臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01288號原 告 甲○○訴訟代理人 吳奎新律師被 告 臺北市政府都市發展局（承受臺北市政府工務局建
築管理業務）代 表 人 許志堅（局長）訴訟代理人 乙○○
己○○戊○○
參 加 人 丙○○
丁○○上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年
2 月15日府訴字第09670050000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：坐落臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷8 、10、12號地下1樓建築物( 下稱系爭建築物) ，領有臺北市政府工務局（下稱工務局）核發之73使字第0553號使用執照，原核准用途為「防空避難室」。原告係同路段142 巷8 號1 樓區分所有權人，經市民檢舉及臺北市政府警察局北投分局以民國( 下同)94 年11月4 日北市警投分防字第09434056500 號函，查告系爭建築物違規使用，工務局遂派員至現場勘查，發現系爭建築物有外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造之情事，乃以94年11月28日北市工建字第09455085600 號函通知系爭建築物使用人即原告及參加人丙○○、丁○○等於文到3個月內委託建築師辦理變更使用執照或依原核准圖說恢復使用。工務局嗣於95年3 月14日至現場稽查，發現違規使用情形仍未改善，爰認原告及參加人丙○○、丁○○等違反建築法第73條第2 項前段規定，乃依同法第91條第1 項第1 款規定，以95年3 月20日北市工建字第09561495700 號函處原告及參加人丙○○、丁○○等3 人新台幣（以下同）6 萬元罰鍰，並限期於3 個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用或辦理變更使用執照( 下稱原處分) ，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按行政罰法第24條第1 項、第2 項規定「一事不二罰」原
則，在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次的處罰，目的在於貫徹一事不再理原則及比例原則之適用。查原告先前遭臺北市政府認定違規隔間地下防空避難室，違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定為由，依同法第49條第1 項第4 款規定，裁處4 萬元罰鍰及命限期回復原狀，原告不服該事件訴願決定及台北高等行政法院判決結果，現正上訴最高行政法院中。被告又以原告未經核准擅自變更改造違規使用防火避難設施，違反建築法第73條第2 項前段規定情事，依同法第91條第1 項第1 款規定處6 萬元罰鍰，並限期依原核准用途恢復使用，顯然違反行政罰法所揭示之一事不二罰原則。況且上開二次行政處分，其處罰目的及處罰方法均相同，先前處罰已足以達成其行政目的，之後之處罰即無存在之必要。
⒉次按建築法第73條第2 項及第91條第1 項第1 款等規定文
義觀之，規範對象應為行為人。原告係於92年2 月11日因拍賣而取得系爭房地所有權，斯時地下防空避難室即已做隔間使用，並非原告所設置，經原告查訪結果，始知系爭建物起造人為許安土等17人，其等於73年間曾簽立乙份協議書，明確載明：「‧‧‧今經全體起造人協議同意棟別
4 防空避難室歸○○○區○○○路○ 段○○○ 巷○ 號地面層所有‧‧‧」可知，臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷○號2 、3 、4 、5 樓之區分所有權人（均為北投窯業廠股份有限公司）業於73年10月6 日對系爭建物之棟別4 之地下層（防空避難室）之應有部份，同意移轉予臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷○ 號地面層之區分所有權人。從上開協議書內容所載，可知地下防空避難室早於73年間即已做隔間使用，並非原告於拍賣取得系爭建物後所為，原告並非行為人，自非建築法所規定之處罰對象，被告對原告處罰鍰及命限期恢復使用，其處罰對象顯然錯誤，被告適用法規不當，自應予以撤銷。
⒊又按臺北市違章建築處理要點第3 條第2 項規定：「既存
違章：指53年1 月1 日以後至83年12月31日以前已存在之違建。」系爭建築物早於73年間即已做隔間使用，並非原告於拍賣取得系爭建物後所為，屬臺北市違章處理要點所稱之既存違建。又既存違建依違章建築處理要點第24條本文規定，既存違建應拍照列管，列入分類分期計畫處理，無須立即查報拆除。被告竟命原告限期3 個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用，顯然違反上開違章建築處理要點之規定，明顯違法不當。
⒋綜上所述，為此狀請鈞院鑒核，賜准判決如訴之聲明所載，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭建築物有外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造
情事，即破壞地上1 樓與地下1 樓間之樓地板和防火區劃，增設室內樓梯，以及外牆有變更情事，核與「建築法」第73條第2 項與「建築物使用類組及變更使用辦法」第8條（第1 、2 、3 、6 款）規定之構成要件相符，工務局審認系爭建築物未辦理變更使用執照即違規使用，違規情節屬實，洵堪認定，自得依同法第91條第1 項規定科行政處分之相對人以行政責任。
