臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01084號原 告 國光汽車客運股份有限公司代 表 人 甲○○原 告 中南汽車客運股份有限公司代 表 人 乙○○原 告 屏東汽車客運股份有限公司代 表 人 丙○○原 告 高雄汽車客運股份有限公司代 表 人 丁○○共 同訴訟代理人 何旭苓律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年
1 月23日院臺訴字第0960080545號、96年1 月30日院臺訴字第0960081087號、96年1 月29日院臺訴字第0960081069號、96年1 月29日院臺訴字第0960081083號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：本件被告依據民眾檢舉原告國光汽車客運股份有限公司（下稱國光客運公司）及屏東汽車客運股份有限公司（下稱屏東客運公司）、高雄汽車客運股份有限公司（下稱高雄客運公司）、中南汽車客運股份有限公司（下稱中南客運公司）等聯營高雄至墾丁路線客運服務，不當縮減班次、取消票價折扣等影響民眾權益，涉有違反公平交易法規定等情，經調查結果，以原告等透過協商方式，採行統一票價，共同減少班次及優惠票折扣之行為，為足以影響高雄至墾丁間大眾運輸服務市場供需功能之聯合行為，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以民國（下同）95年6月15日公處字第095086號處分書命原告等自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處原告國光客運公司罰鍰新台幣（下同）114 萬元、屏東客運公司及高雄客運公司罰鍰各92萬元、中南客運公司罰鍰57萬元。原告等不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
叄、兩造之爭點及陳述：
一、兩造之爭點：
（一）原告等是否有聯合行為？
（二）原處分就裁處罰鍰部分，是否有違比例原則、平等原則及誠信原則？
二、原告主張之理由：
(一)按公平交易法第7 條第1 項聯合行為之構成要件，主觀要素係指須透過契約、協議或其他方式之合意，客觀上聯合目的係在相互約束事業活動，倘事業間並未合意，甚或合意內容並不在相互約束事業活動，自與聯合行為無涉。原告主觀上並無聯合行為之合意，客觀上亦無聯合之行為：
１、原告雖有票價相同及調整優惠票折扣等行為，係各自基於原料成本調漲，或另有減價以保持公司生存能力等各自不同之考慮原因所致，實非基於聯合行為：
⑴、原告屏東客運公司、高雄客運公司及國光客運等3 家公司，
原來之票價較為低廉，後因國際油價節節攀升且各項營運成本均有調漲，各自為反映成本而個別陸續調整票價或減少優惠票折扣，然並非同時調整票價及優惠票折扣，而係各自基於營運狀況及因應市場競爭所為之調整；且訂定票價時，各家業者參考之標準均同為每年度之公路汽車客運基本運價調整方案，其標準相同，所定票價自然相差不大，因此單純以原告等3 家公司票價相同及減少優惠票折扣必然是因聯合行為所致，實屬違誤。
⑵、原告中南客運公司調降票價，係因近2 、3 年來財務發生重
大危機，公司營運狀況不佳，於車輛遭擔保銀行查扣取回及司機因薪水遲發等勞資糾紛而大量離職之情況下，即在車輛及司機人員不足之情況下，原告中南客運公司未能保持於運輸市場生存之一線生機，乃以降低票價吸引乘客搭乘，與聯合行為無關。但又因國際油價數次調漲，為能在降低票價之同時，仍勉強維持成本上之收支平衡，遂不得不減少優惠票之折扣，此係為維持公司生存所進行之票價及優惠票折扣調整，絕非基於聯合行為之合意。
２、原告等4 家總發車班次從每日428 班次遽降為314 班次，實因原告中南客運公司自行調減發車班次所致，與另3 家公司無涉，原告等4 家公司無聯合行為：
⑴、原告屏東客運公司、高雄客運公司及國光客運公司等3 家公
司均係依交通部公路總局營運路線許可證所核准班次正常發車，並無不當縮減班次，國光客運公司甚至增加班次，由每日來回68班次提高至76班次，高雄、屏東客運2 家公司每日發車班次不變，倘若基於聯合行為合意，而為提高整體載客率分配彼此利益，怎可能發生屏東客運、高雄客運2 家公司未縮減任何班次，甚或國光客運公司有增加班次之不公平及不一致現象？
⑵、原告中南客運公司因公司財務狀況不佳，不得已只能減班發
車，此係其特殊所致，與另3 家原告無關，雖因此造成原告等4 家公司總發車班次從每日428 班次遽降為314 班次，然總發車班次遽降實乃肇因中南客運公司自行減班。
３、原告等4 家公司提高整體載客率及平均營收大幅增加，係基於市場供需所致，非聯合行為達分配彼此利益所致：
⑴、原告中南客運公司減班後，原搭乘之乘客必分散至其他客運
公司，因此屏東客運公司、高雄客運公司及國光客運公司營收增加，係自由經濟市場必然之效應，與是否為聯合行為無關。被告逕以原告等班次減少幅度達26.6% （實則僅有中南客運公司減少班次），而原告屏東客運公司、高雄客運公司及國光客運公司每日平均總發車班次不變，平均營收竟大幅增加，因而認定原告必有聯合行為，自屬率斷。
