臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01485號原 告 南投縣渡船遊艇商業同業公會代 表 人 甲○○訴訟代理人 周德壎律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 湯金全（主任委員）訴訟代理人 丙○○兼送達代收
乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年
3 月5 日院臺訴字第0960082264號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）94年6 月間依據檢舉調查結果，以原告以共同協議方式，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為，違反公平交易法第14條第1 項規定。被告乃依同法第41條前段規定，以95年9 月22日公處字第095143號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）51萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、被告認定原告有公平交易法第7 條規定「聯合行為」，違反同法第14條第1 項本文規定，惟被告認事用法均有違誤，說明如下：
㈠系爭日月潭遊艇採統一營運制度，係經主管機關南投縣政府
輔導設立。原告之設立，係由主管機關南投縣政府輔導，設立之目的，即為系爭合作經營，此由南投縣政府96年3 月2日府觀管字第09600456480 號函說明2 ：有關原告「之設立係在48年由當時本府輔導日月潭船舶業者，並為了協助公部門來維護日月潭水域秩序、碼頭營運、船舶間排班等合作經營而設立．．．。」即可充分證明。
㈡早在64年間訴外人亞洲豪華遊艇有限公司陳情原告之案件，
業經南投縣政府派員調查，以64投府社勞字第03606 號函，肯定此上開營運制度。該函說明6 ：「查本件日月潭遊艇採統一營運制度主要目的在於維持碼頭秩序與調和會員間營運權益，該業公會（按：即本件原告）憑此宗旨，站在超然立場加以協調各種紛爭．．．。」亦足以證明。
㈢參照南投縣政府76年7 月13日（76）投府建觀字第58387 號
函說明3 ：「請遊艇公會將現有救生衣100 件，擺放碼頭供遊客隨時取用，並要求排班之遊艇業者依『小船管理規則』每艘船舶須配置兩個救生圈；．．．。」準此，足資證明主管機關南投縣政府對原告之「排班」行為，不只肯定，更積極輔助。
㈣南投縣政府以82年10月29日（82）投府建觀字第143881號函
修正「南投縣風景區管理所日月潭風景區遊艇夜間航行管理要點」及「南投縣渡船遊艇同業公會日月潭遊艇夜間航行營運要點」，其附件「管理要點」第3 點載明：「使用船隻：
㈡遊艇之派遣由遊艇公會統一調派，無派船單者不得航行。」另一管理要點即將「收費標準」、「調派輪流表」詳予明定。足以證明系爭合作經營，不只經主管機關肯定、輔助，更由公權力介入加強，要求原告統一調派，無原告所發之派船單，禁止航行。
㈤當系爭合作營運制度發生爭執時，南投縣政府介入協調，其
要求非原告公會之會員「加入遊艇公會統一合作經營，以維護水域秩序及合理經營。」此由南投縣政府91年5 月6 日府建營字第09100761820號函之說明3，即可證明。
㈥按小船管理規則第17條規定：「為維護水域秩序及合理經營
，主管機關得責令同一地區之小船經營業者合作經營。」並未要求主管機關之「責令」，須有具體明文指示為其要件。被告忽略現實環境的需要、原告所從事爭爭合作營運的歷史沿革，及前揭諸多主管機關之函文，而以僵化、拘泥的解釋小船管理規則第17條規定，強人所難的要求原告提出公平交易法實施前並無法令要求行政機關須明文之「責令」，被告適用法律，乃不妥適。
㈦綜上，被告對原告架設「日月潭聯合訂船服務中心」網站之
收費價目表、架設「日月潭聯合訂船服務中心」網站，質疑適法性，顯無理由。
