臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01555號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月6 日96公審決字第0215號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係財政部秘書，其退休案前經被告以民國（下同）91年3 月18日部退二字第0912124717號函核定，自91年5 月15日退休生效。嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案（下稱改革方案），增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 ，並自95年
2 月16日起實施，被告據以95年5 月1 日部退管二字第0952637331號函，計算原告公保養老給付得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）141 萬734 元( 下稱原處分) 。嗣原告以95年5 月25日函申請更正計算內涵中專業加給部分，經被告依財政部95年6 月12日台財人一字第09500284250 號函復結果，以95年6 月22日部退二字第0952662527號函重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為146 萬1534元( 下稱更正處分) 。原告不服原處分，提起復審，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分關於超過0000000 元以外部分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴原處分並非全部不存在。
原處分將原告得辦理優惠存款之金額由原來之159 萬5500元，變更為141 萬0734元，計減列18萬4766元，雖經被告再更正為146 萬1534元，惟仍有13萬3966元未獲准辦理優惠存款。故原處分只是部分不存在，並非全部不存在。復審決定書以「原處分不存在」為由，不受理原告之復審，難謂合法。
⑵更正及復審本為兩件獨立事件，不能混為一談。原處分
雖經被告更正後，仍有部分金額未獲准辦理優惠存款，被告違反法律不溯及既往原則、違反信賴保護原則等之不法行為所產生對原告不利之效果，並未因後續之更正行為而全部消失。復審決定對此避而不談，敬請撤銷復審決定及原處分。
⒉實體部分：
⑴原處分違反法律不溯及既往原則
優惠存款要點之訂定，為政府照顧勞苦功高退休人員之德政，且已行之有年，對安定退休人員的生活，有莫大的助益。倘該要點因時空變遷，有修正之必要時，亦只能自修正公布生效日起開始適用，不得往前追溯適用，否則法律會永久處於不確定性，人民權利亦無由保障。
被告95年1 月17日以部退一字第0952585501號函，修正核減公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並規定自95年2月16日開始適用，且往前追溯已退休人員一體適用實施，再以原處分通知原告核減得辦理優惠存款的金額，由原來之159 萬5500元，變更為141 萬0734元，雖再經被告更正為146 萬1534元，仍有13萬3966元未獲准辦理優惠存款，仍明顯違反中央法規標準法第13條規定及司法院釋字第54號解釋意旨，應予撤銷。
⑵被告原處分違反信賴保護原則
原告自91年5 月退休後，依行為時優惠存款要點規定，退休時所領取之公保養老給付，係以「全額」享有百分之18利率之優惠存款，每個月台灣銀行均按期匯撥優惠存款之利息入原告之存款帳戶，4 年多來已構成信賴利益之一部分，此信賴之成立為善意且無重大過失，即應受到保護，不得以事後發布之不利法令，追溯適用剝奪原告既存合法享有的權利。
⑶原處分無法律依據
按退休給與之計算攸關退休人員之權利至鉅，依中央法規標準法第5 條第2 款規定，原應以法律明文訂定，惟被告不循修法途徑，僅便宜以一紙行政命令，遽規定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比（85％至95％）。查該上限百分比並未見法律明文規定，怎能由行政機關恁意擴權憑喜好決定。又查該行政命令亦無法律授權依據，依前揭規定應自始無效。
⑷原處分關於退休所得上限百分比之計算公式不合理。原
處分關於退休所得上限百分比之計算公式為：退休所得（分子值）包括：月退休金、公保養老給付優惠存款利息、年終慰問金。現職待遇（分母值）包括：本俸、專業加給（加權平均數）、主管職務加給、年終工作獎金。查上項計算公式關於現職待遇（分母值）部分，只計本俸、專業加給、主管職務加給，而沒有考慮考績獎金及其他給與，明顯與現職待遇不合。又專業加給係以各職系專業加給之加權平均數為準，而非在職時實際支領的專業加給，對於在職時領取法制加給之原告（退休前職位為法制職系）明顯不利。故上揭計算公式不合情、理、法，至為明顯，應予撤銷。
⑸綜上，被告明顯違反法律不溯既往原則、信賴保護原則
，顯難謂與法無違，敬請惠予撤銷復審決定及原處分，以維法紀。
㈡被告主張之理由：
⒈原告係於91年5 月15日自財政部退休並支領月退休金之公
務人員，故被告依財政部第1次 所送退休公務人員最後在職同等級人員現職待遇計算表，以95年5 月1 日部退管二字第0952637331號函計算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為141 萬734 元；復依財政部95年6 月12日台財人字第09500284250 號函查復結果，重新核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為146 萬1534元，並以95年6 月22日部退二字第0952662527號函更正之，於法並無違誤，合先敘明。原處分或95年6 月22日第2 次處分，皆係僅針對原告公保養老給付得辦理優惠存款最高金額所為之處分；其中原處分確實因第2 次處分變更原告之公保養老給付得辦理優惠存款金額而不復存在。
⒉原告主張改革方案違反法律不溯及既往原則一節，茲說明如下：
基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性質，每1 年或2 年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。基於相同事物，應為相同處理之平等原則，若未來退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒊原告指被告改革方案有違信賴保護原則一節，玆說明如下：
⑴查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行