⑵、被告認定原告等基於聯合行為，提高整體載客率分配彼此利
益，惟原告等利益係來自乘客率及所發車班次數，此等利益根本無法透過任何方法加以分配。
４、原告等共用票證，實係為配合政府將來推動IC智慧卡及方便乘客搭乘：
此部分曾經被告函請主管機關交通部公路總局說明，而交通部公路總局說明：「票證共用部分，目前雖未有明確規範，但以政府目前推動非接觸式IC智慧卡而言，其已含有共同票證之行為，則無涉及聯營事實」，被告捨棄主管機關之說法，逕行認定IC智慧卡本案統一票證並無關係，據此直指原告等有聯合行為，惟若票證共用即屬違反公平交易法聯合行為之禁止，則政府推動非接觸式IC智慧卡豈非觸法，被告認定共同票證即屬聯合行為，邏輯無從成立。
５、原告等設立聯合服務中心編制聯合班表，係為提高乘客服務效率：
按原告各公司安排之車次，係以公司自行觀察乘車人數、時間，自行判定尖峰及離峰時間，綜合考量各種因素，由各家業者自行排定車次，且班次時刻之調整均曾向公路主管機關備查，絕非基於協商方式共同排班。至於聯合服務中心僅係為服務客戶，將各家發車時間編制整理，參照航空公司排定聯合班表之方式，編制聯合班表，及提供旅客共同協尋失物或諮詢車班之客服中心，均非聯合行為，被告無證據即指原告等編制聯合班表，係為提高整體載客率，並據以分配利益，顯有不當。
６、原告等4 家公司並無違反公平交易法有關禁止聯合行為之立法目的：
公平交昜法有關禁止聯合行為之立法目的，係因事業間之聯合行為，限制競爭，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，故應加以禁止。惟聯合行為之態樣甚多，效用亦不一，如有益於整體經濟與公共利益時，尚不宜完全否定其正面之功能，被告依公平交易法行使職權時，不得僅汲汲於「確保公平競爭」之手段，尚須進而於個案具體衡酌究竟如何方符合「維護消費者利益」之立法目的，不能率以「確保公平競爭」為名目無限上綱成為公平交易法之唯一正義，且不論對整體經濟及消費者權益是否有利，均加以處罰，原告等將發車時間編制整理，成立聯合服務中心，參照航空公司排定聯合班表之方式，編制聯合班表，提供民眾諮詢車班，使民眾不致於久候無車，況且透過市場自由競爭之自然現象，原告中南客運公司為能刺激提升載客率甚至調降票價（從342元調降至298 元），使民眾得以最低價格，乘坐最好品質之車輛，原告等並無限制競爭，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，反而有益於整體經濟與公共利益，被告未考量公平交易法立法目的遽以認定原告等有聯合行為裁處罰鍰，實有不當。
７、被告未具體查證原告等何時何地就聯合行為有合意，又刻意漠視市場競爭機制所導致之價格或折扣平衡一致，在別無其他證據，逕以外觀上之一致性反推原告等具有聯合行為及聯合行為之合意，有悖證據法則，且與事實不符。
(二)原處分就裁處高額罰鍰部分有違比例原則、平等原則及誠信原則：
１、原告屏東客運公司及高雄客運公司於91年7 月5 日經交通部公路局核准聯營「高雄- 墾丁」線，原告屏東客運公司及高雄客運公司並無聯合行為，應處於連帶關係，就此部分應科與單筆罰鍰由2 家公司負連帶給付義務，被告忽視此部分關係，分別裁處原告屏東客運公司及高雄客運公司各92萬元高額罰鍰，有違平等原則。
２、行政訴訟法201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」。行政機關裁量權行使如有違反行政自我拘束原則、平等原則、或比例原則等一般法律原則，均構成違法。本件關於裁處罰鍰部分，依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」又處分機關為統一裁量標準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰，被告裁處原告等高額罰鍰，究係如何依公平交易法施行細則第36條規定所示之裁罰應注意8 大原則，而予以計算？被告裁罰是否考量屏東客運公司及高雄客運公司早經核准聯營事實、各項成本及市場自由競爭效應等因素，否則被告即屬違反行政自我拘束原則、平等原則；況且就被告所裁處罰鍰比例，何以中南客運公司每日98班次，裁處57萬元，屏東及高雄客運公司每日72班次，分別裁處92萬元，而國光客運公司每日76班次，卻裁處114 萬元，其標準何在，顯違反比例原則。
３、按公平交易法41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，．．．」，倘被告認原告等有違公平交易法之虞，得依限命原告等改正，原告等先前基於成本考量，調整票價及優惠票價格，及原告中南客運公司調降班次等均曾報主管機關核准，惟從未接獲主管機關要求改善之命令，驟然突襲處分裁罰，有違誠信原則。
(三)裁罰之金額，違反公平原則與比例原則：
１、自94年1 月至95年2 月，原告國光客運、屏東客運及高雄客運3 家公司，每月營收幾乎均相差無幾，互有增減，不似與原告中南客運公司之每月營收均有數千萬元之落差。