二、被告認定原告「透過共同排班之協議，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，足以影響日月潭水域遊艇服務市場之供需功能，損害公共利益與整體經濟效益，且藉由統一售票及統收統支，按船型比例或出船趟次分配營業收入，拉近業者間收益差距，分享利潤，避免同業間互為競爭，業限制所屬會員自由提供商品或服務之營業活動，破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，產生限制競爭之效果」云云，純係文字之堆砌，既無證據足以證明其前述指責，且所指責之詞，更與事實不符，說明如下：
㈠正如本件原處分書所載，被告亦認定尚有約20% 之船舶未加
入原告之排班，其可自由競爭，乃事所當然。而被告於原處分亦自認會員將因出船趟次之多寡，而其實際所得額各異。易言之，參加排班之會員，因其勤、惰，則出船的多寡即有差別。更因其服務客戶品質之良窳，而有口碑，旅行社、遊客可經由是否指定（預定）其出船，而有不同之收益。所以，排班不影響市場競爭之機制，灼然至明。
㈡系爭排班制度，方便遊客搭船，不受不當招攬之苦。如前所
述，主要大宗遊客來源之旅行社，對會員間之服務品質，早有定見，其有十足的選擇請那位會員出船的權利，故系爭排班無礙消費者自由選擇之權利。
三、原告提出交通部觀光局日月潭國家風景區管理處96年11月1日召開之「日月潭國家風景區載客船舶碼頭使用管理要點（草案）」說明會及載客船舶營運管理座談會第1 次會議之會議紀錄影本。其中「柒、綜合結論：㈥有關「營運管理秩序整頓」乙項，請遊艇公會及各船舶公司自行選派代表，各自就⒈如何排班；⒉如何訂價；⒊如何建立包船制度；⒋營運如何分配；⒌不牴觸公平交易法；⒍自律公約等事項之研議方案，並請於本處96年11月10日前送本處管理課彙整，俾利預計於96年11月中旬召開之第2 次營運協商會議中討論達成共識。」
四、原告另提出交通部觀光局日月潭國家風景區管理處所發之96年11月21日開會通知單影本。開會事由為：召開「日月潭國家風景區載客船舶碼頭使用管理要點」（草案）說明會及載客船舶營運管理座談會第2 次會議。
㈠該開會通知單內載擬討論提案有案由1 ：如何排班建議方案
。案由2 ：如何訂價建議方案。案由3 ：如何建立包船制度建議方案。案由4 ：如何營運分配建議方案。案由5 ：不牴觸公平交易法建議方案。案由6 ：自律公約建議方案。案由
7 ：碼頭開放遊湖時間建議方案。案由8 ：如何防止惡性削價競爭建議方案。案由9 ：公會未來章程修改說明。案由10：公會會員船隻可委託公會統一代為報帳。
㈡由上開交通部觀光局日月潭國家風景區管理處所擬定之討論
案由，即可證明原告於起訴狀所陳「日月潭遊艇採統一營運制度」乙節，確係經主管機關輔導設立、肯定、輔助、加強、全力支持，為日月潭國家風景區之特殊性、現實環境所需要，系爭合作營運乃有其歷史沿革，且係遠在公平交易法制定之前即存在的產物。
㈢提出前揭會議紀錄影本，就該次會議最主要的案由，如「如
何訂價建議方案」、「如何防止惡性削價競爭建議方案」、「碼頭開放遊湖時間建議方案」等均有合適的決議，其內容與系爭原告所行者類似，亦足證明原告前開主張確為真實。
五、被告所為原處分確係受檢舉者所囿、所矇蔽。上開會議乃因在被告作出本件原處分之後，原告已無法繼續輔導會員，維護秩序，致整個日月潭國家風景區水域，正因無類似原告之立場超然公正的單位出面協調，據報紙之報導，又重回50年前即前揭南投縣政府96年3 月2 日府觀管字第09600456480號函所載之混亂局面，日月潭水域秩序混亂，橫行霸道者可公然強奪客戶，拉抬或胡亂削價。而且因近日之經濟不景氣，為利忘義、道德日漸淪喪，混亂情景較之往年更形遽烈。因日月潭國家風景區為我國觀光重鎮，遊湖活動為不可或缺的項目，致主管機關不得不出面協調，亦證被告原處分，確為可議，應予撤銷。
六、退萬步言，原告縱有違法情事（原告否認之），本件原處分所課原告51萬元之鉅額罰鍰，乃違法、不當：
㈠公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應
審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」即被告課處罰鍰之多寡，應依此施行細則規定詳予考慮。被告為統一裁量基準，雖曾訂定有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱罰鍰額度參考表）。惟實務上咸認為，被告於裁處罰鍰時，如依上開罰鍰額度參考表評定時有瑕疵者，構成裁量瑕疵之違法，應予撤銷。
