽卷宗的機會等，必須踐行；再者，行政處分除法規有規定外，得以書面、言詞或其他方式作成，但相對人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。而凡是書面處分，都必須遵守一定格式，至少須記載有相對人、主旨、處分機關與作成日期等最低限度事項。」法務部全球資訊網法律常識參照。
③按「修正前菸害防制法第3 條第1 項規定：『本法所稱主
管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；‧‧‧』，嗣於89年1 月19日修正為：『本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；‧‧‧』，則臺北市政府衛生局於89年
1 月26日為本件處分時，依法已非菸害防制主管機關，乃未報請該管主管機關臺北市政府處理，逕對再審原告為罰鍰處分，即有逾越權限而為處分之違法。且是否逾越權限，為行政爭訟機關職權調查之範圍，訴願決定、原審及本院前審判決均未注意及此，遞為維持原處分之決定、判決，其適用法規即難謂無顯然錯誤。再審原告求為廢棄、撤銷為有理由。」、「惟此之核定僅係內部之事務分工，對外仍應以交通部名義作成處分，難認交通部觀光局以自己名義為撤銷觀光旅館業執照之處分。茍交通部觀光局以自己名義為撤銷觀光旅館業執照之處分，自屬缺乏事務權限之行政處分。」93年6 月15日最高行政法院庭長法官聯席會議決議文及92年3 月27日最高行政法院92年度判字第32
3 號判決參照。④又「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12條
至第68條由公路主管機關處罰。二、第69條至第84條由警察機關處罰。」行為時道路交通管理處罰條例第8條第2款已明文規定。是查報廢棄車輛經環境保護主管機關個別查報後，被告應將舉發道路障礙之相關證物提供警察機關，於該管轄區之警務人員依道路交通管理處罰條例規定，由該管轄區警察機關開具下命處分文書，並通知及限期義務人亦即原告自行清理，如逾期原告未自行清理，則執行機關即被告方有發動行政執行法規定，實施「代履行」強制措施之必要。準此，行為時道路交通管理處罰條例既已明定處罰機關，被告並無權限以自己名義作成該系爭自行清理之「下命處分」，則被告未依規定，自行以自己名義為處罰機關，印製於大量之行政處分文書上，揆諸最高行政法院93年6月份庭長法官聯席會議決議文之統一法律見解，被告非為行為時道路交通管理之主管事務機關，其以自己名義掣開張貼限期清理之下命處分，顯屬缺乏事務權限之行政處分，依行政程序法第110條第6款第111條第4項規定即為無效之處分，應屬自始不生效力。
⑤「依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第6
條規定，道路交通管理之稽查、違規記錄，由交通勤務警查執行之；」、「基於授權或內部分工，以有權之機關名義行文，依法並無不可。」，警政署警法字第0940154681號函釋參照。爰此，被告如受警察機關委託或以之名義行文或下命，方無違法爭議，斷不能以被告自己名義行文，下命原告自行清理否則將予以拖吊移置之不利益處分。
⑥再者，處理辦法之制定，固亦為道路交通管理處罰條例第
82條之1 之授權制定，然對於如何「通知車輛所有人」觀諸內容條文並無相關規定。復按「處理違反道路交通管理事件之程式及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。」、「處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程式，依行政程序法之規定。」、「各專業警察機關對於違反道路交通管理事件之稽查及管轄權責劃分，得比照第6 條、第8條規定辦理。」、「逕行舉發者，‧‧‧由舉發機關送達被通知人。」、「舉發慢車、行人及道路障礙之違反道路交通管理事件後，應由行為地警察機關處理。」