２、原告高雄客運公司及屏東客運公司本即經主管機關核准聯營在案，二者就台17線之「高雄- 墾丁」運輸業務之經營本屬一體，就共同設立聯合旅客服務中心之行為觀之，此二業者既無增、減班，二者票證本即共用，一切悉依主管機關核准聯營之班次、路線及原票價繼續經營，無任何變動，二者亦未加入台88線「高雄- 墾丁」運輸事務之經營，雖為反應原、物料成本而減少優待票折扣，然此並無不法（即使全面取消優待票，於法亦無不合）。於交通事業主管機關規定票價內，是否另給予折扣或給多少折扣本即屬市場自由機制下之企業定價策略，被告豈可全面限制折扣價？就原告高雄客運公司及屏東客運公司而言，所有主管機關經核准聯營或票證共用等均未有所變動，原處分稱共同大量減班，顯未依證據認定事實。實不應僅以渠二者與國光客運公司及中南客運公司共同設立旅客聯合服務中心即加以裁罰；退步言，此2 家業者就台17線之「高雄- 墾丁」之聯營運輸本即一體，倘欲加以裁罰，亦應視為同一業者，僅予同一罰鍰之連帶處罰，或同一罰鍰由二者平均分擔，方符合公平原則。
３、原處分所稱「大量減班」係肇因於原告中南客運公司由原交通部核定每日來回240 班次自行驟降為98班次，惟此並非因「聯合行為」所致。在原告中南客運公司未與其他另3 家業者共同設立旅客聯合服務中心，而由其他3 家客運公司之原有班次填補或銜接中南客運公司之大量減班造成民眾無車可搭之窘境前，原告中南客運公司因財務狀況惡化，欠缺車輛及司機，早已無法依原主管機關之核定班次按時發車，對於一家已因人力、物力欠缺而無法依規定按時發車之客運公司而言，以「聯合行為」、「大量減班」為裁罰理由，實令人啼笑皆非。且如被告所述，中南客運公司93年營業額為1 億
2 千萬元，故為57萬元之罰鍰，然中南客運公司因尚經營國道一號「高雄- 台南」線運輸事務（每日來回40班次），故該等1 億2 千萬元非均為「高雄- 墾丁」線（含台17線及國道88線）之營收，即「高雄- 墾丁」線之營收根本不及1 億，相較其他3 家無財務危機者，處以57萬元高額罰鍰，顯屬「裁罰超過行為者資力」之作法。且依被告之審議案記載：中南客運「至於高雄至墾丁路線之營業額，目前每月700 餘萬元」等語，原告中南客運公司目前高雄－墾丁線之年營業額約僅8 千餘萬元，並非被告所稱之1 億2 千萬元。
４、依卷附「國光汽車客運股份有限公司」裁處罰鍰額度參考表內載稱「4 客運業者藉聯營縮減班次」，然原告國光客運公司並未縮減班次，甚且為減輕原告中南客運公司減班所帶來之衝擊，而小幅增開7 、8 班次，原處分及該裁處罰鍰額度參考表所指「藉聯營減縮班次」，實與事證不符。
５、依卷附原告4 家公司之各該裁處罰鍰額度參考表內之裁罰考量項目中，亦有多項違反公平原則或比例原則之違法裁量：
⑴、就「1 、違法行為之動機」項目，原告4 家公司均評為「C.惡性普通」，惟查：
①、被告未參酌考量原告高雄客運公司、屏東客運公司及國光客
運公司係為協助降低競爭對手中南客運公司減班所造成旅客不便及社會影響等因素，逕評為「惡性普通」，而未評為「惡性輕」。
②、被告未考量原告中南客運公司係因財務惡化導致欠缺司機車
輛而無法依原主管機關核定班次按時發車，不得已而自行大量減班，其亦應屬「惡性輕」。
⑵、就「3 、違法行為對交易秩序危害程度」項目，原告4 家公司均評為「嚴重」：
①、被告未考量原告屏東客運公司及高雄客運公司2 家公司均未
有任何發車班次調整，而原告國光客運公司除略增加7 、8班之發車班次，及共同設立便利旅客為目的之旅客聯合服務中心外，其餘有關日常一般票價均無變動，何來「嚴重」危害交易秩序。
②、對原告中南客運公司而言，除不得已減班外，尚且自願降低
正常票價，此屬有利於消費者之行為，何來「嚴重」危害交易秩序。
⑶、就「b 、違法事業之規模、經營狀況及營業額」項目，原告
國光客運公司被評為「A 高」，其餘原告屏東客運公司、高雄客運公司及中南客運公司均被評為「B 一般」：
①、雖原告國光客運公司年營業額為27億3 千萬元，然其經營路
線遍佈全國，縱「高雄- 墾丁」線有違反聯合行為應處罰鍰之事項，然其餘路線並無違法，故其事業規模，應僅考量高雄- 墾丁（或恆春）路線之營業額及規模，故被告審議案記載原告國光客運高雄- 墾丁路線之營業額每月約5 百萬元，故原告國光客運公司此路線之年營業額實僅有約6 千萬元，被告評斷原告國光客運事業之規模、經營狀況及營業額為「
A 高」，顯與事證不符，屬違法裁量。
②、另原告屏東客運公司及高雄客運公司之經營路線，亦非僅有
高雄- 墾丁線，縱「高雄- 墾丁」線有違反聯合行為應處罰鍰之事項，然其餘路線並無違法，故其事業規模，亦應僅考量高雄- 墾丁（或恆春）路線之營業額及規模，故被告審議案記載原告屏東客運高雄- 墾丁路線之營業額每月約5 百萬元，故原告屏東客運此路線之年營業額實僅有約6 千萬元。
而被告審議案記載原告高雄客運高雄- 墾丁路線之營業額每月約4 百萬元，故原告高雄客運此路線之年營業額實僅有約
4 千8 百萬元。此2 家客運公司就高雄- 墾丁線之營業規模相較於原告中南客運公司之年營業額約8 千4 百萬元而言，應屬較小規模，故被告評斷原告屏東客運公司及高雄客運公司事業之規模、經營狀況及營業額為「B 一般」，而未評為「少」，顯然與事證明顯不符，屬違法裁量。
