臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01487號原 告 嘉惠電力股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 李元德律師複 代理人 湯東穎律師訴訟代理人 古嘉諄律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○陳修君律師上列當事人間因電業法事件，原告不服行政院中華民國96年3 月
3 日院臺訴字第0960082709號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人星元電力股份有限公司籌備處（以下簡稱星元公司籌備處）及原告分別於民國（下同）94年3 月4 日及94年3月23日，依現階段開放民間設立發電廠方案( 下稱現階段方案) 規定，提出「星元天然氣發電廠建廠計畫書」及「嘉惠電廠第二期擴建計畫書」，經彰化縣政府及嘉義縣政府轉被告審查。被告以原告部分，建廠計畫書尚待修正與補充，須補提詳實財務可行性分析說明，以94年4 月11日經授能字第09420081010 號函還請原告處理。嗣現階段開放民間設立發電廠審查委員會於94年4 月28日決議: 「請臺灣電力股份有限公司（以下簡稱臺電公司）於94年5 月中旬前公告適用本案之購電費率，星元公司籌備處據於2 週內評估財務可行性，如可行續行簽報核發核准登記備案函，有條件通過星元公司之申請案。」被告遂以94年5 月11日經授能字第09400069
310 號函略以: 「臺電公司公告98年系統尚需新增34萬瓩之購電容量案，業經該部決議有條件通過先行提出申請之星元公司籌備處籌設星元發電廠在案，98年已無購電容量需求，原告申請嘉惠電廠第二期擴建計畫案，如獲核准籌設，購電價格僅有能量電費，是否繼續推動擴建計畫，請重新評估」等語。原告於94年8 月30日修正建廠計畫書之財務計畫，送請被告繼續審查嘉惠發電廠第二期擴建計畫。經濟部能源局以94年11月11日能電字第09403024310 號函復略以: 「其仍未就計畫收支狀況進行詳細評估，應請就投資計畫之財務可行性研提詳細說明後，檢送建廠計畫書辦理後續審查事宜」等語。原告於94年12月15日再檢送修改之嘉惠發電廠第二期擴建廠計畫書。惟因電力系統備用容量率刻正研議調降中，備用容量率涉及電廠興建之財務可行性，被告以95年2 月13日經授能字第09520080440 號函星元公司籌備處及原告，略以: 「將待調降備用容量率研議案核定後，再行辦理渠等電廠籌設申請案審查」等語，復以95年4 月14日經授能字第09520081030 號函，略以: 「本院就該部陳報之第四階段開放民間設立發電廠方案，指示經建會提報本院財經小組討論，將俟該方案核定後，再行辦理審查事宜」等語。迄被告於95年6 月6 日以經能字第09504603140 號令訂定第四階段開放民間設立發電廠方案( 下稱第四階段方案) ，並自即日生效，以經能字第09504603150 號令廢止現階段開放民間設立發電廠方案，並自即日生效，以95年7 月10日經能字第09502612640 號函訂定第四階段民間設立發電廠審查作業要點（以下簡稱審查作業要點）。乃以95年7 月31日經授能字第09520082630 號函原告，略以: 「依第四階段開放民間設立發電廠方案參、開放原則八、過渡條款規定之適用對象，以獲該部核准籌設取得98年34萬瓩開放容量者為限，本件34萬瓩開放容量已核准首家申請業者（即星元公司籌備處）取得，已無申請之標的，原告申請案應予退件，請逕洽該部能源局辦理審查費退款事宜」( 下稱原處分) 等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉請求判命被告作成就原告94年3 月23日依現階段開放民間
設立發電廠方案提出之電廠籌設許可申請（即嘉惠電廠第二期擴建電廠計畫） 許可籌設之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
甲、程序方面:依民營公用事業監督條例第2 條、第4 條及電業法第18條規定，民營電業為公用事業，經營電業應備有設施計畫、財務預算估計等相關計畫圖說，申請中央主管機關核准備案，經核發電業執照及營業區域圖，取得電業權後，得經營電業。原告依電業法第18條及現階段方案之規定，向被告申請發電廠籌設許可，惟被告未經實體審查即駁回申請，已損害原告依法取得電業權之權利，經依訴願程序未獲救濟，當然符合行政訴訟法第5 條規定之訴訟要件，且原告所受前開侵害，需藉由行政法院作成課予義務判決（給付判決）始能達其救濟目的，故原告當然具有提起本件訴訟的訴之利益。
