臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00146號原 告 中央警察大學代 表 人 甲○○校長）訴訟 代 理人 吳榮昌 律師被 告 丙 ○兼訴訟代理人 乙○○被 告 戊○○
己○○兼 上 二 人訴訟 代 理人 丁○○上列當事人間因有關償還公費事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文被告乙○○、丙○各應給付原告新臺幣柒拾萬貳仟玖佰參拾伍元，及均自民國九十六年一月二十四日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。如被告乙○○、丙○一人已為清償，其餘被告於清償範圍內免除其給付義務。
被告丁○○、戊○○、己○○各應給付原告新臺幣陸拾玖萬壹仟貳佰壹拾肆元，及被告丁○○自民國九十六年一月二十日起，被告戊○○、己○○各自民國九十六年一月二十一日起，均至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。如被告丁○○、戊○○、己○○一人已為清償，其餘被告於清償範圍內免除其給付義務。
訴訟費用由被告乙○○、丙○連帶負擔五分之二，其餘由被告丁○○、戊○○、己○○連帶負擔。
事 實事實概要：
原告原名中央警官學校，總統於民國（下同）84年12月20日以華總㈠義字第10182號令，將中央警官學校組織條例名稱修正為中央警察大學組織條例，後即更名為中央警察大學（以下均稱原告）。92年1月13日前，原告於准予入學之學生，依照原「中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業生服務年限辦法」（下稱警察學校畢業生服務年限辦法）規定辦理，入學之學生應具入學志願書，並覓保證人立入學保證書，訂立行政契約，約定畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在校期間全部費用，其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。
㈠被告乙○○、丙○部分：
被告乙○○於86年6月自原告正科62期一隊大學部畢業，其在學為82至85年度書籍費、服裝費、主副食費、(生活)津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等如附件被告乙○○部分所示計新台幣（下同）702,935元。茲被告乙○○畢業後擔任警職未滿6年規定年限，於90年4月2日辭職，依其82年8月13日書具之入學志願書，成立之行政契約，與其覓得被告丙○為其保證人之保證書之保證契約，被告乙○○應於90年4月2日辭職時賠償在校全部費用702,935元，經原告催繳後，迄今均未繳納該筆款項。
㈡被告丁○○、戊○○、己○○部分：
被告丁○○於85年自原告61期一隊畢業，其在學為81至84年度書籍費、服裝費、主副食費、(生活)津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等如附件被告丁○○部分所示計691,214元。茲被告丁○○畢業後擔任警職未滿6年規定年限，於90年2 月19日因故辭職。依81年8 月8 日書具之入學志願書，成立之行政契約，與其覓得被告戊○○、己○○為其保證人之保證書之保證契約，被告丁○○應於90年2 月19日因故辭職之時賠償在校全部費用691,214 元，經原告催繳後，迄今均未繳納該筆款項。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈被告乙○○、丙○應給付原告702,935元，及自起訴狀送
達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如被告一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務。
⒉被告丁○○、戊○○、己○○應給付原告691,214元，及
自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如被告一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈程序事項之聲明：
⑴按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產
上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦為司法院釋字第348號解釋意旨所明示。
⑵又原告自84年改制為中央警察大學，原名「中央警官學
校」，查權利義務之主體性均不變；故「中央警官學校」之權利義務，依法即由原告概括承受，附此陳明。
⑶按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同
起訴或一同被訴：（三）為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。依前項第三款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限。」行政訴訟法第37條第1項第3款及第2項定有明文。本件償還公費案件，按被告乙○○、丁○○等人原就讀原告學校，畢業後服務警職因服務未滿服務之年限，違反「警察學校畢業生服務年限辦法」之規定及兩造之契約，被告等人各應分別賠償原告在校期間之各項費用。是本件被告等人與原告間之償還公費事件，訴訟標的之權利義務，於事實上或法律上有同一或同種類之原因，且被告之住居所地（保證人例外）均在鈞院管轄之區域內，爰依上開行政訴訟法之規定，一併起訴，以維裁判之一致性及訴訟經濟性。又依行政訴訟法第37條第1項第2款規定：「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：「（二）為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。」而本件被告戊○○、己○○（均為被告丁○○之保證人）就被告丁○○所應償還之公費亦應負不真正連帶債務之責；故被告戊○○、己○○與被告丁○○間，就本件訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為彼此間所共同，雖其渠等住所不在同一法院管轄區域內，然依上開規定及同法第18條準用民事訴訟法第20條之規定，鈞院仍有管轄權，而不受行政訴訟法第37條第2項之限制，併予陳明。
⒉實體事項：
⑴按原「警察學校畢業生服務年限辦法」第5條之規定「