③、又「經營狀況」亦應包含盈虧損益，客運業者虧損連連，甚
且揚言罷駛某些路線之新聞時有所聞，故僅因年營業額之高低，逕評為「A 高」或「B 一般」，顯違公平原則。
⑷、就「7 、違法事業之市場地位」項目，原告等4 家公司均被評為「一般」：
被告考量項目之理由為「市場占有率分別為屏東客運與高雄客運聯營44.6% ，中南客運31.2% ，國光客運24.2 %」，倘以原告4 家公司分別之市佔率觀之，以中南客運公司之31.2% 為最高，但仍不及市場佔有率之三分之一，故評為「一般」，尚屬合理，反之，原告國光客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司等3 家公司，渠等之市佔率僅各為24 .2% 、
22.3% 及22.3% （屏東客運公司及高雄客運公司合併為44.6%）， 均不及市場佔有率之四分之一，故評為「一般」，而非評為「佔有率小」，顯然與事實不符，屬濫行裁量。
⑸、有關就「12、悛悔實據及配合調查等態度」項目，原告國光
客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司等3 家公司獲評為「B 尚可」，僅原告中南客運公司被評為「C -1.5佳」：依被告對原告中南客運公司此項考量項目之理由載為：「充分陳述本聯合行為形成原因、參與者，且配合調查態度佳，並提供資料」，惟綜觀被告所提供之資料，原告國光客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司等3 家公司亦均同等配合調查或提供相關資料及回函，並無較原告中南客運公司有任何不配合或態度較差之情事，故原告中南客運公司就此項目既然可獲得抵減1.5 分之評斷等級（「C -1.5佳」），則其他
3 家公司亦應同獲此抵減1.5 分之評斷等級（「C -1.5佳」），方合平等原則。
(四)原處分認定原告等「共同減少班次」，與證據不符，明顯違法：
按原告等4 家公司就「高雄－墾丁」線並無共同減少班次，原告國光客運公司並未減少發車班次，反而略微增加，而屏東客運公司及高雄客運公司之發車班次並無增減。唯一減少班次者，僅有原告中南客運公司，其係因近3 、4 年來有關行駛潮州偏遠路線，交通部公路總局補助款不足致嚴重虧損乃發生重大財務危機，車輛大量遭債權人查封，且因欠薪等勞資糾紛司機紛紛離職，原告中南客運公司於車輛不足及司機不足之情形下，未與其他原告成立旅客聯合服務中心或票證共用前，未經向主管機關申請核准減班前，即已因無法按時發車而大量減班。上開情事均經被告調查在卷，故原處分稱原告等4 家公司「共同減少班次」一事，與原處分所載之調查經過及卷內所附被告調查資料明顯不符，明顯違法。
(五)原告中南客運公司自行大量減班，影響搭車民眾之權益，為降低大量減班造成之不便與影響，且為節省行政上人事成本，乃向其他3 家原告尋求援助，共同成立旅客聯合服務中心，便利乘客搭乘，以求降低行政成本，並請求其他3 家公司協助調整發車時間，以減少因中南客運公司大量減班所造成旅客之不便利。原告國光客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司，為協助競爭對手以維持原告中南客運公司之市場競爭力，否則任由原告中南客運公司經營惡化而得以藉機自然達到壟斷以三分市場獲取更高利益等公平交易法所欲對抗及遏止之不公平結果，即原告國光客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司等3 家公司倘非為協助原告中南客運公司，實應任由已陷入重大財務危機之原告中南客運公司減班甚或發不出班車，最後喪失市場競爭力，由渠等3 家公司坐享獨攬市場之漁翁之利即可，何須共同成立旅客聯合服務中心，降低行政成本，協助原告中南客運公司降低該公司減班所帶來之市場衝擊。
(六)原告等4 家公司實無聯合行為，對市場亦無造成任何負面之影響，參交通部公路總局95年2 月13日路監運字第0950004104號函之說明「㈤至該等公司前開行為是否影響公路汽車客運服務之交易秩序乙節，就該地區民眾反映，似無影響客運營運秩序。」故原處分顯然違法。退萬步言，倘鈞院認被告以聯合行為對原告等裁罰並無違法，然被告應依其所調查原告等之營業額、市場規模，及考量原告國光客運公司、屏東客運公司及高雄客運公司等3 家公司實係為協助原告中南客運公司度過因財務危機所衍生之減班困境，而為合於平等原則及比例原則之處罰，故原告中南客運公司既然僅裁罰57萬元，則其他3 家公司當無受較57萬元更高裁罰之理，請審酌原告屏東客運公司及高雄客運公司2 家公司，就台17線之經營，本即經主管機關核准聯營在案，故對此2 家公司應僅得為一裁罰處分，而由此2 家公司連帶負擔或平分負擔，而非分別為2 個高額罰鍰之處分，否則即違反平等原則及比例原則。
(七)原告屏東客運公司與高雄客運公司經主管機關核准聯營高雄- 墾丁線（包含高雄- 鵝鸞鼻線），來回共計144 班次，從未有所增減。被告認定自94年6 月以後聯合減少4 班次，改為來回140 班次，與事實不符，且未盡舉證責任證明。
三、被告主張之理由：