乙、實體方面:⒈被告以原處分駁回原告之申請，違反信賴保護原則：
⑴按現階段方案及第四階段方案，規範內容包括開放設置電
廠之基本原則及民營發電廠籌設準則等事項，並經報行政院核定，作為被告依電業法第18條辦理核准開放民營電廠時之裁量準據，是其性質上為行政機關為協助屬官行使裁量權，依行政程序法第159 條第2 項第2 款及第160 條所發布規範裁量基準之行政規則。現階段方案係於95年6 月
6 日經被告廢止，並同時發布第四階段方案取代原現階段方案，作為繼續辦理民營電廠設立之審查規範，已涉及行政規則之變更，依前司法院釋字第525 號、第529 號解釋意旨及行政程序法第8 條之規定，對於原告因信賴現階段方案所生之信賴利益，應予保障。
⑵原告依現階段方案提出籌設電廠之申請，已符合信賴保護之要件：
①信賴基礎：
現階段方案為被告依法對外發布，作為是否核准民營電廠設立之裁量準據，具有公信力，構成原告之信賴基礎。為配合電業自由化政策，並解決電力短缺問題，現階段方案明文揭示「放寬發電廠設置管制」之基本原則，具體內容包括：不限發電裝置容量、不限商轉年度、不限設置地區。申言之，在現階段方案下，即便特定年度之需求容量已有電廠先通過許可，亦不因此禁止其他業者之繼續申請籌設，縱因此國家電力供給超出備用容量率20% 之目標，亦僅於購電價格上予以區別處理而已。被告於94年3 月間已有條件通過星元公司98年34萬瓩新增購電容量案之籌設申請後，仍於94年5 月11日以經授能字第09400069310 號函知原告略以：「... 星元發電廠獲准籌設後，98年已無購電容量需求，爰貴公司之擴建案如獲本部核准籌設，其購電價格僅有能量電費... 為釐清貴公司是否仍將繼續推動本擴建計畫，請就整廠之『財務計畫』再予詳實評估與分析，另依『電業規費收費標準』第2 條規定，繳交新台幣參拾萬元審查費，俾憑辦理相關後續審查事宜」等語，可知，依現階段方案，縱使98年度開放購電容量已有業者獲得許可，亦不禁止他業者繼續申請籌設。倘如被告所主張，星元電廠申請經籌設許可後已無需求容量，原告申請即應予駁回，又何來原告之「購電價格僅有能量電費」可言？前述94年5 月11日經授能字第09400069310 號函，為被告對於現階段方案基本原則之確認，並與現階段方案共同構成信賴基礎。
②信賴表現：
原告依現階段方案「陸、作業程序」規定，取得環保署之環境影響評估核准文件、地方政府同意函、燃料供應業者之燃料供應同意函、台電公司之電源線引接同意書、土地主管機關之土地使用同意書及使用變更意見函及主要融資機構之融資意願書等相關文件，涉及單位眾多，相關程序繁瑣，辦理過程已耗費相當時日及費用。抑且，於被告來函明確告知本申請案可能只能取得能量電費後，經原告評估財務上仍認具有可行性，乃於94年8 月30日再檢送修改後之財務計畫，並繳交審查規費30萬元，向被告表示同意繼續推動設廠申請，即屬已生信賴之客觀上具體表現，與信賴基礎具有因果關係。
③信賴值得保護：
現階段方案及94年5 月11日經授能字第09400069310 號函，並無重大明顯上位規範之情形，且原告亦無以任何不正當方法或提供不正確資料，使被告發布上開方案及函文，是原告並無信賴不值得保護之情形。
⑶原處分將原告排除於第四階段方案所定過渡條款之保障對象外，違反信賴保護原則：
①第四階段方案過渡條款規定，文義上顯係以第四階段方案
發布施行前，業依現階段方案提出申請98年34萬瓩開放容量之業者為適用對象，並未以該方案發布施行前已取得籌設許可者為要件，至為明確。抑有進者，該過渡條款並規定「未來如獲經濟部核准登記備案…」等文字，益證其適用對象，乃指已依現階段方案提出申請、尚未經過核准備案者。
②況依現階段方案之基本精神，即在積極鼓勵民間籌設電廠
，故採不限發電裝置容量、不限商轉年度、不限設置地區之原則。過渡條款所定「其34萬瓩除外之剩餘容量僅能獲得能量電費…」顯意指各已提出申請案，如均經獲准籌設，其「加總」裝置容量高於34萬瓩時，該超過部分僅能取得能量電費。剩餘容量之計算，應為：49萬瓩（星元電廠申請裝置容量）+32.9 萬瓩（嘉惠電廠申請裝置容量）-3
4 萬瓩（98年度開放容量）＝47.9萬瓩，非被告所稱：49萬瓩（星元電廠申請裝置容量）-34 萬瓩（98年度開放容量）＝15萬瓩。
⒉被告刻意遲延審理原告申請，直至現階段方案廢止後，始以原處分駁回原告申請，違反誠信原則：
⑴被告先以94年5 月11日經受能字第09400069310 號函通知
原告，依現階段方案，原告仍可就98年34萬瓩開放容量購電案繼續申請籌設。經原告表明願意繼續推動擴廠計畫並繳納30萬元審查費後，被告卻刻意遲延審查原告申請案，直至現階段方案被廢止後，才依第四階段方案駁回原告申請。1.被告並未於法定期間內審查原告申請案，卻於94年
