臺北高等行政法院判決
96年度訴字第1531號原 告 巨亞建設股份有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人乙○○被 告 新竹縣政府代 表 人 丙○○（縣長）訴訟代理人 唐琪瑤律師上列當事人間因申租公有土地事件，原告不服交通部中華民國96年3月6日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於89年12月26日與被告訂立租賃契約承租被告經管坐落新竹縣竹北市縣○段第140地號土地（以下簡稱系爭土地），該土地租賃契約期間自90年1月1日起至95年8月31日止。嗣原告於契約屆滿前，一再向被告表示願繼續承租系爭土地，並依招商公告所賦予之優先承租權請求續予出租，經被告於95年10月17日以府建用字第0950132683號函（以下簡稱被告95年10月17日函）復原告略以，系爭土地目前並無辦理相關招租手續，故應無原告所稱有優先承租權等問題，且原告依契約書應於95年9月30日前將建物拆除，惟原告迄未辦理，仍請原告儘速辦理等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟，確認被告就系爭土地委託民間參與興建營運時，原告有以同一條件優先承租權。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認被告就系爭土地委託民間參與興建營運時，原告有以同一條件優先承租權。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈按司法院大法官會議釋字第533號解釋明揭，憲法第16條
規定人民之訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟，以求救濟。次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。．．．」，行政程序法第135條定有明文。可知以變更、消滅公法上法律關係為其標的之契約，屬行政契約之範疇。經查被告係國家政府機關，其為執行法定職權，與原告約定由原告提供民眾服務，以達促進經濟發展、增進公共利益之行政目的，此項合約具有行政契約之性質，故締約雙方如對契約內容發生爭議，屬公法上爭訟事件，遑論被告95年10月17日函說明三載有「旨揭土地本府並無辦理相關招標（租）手續，並無貴公司所稱有優先承租權等問題。」等語，實乃行政程序法第135條之行政處分，依行政訴訟法第2條「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、第8條第1項「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」規定，本件循行政訴訟途徑尋求救濟，於法並無不合，先予陳明。
⒉本件原告係因信賴被告「新竹縣新竹市○縣○段○○○○號
』招商承租徵求計畫書」四、承租期限所載「自訂約日起5年(如尚未變更為商業區，原承租人有優先承租權)」等語，方與被告締結系爭土地之租賃契約。嗣原告獲知被告就系爭土地（車站用地）有委託民間參與興建營運案（即BOT營運方案）之計畫（參照行政院公共工程委員會﹝以下簡稱公程會﹞於96年1月24日以工程技字第09600038490號函檢送之「各機關申請本會96年度促參案件前置作業費用補助審核會議」會議紀錄即明），即依系爭租賃契約內容「．．．經雙方同意訂定條件如左：一、租賃期間：．．．。屆滿後如繼續出租時，應重新辦理招租手續，原承租人有優先承租權，．．．」，向被告表達願依新BOT出租計畫內容優先承租，然被告卻表示對該筆土地並無辦理招租手續，並稱公告僅係「要約之引誘」，顯有違行政程序法第1條、第8條及司法院大法官會議釋字第525號解釋明揭之信賴保護原則。準此，原告提起本件行政訴訟，請求確認被告就系爭土地委託民間參與興建營運時，原告有以同一條件優先承租權。
㈡被告答辯意旨略謂：
⒈按有關行政契約之訂定，依行政程序法第135條「公法上
法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」規定及其立法理由「三、行政契約係以設定、變更或消滅公法上法律關係為內容，與私法契約有別，爰於本條界定。」之記載，係以設定、變更或消滅「公法上之法律關係」為其標的，倘非以設定、變更或消滅公法上之法律關係，則非屬行政契約之範疇，合先敘明。
⒉查被告於系爭土地招商承租徵求計畫書中固有「四、承租