各校畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在校期間全部費用，其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。」；雖於92年1月13日已告廢止，惟依據92年3月3日內政部內授警字第0920075230號函解釋略以：「原告之畢業生於00年0 月0 日以前離職者，其服務年限依上開辦法之規定辦理，凡未服務滿年限者應賠償全部費用；原告之畢業生於00年0 月0 日以後離職者，其服務年限則依【中央警察大學臺灣警察專科學校畢業生服務年限及教育費用賠償辦法】之規定辦理，未服務滿年限應依尚未服務期滿年限之比例賠償費用」。查本案各被告均屬於92年1 月2 日以前離職者，故仍適用舊法甚明，亦即凡未服務滿年限者應賠償全部費用，合先陳明。
⑵被告乙○○、丙○部分：
①被告乙○○自原告之改制前中央警官學校正科62期一
隊大學部畢業，因擔任警職未滿6年規定年限，於90年4 月2 日因故辭職。按82年入學志願書之約定，被告乙○○應於90年4 月2 日因故辭職之時賠償在校全部費用702,935 元，惟迄今均未為清償。又被告蘇大慶82年入學時覓得被告丙○為其保證人，如入學保證書，保證被告乙○○應負之賠償責任。依前開「警察學校畢業生服務年限辦法」第5 條之規定。被告蘇大慶暨其保證人丙○應賠償被告乙○○在校期間之全部費用計702,935 元如公費計算表。經原告催繳後，迄今均未繳納該筆款項，原告乃依法提起本件一般給付訴訟。
②又被告丙○為被告乙○○之保證人，立有入學保證書
為被告乙○○入學負責賠償在學期間全部公費，是認被告乙○○暨其保證人即被告丙○為賠償義務人，被告丙○自負有賠償被告乙○○在校期間費用予原告之義務，且被告乙○○與被告丙○間應屬不真正連帶債務關係，即其中一人為清償，則他人於清償範圍內同免清償責任，併予敘明。
⑶被告丁○○、戊○○、己○○部分：
①被告丁○○於85年起自原告之改制前中央警官學校正
科61期一隊畢業，因擔任警職未滿6年規定年限，於90年2 月19日因故辭職。按81年入學志願書之約定，被告丁○○應於90年2 月19日因故辭職之時賠償在校全部費用691,214 元，惟迄今均未為清償。又被告宋重和81年入學時分別覓得被告戊○○、己○○為其保證人，如入學保證書，保證被告丁○○應負之賠償責任。依前開「警察學校畢業生服務年限辦法」第5條之規定，被告丁○○暨其保證人戊○○、己○○應賠償被告丁○○在校間之全部費用計691,214 元。經原告催繳後，迄今均未繳納該筆款項，本件原告除得依「警察學校畢業生服務年限辦法」第5 條規定向被告等人請求返還公費外，亦得依兩造間之行政契約（包括學校與公費生及保證人間）向被告丁○○等人請求返還公費，原告乃依法提起本件一般給付訴訟。
②被告戊○○、己○○為被告丁○○之保證人立有入學
保證書為被告丁○○入學願負責賠償在學期間全部公費，是被告丁○○暨其保證人即被告戊○○、己○○為賠償義務人，被告戊○○、己○○自負有賠償被告丁○○在校期間費用予原告之義務，且被告丁○○與被告戊○○、己○○間應屬不真正連帶債務關係，即其中一人為清償，則他人於清償範圍內同免責任，併予敘明。
③被告丁○○就其自中央警官學校正科61期畢業後，未
依前開辦法及兩造契約約定於警察機關連續服務期滿即於90年2月離職等事實皆不爭執，然辯稱應依照新法（即92年1月2日公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」）解釋比例償還公費。惟查，內政部為使中央警官學校、警察專科學校、警察學校畢業學生盡其所學貢獻國家，以符政府培養警察人才原旨起見，於56年11月2日以內政部臺內警字第251576號令訂定發布「警察學校畢業學生服務年限辦法」，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生，於畢業後依約接受分發各警政單位完成服務，此為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項辦法並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，已如前述。而本件雙方於72年間依當時有效之「警察學校畢業學生服務年限辦法」為準據，訂立行政契約，並無任何違法及無效之問題，被告丁○○自應本誠信原則履行契約上之義務。又本件兩造間訂立行政契約之時間為81年8 月間，而被告丁○○辭職之時間為90年2 月間，是本件事實發生之時間皆在92年1 月2 日公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」之前，自無該辦法之適用。另按「法律不溯既往」，為一般法律適用之原則，除立法明文規定溯及既往外，均不得溯及既往，此項原則於法規性命令，亦有其適用。」（最高法院85年度台上字第3107號判決參照）。而上開新公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」亦無溯及既往之規定，是依上開判決要旨所示，該辦法自無溯及適用於本件已發生的事實之餘地；更無因此即得改變雙方已成立且有效之行政契約內容之效力甚明。
④此外，既被告丁○○因自身之考量，無法依約履行連
續在警察機關服務之義務，即不應享有公費之優惠，本件原告所請求被告返還的僅是其在學期間國家所支出之公費，並未及於其他之賠償，亦未加重被告宋重和之責任。故該等約定，依使用者付費之觀點而言，乃屬合理，而無過高之問題；更何況，被告丁○○在服務於警察機關期間之同時依法享有俸給及各項公務員之福利，並非無償，而非單純只是其享受公費待遇之對價。準此，本件行政契約因性質不同於一般私法契約，故並無比例原則之適用。
⑷內政部92年3月3日內授警字第0920075230號函之法律性質：
①按行政程序法第159條規定：「本法所稱行政規則，
係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰（二）為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」。又主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407號解釋在案。
②查內政部92年3 月3 日內授警字第0920075230號函發
布之「中央警察大學台灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法適用疑義會議記錄」，係屬上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，用以處理中央警察大學台灣警察專科學校畢業學生於未服務滿年限時應賠償之費用，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題。