3 月9 日受理星元電廠之申請後，旋於94年4 月28日召開現階段民間設立發電廠審查委員會，同時決議有條件通過星元電廠之申請，兩者所受處遇有如天壤之別。又被告所管台電公司遲遲未依法公告本案購電費率，被告難辭其咎。因其疏失致影響原告權益，更不應由原告負擔。另依被告內部簽呈顯示，被告顯係刻意嗣第四階段方案通過後，再召開審查會駁回原告申請。
⑵現階段方案、現階段審查作業要點、第四階段方案及第四
階段審查作業要點等法令，均係被告所訂定，被告對於何時訂定、如何訂定均有掌控權，對於何時召開審查會，亦係由被告所主導，原告在此一過程只能被動等待，完全無可奈何。被告原可於法定期限內審查原告之申請，保障原告之信賴利益而不為，卻刻意嗣其所訂定之第四階段方案公布、同時廢止現階段方案後，始審查原告之申請，其所為有違誠實及信用原則。
⑶抑有進者，被告通過星元電廠之籌設申請而駁回原告申請
，反而不符公益及合理原則，顯欠缺合理性：依現階段方案，超出備用容量率20% 之部分，僅支付能量電費，不支付容量電費，故額外購入約47萬瓩容量之容量電費，本係由星元電廠與原告自行負擔（台電公司僅支付能量電費），何來「容量電費支出超過23億元」可言？被告之電費支出評估顯與現階段方案不符，有明顯瑕疵。星元電廠申請籌設容量為49萬瓩，高出98年34萬瓩開放容量15萬瓩，台電公司因此每年需額外支付15萬瓩之能量電費；反之，原告申請之籌設容量僅32.9萬瓩（如以備用容量率16% 計算，業已符合98年之需求電力），故如駁回星元之申請而通過原告之申請，至100 年以前根本無額外支付能量電費之問題，是就公益及合理性觀點而言，反更應通過原告之申請。抑且，依被告之預估，如以備用容量率16% 估算，民國100 年時電力短缺將高達198 萬瓩，是如原告申請經被告審查並獲核准，適可銜接民國100 年之電力需求，降低電力不足對國家經濟之衝擊，且萬一星元電廠未來無法順利商轉，原告即可及時補足避免缺電情勢惡化，反更有利公共利益。
⒊被告依第四階段審查作業要點第五、（四）點將原告申請逕予退件，顯屬違法：
⑴第四階段審查作業要點第五、（四）點規定：「九十八年
公告之三十四萬瓩開放容量如已核准，後續申請案因已無申請標的，由經濟部予以退件」與現階段方案所示「不設發電裝置容量」、「不限商轉年度」之原則及被告94年5月11日經授能字第09400069310 號函意旨完全背道而馳。
依現階段方案之開放原則，並不限制核准籌設裝置容量上限，不生「已無申請標的」的問題。可知，對於原告於現階段方案之申請所具有之信賴利益，上開作業要點顯然未採取任何合理之補救措施，已違反信賴保護原則。
⑵第四階段審查作業要點乃係於95年7 月10日當天經「第四
階段民間設立發電廠審查會」審議通過，顯未依中央法規標準法第7 條發布或下達，被告以尚未生效力之命令駁回原告申請，顯屬違法。
⒋被告召開審查會作成決議前僅通知星元公司到場，並未通
知原告，使原告完全喪失表示意見之機會，審查程序違反平等原則：
被告於95年7 月10日召開第一次委員會討論「第四階段審查作業要點」（第1 案）及「第四階段過渡條款籌設申請案」（第2 案）時，星元公司均在場列席，就其籌設申請案進行簡報及詢答，可知被告在召開會議之前已預先通知星元公司到場，使星元公司在審查會中有表示意見之機會，最後並通過星元公司之申請案核發籌設許可，惟事前並未通知原告到場，已違反甄選之公平性。況就該34萬瓩容量之申請而言，被告對於擬核准申請之廠商，既已通知其到場說明，舉輕以明重，對於擬退回申請之廠商，將導致其權益受損，更應通知到場使其有表示意見之機會，故審查程序不僅欠缺公平性，就申請人權益之保障上，亦有權衡失據重大瑕疵。
⒌被告就原告申請予以退件前，完全未給予原告陳述意見之
機會，違反行政程序法第102 條及正當法律程序原則，事實明確:
按給予人民陳述意見之機會，乃最低限度之正當法律程序保障。本件原告係依法令（電業法第18條、現階段方案）提出申請，是於法律層次原告已被賦予公法上請求權，另本申請案復涉及原告憲法上之營業自由，是被告無論係自實體上或程序上駁回原告之申請，均屬對於原告自由或權利之限制，依行政程序法第102 條，應於事前給予原告陳述意見之機會。甚者，本件申請案關係之投資金額龐大，事前申請籌備過程亦必需耗費大量之時間、勞力及費用，被告退件之決定對於原告之影響自然至為重大，更應於事前讓原告有表示意見之機會，俾利被告作成決策之際能更審慎周延，並兼顧人民利益。詎被告片面制訂第四階段審查作業要點後，隨即依該要點駁回原告申請，原告非但還不知道有該審查作業要點存在，對被告之作法亦全無表示意見之機會，原處分違反行政程序法第102 條及正當法律程序原則，至為明確。
⒍綜上所述，原處分認事用法，顯有違誤，訴願決定予以維