(一)按公平交易法第14條第1 項本文規定：「事業不得為聯合行為．．．。」同法第7 條第1 、2 、3 項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者．．．。」是倘具競爭關係之事業透過協商方式共同決定商品或服務之價格，或限制數量等，相互約束事業活動之行為，致影響生產、商品交易或服務供需市場功能之行為，核屬違反前揭法條第1 項本文規定。
(二)查原告國光客運公司94年12月14日、屏東客運公司94年12月19日、高雄客運公司94年12月20日與中南客運公司94年12月20日到被告處陳述紀錄，渠等自承於91年間各家業者高階主管於全聯會、省聯合會等同業會議中，即已就相關合作事宜，進行意見交換。復於94年3 、4 月間，由國光客運公司前董事長李宏生、屏東客運公司郭子義總經理、高雄客運公司董事兼經理戴根道與中南客運公司董事長陳天寶等出面協商，並達成合作協議，由4 家客運業者於高雄客運公司南華站成立聯合服務中心，共同編製聯合班表，採行統一票價與票證共用措施，並於94年6 月1 日開始實施。另被告於94 年9月12日實地訪查高雄客運公司（高雄市○○區○○○路○○○號）、中南客運公司（高雄市○○區○○○路○○○ 號），渠等除採行票證共用外，候車處公佈欄、廣告看板中並張貼署名原告等4 家客運之聯合班表，而4 家客運業者名稱下更加註「統一票價」字樣，以上事實皆已在在說明，原告等透過開會協商，共同決定票價，採行票證共用等聯合行為之事證至為明確。原告等雖於事後辯稱，係因油價與其他營運所需成本上漲，而中南客運公司則因公司財務發生重大危機，為確保公司生存，故減價爭取旅客，導致原告等將票價依據年度公告之公路汽車客運基本運價調整方案，致生票價相同，且優惠票價折扣達於一致之外觀，並非基於聯合行為之合意為之。惟縱使原告國光客運公司、屏東客運公司與高雄客運公司等均面臨相同之成本上漲壓力，亦有調整票價之必要，而中南客運公司面臨生存壓力，有調整營運之必要，亦應個別衡量自身營運情形予以調整，而非透過彼此開會商議票價或取消優惠票折扣等方式為之。
(三)按IC智慧卡僅係一項金融支付工具，可依據設定，應用於不同之系統，例如通行大台北地區數年之悠遊卡，不但可適用於市公車、捷運、市立停車場等不同收費系統，對於同一系統訂定不同收費標準者（如市立停車場）亦得適用，故政府推動IC智慧卡政策，實與原告等是否採行票證共用並無關係。而航空公司間的聯合班表，係將各航空業者既有飛航班次之起飛及抵達時間，共同製作於同一張時刻表上，其目的在於提供旅客較完整之資訊，且班表中亦未涉及費用相關資訊，故對市場競爭尚無影響。惟原告等自承透過相互協調，錯開彼此班次，並據以編制聯合班表，其與航空業者聯合班表單純提供航班起降時刻資訊之方式與目的並不相同。況且被告係以原告等合意決定票價，分配班次，影響特定市場供需功能，認定原告等違反公平交易法第14條第1 項本文規定。
(四)有關原告稱中南客運公司調降票價係因該公司近年來財務發生重大危機，營運狀況不佳，為求生存，故減班及調價以吸引乘客搭乘所致，其他3 家客運公司均未減班，非被告處分書所載原告等透過協商方式「共同減班」之聯合行為乙節：
１、查原告國光客運公司、高雄客運公司、屏東客運公司與中南客運公司等經營高雄至墾丁路段之公路汽車客運服務之4 家業者，早於91年起，即於全聯會、省聯合會等相關同業會議場合中，就相關合作事宜進行商議，其後復於94年3 、4 月間由原告國光客運公司前董事長李宏生、屏東客運公司郭子義總經理、高雄客運公司董事兼經理戴根道與中南客運董事長陳天寶等進行最後協商並決議，自94年6 月1 日起，由4家客運業者於高雄客運南華站成立聯合服務中心，編製聯合班表，並採行統一排班、統一票價、票證共用等措施，其後並減少優惠票折扣至相同水準，以上事實皆為渠等所不爭者。按原告等既同屬高雄至墾丁間之大眾交通運輸服務主要提供者，彼此處於同一水平競爭狀態，本應以有利之票價、密集之發車班次或服務、品質等，吸引旅客搭乘，故渠等前揭聯合行為，核屬足以影響高雄至墾丁間大眾運輸服務市場供需功能之行為，違反公平交易法第14條第1 項本文規定。
２、復查94年6 月以前，國光客運公司每日來回共68班次、屏東與高雄客運公司聯營。4 家客運業者在聯合排班（94年6 月
1 日）前，個別業者之每日發車班次分別為，國光客運公司每日來回共68班次、屏東與高雄客運公司聯營為來回共144班次，中南客運公司來回共216 班次，4 家業者之發車班次共計428 班次。94年6 月以後，4 家客運業者聯合排班後每日發車班次分別為，國光客運公司來回共76班次，屏東客運公司與高雄客運公司聯營來回共140 班次，中南客運公司來回共98班次，4 客運業者合計每日314 班次，即4 家班表加總428 班次減去編製聯合班表314 班次，其餘數除428 班次所得之比值，減少幅度為26.6%，可證共同減班之事證，而非各別計算各家增班、減班之比值。另中南客運公司因財務因素，導致許多司機離職，無法依照核定班次發車，故向主管機關高雄市政府交通局申請縮減發車班次，4 家客運業者聯營前申請核定班次為每日來回共240 班次，94年8 月申請縮減為162 班次，95年2 月再次申請縮減為每日來回98班次，惟實際上於94年6 月1 日起，該公司之發車班次即已縮減每日來回共98班次，亦與94年8 月核定班次不符，足證該等共同減班未經主管機關核定，而係為達到相互約束事業活動之目的編製聯合班表。