⑸本案不適用行政程序法第131條之公法上請求權時效之規定：
①按行政程序法第131條規定: 「公法上之請求權，除
法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」此規定列在行政程序法第二章即行政處分章內，依體系解釋，行政程序法第131條所謂「公法上請求權」應指「因行政處分而發生之公法上請求權」，不包括因其他公法關係而生之公法上請求權。蓋立法者若有意使系爭五年消滅時效的規定適用在所有公法上請求權，應將系爭規定訂定在行政程序法第一章即總則章內才是，既然立法者將系爭5年消滅時效規定在行政處分章而非總則章，可見立法者有意限縮系爭5年消滅時效規定的適用範圍，因此，行政程序法第131條只適用於因行政處分而發生之公法上請求權甚為明顯。
②本件原告與被告乙○○、丁○○等人間分別於90 年4
月2 日、90年2 月19日發生「因行政契約而生之公費償還請求權」，於行政程序法施行前，本應類推適用民法第125 條關於15年消滅時效的規定，縱然該15年消滅時效於90年1 月1 日行政程序法施行後，所殘餘之期間較行政程序法第131 條第1 項所訂之5 年消滅時效長，亦不受影響，因系爭5 年消滅時效規定只適用於「因行政處分而發生之公法上請求權」已如上述。換言之，縱然本件在90年1 月1 日後有行政程序法的適用，亦應適用行政程序法第149 條規定「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，而非適用行政程序法第131 條之規定。
③次按行政契約雖是公法契約，但其性質與民法中之私
法契約相近（即行政契約中雙方當事人的地位，相較於行政處分，是比較對等的），尤其是行政機關與人民互負給付義務之行政契約（雙務契約），在本質上與私法契約有許多類似之處，故行政程序法為避免掛一漏萬，乃於行政程序法第149條中明定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」以使私法中之相關規定，皆得經由本條之仲介，而成為直接適用的法源，以解決將來可能發生的實務問題（參照「行政程序法實用」，蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，2001年第2版，頁260）。而行政程序法在總則章及行政契約章中皆無消滅時效相關規定，故依行政程序法第149條準用民法第125條規定，因行政契約所生之請求權，因15年間不行使而消滅。
⑷綜上所陳，本件原告與被告乙○○、丁○○等人間因
行政契約所生之公費償還請求權，不適用行政程序法第131條之規定，應依行政程序法第149條準用民法第125條15年消滅時效之規定，因此，本件原告對被告蘇大慶、丁○○等人之請求權皆未罹於15年消滅時效，被告乙○○、丁○○等人不得主張時效抗辯。
⑹另按司法院釋字第348號理由書中表示: 「行政機關基
於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」原告為維護社會治安，確保警察員額充足且素質優良，故以公費方式培養人才，而享受公費的學生畢業後須在指定單位服務一定期間，否則須償還在校期間享受的公費，如此的對待給付關係公平合理，且享受公費之學生被課予的服務義務亦未逾越合理的範圍，不違反比例原則，且此規定係經雙方當事人合意訂入契約，當然有效，雙方當事人皆有履約的義務，不因事後相關規定有改變而受影響。
⒊綜上開說明，原告依行為時之法規及兩造行政契約依不真
正連帶法律關係請求被告等人給付積欠原告之公費及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。如被告一人已為清償，另一人於清償範圍內則免除其給付義務。依法並無不合，應予准許。為此，特檢附相關證據具狀鈞院鑒核，懇請鈞院詳酌上情，准予判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈被告乙○○、丙○：
⑴被告乙○○於民國82年9月考取原告即中央警察大學（
原名中央警官學校）就讀，86年6月自原告學校畢業，先後在內政部警政署保安警察第二總隊及航空警察局，從事警察工作，嗣於90年1月4日應公務人員特種考試第2次司法人員考試榜示錄取，於同年4月2日申請辭職獲准，隨即前往法務部司法官訓練所受訓，合先敘明。
⑵原告學校之請求權已罹於公法上請求權之時效：
①按行政程序法第131條第1、2項規定：「公法上之請
求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，業已就公法上請求權之消滅時效期間為一般性之規定，且該法已自90年1月1日起施行，是公法上請求權要件事實如係發生於行政程序法施行之後者，其時效期間之計算自應適用行政程序法之規定，亦即於法律無特別規定之情形下，該公法上請求權應自權利可得行使之日起算5年為其消滅時效期間。
②本案依96年7 月23日庭訊內容之爭點即為原告學校依
據公法上之契約發生償還公費請求權，是否適用行政程序法第131 條之公法上請求權時效，惟被告有認為「公法上請求權」應包括「依行政契約而生之請求權」，理由如下：
文義解釋：「公法上請求權」之意義，依照學者之
看法，即為行政機關對於人民之金錢及實物之給付請求權（李惠宗，行政法要義，頁410），至於是否包括人民對行政機關之請求權，則容有爭論。雖行政程序法第131條第1項所稱之「公法上請求權」，其規範體例上係置於第2 章「行政處分」第3 節「行政處分之效力」，但既言之「請求權」，則屬「權利」，則行政機關權利之行使，如作為不作為之給付或金錢實物之給付，均為行政機關權利之行使。而消滅時效制度緣起於民法，乃基於權利人於一定時間內怠於行使權利，形成權利之濫用，故給予不利益，而其基本精神運用於公法上，更凸顯出促使行政機關避免怠惰行使公權力之目的，故該條文雖規定於行政處分效力一節，但並未稱「行政機關行政處分之請求權」，實不宜自我限縮解釋。另舉行政程序法第120 條關於信賴保護原則之適用，於行政契約一節雖未規定，但學者或實務上多肯定亦適用於行政契約，並無因行政契約一節未規定而拒絕適用，因此依據文義解釋來看，行政契約實應適用規定於行政處分一節之「公法上請求權」。相關行政法院實務見解及法務部函釋：
(A)臺北高等行政法院95年度訴字第1659號判決：〔按90年1 月1 日施行之行政程序法（以下簡稱本法）第149條規定：「行政契約，本法未規定者 ，準用民法相關之規定。」準此，就行政契約之法律關係，應優先適用本法之規定，如本法未規定者，始得準用民法相關規定。復按本法第