㈡被告於本件罰鍰之裁量時，僅抄錄前揭公平交易法施行細則
第36條規定，稱：「經衡酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素等情狀後，爰依同法第41條前段規定為系爭之處分。」云云，僅一語帶過，而未具體參酌原告之各種情狀。
㈢就原告有關系爭行為未具體參酌：
⒈原告為系爭行為之動機、目的，純為配合主管機關維護日月潭水域之秩序，動機純屬善意乙節，未予參酌。
⒉原告無預期之不當利益。
⒊原告所為系爭行為對交易秩序之助益，已蒙主管機關支持、加強，不只沒有危害，且對地方之助益甚多。
⒋原告為非營利機構，受主管機關之監督，從未因系爭行為獲益而有所得利益。
⒌原告所為系爭行為，從未經中央主管機關導正或警示。
⒍案發迄今，原告實據以告，並完全配合被告之調查。
㈣被告對上述原告之各種善意情形，均未參酌。至其究係如何
審酌；依據何種標準課處罰鍰；對其所認定之原告所涉聯合行為之程度，如何評比列級；如何具體認定前揭各項應行考量之因素等，均未見說明。是被告原處分所為之罰鍰，明顯違反禁止恣意原則，其裁量顯有瑕疵。況且，原告為一非營利機構，無政府補助，竟遭裁罰51萬元，實不妥適。
乙、被告主張之理由：
一、按「事業不得為聯合行為」為公平交易法第14條第1 項本文所明定。所稱「聯合行為」，依同法第7 條第1 、2 項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」同條文第3 、4 項復規定：「第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」、「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2 項之水平聯合。
」是倘公會藉由章程或於會員大會、理、監事會議決議或其他方法，共同決定商品或服務之價格、或限制數量等為相互約束會員活動之行為，致有影響市場之供需功能時，即合致公平交易法第7 條所稱之「聯合行為」，而違反公平交易法第14條第1 項規定。
二、有關原告引用主管機關南投縣政府之函文，訴稱系爭日月潭遊艇採統一營運制度，係經南投縣政府輔導設立、全力支持等，被告忽略原告所從事系爭合作營運的歷史沿革，僵化、拘泥的解釋小船管理規則第17條規定云云，說明如下：
㈠被告曾函請南投縣政府就此表示意見，經該府95年5 月16日
府建工字第09500827710 號函說明並未依小船管理規則第17條規定責令日月潭水域小船經營業者合作經營，且依據南投縣政府提供於48年將該水域業者之排班及統一售票行為等資料送南投縣議會審查時，並未完成3 讀程序，而形成具有法律之效力，無法依81年公布施行之公平交易法第46條第1項規定，排除公平交易法之適用，自不容原告援引為阻卻構成違反公平交易法第14條聯合行為之責任。
㈡原告舉主管機關南投縣政府96年3 月2 日府觀管字第096004
56480 號函，證明係經南投縣政府輔導設立，並舉64投府社勞字第03606 號函稱該制度早經南投縣政府肯定。復稱系爭日月潭遊艇採統一營運制度，南投縣政府76年7 月13日以（76）投府建觀字第58387 號函，證明經南投縣政府積極輔助；82年10月29日（82）投府建觀字第143881號函修正「南投縣風景區管理所日月潭風景區遊艇夜間航行管理要點」第3點，稱經南投縣政府公權力介入加強；及91年5 月6 日府建營字第09100761820 號函，稱南投縣政府全力支持云云。惟查，前揭函文均未發現有原告協議會員出船班次等行為，係依相關法令規定向南投縣政府申請核准經營之文字及意涵，及載明原告得從事聯合排班之法令授權依據等文字。另依據南投縣政府95年5 月16日府建工字第09500827710 號函說明
3 表示，該府並未依小船管理規則第17條規定責令日月潭水域小船經營業者合作經營（含排班及共同售票）。是以，不論就原告所提供之函文內容或相關主管機關回復本會之意見，均未發現原告從事聯合排班行為係經主管機關依法令授權取得合法經營之文字，是原告所稱，洵不足採。
㈢有關原告所架設「日月潭聯合訂船服務中心」網站之適法性