、「稽查及處理違反道路交通管理事件人員，於執行職務時，應遵照本細則之規定。」違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第2 條第1 項、第5 條第1 項、第9 條第1 項、第11條第1 項第4 款、第26條第1 項、第80條第1 項分別定有明文。而違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則係依道路交通管理處罰條第92條第4 項例授權制定之命令，更明確制定舉發慢車、行人及道路障礙之違反道路交通管理事件後，應由行為地警察機關處理。環境保護機關於道路交通管理處罰條例第82條之1 並無明確授權得以處罰或處分之，且「由警察機關通知車輛所有人限期清理；」之「通知」規定，於母法道路交通管理處罰條例內並無規定，故違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則已定有「依行政程序法」、「送達被通知人」、「執行職務時，應遵照本細則」等等明確具體之明文，如何「通知」車輛所有人自應優先適用行政程序法之送達規定，以書面載明各項意旨送達原告，此亦競合行政執行法施行細則第32條規定。準此，舉發廢棄車輛相關規定既無就通知車輛所有人之一般性規定，依據道路交通管理處罰條例第2 條，自應優先適用違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則、行政執行法、行政執行法施行細則第32條及行政程序法第11條第4 項、第68條第1 項、第72條第1項及第110 條第1 、4 項等有關之送達規定。
⒋行政執行之立法意旨係在於冀望違反行政義務之義務人能
有自行履行之機會，其制定非屬以侵害性較重之執行移置拖吊為優先，是定有如行政執行法施行細則第32條規定之保護人民權益之前置程序予以「告戒」。在義務人未予理會或放棄或因過失逾越期限，執行機關方有「必要性」實施代履行。惟現今實務均以先行移置保管為主要手段，人民應先繳納費用方得領回車輛，此先「拖吊後通知」手段之戕害使行政執行法施行細則第32條及行政程序法送達規定之前置程序淪為具文。雖然「廢棄車輛」之停放道路縱有可議，然在相關法律及行政執行法未立法或修法予以補充或變更之前，行政機關自應依法行政，否則動輒以「廢棄車輛」認定，又只貼公告限期48小時（已變更為7 日），任誰都無法發現自己所有車輛已被行政機關認定為廢棄車輛且即將予以移置拖吊，此觀違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則、行政執行法、行政執行法施行細則第32條之規定，顯然已產生相當之法理上矛盾。又道路交通管理處罰條例第82條之1 及處理辦法第4 條雖然同時訂有「車輛所有人屆期未清理」、「環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置」、「經張貼日起48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置」等「先行移置」之作為，然其移置亦建立在「所有人屆期未清理」之下。換言之，須在原告知悉執行機關依法以書面文書送達原告處所為準，此告戒程序亦競合行政執行法施行細則第32條之規定。既然行政執行法屬一切強制執行之特別規定，則政府所有相關行政執行事項，其執行應遵守之程序或書面行政處分之作成及送達方式，自應優先適用行政執行法及行政程序法之規定，除行政執行法未有規定外，才有其他法律規定之適用空間。故道路交通管理處罰條例及處理辦法雖有先行移置之規定，然亦未脫行政執行之管理範疇，自亦不能逾越法律優越原則而排除行政執行法之優先適用法則。
⒌系爭繳納費用之合法性顯然尚有可議，依規定原告繳納之