持，自難昭折服，爰依法提起本訴，懇請鈞院賜判如訴之聲明，以資救濟。
㈡被告主張之理由：
甲、程序方面：原告所提課予義務之訴，已欠缺權利保護必要，亦不符有效權利保護之原則，請鈞院逕予駁回。按被告經（八八）能字第87038610號函第二頁之「六」的說明：發電廠於取得籌設許可後，應於二個月內與台電公司簽定購售電合約，並應於四年內商轉，籌設許可有效期間為二年，未於期限內取得施工許可，則原籌設許可將自動失效。原告既未取得該特許性質的「籌設許可」，當然無法進行相應的施工，也就不能如期商轉與供電。縱使提起「不服駁回處分的課予義務訴訟」獲准，也無法如期履行原方案之要求（蓋台電公司於93年2 月26日公告93年至98年電力供需資訊，僅於98年預估將有34萬瓩短缺容量，原告本件訴訟縱獲勝訴，仍無法於98年間如期商轉與供電），與國家能源政策之公益無法契合，況「第四階段開放民間設立發電廠方案」公告100 年至102 年電力開放容量（100 年198 萬瓩開放容量），業於96年12月5 日截止收件，原告另已遞件申請，此即原告提起本件訴訟並無實益，與「有效權利保護」及「權利保護無缺」原則有悖。
乙、實體方面：⒈電業為特許行業，行政專業性甚高，行政權之判斷餘地應
予尊重，且非廠商提出申請即須核准，本案實為考量國家通盤能源政策而為之適法性決定：
⑴依「民營公用事業監督條例」第2 條，民營電業為公用事
業，另查該條例第4 條及「電業法」第18條，經營電業應備具有關計畫圖說，申請中央主管機關核准備案，經核發電業執照及營業區域圖給予電業權後，始得營業之規定，對於電業之設立，係採特許主義，合先敘明。
⑵為因應臺灣地區電力需求，穩定電力供應，並配合電業自
由化政策，被告經報奉行政院核定，於88年1 月21日公告「現階段方案」，作為開放民間投資興建發電廠之作業規範。嗣為執行94年「全國能源會議」應合理配置不同燃料之發電機組之結論事項，爰經報請行政院核定後，由被告於95年6 月6 日廢止現階段方案，並同時發布第四階段方案，作為賡續推動民營電業設立之審查規範。對於已依據現階段方案提出申請之廠商，於衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重下審慎考量廠商信賴利益之保護，並於第四階段方案中增列過渡條款。據此，並非廠商備妥文件提出申請，被告即須無條件予以核准，除需考量其適法性外、尚需兼顧公益性及可行性等。
⒉基於特許事業的特性，被告已給予原告之「參與公平/ 不
歧視性之釋照程序請求權」充分保障，並無違反「平等原則」與「正當法律程序」：
⑴被告依照「先到先審」原則，踐行所有應依法通知原告之
程序（包括繳交審查費與補正相關財務分析資料等等），此皆與訴外人星元公司享有同等之平等權與法律上程序權，此即「參與公平/ 不歧視性之釋照程序請求權」的貫徹。按「四、審查順序：採先到先審之原則辦理。」為「現階段民間設立發電廠審查作業要點」第4 點所明定。並為「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」第5 點所援用。訴外人星元公司申請案係於94年3 月9 日經彰化縣政府函轉至被告，原告申請案則遲至94年4 月1 日始經嘉義縣政府函轉至被告，故依「先到先審」原則，被告當然應先就訴外人星元公司申請案先為審查，斷無「優先審查」申請在後原告之理。
⑵依照「先到先審」原則及第四階段方案之過渡條款規定，
該次會議主要係審查訴外人星元公司是否可取得籌設許可─34萬瓩部分，而非實質審查原告得否取得籌設許可（蓋依過渡條款規定，除非訴外人星元公司經審查未獲通過，始有34萬瓩之申請標的，始能進行原告申請之實質審查），如是，則產生「後到先審」的違法情事，反而違反平等原則與行政自我拘束原則。再者，依據國家能源政策規劃與前述特許事業之特性，本件申請標的僅有34萬瓩，訴外人星元公司於該次會議通過實質審查，即無該程序標的存在，始為附帶決議，並無不公；因已無申請標的，其他申請者無從申請，亦無法進行實體審查，故而以「程序」審查方式退件，此為一般法理與行政程序規範，於法並無不合，原告主張顯係錯誤。
⑶被告嗣於95年7 月10日召開「第四階段民間設立發電廠審
查會」第1 次委員會議，除通過「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」外，並依前揭方案及審查作業要點完成第四階段過渡條款籌設申請案（包含首家星元公司申請案與原告申請案）之審查。其中關於原告之申請案，因過渡條款規範之34萬瓩開放容量業經同次會議決議由首家申請廠商星元公司取得，原告遂未通過程序審查，委員會並決議原告之申請案應由被告予以退件，不進入實體審查，被告遂依該委員會之決議將原告之申請案退件，並通知原告辦理審查費退款事宜，符合正當法律程序之精神。