(五)關於原告等罰鍰額度之考量因素：
１、按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰．．
．」另公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」經查國光客運公司係全國性之汽車客運服務業者，93年度總營業額高達27億餘元；其餘屏東客運公司、高雄客運公司、中南客運公司，則屬區域性業者，93年營業額分別約為3 億元、5 億6 千萬元、1 億2 千萬元。另中南客運公司於調查過程中，充分配合調查，提供資料，並詳述本件聯合行為之形成原因。而原告等所指陳發車班次僅係被告裁處罰鍰金額之審酌因素之一，被告經審酌上開各項因素後，分別裁處原告等不同額度之罰鍰，無濫用行政裁量權，亦無違反比例原則、公平原則及誠信原則之情事。
２、各客運業者於該高雄墾丁路線94年1 月至95年2 月營收情形以觀，4 家業者之整體營收並不因總發車班次減少26.6% ，而有所下降，除中南客運公司因發車班次大幅減少，以致總營收減少外，其餘業者於94年6 月1 日4 家業者合作後，月營收金額皆明顯增加，國光客運公司、屏東客運公司、高雄客運公司等3 業者之每日平均總發車班次微幅增加1.9%，94年6 月平均營收即較前月（94年5 月）平均營收增加18.7%，前三者平均增加幅度為29.7% ，中南客運公司減少36.1 %：
⑴、國光客運公司95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總
額增加約56.9% ，即95年1 、2 月為497 萬6 千元、516 萬
8 千元，94年1 、2 月為301 萬6 千元、345 萬元，較前年同期所得增加56.88%。
⑵、屏東客運公司95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總
額增加約24.4% ，即95年1 、2 月為498 萬9 千元、493 萬
2 千元，94年1 、2 月為384 萬6 千元、412 萬9 千元，較前年同期所得增加24.40%。
⑶、高雄客運公司95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總
額增加約13.2% ，即95年1 、2 月為453 萬9 千元、452 萬
6 千元，94年1 、2 月為393 萬元、408 萬1 千元，較前年同期所得增加13.32%。
⑷、前三者平均增加幅度為29.7% ，中南客運公司95年1 、2 月
為712 萬4 千元、707 萬7 千元，94年1 、2 月為973 萬1千元、1,247萬7千元，則較前年同期所得減少36.1% 。
３、除考量原告等4 家為聯合行為後之營收狀況外，另就考量之因素說明如次：
⑴、國光客運公司93年度總營業額27億3 千萬元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千2 百萬元（全國約40條路線）。
⑵、屏東客運公司93年度總營業額3 億元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千6 百萬元。
⑶、高雄客運公司93年度總營業額5 億6 千萬元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千3 百萬元。
⑷、中南客運公司93年度總營業額1 億8 千萬元，94年於高雄墾
丁路線營業額約1 億1 千8 百萬元；悛悔實據及配合調查態度佳，除充分陳述聯合行為形成原因、參與者，並配合提供相關資料，爰酌予減輕罰鍰。
理 由
甲、程序方面：本件原告中南客運公司代表人於訴訟繫屬中由陳天寶變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條：
一、公平交易法第7 條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「（第2 項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「（第3 項）第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」
二、公平交易法第14條第1 項前段規定：「事業不得為聯合行為。」
三、公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」
貳、本院之判斷：
一、原告等確有聯合行為：