移置及保管費用，並無見被告提出合法有效之「行政處分」為證，即須明確具體有舉發始日及限期終日及管轄機關之認定。且後續行政執行之代履行強制措施，亦無恪守專屬法規文書送達之告戒前置程序。是被告在無遵循道路交通管理處罰條例第8 條第1 項第2 款、行政程序法及行政執行法之相關「通知送達程序」規定時，即逕行移置系爭車輛，已違法律專有事務管轄及法律程序正義原則，原告欲領回系爭車輛而繳納之相關費用自無從附麗，被告自應作成核准退費之行政處分。
⒍本件爭執事件本質雖無不同，惟起訴之案由已有差異，適
用法條亦有所別，訴訟標的已改為「申請核准退費行政處分」。又本件並非本院95年度簡字第825號之延續，該號裁定效力已確定，本件訴訟係依法重新請求被告核准，於未獲核准時依序循訴願、行政訴訟程序提起救濟。
⒎原告領回系爭車輛所支出之費用均載明於原告所提之附件
證物中，發票明細中確實紀錄領回之新台幣數額，怎有被告「迄未明確指述」之疑慮。
㈡被告主張之理由：
⒈本件原告迄未先行向被告要求作成退還該費用之處分，而
遭置之不理或遲遲不為處分等情形，何能依行政訴訟法第5條之規定，提起本件訴訟，是原告起訴不備法定程式。⒉原告主張「‧‧‧導致被告先行移置系爭車輛至適當處所
存放並收取移置及保管費用共計103,600元整‧‧‧」云云，究何廢棄車輛之移置及保管費用多寡，迄未明確指述，遽予泛謂被告應作成核准退費處分，即其未一一舉證以實其說，顯不足採信。
⒊本件原告所有廢棄車輛，被告均依現行處理辦法第4 條之
規定，經認定後，張貼清理通知書在各該車體明顯處，且該通知書上載明一定時間，車主仍未清理者，由被告先行移置至指定場所存放。況上述各該車輛張貼後，均由警察機關以書面通知車主限期清理，逾期仍未清理或認領，則由被告公告1 個月無人認領者，由被告依廢棄物清除，諸此法定程序，被告均一一踐行，尚無有行政執行法第27條、第29條及其施行細則第32條等規定之情事。
⒋被告既對上述各該廢棄車輛完成合法之程序及其相關通知
，且亦依處理辦法第2條所規定之實體事項標準為認定，自屬無違誤之處分。
⒌被告既依法完成上述各該廢棄車輛拖吊移置等事實行為並
予保管，嗣原告前來領車，依規定自須繳納移置及保管費，並未損及原告權益或法律上任何利益。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：一、原告之訴不合法者，應以裁定駁回之。二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第5 條第1 項、第200 條分別定有明文；次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3 個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以一次為限，最長不得逾2 個月。」復為訴願法第2 條、第85條第1 項所明定。故行政機關對於人民依法申請之案件，有作成准或駁之行政處分之義務；除法令另有規定外，自其受理申請之日起二個月內怠於作成准或駁之行政處分者，人民即得以其權利或法律上利益受損害為由，提起課予義務訴願；而人民因訴願機關於其提起訴願後逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，即得向高等行政法院提起課予義務訴訟，請求判決原受理申請之行政機關作成准或駁之行政處分，如案件成熟時（指案件事證臻於明確，且未涉及行政機關之行政裁量職權者），並得請求判命行政機關作成特定內容之行政處分。
二、再按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128 條、第129 條定有明文。故課以人民負擔之行政處分於法定救濟期間經過後，如具有行政程序法第128 條第1 項各款所列事由之一，相對人或利害關係人即得於同法條第2 項規定之期限內向原處分機關申請撤銷該負擔處分；如其已依該處分之內容為給付，並得主張該處分如經撤銷，其給付即喪失法律原因，而合併申請作成核准返還該給付之處分。行政機關接獲此項申請後，即應循序審查其申請有無遵守行政程序法第128 條第2 項規定之期限、是否具備同法條第1 項各款所列事由之一、原處分是否正當，而分別情形作成准許或駁回之行政處分。