131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」，依此規定，公法上請求權消滅時效應優先適用法律之特別規定，如無特別規定者，其消滅時效為5 年。又本條體例上係置於行政處分章內，遂有因行政契約而生之請求權時效究應適用民法相關規定或本法第131 條第1 項五年時效規定之疑義。惟按，行政契約上請求權之發生或係依本法第145條第1 項、第146 條第2 項、第147 條第2 項規定，或係依據本法第149 條準用民法債編規定而生者，例如：準用民法規定之債務不履行損害賠償請求權等。如認為上開請求權類型之消滅時效分別適用本法第145 第3 項、第131 條第1 項及民法各該相關規定，將導致基於同一行政契約關係而生之各種請求權時效割裂適用本法及民法之不同規定，使法律關係流於複雜，顯非行政程序法立法本意。基於本法第131 條第1 項規定之文義，並未限定其適用範圍僅及於行政處分產生之公法上請求權，且從本法第131 條第3 項規定：
「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」可知行政處分以外之原因產生之公法上請求權，可以因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，蓋行政機關作成行政處分所產生對於相對人之公法上請求權，本具有執行力，無須再為實現該權利而重複作成行政處分，故因行政機關為實現該權利作成行政處分而中斷之公法上請求權，必定係行政處分以外之原因產生之公法上請求權。足見，行政程序法整體立法意旨，乃有意劃一公法上請求權時效期間為5 年，且為求法律簡明可行，應認行政契約上請求權之消滅時效期間，除法律針對該行政契約有特別規定者外，一律依本法第131 條第1 項規定為五年。〕
(B)法務部95年1月3日法律字第0940046902號函釋：
〔按行政程序法（以下簡稱本法）第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」準此，就行政契約之法律關係，應優先適用本法之規定，如本法未規定者，始得準用民法相關規定。復按本法第131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」，依此規定，公法上請求權消滅時效應優先適用法律之特別規定，如無特別規定者，其消滅時效為5 年。又本條體例上係置於行政處分章內，遂有因行政契約而生之請求權時效究應適用民法相關規定或本法第131 條第1項
5 年時效規定之疑義。再按，行政契約請求權之發生或係依本法第145 條第1 項、第146 條第2項、第147 條第2 項規定，或係依據本法第149條準用民法債編規定而生者，例如：準用民法規定之債務不履行損害賠償請求權等。如認為上開請求權類型之消滅時效分別適用本法第131 條第
1 項規定及民法各該相關規定，導致基於同一行政契約關係而生之各種請求權時效割裂適用本法及民法之不同規定，法律關係似顯複雜，為求法律簡明可行，且請求權本身與請求權時效並非必然不可分，另查本法第131 條第1 項規定之意旨，顯係有意劃一公法上請求權時效期間之規定為
5 年，基於上述理由，在欠缺法律特別明文規定之情形，宜認行政契約上請求權之消滅時效期間一律依本法第131 條第1 項規定為5 年為妥。〕⑶被告主張行政契約無效：
若鈞院認為本件關於行政契約爭議不適用公法上請求權
5 年之消滅時效，請審酌行政契約內容是否有效。按當事人間意思表示之合意，以契約設定、變更或消滅公法上法律關係者，稱為行政契約，行政程序法第135 條以下，對行政契約訂有規範。而行政契約與私法契約之區別，學理上固各有所據，惟對具體之契約予以判斷時，則應就契約主體、目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷，若契約之訂定係履行公法法規，契約內容涉及行政主體應為一定公權力之行為，或涉及人民公法上權利義務者，應屬行政契約。又據司法院釋字第348 號解釋所示，「由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。」並在同解釋理由書中表示「行政機關基於其法定職權達成特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」對公費學生與學校間為公法上之契約關係，已有闡明。另公法契約固應由行政主體與他造當事人就約定之內容自由達成協議，因意思表示合致而成立，惟行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂契約恒以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部，此種公法上之定型化契約，亦屬常見。就此種契約而言，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務。準此，行政契約所附加被告之義務或限制，是否未逾越合理之範圍，自為鈞院所得審查之範圍。觀諸本件被告乙○○與原告學校間締結之行政契約，不論畢業服務1 個月即離職，或服務5 年11個月始離職，均應賠償在學期間「全部」費用，未考量被告乙○○已貢獻警界之服務年資多寡，一概賠償「全部」費用，顯然有失公平合理，而原告學校亦有同感，主動修正關於賠償費用之金額，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用，使其合乎公平合理；復以遍查被告乙○○於82年間入學同時之國內其他有實行公費制度之機關學校，如國立高雄師範大學，係以「學生在學期間所領全部公費÷學生在學年數×學生未服務年數」之公式，計算應追繳之公費金額，惟獨原告學校仍以全部比例計算，則被告認為雙方當事人間原締結之行政契約，違反行政法上之公平合理原則，使被告負顯不相當公費賠償金額，應認該行政契約無效。
⑷被告主張比例原則及情事變更原則：
行政契約之基本規範訂定於行政程序法第3章中，而行政契約之締結更為該法第2條所明定之行政程序，則本件被告與原告學校間所締結行政契約，自有行政程序法之適用，而「比例原則」規定於行政程序法總則中之法例（第7條），「不當連結禁止原則」則於行政契約章中之第137條第1項第3款「人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯」亦有特別規定，則上述行政法一般原理原則於本件行政契約自有其適用。