乙節，南投縣政府警察局曾於58年訂定「南投縣日月潭渡船遊艇業管理實施細則」，其中訂有聯合經營之相關規定，並送縣議會第7 屆第6 次臨時大會審查，經查該細則雖提案列審，惟於縣議會決議文中並未通過，僅決議另組專案小組研商後下次會議再議，是原告迄今未取得成立聯營組織之法源依據，故原告自48年起聯合排班、共同售票等行為，尚無法排除公平交易法之適用。又原告於訴願程序中指陳其收費價目表係依小船管理規則第13條規定，函送南投縣政府轉報前台灣省政府交通處核備，並經該處86年10月1 日（86）交三字第43497 號函及該府86年10月8 日(86)投府建觀字第146939號函核備。惟查，被告本件原處分係以原告以共同協議方式，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為，違反公平交易法第14條第
1 項本文規定而為處分，並非以原告之收費價目表為處分之理由。因之，原告所稱其收費價目表係依小船管理規則第13條規定函送主管機關核備等，與認定原告以共同協議方式，約束會員出船班次等違反公平交易法之事實無涉，其既非原處分理由，自無礙於原處分之作成，原告所陳，容有誤解。
三、被告於本案調查期間赴日月潭碼頭現場訪查發現，該收費價目表係由「遊艇商業公會」名義刊登看板，並於碼頭共設售票亭，顯見確有統一售票之事實。另按2 以上事業本得以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，為公平交易法所維護的核心價值：競爭與效率，本案經被告調查原告會員入會均須填具「南投縣渡船遊艇商業同業公會入會申請書」，切結遵守原告所訂一切規範，否則自願退出排班營運，足證原告確有共同排班之協議，約束會員出船班次，即在市場上控制80% 船舶之出船班次，顯居於優勢地位，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為。另查「南投縣渡船遊艇商業同業公會入會申請書」之內容有4 條規範會員載客，乘客須先至原告售票處購買，方得出船，否則處以船型價錢之15倍罰鍰等罰則，以避免會員私下載客收費逃避常年會費之繳交，適足以證明原告透過共同排班之協議，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利。
四、有關原告訴稱本案經被告不當之處分，已造成混亂乙節。查原告所舉之「南投縣政府的函示在48年間因無類似原告之超然公正的單位出面協調，造成日月潭水域秩序混亂」事例，乃肇因當時日月潭水域之管理不健全，及南投縣政府對該水域之管理人力不足，才會有交通部觀光局國家級風景管理處之成立，與由原告成立公會出面協調排班經營並無直接關聯。是以，南投縣政府倘加強對該水域之監督，及該府與交通部觀光局國家級風景管理處、臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）3 方共同管理良善，既可維持對原告、小船公會及其他競爭者之提供載客服務市場之秩序，又可維護消費者利益，應無原告所言之問題。
五、原告提出交通部觀光局日月潭國家風景區管理處召開說明會及座談會紀錄、開會通知單等資料，主張原處分確為可議云云。惟查，原告所引用者，非船舶法或小船管理規則之主管機關臺中港務局、南投縣政府之函文，而屬非主管機關之交通部觀光局日月潭國家風景區管理處說明會及座談會紀錄、開會通知單，且該日月潭國家風景區管理處召開之「日月潭國家風景區載客船舶碼頭使用管理要點（草案）」並無法律依據，且據原告提出前開說明會及座談會第1 次會議紀錄之結論㈥有關「營運管理秩序整頓」乙項，既已表明「不牴觸公平交易法」事項之研議方案，預計於96年11月中旬召開第
2 次營運協商會議中討論達成共識，顯示該等說明會及座談會仍須不牴觸公平交易法意旨之下，各自排班、訂價、營運及訂定自律公約。又第2 次說明會及座談會亦提出「不牴觸公平交易法建議方案」，足證防止惡性削價競爭建議方案、公會未來章程修改說明、公會會員船隻委託公會統一代為報帳等事項均須不牴觸公平交易法之規定，始可實施。至於反映重回50年前日月潭國家風景區水域秩序混亂形，係屬行政管理之措施寬嚴、船商服務品質、遵守法令的問題，本應由交通部觀光局日月潭國家風景區管理處協調各相關業務機關處理，與原告聯合壟斷日月潭水域碼頭船隻進出載客，限制會員出航班次，違反公平交易法，係屬二事，原告尚不得以此卸責。
