臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01142號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 丁○○被 告 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基
金會代 表 人 丙○○（董事長）住同上訴訟代理人 馬在勤 律師上列當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，原告提起確認行政處分無效訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：台灣地區人民張化民（原告甲○○之夫、原告乙○○之父），因涉「冒用陸軍制服徽章」罪經前臺灣省保安司令部以（39）安潔字第1127號判決判處有期徒刑6 月，復因另涉叛亂案件，經前臺灣警備總司令分別以民國（下同）56年度初特字第13號判決判處有期徒刑10年，褫奪公權4 年，及69年障判字第5 號判決判處有期徒刑10年，褫奪公權5 年在案。而原告為大陸地區人民（為張化民之繼承人），於89年02月29日向被告申請補償金，經被告以91年06月18日（91）基修法字第5756、5757號函（下稱系爭處分）以「冒用陸軍制服徽章」罪部分因不符法定要件，不予補償；二件叛亂案件部分，依「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例」（下稱補償條例）及「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金核發標準」之規定，予以補償受裁判者之家屬，二案合計補償金額為新台幣（下同）590 萬元整，並依分配比例
2 分之1 各核發295 萬元。惟依據前開補償條例第5 條第1項但書之規定，大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過200 萬元，故原告二人實際分配金額分別為100 萬元。原告不服，主張本件就上開叛亂案件補償金額之計算，基於法律不溯及既往原則，應無上開補償條例第5 條第1 項但書之適用，乃於95年10月11日函請被告確認系爭處分無效，而被告於其請求後30日內未為確答，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：⑴原告聲明：
請求確認原行政處分（即系爭處分）自始即為無效。
⑵被告聲明：
駁回原告之訴。
三、兩造之主張：⑴原告之主張：
①依行政訴訟法第6 條第2 項及第4 項之規定，原告已於95
年10月11日向被告請求確認系爭處分為有效或無效，但至今已逾數月，迄未獲得被告之任何答覆。故原告提起本件訴訟，程序上應無違誤。
②上開補償條例第5 條第1 項之但書規定，係於89年12月15
日修正公布，0月00日生效。而原告之補償申請案，送件日期為89年02月29日，本件為補償申請在前，法規修正在後，依民法總則施行法第1 條「法律不溯既往」之基本原則，顯見系爭處分自始即為一無效之行政處分，不生法律效力，應發給原告全部之補償金，始為合法。
③依被告主管機關國防部（90）則創字第002813號函之主旨
「按法律不溯及既往為法規適用之原則，法規變更自應準此原則..。」且該函以副本送被告。故被告自始即應依照其主管機關國防部之釋示辦理，發給原告所應得之全額補償。
④被告所援引之最高行政法院95年度判字第1592號判決，其
稱中央標準法第18條但書、補償條例第1 、2 、5 條及兩岸人民關係條例第26條之1 第2 項定有明文者，僅屬逕行解釋法條文義，且以不確定之語意為之，惟其見解僅以立法理由來解釋法律明文為依據；惟若僅有立法理由即可，則法定明文又有何用，該判決顯屬矛盾而無可憑採。
⑵被告之主張：
①參照最高行政法院95年度判字1592號判決，對於原告之主
張，已有統一之見解，依該判決意旨原告所稱確認系爭處分為無效之理由，顯無可採。
②按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性
質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。所謂「各機關受理人民聲請許可案件」，為符合行政訴訟新制之精神，並與行政訴訟法第5 條課予義務訴訟之範圍得以一致，中央法規標準法第18條所謂「人民聲請許可案件」，允宜從廣義加以解釋，包括所有人民依法申請案件，始符法律整體解釋之精神。是本件原告依補償條例申請補償，應屬中央法規標準法第18條之「人民聲請許可案件」。
③戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者之補償，其補
償金額，以基數計算，每一基數為新臺幣10萬元，但最高不得超過60個基數（參見87年06月17日制定公布之補償條例第5 條第1 項）。針對大陸地區之受裁判者家屬申領補償金總額，缺未規定，在考量對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，及符合兩岸人民關係條例有關避免臺灣地區資金大量流入大陸地區之立法本旨，乃於89年12月15日修正增訂補償條例5 條第1 項但書：「但受裁判者死亡或受裁判者申請後死亡，由大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過新臺幣200 萬元；超過部分之申領權，得由臺灣地區同為繼承之受裁判者家屬主張之；臺灣地區無同為繼承之受裁判之家屬，得由臺灣地區後順序繼承之受裁判者家屬主張之。」並自公布日施行。
④又「軍公教及公營事業機關（構）人員，在任職（服役）