細究本件雙方締結行政契約之類型，屬行政程序法第137條所稱雙務契約，即雙方當事人互負對價關係之債務，又所稱對價關係，乃指主觀上雙方當事人所為給付互相依存，互為因果而有報償關係之意，故債務與債務間互有補償性質，而彼此互為代價。原告學校提供書籍費、服裝費、主副食費、津貼、畢業參觀費及實習費予被告乙○○，被告乙○○之對待給付為6年服務期限，原告學校不論被告乙○○已給付3年9個月之服務年資，仍要求被告償還其所受領全部之公費，顯有違反行政程序法之比例原則及不當連結禁止原則；況原告學校於92年1月1日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4條），非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對被告乙○○確有顯失公平之情形，符合行政程序法第147條情事變更之要件，且核該契約所訂賠償金額之性質應屬損害賠償預定性之違約金，若違約金過高，依行政程序法第149條準用民法第252條規定，鈞院仍可依行政訴訟法第203條規定為增、減給付之判決。
⑸本件原告學校依公法上之契約發生償還公費請求權，應
自被告乙○○離職之日即90年4月2日起算消滅時效，至95年4 月2 日即已屆滿5 年，而原告學校於96年1 月11日（被告誤載為16日）始向鈞院依行政訴訟法第8 條第
1 項提起一般給付之訴，顯已逾5 年之時效期間，是原告學校公法上之請求權本身已因時效完成而當然消滅，再對被告乙○○請求償還公費，即有未合。次查，保證債務成立之目的，在於確保主債務之效力，故而，保證債務具有從屬性；換言之，其發生以主債務有效存在為前提，主債務消滅者，保證債務亦隨同消滅（民法第
307 條參照）。原告學校對被告乙○○之上述公法上請求權，既已罹於時效而消滅，揆諸上揭說明，則被告丙○前述之保證債務，自亦隨同消滅。
⒉被告丁○○、戊○○、己○○：
⑴原告之請求權已罹於公法上請求權之時效：
①按行政程序法第131條規定，公法上請求權之時效，
除法律有特別規定，因5年間不行使而消滅。同條第2項則規定，公法上請求權因時效完成而消滅，故公法上請求權時效消滅不同於民法上請求權之時效消滅，行政法院本得自行依職權調查。次按行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。而原告依警察法第15條設立辦理警察教育，於被告受養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼，畢業學生依法任警官人員，應依規定服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間之教育費用，為警察教育條例第9條所明定，核此法律關係應為公法上關係，合先敘明。
②原告請求被告賠償公費之給付，理由為被告未依「警
察學校畢業學生服務年限辦法」服務警察年資6 年，而於90年2 月19日辭職，故援引上開辦法請求被告給付在校期間全部費用共新台幣691,214 元。惟查，原告對於被告請求賠償上開在校期間全部費用，其請求權基礎係基於被告於91年所填寫之入學志願書及上開規定為據。姑且不論上開限制人民自由權利之辦法有無符合法律授權明確性之要求，然由於原告係行政機關，故其針對被告請求給付賠償在學期間費用之請求權，係屬公法請求權一情應無爭執。
③雖行政程序法施行前已發生公法上請求權，其消滅時
效期間相關之法律未明文規定者，仍應類推適用其他法律之規定，以免影響法律秩序之安定，為貫徹一般請求權行使之平等原則，關於行政契約請求權之消滅時效，自應類推適用具補充規範性質之民法第125條之規定，其消滅時效為15年（最高行政法院94年度判字第1131號判決參照）。但由於被告係於民國90年2月19日辭職，故原告之公法上請求權亦可從當日開始請求。然而，由於行政程序法業已於90年1月1日施行，而被告係在行政程序法施行後方辭職，故自應適用行政程序法之規定，而非類推適用民法之規定。換言之，原告對於被告公法上請求權之時效，亦應適用行政程序法第131條第1項規定，即為5年，而非適用民法15年之時效規定。而被告係於96年1月20日始接獲原告之起訴書，已逾5年，故原告對於被告之給付請求權已罹於時效，原告起訴顯已違背法令，故應諭知駁回原告判決，方為適法。
④被告認為「公法上請求權」應包括「依行政契約而生之請求權」，理由如下：
文義解釋：「公法上請求權」之意義，依照學者之
看法，即為行政機關對於人民之金錢及實物之給付請求權（李惠宗，行政法要義，頁410），至於是否包括人民對行政機關之請求權，則容有爭論。雖行政程序法第131條第1項所稱之「公法上請求權」，其規範體例上係置於第2 章「行政處分」第3 節「行政處分之效力」，但既言之「請求權」，則屬「權利」，則行政機關權利之行使，如作為不作為之給付或金錢實物之給付，均為行政機關權利之行使。而消滅時效制度緣起於民法，乃基於權利人於一定時間內怠於行使權利，形成權利之濫用，故給予不利益，而其基本精神運用於公法上，更凸顯出促使行政機關避免怠惰行使公權力之目的，故該條文雖規定於行政處分效力一節，但並未稱「行政機關行政處分之請求權」，實不宜自我限縮解釋。且若從行政程序法第131 條第3 項以下對公法上請求權之相關規定，更可知我國立法者制訂行政程序法係有意建立一套「公法上請求權之時效消滅制度」。且依行政程序法第149 條：係本法未規定者，準用民法相關規定，而非「本章未規定者，準用民法相關規定」。現行行政程序既已於第131 條規定公法上請求權時效，自可類推適用於行政契約之公法上請求權而為5 年。舉例說明：行政程序法第120條關於信賴保護原則之適用，於行政契約一節雖未規定，但學者或實務上多肯定亦適用於行政契約，並無因行政契約一節未規定而拒絕適用，因此依據文義解釋來看，行政契約實應適用規定於行政處分一節之「公法上請求權」。
類推適用其他法令之規定：既對「公法上請求權」
之範圍有爭議，此屬「立法漏洞」，或許可援引其他相關行政法規為類推適用之對象。按行政執行法第2條規定：行政執行指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。而本案原告起訴被告給付金錢給付之訴，即為公法上之金錢給付。而按行政執行法第7條規定：行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行；其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自5年期間屆滿之日起已逾5年尚未執行終結者，不得再執行。前項規定，法律有特別規定者，不適用之。另按行政罰法第27條規定：行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。可見關於人民違反行政法上義務之處罰之「追訴時效」及違反行政法上義務之判決確定或行政處分確定後之「執行時效」分別為3 年及5 年。而依照刑法第11章時效制度之規定，第80條之追訴權時效均短於行刑權時效，可見立法者對於執行時效均長於追訴時效。而本件關於原告行使公法上契約之請求權，可說是行政機關向人民行使權利之請求權，屬於行政機關之「追訴時效」（應為請求權時效），更不應長於執行時效5 年之規定，這也是立法者將公法上請求權規定5 年之目的。另公法上權利關係是有其上下隸屬關係，與民法上人民間權利義務之行使有所不同，在行政契約上或許有雷同而可以準用之規定，但若是相關之行政法令規定已有規定，實不宜類推適用於民法規定。另外，行政訴訟法第2 條規定: 「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」及同法第8 條第一項: 「因公法上契約發生之給付，亦同」。可見關於行政契約之給付請求權行使，即屬公法上之爭議，自然需適用行政程序法之規定，若是徒言行政契約所生之公法上請求權不屬於「公法上請求權」，實令人難以理解。