三、查本件被告於93年至94年間查報認定原告所有3D-0605 號等多部車輛為廢棄車輛，而陸續委託全運通公司執行拖吊，移置指定場所存放保管，並依道路交通管理處罰條例第82條之
1 ，向原告收取系爭車輛之移置費與保管費。原告於繳納完畢後不服，乃依行政訴訟法第8 條第1 項，向本院提起行政訴訟，請求被告退還前開移置費與保管費共計77,000元及法定利息（合計有45張單據），經本院於96年2 月26日以95年度簡字第825 號裁定駁回原告之訴，其理由係指明：「原告繳納前開拖吊費、保管費，係基於道路交通管理處罰條例第82條之1 所為收費處分，非無法律原因，故原告必先提起訴願請求撤銷系爭收費處分，或申請被告將上開收費處分撤銷，始得主張被告或受託移置的民間單位收取費用係無法律原因而請求其返還，或先申請被告審查系爭收費行為是否合法，作成核准退費的處分後，始取得公法上之直接交付金錢的請求權。如果被告對原告之申請予以拒絕或怠予處理，訴願亦無結果後，再提起課予義務訴訟解決，而不得逕行提起給付訴訟以求救濟。是原告未先向被告申請撤銷原收費處分或作成核准退費的處分，逕提本件一般給付金錢的訴訟，揆諸首揭說明，其起訴難謂合法，應予駁回」等語。嗣後原告乃以96年3 月16日申請書向被告請求作成核准退費77,000元及自申請書送達之翌日起至返還之日止按年利率百分之五計付利息之處分，已於96年3 月19日送達被告機關，有該申請書及掛號郵件收件回執影本可稽（本院卷第86、88頁）；又於同年5 月24日以書函附寄該申請書影本予被告，已於同年5月26日送達被告機關，有該書函及掛號郵件收件回執影本可稽（本院卷第92頁正反兩面）。因原告係於93年11月29日至94年11月30日陸續繳納上開費用，縱令原命繳費之處分書未教示救濟期間，依行政程序法第98條第3 項規定，其得提起訴願之期限為一年，從原告接獲通知繳費單至原告申請被告作成退費處分時，亦已逾一年，故其申請作成核准退費處分之真意應係於法定救濟期間經過後申請重新開始程序，請求被告將上開收費處分撤銷，而將其繳納之移置費與保管費返還。揆諸前開說明，其申請尚非無法律之依據。故被告對此依法申請之案件，本應於受理申請之日起二個月內作成准或駁之行政處分。詎被告僅先後以96年4 月24日北環四字第0960019679號函及96年6 月26日北環四字第0960036885號函，均僅檢送先前被告於本院審理95年度簡字第825 號案件時所提出之行政訴訟答辯狀繕本作為回復（詳見本院卷第87、93頁），遲未作成准或駁之行政處分。嗣原告以96年7 月9 日「課予義務訴願書」經由被告機關向台北縣政府提起訴願，仍請求作成核准退費77,000元及自申請書送達之翌日起至返還之日止按年利率百分之五計付利息之處分，已於96年7 月11日送達被告機關，有該訴願書及掛號郵件收件回執可稽（本院卷第45至54頁）。詎台北縣政府遲未作成訴願決定，原告乃於96年12月28日向本院起訴請求判決命被告作成核准退費的處分，並敘明「本件請求核准退費之行政處分，其退費金額共計77,000元」（見原告起訴狀第2 頁事實欄第三項，附本院卷第10頁），及強調係因「原告已於96年3 月16日以限時掛號郵件、號碼為9197 53 號寄達被告之『請求作成核准退費書』。因未收被告之函復，又以限時掛號郵件第921054號，請求再次寄達應為行政處分文書之回函，被告則以96年6 月26日北環四字第096003 6885 號函及誤以本院95年度簡字第825 號（事實上已結案）之答辯狀為回復」等情，才提起訴願及本件行政訴訟（見原告所提行政訴訟補充理由一狀第2 頁，附本院卷第84頁）。足見原告於提起本件課予義務訴訟以前，已經踐行依法申請及訴願程序，而被告迄今仍未就原告之申請案作成准或駁之行政處分，此觀其答辯意旨，忽視前揭原告已提出申請之事實，猶謂「本件原告迄未先行向被告要求作成退還該費用之處分，而遭置之不理或遲遲不為處分等情形，何能依行政訴訟法第5 條之規定，提起本件訴訟」等語自明（本院卷第81、82頁），則原告提起本件課予義務訴訟，尚非無據。