⑷原告既未通過程序審查，無從進入實體審查已如前述，自
與通過程序審查應為實體評選之訴外人星元公司不同，依事物之本質，並無通知到場簡報之必要。被告並未違反平等原則，甚為灼然。
⒊依據國家能源政策規劃與前述特許事業之特性，在尚未獲
得授益的特許處分前，原告本無一確定之既存權利，因而不生權利限制或剝奪之情事，況且原告主張的該次審查會係針對訴外人星元公司，並非對原告進行實質審查，依照先到先審原則本毋須通知其陳述意見，故不適用此陳述意見之規定，被告之作為仍屬依法行政，並無任何違法之處。退步言之，原處分縱屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，亦屬行政程序法第103 條第5 款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」之情狀，即依「第四階段開放民間設立發電廠方案」過渡條款及「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」相關規定便能明白得知若已無申請標的則原告不可能再為額外許可，故被告否准（退件）之決定未予原告陳述意見實與法有據。
⒋退步言之，縱使原告未受有暫時性行政處分，其亦無法主張信賴保護原則之適用：
⑴現階段方案因為能源政策變更，涉及重大公益，產生情事
變更而停止適用，改而以第四階段方案作為現今之能源政策，故原告不能主張被告於此違法，而其受有信賴保護，否則有悖釋字第525 號等解釋意旨。
⑵風險行政領域應儘可能尊重行政之「預測決定」，以符權力分立之「功能最適」(funktionsgerecht)原則：
按被告機關以其行政專業於94年進行長期電力供需規劃的分析（詳見第四階段方案）。據此，經過審慎規劃評估後，認定民國99年前備用容量率約維持在16% 左右，並預估其後100 年至102 年將降至11. 5%。故94年10月5 日行政院第2960次院會決定以備用容量率16% 作為電力系統規劃目標，並詳擬出95至102 年全國電力供需規劃表，作為國家能源政策，亦因而以第四階段方案取代原先之方案，並考量法治國原則而制定「過渡條款」，以維法之體系正義
(Systemgerechtigkeit) 與兼顧法之安定性(Rechtssicherheit)的放射作用，被告機關實乃依法行政，並貫徹憲法「行政一體性」(Einheit der Verwaltung)下的行政高權任務(Hoheitsaufgaben) ，並無違法侵害人民權利之情事。
⑶綜上，被告參酌「第四階段民間設立發電廠審查會」第一
次委員會議之決議「依『第四階段民間設立發電廠審查作業要點』」第5 點第4 款規定，由於98年公告之34萬瓩開放容量核准予星元電力籌備處後已無申請標的，本申請案由經濟部予以退件」，決定將原告之申請案退件（亦屬對其申請案之否准），並未違反信賴保護原則與誠信原則。⒌「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」之定性係屬內
部會議的審查規範，此觀諸該要點第10點規定「本要點經審查會決議後定之，修正時亦同」自明，主要係為使參與會議的眾多委員，得以有一套審查流程而制定的內部會議規則，否則審查會議將無法進行。
⒍按第四階段過渡條款規定，其保護的條件與對象已明白揭
示係：1.業依「現階段開放民間設立發電廠方案」申請民國98年34萬瓩開放容量且2.未來如獲經濟部核准登記備案者，其（指符合前二要件者）34萬瓩除外之剩餘容量可獲得容量電費。另所謂之「剩餘容量」（先前稱零星機組），係就單一廠商規劃申請機組之容量與原開放（或核准）容量之差異值，是故「34萬瓩除外之剩餘容量」在本案中僅可能指「星元電力申請容量中34萬瓩除外之剩餘容量」或「嘉惠電力申請容量中34萬瓩除外之剩餘容量」（前提為星元電力未獲審查通過或放棄興建營運之情況）。過渡條款之真義絕非指所有申請民國98年34萬瓩開放容量者皆有適用，原告僅有在前申請廠商星元電力未獲審查通過或放棄興建營運之情況下，始有該條款之適用。
⒎綜上所述，原告所訴均無理由，敬請鈞院鑒核，賜如答辯聲明，俾符法旨。
理 由
甲、程序方面:按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第2 項定有明文。查本件原告依現階段方案規定，提出「嘉惠電廠第二期擴建計畫書」，經嘉義縣政府轉被告審查後，將原告申請案予以退件，原告認為其權利受違法損害者，經依訴願程序後，向本院提起行政訴訟，並求為判決如訴之聲明第2 項所示，符合首揭規定，具有提起本件訴訟的訴之利益。是被告抗辯原告欠缺權利保護之必要，尚非可採。
乙、實體方面:
