臺北高等行政法院判決
96年度簡更一字第24號原 告 甲○○被 告 臺北市政府警察局代 表 人 王卓鈞（局長）訴訟代理人 龔維智 律師上列當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年12月27日94公審決字第0384號復審決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：原告為臺灣臺北地方法院檢察署檢察事務官，前於86年11月至91年4 月及6 月任職被告臺北市政府警察局勤務指揮中心期間，支領第一級警勤加給，嗣被告審認原告原支領之第一級警勤加給，不合行政院所核定之警察人員警勤加給表（下稱警勤加給表）規定，應予撤銷改支同表第三級警勤加給，爰以94年6 月23日北市警人字第09435603402 號函，向原告追繳其上開期間溢領之警勤加給差額新臺幣（下同）99,147元。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院95年度簡字第341 號判決復審決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第1483號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告部分：復審決定及原處分均撤銷。
㈡被告部分：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈依警察人員管理條例第27條、公務人員加給給與辦法第
13條、警察勤務條例第10條之規定，原告任職被告之勤務指揮中心擔任巡官職務並未有何借調或支援情形，應支領第三級警勤加給甚明，並無適用法令上之疑義，故被告於核定原告支領第一級警勤加給之處分時，顯知該處分係屬違背前開法令之違法，而有得撤銷之原因甚明，被告辯稱不知該行政處分是否違法云云，顯不可採。
依行政程序法第121 條規定，被告遲至94年6 月23日始發函撤銷前開違法之行政處分，已逾2 年之除斥期間。
⒉退步而言，縱被告承辦人員因重大過失而不知該違法處
分有得撤銷之原因，惟內政部警政署（下稱警政署）以91年3 月28日警署人字第0910059298號函略以：「…又警察局勤務指揮中心各執勤人員，其工作之辛勞、危險及不安定性之程度，不如第一級支給對象之警察人員，基於待遇公平、合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給。…」通知被告時，顯已明確告知被告對於原告前開給與第一級警勤加給之處分係屬違法，而有撤銷之原因。是撤銷該違法處分之除斥期間顯應自91年3 月28日前即應起算甚明，被告遲至94年6 月23日發函撤銷前開處分，顯已逾2 年之除斥期間。且被告於復審答辯狀中亦自承係依前開警政署函文而請求原告繳回溢領之警勤加給，亦證被告於接獲警政署函文後，即知上開違法行政處分有撤銷之原因甚明。況被告自91年7 月起，即將原告所支領之第一級警勤加給改為第三級，是就此客觀行為觀之，亦足認被告於接獲警政署前開函文後，即如有撤銷之原因。
⒊又臺北市審計處因報載高雄市員警溢領警勤加給事件後
，依職權調查北市警局員警有無類似情況時，即於91年10月17日發函請清查北市警局83年10月至91年9 月期間勤務指揮中心及外僑管理員警之警勤加給，亦明確告知被告核發原告第一級警勤加給與上揭俸給法第19條第1項及審計法第21條不符，要求被告追繳原告溢領之警勤加給，被告顯無理由不知其核與原告第一級警勤加給係屬違法處分之情，足認被告遲至94年6 月23日始發函撤銷前開違法之處分，顯已逾2 年之除斥期間規定。⒋最高行政法院以被告曾以91年4 月8 日北市警人字第91
34100200號函文轉知所屬單位函轉警政署前開91年3 月28日函文，遽認係被告撤銷原告有關核發第一級警勤加給受益處分之行政處分部份，顯有誤解。蓋被告於前審及上訴中均未曾提出前開函文，核該函文內容為何，尚非無疑，顯有命被告提出提出該函文之必要。且被告未曾表示以該函文溯及既往撤銷對於原告之支領第一級警勤加給之授益處分，足認被告並未以該函文撤銷對於原告之授益處分，該函文充其量僅係在轉知前開警政署函文內容之通知，並未具有對外發生效力之結果。復參諸被告於前審及上訴理由中，一再自認對於是否撤銷對於原告之受益處分容有疑義，經函詢相關機關後，於93年間始確定警勤加給相關規定適用上之疑義，益徵被告於91年4 月8 日函文並未有何要撤銷原告受益處分之意思，最高行政法院對此事實認定部分，顯有誤解，且於被告所提答辯內容完全相悖。
⒌依行政程序法第96條第l 款之明文，被告前開91年4 月
8 日函文應非以原告為相對人，且原告當時仍於中央警察大學全職進修刑事警察研究所，足認原告並未曾收受該函文，該函文既未送達原告，自不對原告發生效力。
又被告於91年3 月間接獲警政署前開函文後，於91年4月將該函文轉知所屬單位，惟遲自91年7 月起始將原告之警勤加給改為三級，亦足認被告前開91年4 月8 日函文並無撤銷原告支領第一級警勤加給之意思與效力，否則豈會於91年5 、6 月仍發予原告第一級警勤加給。至於被告自行於91年7 月將原告警勤加給改列為三級，僅單純對外發生原告自91年7 月起警勤加給改支領三級之效力，並不發生溯及既往撤銷原告91年7 月前支領第一級警勤加給受益處分之效果甚明，自不可一概而論。⒍就原處分之內容而言，原告支領第一級警勤加給，係按