六、原告先後2 次引用不同機關文件或資料，皆未能提出主管機關有依據「法律」輔導設立、肯定、輔助、加強、支持，而交通部觀光局日月潭國家風景區管理處本身僅能依據「行政管理」方式進行協調，尚不足以依公平交易法第46條規定排除公平交易法之適用，故原告所訴，難謂有理。
七、有關原告訴稱原處分課予原告51萬元之鉅額罰鍰，乃違法、不當乙節。查本件原處分係經被告95年9 月21日第776 次委員會議，依據公平交易法第41條及同法施行細則第36條規定，審酌原告之違法情節等，於法律授權之範圍內，裁處原告51萬元之罰鍰，此一裁量權之行使並無裁量濫用之情事。玆將本案裁罰基準及法定考量重要事項，分述如下：
㈠原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益：原告為免船
隻爭相載客，共同排班，船隻依序出船，並協議分配營業利潤，其獲利係於營運中分配給會員利潤分享，故其違法行為應屬有預謀且預期之不當利益不大。
㈡違法行為危害交易秩序持續期間：原告之違法行為自民國48
年公會成立時即開始實施排班制度迄今，而公平交易法業於81年2 月4 日施行，其違法期間長達14年多，故其危害交易秩序持續期間極長。
㈢違法事業之市場地位：原告目前約有105 位會員。據臺中港
務局及日月潭風景管理處提供資料，日月潭水域註冊之船舶，總計提供座位數為3,599 人，其中原告所屬船隻，提供座位數為2,901 人，原告於該市場之占有率約80.61%。另除原告外，有部分業者自行籌組公會，目前會員有8 位，所屬船隻計有20噸以上大船2 艘，20噸以下小船30艘。故原告於該市場應係居於領導地位。
㈣事業以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度原告以
往並無違法紀錄屬初次違法，對調查所需瞭解之資料及約談紀錄等配合度高。
㈤其他判斷因素：原處分裁罰並考量原告行為由來已久、有其
歷史背景、公用碼頭資源有限僅可停靠少數船隻、國家級風景區有維持碼頭停泊秩序之需要等因素。
㈥綜上，針對原告不法「聯合行為」，被告之委員會議業審酌
一切情狀，並一併考量對原告有利及不利因素，經充分討論後，裁處原告51萬元之罰鍰，尚無原告所稱就原告各種善意情狀均未參酌之情形，亦無違反禁止恣意原則及裁量瑕疵之問題。
理 由
一、按「本法所稱事業如左：公司。獨資或合夥之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第
2 項之水平聯合。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰」公平交易法第2 條、第7 條、第14條第1 項前段、第41條前段分別定有明文。是倘公會藉由章程或於會員大會、理、監事會議決議或其他方法，共同決定商品或服務之價格、或限制數量等為相互約束會員活動之行為，致有影響市場之供需功能時，即合致公平交易法第7 條所稱之「聯合行為」，而違反公平交易法第14條第1 項規定。次按「本法第2 條第3 款所稱同業公會如下：依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、商業會。依其他法規規定所成立之職業團體。」公平交易法施行細則第2 條亦定有明文。
二、被告以原告係依商業團體法成立之商業同業公會，為公平交易法第2 條第3 款規範之事業，其以日月潭水域專供或兼供搭載乘客而受報酬之小船業者（即20噸以下小船）及以船舶經營客貨運送而受報酬之船舶運送業（即20噸以上大船）為市場範圍。依據交通部臺中港務局及日月潭風景區管理處提供之資料，日月潭水域註冊之船舶，總計提供座位數為3,59