一、原告起訴主張:原告對於現階段方案及被告94年5月11日經授能字第09400069310號函具有正當合理之信賴， 業符合信賴保護要件，是被告對於原告所具有之信賴利益（即原告如經被告依現階段方案審查獲得籌設許可，於備用容量率大於20% 時，可享有以容量電費及能量電費計算之購電價格，低於20% 時，可享有以能量電費計算之購電價格），於新法階段仍應依法予以保障。被告告知原告得繼續推動申請在先，卻又出爾反爾，刻意遲延審查，嗣第四階段方案通過後再以已無申請標的為由駁回原告申請，有違誠信原則。第四階段審查作業要點乃係於95年7 月10日當天經「第四階段民間設立發電廠審查會」審議通過，顯未依中央法規標準法第7 條發布或下達，被告以尚未生效力之命令駁回原告申請，顯屬違法。被告召開審查會作成決議前僅通知星元公司到場，並未通知原告，使原告完全喪失表示意見之機會，審查程序違反平等原則。被告就原告申請予以退件前，完全未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102 條及正當法律程序原則。綜上，原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 被告於95年6 月6 日廢止現階段方案，並同時發布第四階段方案。對於已依據現階段方案提出申請之廠商，於衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重下審慎考量廠商信賴利益之保護，並於第四階段方案中增列過渡條款。並非廠商備妥文件提出申請，被告即須無條件予以核准，除需考量其適法性外、尚需兼顧公益性及可行性等。訴外人星元公司申請案係於94年3 月9 日經彰化縣政府函轉至被告，原告申請案則遲至94年4 月1 日始經嘉義縣政府函轉至被告，故依「先到先審」原則，被告當然應先就訴外人星元公司申請案先為審查，斷無「優先審查」申請在後原告之理。被告於95年7 月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會」第1 次委員會議，關於原告之申請案，因過渡條款規範之34萬瓩開放容量業經同次會議決議由首家申請廠商星元公司取得，原告遂未通過程序審查，委員會並決議原告之申請案應由被告予以退件，不進入實體審查，被告遂依該委員會之決議將原告之申請案退件，並通知原告辦理審查費退款事宜，自與通過程序審查應為實體評選之訴外人星元公司不同，依事物之本質，並無通知到場簡報之必要。被告並未違反平等原則。依據國家能源政策規劃與前述特許事業之特性，在尚未獲得授益的特許處分前，原告本無一確定之既存權利，因而不生權利限制或剝奪之情事。是故，原處分並無違法，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案：一、供電目的。二、供電區域圖。三、設施計畫。四、財務預算估計。施工前應報請核發工作許可證；施工完竣，應報請派員查驗，並備具圖說申請登記，經查驗合格，核發電業執照及營業區域圖給予電業權後，始得營業。前項備案，經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展者外，得撤銷之。」電業法第18條有明文規定。又按「第四階段方案參、開放原則八、過渡條款」規定「本方案發布施行前，業依『現階段開放民間設立發電廠方案』申請98年34萬瓩開放容量者，未來如獲經濟部核准登記備案，其34萬瓩除外之剩餘容量僅能獲得能量電費部分，於實際商轉後每年依備用容量率16% 基準計算能否獲得容量電費，惟至遲可於100 年獲得容量電費。」審查作業要點五規定「程序審查包括下列事項，由經濟部能源局辦理；惟程序審查僅審查申請人是否備齊相關文件，至於文件內容是否完備，交由實體審查為之：．．．（四）現階段方案因採先到先審原則辦理，98年公告之34萬瓩開放容量如已核准，後續申請案因已無申請標的，由經濟部予以退件。．．．」
四、查首開事實欄所述之事實，有彰化縣政府94年3 月9 日府建用字第0940041031號函、嘉義縣政府94年3 月31日府工用字第0940047385號函、第四階段民間設立發電廠審查會第1 次委員會議會議紀錄、嘉惠電廠擴建案建廠計畫書、嘉惠電力公司95年8 月28日嘉廠（95）-08023號函、經濟部能源局95年9 月12日能電字第09500151000 號函、臺電公司93年2 月26日電開字第0000-0000 號公告、嘉惠電力公司94年3 月23日嘉廠（94）-03037號函、經濟部85年3 月6 日經（85）能00000000號函有關「各民營發電業者遭遇問題之協助情形」、經濟部能源委員會88年9 月出版之「推動民營發電業工作成果報告」、台電公司94年12月7 日公告購電費率等件，在卷可稽，並為兩造所不爭，為可確認之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原處分有無違反平等原則、誠信原則及信賴保護原則？原處分有無違反行政程序法第10