月連續給付之金錢，又係原告信賴被告之決定存在，已就其生活關係作適當之安排，被告於撤銷違法之授予利益之行政處分之效力，不宜溯及既往，即不應責令原告將先前溢領之警勤加給返還，以保障原告既定之生活安排不致遭受無從預測之損害。是原處分內容未兼顧原告財產保護之權益，僅基於公益之考量而撤銷未依法行政之第一級警勤加給之行政處分，使其效力，溯及既往，並責令原告需繳回溢領之警勤加給差額，而未考量原告之信賴利益，有違信賴保護原則，自應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈本件追繳警勤加給事件肇因於高雄市政府警察局對於發
給警勤加給產生疑義，向內政部警政署聲請解釋，經該署以91年3 月28日警署人字第0910059298號函覆略以：
「…所報貴局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，均非上開所屬加給表第一級標準支給對象... 」等語，並副知被告。被告隨即以91年4 月8 日北市警人字第9134100200號函檢送該函轉知所屬略以：「…有關本局所屬…勤務指揮中心，依前揭內政部警政署函示，均非屬『警察人員警勤加給表』第一級標準支給對象，基於待遇公平，合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給…」且被告所屬各內外勤單位亦同年7 月起對相關警員改支第三級警勤加給，此改支第三級警勤加給之事實亦為原告所是認。
⒉被告既將警政署上開函示轉知所屬各單位，並載明「基
於待遇公平，合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給」等語，此本有依法辦理之意涵，且隨即將被告所屬內外勤單位改支第三級警勤加給，已對外發生效力，並直接影響原告之權利義務關係，依司法院釋字第423 號解釋意旨，應已符合行政處分所應具備之要件，足認被告已為「撤銷原告有關核發第一級警勤加給之授益處分並改支同表第三級警勤加給」之處分。至被告在此之後所作成之處分，就上開部份應可解釋為重複處分，而其他限期命原告繳還溢領警勤加給差額部份，則屬補充處分之性質，不能以被告後續再作成重複處分，即遽認被告前開轉知內政部警政署之函示，及對相關員警改支第三級警勤加給之行政處分並非行政處分。被告既於91年7月作成撤銷原告第一級警勤加給而改支第三級警勤加給之行政處分，距知悉原告不符支領第一級警勤加給而有撤銷原因之時間，並未逾二年之除斥期間，故被告所為撤銷系爭授益處分之行政處分，並未罹於時效而消滅。
⒊被告係於96年4 月25日呈送最高行政法院之行政訴訟上
訴理由㈢狀中提出系爭91年4 月8 日函文，並主張於91年7 月作成撤銷原告第一級警勤加給而改支第三級警勤加給之行政處分，非如原告所言自始未曾提出系爭91年
4 月8 日函文，而該上訴理由㈢狀繕本原告則一併送交最高行政法院，至於上述書狀是否送達原告，依行政訴訟法第248 條第2 項之規定，最高行政法院以認為有必要時為限，得將前項書狀送達於他造，先予說明。是被告既於91年4 月8 日將警政署上開函示轉知所屬各單位，並載明「基於待遇公平，合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給」等語，此本有依法辦理之意涵，且隨即自91年7 月起將被告所屬內外勤單位相關警員（包括原告）改支第三級警勤加給，而對外發生效力，並直接影響原告之權利義務關係，從其客觀之作為及結果，被告於91年7 月改支第三級警勤加給所為單方行政行為，應已符合行政處分所應具備之要件，並不因被告是否直接通知原告或轉知其所屬單位，或原告是否收受或知悉上開內政部警政署函件內容，才生撤銷授益處分之效力。
⒋又行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思
於外之外觀、事實行為之存在或行政處分有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得予以保護而言。原告原任職之勤務指揮中心，其僅屬被告內部單位，依前開警勤加給表之規定，原告本即不得領取第一級警勤加給，原告僅係單純消極接受支領第一級警勤加給，難謂有信賴基礎，並值得保護，進而主張有信賴保護原則之適用，故原告主張本件有信賴保護原則之適用，於法不合。
四、經查：㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所
為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第