法務部函釋：之前最高行政法院或臺北、台中、高
雄等高等行政法院對於給付公費之案例，均是認為應類推適用民法總則之時效規定，此並非渠等實務見解有所誤認法律適用，而是因為渠等案例中之法律關係均是行政程序法於90年1月1日施行前即發生，且多數判決均有援引法務部90年法令字008617號函所解釋之法律適用。惟首先被告辭職的時間為90年2月19日，故應適用行政程序法一節無訛，後關於行政程序法第131條公法上請求權之定義及範圍，法務部則認為：「為求法律簡明可行，且請求權本身與請求權時效並非必然不可分，另查本法第131條第1項規定之意旨，顯係有意劃一公法上請求權時效期間之規定為5 年，基於上述理由，在欠缺法律特別明文規定之情形，宜認行政契約上請求權之消滅時效期間一律依本法第131 條第l 項規定為
5 年為妥」（參照附件法務部法律字第0940046902號函），可見關於公法上請求權是否適用於行政契約一節，法務部已有此函釋之說明。所以行政契約之請求權之消滅時效期間均一律適用行政程序法規定，此已為法務部解釋之看法，換言之上開函釋即為補充其90年所頒佈之上開函釋規定。
其他實務判決，行政法院對於「公法上請求權」是
否包括行政契約之請求權，則經被告蒐集相關之判決，有下列數例判決：最高行政法院96年度判字第
914 號判決、最高行政法院95年度判字第1004號判決、最高行政法院92年度判字第818 號判決、高雄高等行政法院96年度訴字第36號判決、臺北高等行政法院95年度判字第1659號判決。
小結：縱上所述，本件行政機關（原告）依據行政
契約向被告請求給付賠償公費即有行政程序法第
131 條之公法上請求權消滅時效之規定，該條並非僅侷限於基於行政處分而生之公法上請求權一節，應不言而喻。
⑵被告主張情事變更原則：若鈞院認本案關於行政契約爭
議實不應適用公法上請求權5年之消滅時效，則亦請鈞院審酌行政程序法關於情事變更原則之適用，酌減原告請求金額之範圍。按行政程序法第147條規定：行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。
第一項之請求調整或終止與第二項補償之決定，應以書面敘明理由為之。相對人對第二項補償金額不同意時，得向行政法院提起給付訴訟。而本件被告與原告簽訂保證契約時，當時甫成立中央警官學校（中央警察大學前身）法律學系，可見原告設立法律系之目的係基於鼓勵在校學生攻讀法律，進一步報考國家考試，投入司法官之工作而拓展警察力量之延伸，且原告於86年又設立中央警察大學法律學研究所（被告亦於88年入該所就讀而於93年畢業），更可佐證原告鼓勵學生研讀法律之決心。而被告與原告所簽立保證契約之當時，雖約定應於畢業後服滿服務6年之年限，惟卻未依照行政法上「比例原則」要求按服務年限比例賠償，故原告乃於92年1月1日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4條），故被告與原告簽立上開保證契約時，對於上開事項並非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對被告確有顯失公平之情形，故應符合行政程序法第147條情事變更之要件，而予以酌減賠償金額。
理 由原告原名「中央警官學校」，於84年間改制為中央警察大學，
有總統84年12月20日華總㈠義字第10182號令影本在卷可稽，其組織條例修正，權利義務主體未變更，原告為適格之當事人。又「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：……（第2款）二、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者。（第3款）三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。（第2項）依前項第三款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限。」「民事訴訟法……第二十條……之規定，於本節準用之。」「共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權」行政訴訟法第37條第1 項第2 、3 款、第2 項、第18條、民事訴訟法第20條前段定有明文。本件償還公費案件，被告乙○○、丁○○等人原就讀原告學校，畢業後服務警職因服務未滿服務之年限，違反「警察學校畢業生服務年限辦法」之規定及兩造之契約，被告等人各應分別賠償原告在校期間之各項費用。是本件被告等人與原告間之償還公費事件，訴訟標的之權利義務，於事實上或法律上有同一或同種類之原因，且其等之住所地均在本院管轄之區域內；另被告戊○○、己○○（均為被告丁○○之保證人）就被告丁○○所應償還之公費亦應負不真正連帶債務之責，被告戊○○、己○○與被告丁○○間，就本件訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為彼此間所共同，雖被告戊○○、己○○住所不在本院管轄區域內，依上述行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20條之規定，本院仍有管轄權，原告對被告合併提起訴訟，與法無違，先予敘明。
原告主張：被告乙○○、丁○○分別為原告正科62、61期一隊
大學部畢業生，均享有書籍費、服裝費、主副食費、(生活)津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等公費，被告乙○○在學為82至85年度如附件被告乙○○部分所示計702,935元；被告丁○○其在學為81至84年度如附件被告丁○○部分所示計691,214元。被告乙○○於90年4月2日被告丁○○於90年2月19日分別辭職，擔任警職均未滿6年規定年限，依其等書具之入學志願書，參照原「警察學校畢業生服務年限辦法」規定其等應賠償在校期間全部費用。又被告丙○、被告戊○○、己○○分別為被告乙○○、丁○○之保證人，立有保證書，依照保證契約約定，畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在校期間全部費用。被告等均催繳迄未繳納。被告乙○○、丁○○與其保證人即被告丙○、被告戊○○、己○○間屬不真正連帶債務關係等情，爰依行政契約、保證契約及行政訴訟法第8 條第1 項規定提起本件訴訟，求為判決如聲明所示。