（一）查國內鐵路運輸系統，於經高雄站後，即往東至屏東市，南下潮州、林邊、枋寮，連接南迴鐵路，再銜接東部幹線，林園、東港與枋○○○鄉鎮○○○○○路運輸服務。且目前高雄至墾丁間公路客運路線，僅枋寮至林邊間民眾可利用鐵路至屏東、高雄，其餘鄉鎮並無其他可替代之大眾運輸工具，可知就高雄至墾丁間之大眾交通運輸服務市○○○○路汽車客運服務為主，其與鐵路運輸服務間之替代性並不高。而原告等同為經公路主管機關核准經營高雄至墾丁間（含高雄至恆春，高雄至枋寮）之公路汽車客運服務業者，為高雄至墾丁間特定地理市場中從事競爭之相關事業，彼此處於同一水平之競爭狀態，合致公平交易法所稱「有競爭關係之事業間」之要件，皆為聯合行為之主體，合先敘明。
（二）原告等係經營高雄至墾丁路段之公路汽車客運服務之4 家業者，依屏東客運公司之代表郭子義於94年12月19日、高雄客運公司之代表戴道根及中南客運公司之代表楊榮翔分別於94年12月20日之陳述紀錄所陳，國光客運公司前董事長李宏生、屏東客運公司總經理郭子義、高雄客運公司董事兼經理戴根道與中南客運公司董事長陳天寶等於94 年3、4 月間，分別代表各該客運業者出面協商，決議由4 家客運業者於高雄客運公司南華站成立聯合服務中心，共同編製聯合班表，採行統一票價與票證共用措施，並於94年
6 月1 日開始實施，其後並減少優惠票折扣至相同水準等情，為原告所不爭執，堪信為真。至於原告中南客運公司於94年6 月1 日聯合行為開始實施時，其票價雖高於其餘
3 家原告，但顧客只需選購價格最低之票證，即可搭乘任何一家業者所發班次，原告等之票價實質上等於統一，原告中南客運公司且於94年7 月1 日將票價調降至與其他3家原告相同，自無礙於原告等「統一票價」之認定。從而，原告等以協商方式，編製聯合班表，採行統一排班、統一票價、票證共用，並聯合減少優惠票價折扣，共同決定服務價格及限制數量等相互約束事業活動之行為，自屬公平交易法第7 條第1 項規定所稱「聯合行為」。
（三）原告等雖主張統一排班係為避免業者間發車班次過於相近，致車輛空駛，浪費社會資源，故協調各業者參照航空公司排定聯合班表之方式，編製聯合班表，錯開彼此班次，以利民眾搭乘，且為配合政府目前推行南台灣7 縣市客運業IC電子票證之政策，及參考通行大台北地區之悠遊卡，可見票證共用與統一票價並非聯合行為云云，惟查航空公司間的聯合班表，僅係將各航空業者既有飛航班次之起飛及抵達時間，共同製作於同一張時刻表上，其目的在於提供旅客較完整之資訊，各航空業者「既有飛航班次」未經調整，仍有重疊彼此競爭之可能，消費者仍可選擇具有競爭力之航空業者搭乘，其聯合班表對市場競爭尚無影響。
而原告等編製聯合班次表，係透過共同協商方式，統一調度車輛，重新調整各家業者之發車順序，分配各家業者之班次數量，其目的係在於控制每日總發車班次，使消費者無從選擇競爭力較佳之業者，不得不選擇聯合班表之班次，以「消費者無法選擇」之方式強迫提高整體載客率，再據以分配利益，此與航空業者聯合班表「單純提供航班起降時刻資訊」之方式與目的並不相同。何況航空業者之聯合班表與票價無涉，而原告等除編製聯合班表外，另實施「統一票價」與「票證共用」等措施，已形成對外一致之關係，以此方法提高全體原告之獲利（原告國光客運公司之月票原為全票6 折，屏東客運公司與高雄客運公司月票原為全票之5 折，嗣聯合調漲為學生月票6. 5折，通勤月票7.5 折，亦屬於統一票價強迫獲利之一部分），原告等
4 家既係高雄至墾丁間大眾運輸服務市場之主要提供者，其前揭聯合行為，已使市場自由競爭之功能消失，致消費者就班次、票價均無從選擇，原告等前揭行為，自屬聯合行為，此觀諸94年6 月1 日執行前開聯合行為決議後，原告國光客運公司及屏東客運公司、高雄客運公司等3 業者之每日平均總發車班次幾乎不變之情況下（增加1.9% ），94年6 月平均營收立即較前月（94年5 月）平均營收增加18.7% ；而95年1 月、2 月營收亦較94年同一期間營收大幅增加29.7% ，益可得知前揭營收之提高，係由「市場機能消失」所獲得，原告等主張尚無足採。
（四）至於政府目前推行南台灣7 縣市客運業IC智慧卡乘車政策，及通行大台北地區數年之悠遊卡，均僅係支付工具，並未統一票價，亦未統一調整發車順序，並未使市場競爭機能消失，此觀諸大台北地區之悠遊卡不但可適用於市公車、捷運、市立停車場等不同收費系統，對於同一系統訂定不同收費標準者（如市立停車場）亦得適用自明，可知前開IC智慧卡乘車政策及悠遊卡之實施，與原告等「統一票價」、「發車順序」、「票證共用」之聯合行為顯有不同，原告主張亦不足採。
二、原處分就裁處罰鍰部分，並未違反比例原則、平等原則及誠信原則：
（一）按聯合行為所謂之減班，係指個別業者因聯合行為減少發車班次而言，本件自94年6 月1 日執行前開聯合行為決議後，原告國光客運公司及屏東客運公司、高雄客運公司等
3 業者之每日平均總發車班次不但未減少，反而平均增加
1.9%，僅原告中南客運減班等情，為兩造所不爭執，可知原告國光客運公司、屏東客運公司、高雄客運公司並未因聯合行為而減班，原處分認定原告國光客運公司及屏東客運公司、高雄客運公司均有「聯合減班」云云，固有未洽。
（二）惟原告國光客運公司、屏東客運公司、高雄客運公司縱未減班，仍已構成聯合行為，已如前述，且依被告「罰鍰額度參考表」所示，被告於「違法行為之動機」一欄中，僅就原告國光客運公司、屏東客運公司、高雄客運公司等「編製聯合班表、統一票價、票証統一」之行為為考量，關於「減班」並未在裁罰額度考量之內，原處分有關「減班」之違誤，既未影響裁罰金額，原處分有關減班之違誤，於處分結果並無影響，尚無撤銷原處分之必要。