260 條第3 項有明文。查「本件係肇始於高雄市政府警察局對於發給警勤加給產生疑義，以91年3 月19日高市警人字第9100014927號函請警政署釋示，經該署以91年3 月28日警署人字第0910059298號函覆略以：『…三、所報貴局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，均非屬上開加給表第一級標準支給對象…』等語，並副知上訴人（即被告），因此上訴人應自收受上開副本起，即已知悉被上訴人不符支領第一級警勤加給而有撤銷原因，應無疑問。惟上訴人收受上開副本後，隨即以91年4 月8 日北市警人字第9134100200號函檢送該函轉知所屬略以：『…有關本局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，依前揭內政部警政署函釋，均非屬警察人員警勤加給表第一級標準支給對象，基於待遇公平，合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給…」而被上訴人（即原告）前於86年11月至91年4 月及6 月任職上訴人之勤務指揮中心期間，應支領第三級警勤加給，卻支領第一級警勤加給，共違法溢領差額99,147元，有溢領警勤加給差額人員名冊附原處分卷可稽，復為兩造所不爭執，堪認真實；本件上訴人既將上開警政署之函示轉知所屬，並載明「基於待遇公平，合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給」等語，有依法辦理之意涵，且隨即自91年7 月起對上訴人所屬各勤務指揮中心等單位相關警員改支第三級警勤加給，而對外發生效力，並直接影響被上訴人之權利義務關係，從其客觀之作為及結果而言，應認已符合行政處分所應具有之要件，雖其用語、形式以及是否記載不服之救濟方式，與行政程序法第96條所規定以書面作成之行政處分應記載事項不盡相同，但參酌…司法院解釋（第423號）之意旨，仍應認為係『撤銷被上訴人有關核發第一級警勤加給之授益處分並改支同表第三級警勤加給』之行政處分，而上訴人在此之後所作成之處分，就上開部分則應解釋為重複處分，至於有關限期命被上訴人繳還溢領警勤加給差額部分，則屬補充處分性質，並不能以上訴人後續再作成重複處分，即認前開上訴人轉知警政署之函示，及對相關員警改支第三級警勤加給之行政行為非行政處分。本件上訴人對被上訴人作成撤銷系爭授益處分之時間既在91年7 月間，距其上開知悉被上訴人不符支領第一級警勤加給而有撤銷原因之時間，並未逾2 年之除斥期間，惟原審以本件上訴人所為撤銷系爭授益處分已逾2 年之除斥期間，將原處分及復審決定均予撤銷，自有未洽，…應由本院將原判決廢棄，發回原審查明另為適法之裁判。」為本件最高行政法院96度判字第1483號判決發回本院更為審理，所為廢棄原判決理由之法律上判斷，依前揭規定，本院自應受其拘束，故本件厥應審究者，係被告撤銷原告第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，並追繳其於前開期間溢領之警勤加給差額99, 147 元，是否合法，原告再爭執被告撤銷授予其第一級警勤加給之處分，已逾除斥期間云云，洵非有據。
㈡次按，公務人員俸給法第18條第1 項規定：「本法各種加
給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」警察人員管理條例第27條規定：「警察人員加給分勤務加給、技術加給、專業加給、職務加給、地域加給；其各種加給之給與，由行政院定之。」又考試院會同行政院依前揭俸給法第18條授權訂定「警察人公務人員加給給與辦法」第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」又依公務人員加給給與辦法第13條訂定之「警察人員警勤加給表」規定：「第一級：支給數額：8,435 元，支給對象：⒈臺北、高雄兩直轄市及臺灣省各縣市警察局所屬分局以下之警察人員。⒉臺北、高雄兩直轄市警察局保安、交通警察大隊所屬中隊以下、刑事警察大隊所屬偵查隊、少年隊、女子警察隊及臺灣省各縣市警察局保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員。…第二級：支給數額：7,
590 元，支給對象：⒈中央警察大學、臺灣警察專科學校、保安警察第一、二、三、四、五、六總隊所屬中隊以下之警察人員，臺灣保安警察總隊所屬隊以下之警察人員、外事警官隊、派兼「外人收容所」員警、警政署調派支援大陸地區人民處理中心清查組之外其他編組之警察人員、刑事警察局警備隊所屬警察人員。…第三級：支給數額：6,745 元，支給對象：各警察機關、學校組織編制內，不屬右列第一、二級而具有警察官任用資格人員。」為行政機關辦理公務人員加給業務所必要，且未逾越法律授權之目的及範圍，人事行政機關於辦理相關業務時自可適用。㈢另警勤加給表係依據前揭俸給法第18條及加給給與辦法第