惟因被告迄今猶未針對本件申請案之提起有無遵守行政程序法第128 條第2 項規定之期限、是否具備同法條第1 項各款所列事由之一、原處分是否正當（包括原告所爭執被告於作成收費處分前並未踐行行政程序法施行細則第32條之告誡程序）等，提出具體之事證供本院查核，僅提出答辯狀泛稱「被告既對上述各該廢棄車輛完成合法之程序及其相關通知，且亦依處理辦法第2 條所規定之實體事項標準為認定，自屬無違誤之處分」云云，故本案事證尚未臻於明確，且被告既仍未就原告之申請案作成准或駁之行政處分，自宜由其先行使第一次判斷權，則原告求為判決命被告作成核准退費的處分，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200 條第4 款規定意旨，原告之請求，在被告應遵照本院前述法律見解對原告作成行政處分之範圍內，為有理由，超過此範圍部分，尚難逕予准許，應予駁回。
四、至於原告另於96年9 月10日寄送「訴願書」，請求撤銷原處分，及命被告作成核准退費的處分（見本院卷第58至60頁、第62頁），則係針對原告於95年8 月17日至96年5 月23日繳納之移置費與保管費共13筆不服，請求撤銷該收費處分，此觀該訴願書「事實與理由」欄第一項之論述自明（本院卷第58頁），顯然不在本件原告以96年3 月16日申請書向被告請求作成核准退費77,000元及支付法定利息之處分（即申請退還原告於93年11月29日至94年11月30日陸續繳納之45筆費用）及原告於96年7 月9 日所提起「課予義務訴願」之範圍，乃係另件針對其於95年8 月17日至96年5 月23日繳納之移置費與保管費共13筆，所提起之撤銷訴願案。而台北縣政府於
97 年4月24日作成訴願決定（北府訴決字第0960806419號），以原告提起訴願，未敍明處分書文號及提供原行政處分書影本，核與法定程式不符，經定期通知補正，逾期不為補正為由，不予受理（見本院卷第111 頁、訴願卷第117 頁），則係針對此一撤銷訴願案（即原告於96年9 月10日寄送之「訴願書」）所作成之決定，此觀被告於訴願時所提答辯書係針對原告於96年9 月10日寄送之「訴願書」為論述（見訴願卷第1 至11頁），訴願機關亦係針對原告於96年9 月10日寄送之「訴願書」所指13件處分，發函通知原告補正該處分書文號及提供原行政處分書影本等情（見訴願卷第16頁）自明。因原告已於起訴狀聲明係請求判決命被告作成核准退費的處分（即提起課予義務訴訟），並敘明「本件請求核准退費之行政處分，其退費金額共計77,000元」，及強調係因原告已於96年3 月16日以限時掛號郵件向被告寄達「請求作成核准退費書」（即申請退還原告於93年11月29日至94年11月30日陸續繳納之45筆費用共計77,000元），未收被告之函復，又以限時掛號郵件第921054號，請求再次寄達應為行政處分文書之回函，被告僅誤以其於本院先前審理95年度簡字第82
5 號案件時所提之答辯狀為回復等情，才提起訴願及本件行政訴訟，已如前述，故原告對於95年8 月17日至96年5 月23日繳納之移置費與保管費共13筆不服部分顯然不在本案之起訴範圍，尚非本院所得審理。而原告對於被告收取該13筆移置費與保管費不服所提撤銷訴願案，既遭台北縣政府決定不予受理，如有不服，自應依該訴願決定書末段之教示，另行提起撤銷訴訟，方屬正辦。又台北縣政府既然迄未對本件原告於96年7 月9 日所提「課予義務訴願」作成訴願決定，原告即仍有提起本件課予義務訴訟之必要性，併此敍明。
五、本件訴訟標的金額在20萬元以下，適用簡易程序，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 林 文 舟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 6 月 16 日
書記官 陳 德 銘