被告乙○○、丙○則以：被告乙○○自82年9月考取原告就讀
，86年6月畢業後從事警察工作，因於90年1月4日應公務人員特種考試第2次司法人員考試榜示錄取，於同年4月2日申請辭職獲准。被告乙○○入學與原告間固有書立入學志願書，並覓被告丙○為保證人立入學保證書，訂立行政契約之情，惟系爭契約發生償還公費請求權，應自被告乙○○離職之日即90年4月2日起算消滅時效，至95年4月2日即已屆滿5年，而原告遲至96年1月11日始向本院依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付之訴，已逾5年之時效期間，已因時效完成而當然消滅。退步言之，按入學志願書為公法上之定型化契約，不論畢業服務1個月即離職，或服務5年11個月始離職，均應賠償在學期間「全部」費用，未考量被告乙○○已貢獻警界之服務年資多寡，一概賠償「全部」費用，有失公平合理，違反行政法上之公平合理原則，使被告負顯不相當公費賠償金額，應認該行政契約無效。縱上述主張不可採，本件被告與原告學校間所締結行政契約，自有行政程序法之適用，被告乙○○之對待給付為6年服務期限，原告不論被告乙○○已給付3年9個月之服務年資，仍要求被告償還其所受領全部之公費，顯有違反行政程序法之比例原則及不當連結禁止原則；況原告學校於92年1月1日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4條），非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對被告乙○○確有顯失公平之情形，符合行政程序法第147條情事變更之要件，且核該契約所訂賠償金額之性質應屬損害賠償預定性之違約金，若違約金過高，依行政程序法第149條準用民法第252條規定，請求本院仍可依行政訴訟法第203條規定為增、減給付之判決。再保證債務具有從屬性，原告對被告丙○之上述公法上請求權，依上揭說明，隨同消滅云云，求為判決駁回原告之訴。
被告丁○○、戊○○、己○○則以：被告丁○○係於民國90年
2 月19日辭職，原告之公法上請求權亦可從當日開始請求。原告對於被告丁○○公法上請求權之時效，亦應適用行政程序法第131 條第1 項規定為5 年，而非適用民法15年之時效規定，被告丁○○係於96年1 月20日始接獲原告之起訴書，已逾5 年，故原告對於被告丁○○之給付請求權已罹於時效。又縱不應適用公法上請求權5 年之消滅時效，雖被告與原告丁○○所簽立入學志願書之當時約定應於畢業後服滿服務6 年之年限，惟卻未依照行政法上「比例原則」要求按服務年限比例賠償，而原告於92年1 月1 日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4 條），被告丁○○與原告簽立上開入學志願書時，對於上開事項並非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對被告確有顯失公平之情形，故應符合行政程序法第147 條情事變更之要件，而予以酌減賠償金額云云，求為判決駁回原告之訴。
按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於
不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋甚明。查系爭契約訂約時「警察學校畢業學生服務年限辦法」第5 條之規定：「各校畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在學期間全部費用，其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。」核係主管機關為確保國家培養警察人才之目的，並顧及財政支出之合理性而訂立。原告執以資為與自願接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，核與法律之規定無違，且既已明訂為契約之內容，締約當事人自均有履行契約之義務。又「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。次按行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。又行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第
149 條亦有明文。另依民法第233 條第1 項前段及第203 條規定：『遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。』、『應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5%。』……」「……。惟查行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，成立行政契約關係。而警察專科學校與公費學生間依內政部訂頒之『中央警官學校警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法』第5 條規定『各校畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在學期間全部費用，其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。
』所訂之契約，其性質自屬行政契約。次查行政程序法第131條第1 、2 項雖規定『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。』但行政程序法係自90年1 月1 日施行，參諸司法院釋字第474 號解釋意旨及法務部90年3 月22日法90令字第008617號函釋意旨，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。則本件上訴人償還公費請求權之時效期間應為15年，而上訴人請求權自被上訴人陳龍吉離職即79年11月起算消滅時效，至上訴人於93年4 月16日提起本件訴訟，未滿15年，尚無公法請求權因時效屆滿而消滅之情事。……」最高行政法院96年6 月7 日96年度判字第00995 號、94年9 月22日94年度判字第01453 號判決可資參考。