9 人，其中原告會員所屬船隻，提供座位數為2,901 人，市場占有率約80.61%，以日月潭水域及該水域中之水社、朝霧、德化社及玄光寺4 座碼頭為市場範圍。原告將23艘甲型船分為1 組，船隻依順序平均分配出船趟次，每10日結算營業收入，扣除相關費用後，將餘款平均分配，是為各船隻分配之營運所得，若實際出船趟次多於或少於分配趟次，再加減趟次金額（每趟次以1,500 元計算）為實際所得額；乙、丙、丁型船則打散分為4 組，各組船隻依順序至排定碼頭載客，每10日結算營業收入，扣除相關費用後，餘款以乙型：丙丁型為5.5 比4.5 之比例分配營業收入等情，業經原告代表於被告調查時陳述在案，有該陳述紀錄及排班表、船租金分配表、甲型船遊艇實際跑船登錄表及趟數登錄表等影本附原處分卷可稽。次查原告於4 個碼頭設置售票處，並有專人負責售票、填寫派船單、登錄各型船隻實際出船趟數，並每日造具收入報表，交由原告會計統收，每10日結算1 次，扣除相關費用後，按出船趟數及船型比例，分配實際所得額，由原告將款項轉存至各該帳戶，有原告提供之94年1 月至12月收入表及委託轉存船款明細表資料附原處分卷足憑。再查原告之會員入會須填具「南投縣渡船遊艇商業同業公會入會申請書」，切結遵守原告所訂一切規範，否則自願退出排班營運，足證原告確有共同排班之協議，約束會員出船班次。上開申請書載有營運之內規共4 條，規範會員載客，乘客須先至原告售票處購買船票方得出船，否則處以船型價錢之15倍罰款等罰則，以避免會員私下載客收費逃避常年會費之繳交，益見原告有規範會員遵守聯合排班及統一售票之行為，並訂定罰則以為規範。原告透過共同排班之協議，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，足以影響日月潭水域遊艇服務市場之供需功能，損害公共利益與整體經濟效益，且藉由統一售票及統收統支，按船型比例或出船趟次分配營業收入，拉近業者間收益差距，分享利潤，避免同業間互為競爭，業限制所屬會員自由提供商品或服務之營業活動，破壞事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之市場競爭機制，產生限制競爭之效果，構成公平交易法第
7 條所稱聯合行為，違反公平交易法第14條第1 項規定。
三、按2 以上事業本得以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，為公平交易法所維護的核心價值：競爭與效率。茲查被告於本案調查期間赴日月潭碼頭現場訪查發現，該收費價目表係由「遊艇商業公會」名義刊登看板，並於碼頭共設售票亭，顯見確有統一售票之事實。另經被告調查原告會員入會均須填具「南投縣渡船遊艇商業同業公會入會申請書」，切結遵守原告所訂一切規範，否則自願退出排班營運，足證原告確有共同排班之協議，約束會員出船班次，即在市場上控制80% 船舶之出船班次，顯居於優勢地位，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為。再參以「南投縣渡船遊艇商業同業公會入會申請書」之內容有4 條規範會員載客，乘客須先至原告售票處購買，方得出船，否則處以船型價錢之15倍罰鍰等罰則，以避免會員私下載客收費逃避常年會費之繳交，適足以證明原告透過共同排班之協議，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利甚明。
四、原告固主張系爭日月潭遊艇採統一營運制度，係經南投縣政府輔導設立、全力支持等，被告忽略原告所從事系爭合作營運的歷史沿革，僵化、拘泥的解釋小船管理規則第17條規定云云。惟查：
㈠原告所舉主管機關南投縣政府96年3 月2 日府觀管字第0960
0456480 號函，證明係經南投縣政府輔導設立，並舉64投府社勞字第03606 號函稱該制度早經南投縣政府肯定。復稱系爭日月潭遊艇採統一營運制度，南投縣政府76年7 月13日以
（76）投府建觀字第58387 號函，證明經南投縣政府積極輔助；82年10月29日（82）投府建觀字第143881號函修正「南投縣風景區管理所日月潭風景區遊艇夜間航行管理要點」第
3 點，稱經南投縣政府公權力介入加強；及91年5 月6 日府建營字第09100761820 號函，稱南投縣政府全力支持云云。
然查，上揭函文均未發現有原告協議會員出船班次等行為，係依相關法令規定向南投縣政府申請核准經營之文字及意涵，及載明原告得從事聯合排班之法令授權依據等文字，尚難認原告此項行為合法。
㈡次查被告曾於調查期間函請南投縣政府表示意見，經該府95