2 條？原處分依第四階段民間設立發電廠審查作業要點駁回原告申請，是否適法？
五、關於原處分有無違反平等原則、誠信原則及原處分依第四階段民間設立發電廠審查作業要點駁回原告申請，是否適法？等爭點:
㈠按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法
第6 條有明文規定，此為行政法之基本原則，應符合「等則等之，不等則不等之」之法理。又按行政行為，應以誠實信用之方法為之，行政程序法第8 條亦定有明文。再按，本案之審查順序係採先到先審之原則辦理，為現階段民間設立發電廠審查作業要點第4 點所明定，並為「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」第5 點所援用。
㈡查訴外人星元公司申請案係於94年3 月9 日經彰化縣政府函
轉至被告，原告申請案係於94年4 月1 日經嘉義縣政府函轉至被告，有彰化縣政府94年3 月9 日府建用字第0940041031號函及嘉義縣政府94年3 月31日府工用字第0940047385號函各乙件在原處分卷可按( 見第49-50 頁) ，故依「先到先審」原則，被告優先審查訴外人星元公司申請案，於95年7 月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會」第1 次委員會議時，僅通知星元公司到場，就其籌設申請案進行簡報及詢答，未通知原告到場，於法尚無不合。
㈢被告於95年7 月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會
」第1 次委員會議，通過「第四階段民間設立發電廠審查作業要點」，並依第四階段開放民間設立發電廠方案及審查作業要點完成第四階段過渡條款籌設申請案（包含星元公司申請案與原告申請案）之審查。經「第四階段民間設立發電廠審查會」第1 次委員審查結果，就星元發電廠籌設申請案部分，作成決議: 「⑴依審查委員評分結果，星元發電廠籌設申請案平均分數達80分以上，評選通過，同意由能源局陳報經濟部核發籌設許可。⑵星元發電廠計畫商轉日期為98年6月30日，星元電力公司籌備處承諾盡力趕工如期商轉。倘若屆時未能按時商轉，考量94年台電電價公告遲延期間，為求合理分配遲延運轉之風險，台電公司與星元電力籌備處應針對是項情況事先妥為因應，以免爭議。」就原告申請案部分，作成決議: 「依『第四階段民間設立發電廠審查作業要點』第5 點第4 款規定，由於98年公告之34萬瓩開放容量核准予星元電力籌備處後已無申請標的，本申請案由經濟部予以退件」等情，有該次會議紀錄在原處分卷可徵( 見第52-53頁) 。可知，原告未通過程序審查，經委員會決議原告之申請案應由被告予以退件，不進入實體審查，被告遂將原告之申請案退件，並通知原告辦理審查費退款事宜，自屬有據。
㈣從而，本案之審查順序係採先到先審之原則辦理，被告優先
審查訴外人星元公司申請案，於95年7 月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會」第1 次委員會議時，僅通知星元公司到場，就其籌設申請案進行簡報及詢答，未通知原告到場，於法尚無不合。而原告既未通過程序審查，無從進入實體審查，自與已通過程序審查應為實體審查之訴外人星元公司不同，亦無通知原告到場簡報之必要。是原告主張被告召開審查會作成決議前僅通知星元公司到場，並未通知原告，使原告完全喪失表示意見之機會，審查程序違反平等原則云云，亦非可採。
㈤至原告主張之本院94年度訴字第752 號判決與最高行政法院
95年度判字第1239號判決，因該案係主辦機關對於「合格之入圍競爭廠商」依促進民間參與公共建設法所為協商程序依平等原則應如何進行並甄審之問題，與本件依係採「先到先審」原則進行之電廠籌設審查程序不同，二者事實與法律之適用均有不同，自無從比附援引作有利於原告之認定。
㈥再查，本案之審查順序係採先到先審之原則辦理，被告優先
審查訴外人星元公司申請案，已如前述，嗣因臺電公司未公告94年至98年購電費率，致星元公司籌備處未能確認是否興建星元發電廠，又電力系統備用容量率迄研議調降，被告乃暫緩相關審查程序。是原告主張被告刻意遲延審理原告申請，直至現階段方案廢止後，始以原處分駁回原告申請，違反誠信原則云云，尚非可採。