上開事實概要所述之事實，被告對於原告主張被告乙○○於86
年6月自原告正科62期一隊大學部畢業，其在學為82至85年度書籍費、服裝費、主副食費、(生活)津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等如附件被告乙○○部分所示計新台幣（下同）702,935元，被告乙○○畢業後擔任警職未滿6年規定年限，於90年4月2日辭職，被告丙○為其保證人；被告丁○○於85年自原告61期一隊畢業，其在學為81至84年度書籍費、服裝費、主副食費、(生活)津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等如附件被告丁○○部分所示計691,214 元，被告丁○○畢業後擔任警職未滿6年規定年限，於90年2月19日因故辭職，其覓得被告戊○○、己○○為其保證人，被告迄今均未繳納該筆款項等情，為自認，且有中央警察大學改制令、92年3月3日內政部內授警字第0920075230號函、乙○○辭職令、乙○○入學志願書、乙○○公費待遇計算表、乙○○入學保證書、催請乙○○清償函、丁○○辭職令、丁○○入學志願書、丁○○公費待遇計算表、丁○○入學保證書、催請丁○○清償函等件附卷可稽，為可確認之事實。
被告主要抗辯有三：其一是系爭行政契約之請求權，已逾5 年
之時效期間，已因時效完成而當然消滅。其二是系爭行政契約未考量被告貢獻警界之服務年資多寡，一概賠償「全部」費用，違反行政法上之公平合理原則，應認該行政契約無效。其三是應考量被告服務年資，依照比例原則及行政程序法第147 條情事變更、行政程序法第149 條準用民法第252 條規定，請求依行政訴訟法第203 條規定為增、減給付之判決。然查：有關消滅時效期間問題，發生在90年1 月1 日行政程序法施行前，不適用行政程序法第131 條第1 項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。有最高行政法院94年9月22日94年度判字第01453號判決可參，發生在90年1 月1 日行政程序法施行後行政契約，行政程序法第149 條明文規定該法未規定者，準用民法相關之規定，最高行政法院96年6 月7 日96年度判字第00995 號判決可參，是本件無論請求權發生在行政程序法施行前或後，均無行政程序法131 條第1 項規定之適用，被告以此為時效抗辯，委無可採。又「警察學校畢業生服務年限辦法」並非法規命令，僅係作為兩造訂立契約內容之行政規則而已，既無須法律之授權，自無違反法律保留原則或司法院相關解釋可言，故內政部為使中央警官學校、警察專科學校、警察學校畢業學生盡其所學貢獻國家，以符政府培養警察人才原旨起見，於56年11月2 日以內政部臺內警字第251576號令訂定發布「警察學校畢業學生服務年限辦法」，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生，於畢業後依約接受分發各警政單位完成服務，此為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項辦法並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，是系爭行政契約依當時有效之「警察學校畢業學生服務年限辦法」為準據所訂立，並無任何違法及無效之問題，被告自應本誠信原則履行契約上之義務。又本件兩造間訂立行政契約，至於被告所辯新公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」亦無溯及既往之規定，自無溯及適用。且被告乙○○、丁○○無法依約履行連續在警察機關服務之義務，即不應享有公費之優惠，原告請求被告返還的僅是其在學期間國家所支出之公費，並未及於其他之賠償，亦未加重被告丁○○、乙○○之責任。故該等約定，依使用者付費之觀點而言，乃屬合理，無過高之問題，被告以系爭行政契約一概賠償全部費用，違反行政法上之公平合理原則，應認該行政契約無效及未考量被告服務年資，應依照比例原則及行政程序法第147 條情事變更、行政程序法第149 條準用民法第252 條規定，請求依行政訴訟法第203 條規定為增、減給付之判決云云，亦無可取。
綜上所述，原告主張：㈠被告乙○○於86年6 月自原告改制前
之中央警官學校正科62期一隊大學部畢業，因畢業後擔任警職未滿6 年規定年限，於90年4 月2 日因故辭職，依82年入學志願書之約定，被告乙○○及其保證人丙○應賠償被告乙○○在校全部費用702,935 元。㈡被告丁○○於85年自原告改制前之中央警官學校正科61期一隊畢業，因畢業後擔任警職未滿6年規定年限，於90年2 月19日因故辭職。依81年入學志願書之約定，被告丁○○及其保證人戊○○、己○○應賠償被告丁○○在校全部費用691,214 元。而上開被告等迄未繳納各該筆款項等情，業據本院認定如前所述，揆之上揭說明，原告本於公法上行政契約關係、保證關係及不真正連帶債務之法律關係，訴請被告乙○○、丙○應給付原告702,935 元，及均自起訴狀送達之翌日（送達證書見本院卷第88、89頁）即96年1 月24日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。如被告一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務。被告丁○○、戊○○、己○○應給付原告691,214 元，及被告丁○○自起訴狀送達之翌日（送達證書見本院卷第95頁）即96年1 月20日起，被告戊○○、己○○自96年1 月21日起（該二被告自承於96年1 月20日接獲原告起訴書，見本院卷第106 頁）均至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。如被告一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務，均為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，第104 條、民事訴訟法第85條第1 項後段、第2 項規定，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 4 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 周 玫 芳法 官 劉 錫 賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 4 日
書 記 官 林 玉 卿