政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵復查司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預先定
有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及
生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：
「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日新修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜上，被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公
務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒋原告主張被告改革方案無法律依據一節，玆說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組
織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級
化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③另查公保優存要點第1條規定：「退休公務人員公保
養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第1項第2款及第6條而失其適法性，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於63
年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反中央法規標準法第1項第2款及第6條之情事。
⒌原告主張改革方案現職待遇部分未計入考績獎金及其他給
與，與現職待遇不合；又現職待遇內涵中，專業加給以加權平均數計算並不合理等節，說明如下：
⑴改革方案現職待遇部分未計入考績獎金及其他給與部分，說明如下：
①改革方案之計算公式，係經考試院參酌各方意見，並
審慎研議後，於94年11月10日第10屆第158次院會以表決方式通過者；今如再於公式內之現職待遇內涵加入考績獎金，將與考試院上開決議有所牴觸。②依公務人員俸給法第5條規定，公務人員依法除得支
領本俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。次依公務人員考績法規定，公務人員得予以專案考績、年終考績或另予考績，並給予不等之考績獎金。另依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業而訂定不同之專業加給給與標準。正由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，本次改革方案爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給及變動性薪資（含考績獎金）等，則不予計入現職所得之計算內涵，較為公平合理。
⑵現職待遇內涵中，專業加給以加權平均數計算並無不合理之情事：
①由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不
同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
②改革方案中，現職待遇之專業加給，係以25種專業加
給表適用總人數加權平均計算，由於25種專業加給表數額高低不同，未來以加權平均數計算後，各表適用人員均依其職等適用同一加權平均數，因此，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
③綜上，專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整
體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。綜上所述，本件原告之訴顯為無理由，建請予以駁回。
理 由
甲、程序方面:
一、按公務人員保障法第61條第1 項第5 款規定，復審事件行政處分已不存在者，應為不受理之決定。所謂行政處分已不存在，係指行政處分全部撤銷而言，如被告於復審進行中就復審內容重新審查而同意變更原行政處分，復審機關仍應進行實體之審議，不能以行政處分不存在為由為不受理之決定。又主張負擔處分違法侵害權利或法律上利益所提起之復審，旨在藉由復審除去負擔處分所規制之不利法律關係，對人民所造成之權利或法律上利益之侵害狀態，其所重者乃該不利之法律關係，而非該負擔處分之行政處分書。因而，提起復審後，如原處分機關基於同一事實關係所生公法爭議作成之另一處分書( 以下稱他處分書) ，而減輕受處分人之負擔，由於然該他處分書並未將原處分書所形成不利於人民之法律關係完全解除，即令有所減輕，原處分書所形成不利人民之法律關係仍有部分繼續存在，不能謂原行政處分不存在，而要求復審人另行對他處分書提起復審，亦即復審程序並不因他處分書之作成而失其訴願之合法性。據此，公務人員保障法第61條第1 項第5 款所稱之「行政處分已不存在」，在提起復審後，原處分機關對原處分有所變更情形，應解為限於原行政處分不利於人民部分全部撤銷，未存有不利於人民之內容為限。
二、查本件被告依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，核算原告於優惠存款期滿後，得辦理續存之最高金額為1,410,734 元，原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並向被告提出更正申請書，請求重新核算。案經被告函請原告原服務機關查復，並據查復結果重新核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額後，以95年6 月22日部退二字第0952662527號函，將原告得辦理優惠存款之最高金額變更為1,461,534 元，則依前開說明，其更正處分實是原處分之轉換內容，原處分所形成之不利原告法律關係，在金額133,966 元範圍內仍存在，則原告不服之公法上爭議，在金額133,966 元範圍內仍存在，自不得以原處分不存在而認原告之起訴不合法。是被告抗辯原告所不服之標的，業因被告重新核算變更金額而不復存在，所提復審，程序即有未合，應予裁定駁回其訴云云，尚非可採。
乙、實體方面:
一、原告起訴主張: 被告95年1 月17日以部退一字第0952585501號函，修正核減公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並規定自95年2 月16日開始適用，往前追溯已退休人員一體適用實施，有違法律不溯及既往原則。原告於91年5 月退休時，優惠存款要點規定，退休時所領取之公保養老給付，係以「全額」享有百分之18利率之優惠存款，此信賴之成立為善意且無重大過失，即應受到保護。被告僅以一紙行政命令，遽規定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比（85％至95％），並無法律依據，且關於退休所得上限百分比之計算公式不合理。是原處分顯有違法，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以: 95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年
0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，並未違反法律不溯及既往原則。優惠存款制度屬政策性福利措施，其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無違反信賴保護原則。專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整體實質公平原則而設計，並無不當侵害退休人員權益之情形。是原處分並無違誤，本件原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……（第6 項）第
1 項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇……，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1 之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：
1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1 ）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1 項第2 款人員於該期間同時具有第1 項第1 款、第2 款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2 ）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500 元，最高增至簡任第14職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1 之金額。……（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」
四、查首開事實欄所述之事實，有公務人員任用審查書、保證書、公務人員履歷表、公務人員動態登記表、被告91年3 月18日部退二字第0912124717號函、公務人員月退休金證書、財政部95年4 月4 日台財人字第0950014470號函、更正申請書等件，在卷可稽，並為兩造所不爭，為可確認之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原處分有無違反法律保留原則、法律不溯及既往原則及信賴保護原則?
五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保優存要點6 點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。而被告考慮國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動退休所得合理化改革，修正公保優存要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
六、依公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」及退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1 月17日修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。申言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
七、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」。司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（
2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴優惠存款制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度……」。從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因公保優存要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
八、依公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。次依公務人員考績法規定，公務人員得予以專案考績、年終考績或另予考績，並給予不等之考績獎金。另依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業而訂定不同之專業加給給與標準。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，本次改革方案爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給及變動性薪資（含考績獎金）等，則不予計入現職所得之計算內涵，較為公平合理。再由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，較為公平合理，且較能反映實質整體所得，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。故原告主張原處分關於退休所得上限百分比之計算公式不合理云云，尚非可採。
九、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保優存要點，以原處分適用修正後之公保優存要點第3 點之1 規定，核定原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定認本件原處分不存在，作成不受理決定，雖有可議，但其結果不利益於原告，與本院判決，可稱相同，仍應認亦無不合，原告又執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 6 日
書記官 劉道文