期間死亡，或支領月退休（職、伍）給與人員，在支領期間死亡，而在臺灣地區無遺族或法定受益人者，其居住大陸地區之遺族或法定受益人，得於各該支領給付人死亡之日起五年內，經許可進入臺灣地區，以書面向主管機關申請領受公務人員或軍人保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金，不得請領年撫卹金或月撫慰金。逾期未申請領受者，喪失其權利。前項保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金總額，不得逾新臺幣二百萬元。」86年5 月14日修正公布之兩岸人民關係條例第26條之1 第1 、2 項定有明文。
⑤中央法規標準法第18條但書所謂應適用舊法規者，係指舊
法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者而言，本件原告申請補償超過200 萬元部分，參照補償條例於89年12月15日增訂第5 條第1 項但書之立法理由（上揭本文：二⑵之③：及86年05月14日增訂公布之兩岸關係條例第26條之1 第2 項規定之立法理由：「為避免台灣地區資金大量流入大陸地區，爰於第2 項規定大陸地區人民領受第1 項規定之各種給付（係指公保死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金、或一次撫慰金），其總額不得逾200萬元」，兩項立法理由一為公平原則，一為台灣地區之金融安定，兩者均係基於重大公益之考量，具有強制性，非僅止於權利之限制而已，基於法規範之整體目的性解釋，補償條例第5 條第1 項但書之增訂，應屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規廢除或禁止之事項」，本件被上訴人之申請超過200 萬元部分既已為新法所禁止，自非中央法規標準法第18條但書應適用舊法規之情形，是本件應適用新法規即89年12月15日增訂公布之補償條例第5 條第
1 項但書規定，而受補償總額不得超過200 萬元之限制，是原告請求補償總額超過200 萬元部分，應無理由。理 由
一、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第2 項定有明文，本件原告起訴前，已於95年10月11日函請被告確認系爭處分為無效，有原告95年10月11日請求確認函上蓋有被告收文戳章附於原處分卷可稽，惟被告於其請求後30日內仍未為確答，是本件程序上已符上開規定，合先敘明。
二、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。而所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力（參見吳庚先生著行政法之理論與實用增訂10版p410、p407）；又所謂即受確認判決之法律上利益，須因行政處分是否生效不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（參見最高法院27年度上字第316 號、52年度台上字第1240號判例）。若原告提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，而屬法律上顯無理由之情形，行政法院得依行政訴訟法第
107 條第3 項之規定，不經言詞辯論逕以判決駁回之。
三、原告主張上開補償條例第5 條第1 項之但書規定，係於89年12月15日修正公布，0月00日生效。而原告之補償申請案，送件日期則為89年02月29日，依法律不溯既往原則，本件應無上開補償條例第5 條第1 項但書之適用，顯見系爭處分自始即為一無效之行政處分，爰請求確認其為無效云云。惟基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依據行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，惟無論何者，均需行政處分內容有一望而知即具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之；反之，若瑕疵倘未重大、明顯，則行政處分依然有效，僅係得撤銷。經查，本件就系爭處分有無上開補償條例第5 條第1 項但書適用之爭議，係涉及法規適用之判斷，非屬一望即知系爭處分內容具有重大明顯瑕疵之情形，應屬系爭處分有無違法及是否應予撤銷之範疇。職此，原告就系爭處分不應提起確認行政處分無效之訴，而應提起撤銷訴訟撤銷系爭處分；原告就應提起行政處分撤銷的訴訟，提起確認行政處分無效之訴，法院即無法對於原告以確認判決實現其公法上權利，故本件訴訟不具即受確認判決之法律上利益，揆諸前開說明，原告之訴即屬欠缺權利保護之必要，而得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
四、「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。
」行政訴訟法第5 項定有明文。本院就此，本應依上開規定，以裁定將本件移送於訴願管轄機關，惟原告前於91年10月07日已就系爭處分提起訴願，但因其訴願逾期，經訴願機關（即行政院）以院臺訴字第0920082087號決定書為訴願不受理，故其訴願期間既已經過，本院無庸再依該規定，將本件移送於訴願管轄機關，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 23 日
第三庭審判長 法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 曹瑞卿本件正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 26 日
書記官 鄭 聚 恩