⒉系爭建築物前因於防空避難設備等處堆置雜物、設置柵欄
及門扇等違規情事，違反公寓大廈管理條例第16條第2項，工務局依同條例第49條第1 項第4 款規定裁處原告，前揭行為核與本案於外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造情事乃屬二行為，且前案與本案之查告處理時間、構成要件及目的皆不同，自無違反「一行為不二罰」之原則。
⒊行政法上義務違反類型，可分為行為責任與狀態責任，其
中所謂狀態責任，係指人民依法規之規定，對於某種狀態的維持，具有義務，而違背此種義務，應須受到行政秩序罰之處罰。又狀態責任亦具有屬物的性質，故於發生繼受該物之所有權時，也同時繼受存在於該物之責任，縱使該違規狀態非原告所為，然該違規狀態於移轉時，受讓人即原告亦須繼續負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務。
查本件係依建築法第91條第1 項規定，其違章責任係因原告即建築物所有權人及使用人未善盡合法使用系爭建築物之義務而成立，故原告尚不得以非行為人為由，而邀解免其公法上所應負之責任。
⒋臺北市違章建築處理要點，係為有效執行建築法有關違章
建築之處理規定。而所謂違章建築，乃指依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。系爭建築物領有73使字第0553號使用執照，核准用途為「防空避難室」，現場外牆開門、開窗、設室內梯等違規狀態核屬違規使用之情事，與系爭建築物是否屬違章建築或是否另案以違章建築查報，係屬二事，原告對於法規之適用顯有誤解。
⒌末查行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義
務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第7 條所明定。又為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，工務局依建築法規定，按其實際使用之影響層面，所為罰鍰及函限原告等恢復原狀或補辦手續之處分，自無逾越行政程序法第7 條之規定，併予敘明。
⒍綜上所述，本件行政訴訟為無理由，原處分請予維持，敬請予以駁回。
㈢參加人丁○○主張:
被告處罰三家，只有參加人是從頭到尾都沒有動過，只是做工作上堆積東西而已，參加人連內梯都沒有。當初只是從中協調，為何到後來連參加人也有事情。參加人從事冷凍空調的工作，只有放一些冰箱等的器具。因為系爭建築物一面靠山，地下室從正面看是地下室，從後面看是一樓。
理 由
一、原告起訴主張: 原告先前遭臺北市政府認定違規隔間地下防空避難室，違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定為由，依同法第49條第1 項第4 款規定，裁處4 萬元罰鍰及命限期回復原狀，原告不服該事件訴願決定及本院判決結果，現正上訴最高行政法院中。被告又以原告未經核准擅自變更改造違規使用防火避難設施，違反建築法第73條第2 項前段規定情事，依同法第91條第1 項第1 款規定處6 萬元罰鍰，並限期依原核准用途恢復使用，顯然違反行政罰法所揭示之一事不二罰原則。系爭建築物早於73年間即已做隔間使用，並非原告於拍賣取得系爭建物後所為，原告並非行為人，自非建築法所規定之處罰對象。系爭建築物屬臺北市違章處理要點所稱之既存違建，應列入分類分期計畫處理，無須立即查報拆除。原處分命原告限期3 個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用，顯然違反上開要點。是原處分顯有違法，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 系爭建築物有外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造情事，即破壞地上1 樓與地下1 樓間之樓地板和防火區劃，增設室內樓梯，以及外牆有變更情事，核與「建築法」第73條第2 項與「建築物使用類組及變更使用辦法」第
8 條（第1 、2 、3 、6 款）規定之構成要件相符，違規事實明確。系爭建築物前因於防空避難設備等處堆置雜物、設置柵欄及門扇等違規情事，違反公寓大廈管理條例第16條第2項， 工務局依同條例第49條第1 項第4 款規定裁處原告，核與本案於外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造情事乃屬二行為，且前案與本案之查告處理時間、構成要件及目的皆不同，自無違反「一行為不二罰」之原則。本件係依建築法第91條第1 項規定，其違章責任係因原告即建築物所有權人及使用人未善盡合法使用系爭建築物之義務而成立，故原告尚不得以非行為人為由，而解免其公法上所應負之責任。是原處分並無違法，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按建築法第2 條第1 項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第73條第2 項前段規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。」第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」建築物使用類組及變更使用辦法第8條規定：「本法第73條第2 項所定有本法第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下......二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。三、防火避難設施：（一）直通樓梯、安全梯或特別安全梯之構造、數量、步行距離、總寬度、避難層出入口數量、寬度及高度、避難層以外樓層出入口之寬度、樓梯及平臺淨寬等之變更。......六、建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管建築機關認定項目之變更。」行為時臺北市政府93年2 月2 日府工建字第09303624001 號公告：