期限：自訂約日起5年（如尚未變更為商業區，原承租人有優先承租權）。」之記載，然核其性質僅為「要約之引誘」，尚非屬締約之內容。且被告於為前開招商承租徵求計畫書後，復於89年12月26日與原告就系爭土地締結「新竹縣縣有基地租賃契約書」及「新竹縣縣有土地租賃契約書修訂條文」，約定租賃期間自91年1月1日起至95年8月31日止，租賃期間屆滿，系爭土地已變更使用或不出租時，原告應於期滿之日起30日內將建築物拆除，清運完畢恢復原狀，拆除後之材料歸還原告，如有損失概與被告無涉；屆滿後如繼續出租時，應重新辦理招租手續，原承租人有優先承租權，如不續租時，應於期滿30日內將建物拆除，清運完畢恢復原狀，拆除後之材料歸還原告，如有損失概與被告無涉等情，惟除前開約定外，系爭租賃契約及修訂條文並無就「公法上法律關係」之設定、變更或消滅有所約定或記載，故系爭租賃契約及修訂條文之性質，顯為民法「租賃」之法律關係，而非行政契約之範疇，是原告執此主張系爭契約為行政契約，得提起行政爭訟，殊嫌無據。
⒊又依系爭租賃契約及修訂條文之約定，租賃期限、使用期
限業已於95年8月31日屆滿，被告亦分別於95年9月12日、13日、18日、27日請求原告拆除地上物並返還系爭土地。
惟查系爭土地坐落新竹縣竹北市○○○段，原告於89年12月26日承租後卻未依其服務計畫書規劃使用系爭土地，而係搭建鐵皮屋出租予一般商家牟利，致系爭土地之使用價值大大折損，被告為考量地方經濟繁榮及發揮系爭土地之功效，遂研議以BOT（即委託民間參與興建營運並移轉所有權予被告）之方式委託經營，並獲公程會審核同意就該案之前置作業予以補助，是被告就系爭土地並無再行出租之情形，原告亦無從主張優先承租權，原告逕以被告拒絕與其優先續為租賃契約，提出本件確認訴訟，顯無理由。另系爭租賃契約及修訂條文係屬定期租賃，於租賃期限屆滿時，即失效力，故原告於租賃契約屆期後仍占有系爭土地，當屬無權占用，被告業依租賃之法律關係訴請原告拆除地上物並返還土地（目前繫屬於臺灣新竹地方法院95年度竹調字第390號），併為說明。綜上所陳，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。而所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之法律狀態，若不尋求判決確認即將受到不利益之效果而言，合先敘明。
又按提起任何訴訟請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益；是原告之訴依其所訴之事實係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。
二、本件原告以被告「新竹縣新竹市○縣○段○○○○號』招商承租徵求計畫書」及「新竹縣縣有基地租賃契約書」分別載有「四、承租期限：自訂約日起5年（如尚未變更為商業區，原承租人有優先承租權）」、「．．．經雙方同意訂定條件如左：一、租賃期間：．．．。屆滿後如繼續出租時，應重新辦理招租手續，原承租人有優先承租權，．．．」等情，向本院提起本件行政訴訟，請求確認被告就系爭土地委託民間參與興建營運時，原告有以同一條件優先承租權。茲原告主張其因信賴系爭招商承租徵求計畫書及基地租賃契約書之前揭內容，方與被告締結系爭土地之租賃契約，詎原告向被告表達願依新BOT出租計畫內容優先承租，被告卻表示對該筆土地並無辦理招租手續，並稱公告僅係「要約之引誘」，顯有違行政程序法第1條、第8條及司法院大法官會議釋字第525號解釋明揭之信賴保護原則等語；被告則以其就系爭土地並無再行出租之情形，原告自無從主張優先承租權，原告逕以被告拒絕與其優先續為租賃契約，提出本件確認訴訟，顯無理由，應予駁回等語資為答辯。
三、第以原告係以其獲知被告就系爭土地有委託民間參與興建營運案（BOT案）之計畫，向本院提起行政訴訟，請求確認其有優先承租權。惟查系爭土地BOT案目前仍在行政院委託規劃之階段，自無所謂出租條件可言，且原告於原租賃契約期限屆滿後因仍占有系爭土地而遭被告依租賃之法律關係訴請其拆除地上物並返還土地等情，業經被告陳述甚明，是系爭土地BOT案既仍處於規劃階段，並無辦理任何招租程序，自無原告若不尋求判決確認（有以同一條件優先承租之權利）即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即受確認判決之法律上利益可言。此外，原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自難信其所言為實在。從而原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。訴願決定以本件原告向被告請求准予優先續租其經管縣有土地事件，係本私法上之契約關係所為請求，原告縱有爭議，應循民事訴訟程序以維救濟，非訴願程序所得審究範疇，及被告95年10月17日函係基於司法關係所為之意思通知，尚非屬行政處分，所提訴願自非法之所許等為由而予以不受理原告之訴願，係就原告不服被告95年10月17日函所提訴願案而為，與本件係確認訴訟，尚有不同，併此敘明。又兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，附此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 2 月 27 日
書記官 蘇 亞 珍