六、關於原處分有無違反行政程序法第102條規定之爭點:按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條固有明文規定。惟該條文適用之前提要件係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為要件，本件屬原告申請被告作成授益處分之行政程序，無該條文之適用，是原告此部分之主張，委無可採。
七、關於原處分有無違反信賴保護原則之爭點:㈠按信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生
活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴者而言。固值得保護之信賴至少應具備三要件：⒈信賴基礎：即須令人民有信賴的行政行為。⒉信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體的信賴行為。⒊信賴值得保護：
人民之信賴係基於善意。
㈡再按，依民營公用事業監督條例第2 條及第4 條規定及電業
法第18條規定，對於電業之設立，係採特許主義。為因應臺灣地區電力需求，穩定電力供應，並配合電業自由化政策，被告經報奉行政院核定，於88年1 月21日公告現階段方案，作為開放民間投資興建發電廠之作業規範。嗣為執行94 年「全國能源會議」應合理配置不同燃料之發電機組之結論事項，爰經報請行政院核定後，由被告於95年6 月6 日廢止現階段方案，並同時發布第四階方案，作為賡續推動民營電業設立之審查規範。對於已依據現階段方案提出申請之廠商，於衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重下審慎考量廠商信賴利益之保護，並於第四階段方案中增列過渡條款。職此之故，並非廠商備妥文件提出申請，被告即須無條件予以核准，除需考量其適法性外、尚需兼顧公益性及可行性等。
㈢查被告經過規劃評估後，認定民國99年前備用容量率約維持
在16% 左右，並預估其後100 年至102 年將降至11.5% 。故94年10月5 日行政院第2960次院會決定以備用容量率16 %作為電力系統規劃目標，並詳擬出95至102 年全國電力供需規劃表，作為國家能源政策，以第四階段開放民間設立發電廠方案取代原先之方案，並訂定「過渡條款」。依過渡條款規定，其保護的條件與對象須具備：⒈業依「現階段開放民間設立發電廠方案」申請民國98年34萬瓩開放容量。⒉未來如獲經濟部核准登記備案者等二項要件。本件原告申請案係於94年4 月1 日經嘉義縣政府函轉至被告，符合「業依現階段開放民間設立發電廠方案申請民國98年34萬瓩開放容量」第
1 項要件，惟由於98年公告之34萬瓩開放容量核准予星元電力籌備處後已無申請標的，原告之申請案由被告予以退件，已如前述，並不符合「未來如獲經濟部核准登記備案者」之要件，並非過渡條款之保護對象，堪以認定。又原告雖於94年3 月23日，依現階段方案「陸、作業程序」規定，取得環保署之環境影響評估核准文件、地方政府同意函、燃料供應業者之燃料供應同意函、台電公司之電源線引接同意書、土地主管機關之土地使用同意書及使用變更意見函及主要融資機構之融資意願書等相關文件，並評估財務上仍認具有可行性，再於94年8 月30日再檢送修改後之財務計畫，並繳交審查規費30萬元，向被告提出設廠申請，惟按電業之設立，係採特許主義，已如前述，此等文件及規費均屬原告申請設廠依規定必須提出之文件，非謂只要提出申請，即應予准許，而原告之申請案經退件後，可向被告所屬能源局辦理審查費退款事宜。
㈣再查，所謂之「剩餘容量」（先前稱零星機組），係就單一
廠商規劃申請機組之容量與原開放（或核准）容量之差異值，是故「34萬瓩除外之剩餘容量」在本案中僅可能指「星元電力申請容量中34萬瓩除外之剩餘容量」或「嘉惠電力申請容量中34萬瓩除外之剩餘容量」（前提為星元電力未獲審查通過或放棄興建營運之情況）。本件訴外人星元公司申請之裝置容量為49萬瓩，台電公司98年開放容量則為34萬瓩，超出之15萬瓩即為第四階段方案過渡條款所稱之剩餘容量，原告既未取得開放容量34萬瓩，自無「剩餘」容量可供申請設廠。
㈤從而，原告並非第四階段方案過渡條款之保護對象，本案已
無「剩餘」容量可供原告申請設廠。被告參酌「第四階段民間設立發電廠審查會」第1 次委員會議之決議，將原告之申請案退件，並未違反信賴保護原則。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分以「本件34萬瓩開放容量已核准首家申請業者（即星元公司籌備處）取得，已無申請之標的，原告申請案應予退件，請逕洽該部能源局辦理審查費退款事宜」核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
書記官 劉道文