（三）按公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰．．．」，另公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：1 、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。2 、違法行為對交易秩序之危害程度。3 、違法行為危害交易秩序之持續期間。4 、因違法行為所得利益。5 、事業之規模、經營狀況及其市場地位。6 、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。7 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。8 、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」，本件原告等總營業額及「高雄─墾丁路線」之營業額（依「94年1 月至95年2 月高雄─墾丁路線4 家客運業者營收表」所示）及與94年同一時期營收之比較如下：
１、國光客運公司93年度總營業額27億3 千萬元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千2 百萬元（全國約40條路線）。95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總額增加約56.9% ，即95年1 、2 月為497 萬6 千元、516 萬8千元，94年1 、2 月為301 萬6 千元、345 萬元，較前年同期所得增加56.88%。
２、屏東客運公司93年度總營業額3 億元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千6 百萬元。95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總額增加約24.4% ，即95年1 、2 月為498 萬9 千元、493 萬2 千元，94年1 、2 月為384萬6 千元、412 萬9 千元，較前年同期所得增加24.40%。
３、高雄客運公司93年度總營業額5 億6 千萬元，94年於高雄墾丁路線營業額約6 千3 百萬元。95年1 、2 月營收總額較94年同一期間營收總額增加約13.2% ，即95年1、2 月為453 萬9 千元、452 萬6 千元，94年1 、2 月為393 萬元、408 萬1 千元，較前年同期所得增加13.32%。
４、中南客運公司93年度總營業額1 億8 千萬元，94年於高雄墾丁路線營業額約1 億1 千8 百萬元。95年1 、2 月為712 萬4 千元、707 萬7 千元，94年1 、2 月為973萬1 千元、1,247 萬7 千元，則較前年同期所得減少
36.1% 。被告因而依「罰鍰額度參考表」所示，逐項審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益，違法行為對交易秩序之危害程度，違法行為危害交易秩序之持續期間，因違法行為所得利益，事業之規模、經營狀況及其市場地位，違法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰，違法後悛悔實據及配合調查等態度，與其他情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處以原告國光客運公司罰鍰114 萬元、屏東客運公司及高雄客運公司罰鍰各92萬元、中南客運公司罰鍰57萬元，並未違反比例原則、平等原則及誠信原則，原告主張尚不足採。
（四）原告等雖主張「罰鍰額度參考表」內之考量項目評分有違法情事，且原告屏東客運公司及高雄客運公司本經主管機關核准聯營，對此2 家公司應僅可為一裁罰處分，而由此
2 家公司連帶負擔或平分負擔云云，惟查：「罰鍰額度參考表」內考量項目之評分，分為Ａ（高）、Ｂ（一般）、Ｃ（少）、Ｄ（極少）四級，被告於「罰鍰額度參考表」內考量項目之評分究應評為「何等級」，本屬見人見智，若其評分未與一般人之認知相距過遠，其評分究應為何等級，僅屬「妥當性」之問題，且其裁罰額度未逾法定範圍，難謂有何「違法」，自難做為撤銷原處分之理由。又原告屏東客運公司及高雄客運公司雖經主管機關核准聯營，但並未核准原告等4 家聯營，其本次違規行為係「原告4人之聯合行為」，與經核准之前揭「2 家聯營」無涉，原告屏東客運公司及高雄客運公司既為獨立之經營主體，其主張僅得為一次處罰，並由2 家公司連帶負擔或平分負擔云云，不足採信。
三、從而，被告依公平交易法第41條及同法施行細則第36條規定裁處原告國光客運公司罰鍰114 萬元、屏東客運公司及高雄客運公司罰鍰各92萬元、中南客運公司罰鍰57萬元，並自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 30 日
書記官 簡信滇