13條分層授權而來，警政署基於職權，審酌各種加給之種類及性質，包括各類警察人員工作辛勞危險及不安定性程度，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故該表係經法律授權行政院訂定之法規命令，自屬有效之法規命令（最高行政法院93年度判字第471 號判決參照）。依該警勤加給表及行政院人事行政局83年10月13日（83）局給字第37678 號書函、內政部警政署91年3 月28日警署人字第0910059298號復被原告函、行政院人事行政局93年6 月11日局給字第0930018608號函等意旨，警勤加給之支給標準係依警察人員之機關類別及所屬單位及層級作為區分之標準，而非以所擔任職務之性質（例如內勤或外勤）作為認定之基準，惟細究區分標準，形式上雖未以職務性質作為區分標準，但機關類別及所屬單位、層級已隱含有職務之性質，故實質上職務性質仍為區分標準考量因素之一，並無違反前揭俸給法第5 條第1 款及加給給與辦法第4 條第1 款所規定：「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：一、職務加給：主管職務、職責繁重或工作危險程度。」之精神，至於是否應明文以職務性質作為區分標準，則屬立法政策之考量，在上開「警察人員警勤加給表」未修正前，尚不生違反法律授權或增加法律所無限制之問題。
㈣經查，警察局為勤務規劃監督機構，負責轄區警察勤務之
規劃、指揮、管制、督導及考核，並對重點性勤務，得逕為執行，為警察勤務條例第10條所明定，足見警察局為勤務規劃監督機構；至於勤務指揮中心、外事科（外事服務站、外事服務中心或專案組）則屬被告之內部單位，依行政院核定「警察人員警勤加給表」之支給對象，明列：在臺北、高雄市兩直轄市及臺灣省屬各縣市警察局所屬分局以下之警察人員及臺北、高雄兩直轄市警察局保安、交通警察大隊所屬中隊，刑事警察大隊所屬偵查隊、少年隊、女子警察隊人員係支領第一級警勤加給；而中央警察大學、臺灣警察專科學校、保安警察第一至六總隊所屬中隊以下之警察人員…支領第二級警勤加給；至各警察機關、學校組織編制內，不屬第一、二級而具有警察官任用資格人員係支領第三級警勤加給。該表係依機關或單位層級區分，採列舉式分三級標準支給。又警政署前開91年3 月28日警署人字第0910059298號函副知被告「…所報貴局所屬行政科（專勤組）、督察室（維新小組）、外事科（外事服務站）及勤務指揮中心，均非屬上開加給表第一級標準支給對象；…又警察局勤務指揮中心各值勤人員，其工作之辛勞、危險性及不安定性之程度，不如第一級支給之警察人員，基於待遇公平、合理性考量，仍不宜支給第一級警勤加給。…」嗣經同署再向行政院人事行政局請求釋疑後，再以92年7 月22日警署人字第0920104779號函覆被告略以：「…有關建請貴局勤務指揮中心值勤人員、外事科（配屬各分局及外事服務站之外事警察人員）及外人臨時收容所等員警支領第一級警勤加給部分，基於依法行政原則，仍應依現行『警察人員警勤加給表』規定辦理…」準此，員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級作為區分標準，而非以所擔任職務為內勤或外勤為認定基礎。本件原告前於86年11月至91年4 月及6 月任職被告之勤務指揮中心期間，依上開警勤加給表及相關函釋，自屬支領第三級警勤加給之對象。從而，被告援引上開行政法令或解釋作成原處分，將原授益處分予以撤銷，並追繳原告於前揭期間溢領之警勤加給，自屬有據。
㈤復按，行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定
救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」又行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值予保護而言；而所謂信賴利益則係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為有何信賴表現之行為。本件固係因被告之疏失致使原告溢領勤務加給，惟依上開說明，原告本即不得領取第一級警勤加給，自不因其單純消極受領被告所發給之警勤加給，即形成值得保護之信賴基礎。況原告服務警界多年，對於上開有關警勤加給之規定，應在其可得知悉之範圍，本件雖尚難認原告等明知調派勤務指揮中心不得支領第一級警勤加給，惟衡情其不知悉仍有重大過失；退步言之，縱認原告不知並無重大過失，惟其既無於領取第一級警勤加給後，另有安排規劃或信賴之行為，而產生預期之利益，亦僅係單純之消費，尚難認其已有信賴表現之行為，核與信賴利益保護之要件不符。又原告溢領不該得之警勤加給，相較於公務人員加給給與制度之建立及維繫，以及警勤加給發給之公平性，亦無撤銷將對公益有重大危害，或信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情事。原告訴稱本件應有信賴保護原則之適用云云，亦無足採。
五、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原處分撤銷原支給原告第一級警勤加給，改支第三級警勤加給，並追繳原告溢領之警勤加給差額99,147元，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件應適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 1 月 23 日
書記官 李淑貞