年5 月16日府建工字第09500827710 號函說明3 表示，該府並未依小船管理規則第17條規定責令日月潭水域小船經營業者合作經營（含排班及共同售票）等語，有該函件附原處分卷可按。因此，不論就原告所提供之上揭函文內容或相關主管機關回復被告之意見，均未發現原告從事聯合排班行為係經主管機關依法令授權取得合法經營之文字，自無原告所稱其營業方式及營業行為係依相關法律規定為之，應可排除公平交易法適用之情形。
五、又查原告早於48年公會成立時，即實施聯合排班制度，所屬會員同屬日月潭水域之專供或兼供搭載乘客而受報酬之小船業者，及以船舶經營客貨運送而受報酬之船舶運送業等服務之提供者，彼此處於同一水平競爭狀態，本應以較有利之出船班次或服務、品質等，吸引旅客搭乘。惟81年公平交易法施行後，原告仍續行前揭聯合排班、分配營業收入及互不為競爭行為迄今，其行為核屬足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場之供需功能，違反公平交易法第14條第1 項規定。又查南投縣政府警察局曾於58年訂定「南投縣日月潭渡船遊艇業管理實施細則」，其中訂有聯合經營之相關規定，並送南投縣議會第7 屆第6 次臨時大會審查，經查該細則雖提案列審，惟於縣議會決議文中並未通過，僅決議另組專案小組研商後下次會議再議等情，據被告敘明在卷，且為原告所不爭執，復有南投縣政府95年3 月6 日府建工字第09500478910號函附原處分卷可按，是原告迄今未取得成立聯營組織之法源依據，其聯合排班、共同售票等行為，自非依其他法律規定為之，而無依88年2 月3 日修正前公平交易法第46條第1項規定，排除公平交易法適用，自不容原告援引此為阻卻構成違反公平交易法第14條聯合行為責任之依據，是原告此部分主張，洵不足採。
六、又查原告主張其收費價目表係依小船管理規則第13條規定，函送南投縣政府轉報前臺灣省政府交通處核備，並經該處86年10月1 日（86）交三字第43497 號函及該府86年10月8 日
(86)投府建觀字第146939號函核備。惟查，被告本件原處分係以原告以共同協議方式，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為，違反公平交易法第14條第1 項規定而為處分，並非以原告之收費價目表為處分之理由。因之，原告所稱其收費價目表係依小船管理規則第13條規定函送主管機關核備云云，與被告認定原告以共同協議方式，約束會員出船班次等違反公平交易法之事實無涉，此既非原處分理由，自無礙於原處分之作成，原告此部分主張，亦容有誤解。再者，小船管理規則第18條係規範小船業者，應將票價、租金及乘客應行遵守事項等交易或安全資訊，揭露於渡口或停船碼頭明顯處所，使交易相對人能一目了然，條文內容並無要求原告必須進行聯合排班、共同售票、分配營業收入等互不為競爭之行為，尚不得以揭示票價之規定為其違法聯合行為卸責之理由。
七、至原告主張本案經被告不當之處分後，已造成混亂云云。查原告所舉之「南投縣政府的函示在48年間因無類似原告之超然公正的單位出面協調，造成日月潭水域秩序混亂」事例，乃肇因當時日月潭水域之管理不健全，及南投縣政府對該水域之管理人力不足，才會有交通部觀光局國家級風景管理處之成立，與由原告成立公會出面協調排班經營並無直接關聯，原告以此為聯合行為卸責之理由，核不足取。至日月潭水域混亂問題，應由南投縣政府加強對該水域之監督，及該府與交通部觀光局國家級風景管理處、臺電公司3 方共同管理良善，如此，既可維持對原告、小船公會及其他競爭者之提供載客服務市場之秩序，又可維護消費者利益，始為合法解決之道，不得賴以原告為違法聯合行為、限制競爭之方式予以處理，因此互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，足以影響日月潭水域遊艇服務市場之供需功能，損害公共利益與整體經濟效益，對消費者而言，亦顯屬不公平。