「主旨：公告委任本府工務局辦理建築管理業務之事項，自中華民國93年1 月20日起實施。依據：行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2 條規定。公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自93年1 月20日起依規定委任本府工務局辦理......。」
四、查首開事實欄所述之事實，有工務局73使字第0553號使用執照、工務局94年11月28日北市工建字第09455085600 號函及採證照片等件，附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告有無違反建築法第73條第2 項前段規定之行為? 原處分有無違反一事不二罰原則? 原處分有無違反違章建築處理要點? 茲分述如下:
㈠、按因對物之所有或占有而對之具有事實性管領力者，即負有排除危險之義務，此為學者所謂之「狀態責任」，所有人或占有人所承擔的是對其所有物合法與安全狀態之維護，若物之狀態產生危險，此時狀態責任人即負有排除危險、回復安全之義務。易言之，所有權人改變或具有事實管領能力者改變... ，基於危險狀態所形成方狀態責任義務人自然隨之改變，嚴格而言，並不涉及一般所謂權利義務的繼受問題。典型之例，如買受負有違建之建築物者，自應因承受該違建物所有權而成為狀態責任義務人，其因此所負之受罰或違建拆除義務並不因該違章建築非其所建而得以免除其責，理由正在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。查原告既為系爭建築物之使用人，系爭建築物有外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造之情事，被告依建築法規定課其遵守之義務，而原告在被告通知其限期恢復原狀後，逾期未恢復原狀之情況下，被告依法為裁處罰鍰6 萬元之處分，並限期於
3 個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用或辦理變更使用執照，於法尚無不合。從而，原告主張系爭建築物早於73年間即已違規使用，並非原告於拍賣取得系爭建物後所為等情，固然可信，但要無因此而解免其狀態違規之責任。
㈡、原告前因堆置雜物、設置柵欄、門扇等違規隔間使用系爭建築物，經臺北市政府以93年6 月28日府工建字第0930381220
0 號函請原告依規定限期自行改善，嗣於93年11月26日，再因同一事由為警查獲，臺北市政府以經上述分局二度函報，認原告已違反公寓大廈管理條例第16條第2 項規定，依第49條第1 項第4 款規定，以93年12月21日府工建字第09322953
100 號函，裁處原告4 萬元罰鍰，並請於文到30日內回復原狀等情，有臺北市政府93年12月21日府工建字第0932295310
0 號函及本院94年度訴字第1577號判決書等件在卷可按（見原處分卷）。而本件係因系爭建築物有外牆開門、開窗、設室內梯等擅自變更改造之情事，經工務局以94年11月28日北市工建字第09455085600 號函通知系爭建築物使用人原告及參加人丙○○、丁○○等於文到3 個月內委託建築師辦理變更使用執照或依原核准圖說恢復使用，逾期仍未改善，爰認原告違反建築法第73條第2 項前段規定，並依同法第91條第
1 項第1 款規定，以原處分處原告6 萬元罰鍰，並限期於3個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用或辦理變更使用執照。兩者處罰之目的、依據、違規行為均不相同，並無一事二罰問題。是原告此部分主張，尚非可採。
㈢、又臺北市違章建築處理要點，係為有效執行建築法有關違章建築之處理規定。而所謂違章建築，乃指依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。查系爭建築物領有73使字第0553號使用執照，核准用途為「防空避難室」，現場外牆開門、開窗、設室內梯等違規狀態核屬違規使用之情事，與系爭建築物是否屬違章建築或是否另案以違章建築查報，係屬二事，原告認有違章建築處理要點之適用，容有誤會，尚難據為有利於原告之認定。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分以原告違反建築法第73條第2 項前段規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，裁處原告6 萬元罰鍰，並限期於3 個月內依原核准圖說及原核准用途恢復使用或辦理變更使用執照，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 8 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 11 月 8 日
書記官 劉道文