八、又原告提出交通部觀光局日月潭國家風景區管理處召開說明會及座談會紀錄、開會通知單等資料，主張被告原處分可議云云。惟查，原告所引用者，非船舶法或小船管理規則之主管機關臺中港務局、南投縣政府之函文，而屬非主管機關之交通部觀光局日月潭國家風景區管理處說明會及座談會紀錄、開會通知單，且該日月潭國家風景區管理處召開之「日月潭國家風景區載客船舶碼頭使用管理要點（草案）」並無法律依據，復據原告提出前開說明會及座談會第1 次會議紀錄之結論㈥有關「營運管理秩序整頓」乙項，既已表明「不牴觸公平交易法」事項之研議方案，預計於96年11月中旬召開第2 次營運協商會議中討論達成共識，顯示該等說明會及座談會仍須不牴觸公平交易法意旨之下，各自排班、訂價、營運及訂定自律公約。又第2 次說明會及座談會亦提出「不牴觸公平交易法建議方案」，足證防止惡性削價競爭建議方案、公會未來章程修改說明、公會會員船隻委託公會統一代為報帳等事項均須不牴觸公平交易法之規定，始可實施。至於反映重回50年前日月潭國家風景區水域秩序混亂形，係屬行政管理之措施寬嚴、船商服務品質、遵守法令的問題，本應由交通部觀光局日月潭國家風景區管理處協調各相關業務機關處理，與原告聯合壟斷日月潭水域碼頭船隻進出載客，限制會員出航班次，違反公平交易法，係屬二事，原告尚不得以此卸責。因此，原告先後引用不同機關文件或資料，皆未能提出主管機關有依據「法律」輔導設立、肯定、輔助、加強、支持，而交通部觀光局日月潭國家風景區管理處本身僅能依據「行政管理」方式進行協調，尚不足以依公平交易法第46條規定排除公平交易法之適用，故原告此部分主張，亦難謂有理由。
九、再按公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。據此，本案被告依裁罰基準及考量事項如下：⑴原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益：原告為免船隻爭相載客，共同排班，船隻依序出船，並協議分配營業利潤，其獲利係於營運中分配給會員利潤分享，故其違法行為應屬有預謀且預期之不當利益不大。⑵違法行為危害交易秩序持續期間：原告之違法行為自48年公會成立時即開始實施排班制度迄今，而公平交易法業於81年2 月4 日施行，其違法期間長達14年多，故其危害交易秩序持續期間極長。⑶違法事業之市場地位：原告目前約有105 位會員。據臺中港務局及日月潭風景管理處提供資料，日月潭水域註冊之船舶，總計提供座位數為3,599 人，其中原告所屬船隻，提供座位數為2,901 人，原告於該市場之占有率約80.61%。另除原告外，有部分業者自行籌組公會，目前會員有8 位，所屬船隻計有20噸以上大船
2 艘，20噸以下小船30艘。故原告於該市場應係居於領導地位。⑷事業以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度原告以往並無違法紀錄屬初次違法，對調查所需瞭解之資料及約談紀錄等配合度高。⑸其他判斷因素：原處分裁罰並考量原告行為由來已久、有其歷史背景、公用碼頭資源有限僅可停靠少數船隻、國家級風景區有維持碼頭停泊秩序之需要等因素。經被告審酌上情，復依公平交易法施行細則第36條所定各項情形予以斟酌，裁處原告51萬元罰鍰。經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，並無原告所稱就原告各種善意情狀均未參酌之情形，亦無違反禁止恣意原則及裁量瑕疵等問題，是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。
十、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。是以，被告以原告以共同協議方式，約束會員出船班次，分配營業收入，互不為競爭行為，限制消費者自由選擇搭乘之權利，為足以影響日月潭水域遊艇載客服務市場供需功能之行為，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁止規定，經審酌原告上揭一切情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰51萬元，經核於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳國成
法 官 李玉卿法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 6 日
書記官 楊子鋒