臺北高等行政法院判決
96年度訴字第1645號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月6 日96公審決字第0205號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係前臺灣省政府參議，經被告以民國（下同）93年5 月11日部退三字第0932368089號函核定，自93年
7 月2 日退休生效並支領月退休金；嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案（以下簡稱改革方案），增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1 ，並於95年1 月17日以部退一字第09525855501 號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2 月16日起實施，被告爰據以95年6月9 日部退管三字第0952658669號函，重新核算原告於優惠存款期滿後之公保養老給付得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）148 萬5,534 元。原告復不服，爰依規定提起復審；案經公務人員保障暨培訓委員會以96年3 月6 日96公審決字第0205號復審決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈先位聲明：
⑴復審決定、原處分即被告95年1 月17日部退一字第0952
5855501 號函修正增訂公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 均撤銷。
⑵復審決定、原處分即被告95年6 月9 日部退管三字第0952658669號處分均撤銷。
⑶被告應自95年7 月2 日起按月給付原告新臺幣4,020 元及按法定利率百分之5 計算之利息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴被告應給付原告新臺幣946,383元。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3 點之1 規定，是就退休公務人員之「
優惠存款事件」所為公權力措施，對外直接發生法律效果之單方行政行為，「退休公務人員」是其措施之相對人、是依「一般性特徵可得確定其範圍者」，其具體事件是公保養老給付金額優惠存款事件，其規定對「已退休之公務人員，於本點規定實施後，於優惠存款期滿續存時，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，此就原告個人而言是具體而特定之決定，形成公法上具體的法律效果，依法「亦為行政處分」、而「為一般行政處分」，行政程序法第92條對「行政處分」之定義，已明確規定，依法得循行政救濟程序提行政訴訟請求救濟，其事實及法理至為明確。
⒉法治國家之人民依法取得之權利即應受法律保護，享有請
求法律救濟之權利，被告既已在95年6 月9 日部退管三字第0952658669號函正式行文通知原告，於95年7 月2 日存款滿2 年向臺灣銀行辦理續存時適用公保優存要點第3 點之1 規定，特別刪減原告優惠存款之額度計算標準，是其單方行政行為已對原告發生法律效果之行政處分。被告主張「被告95年1 月17日函．．．並非對公務人員所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，亦非一般處分」，復審決定為「復審不受理」，乃以程序問題故意迴避司法審查，依照其主張將發生行政不受司法審查之隱藏性漏洞，顯違法損害原告行政救濟權利，於法即有不合，爰請求鈞院受理進行實體審理。
⒊公保及退休基金費率，與退休金、養老給付之計算，法制
規定，概以在職同等級人員之本俸（年功俸）為計算基準，依規定皆無按主管職務加給之計算基準，這是政府與公務人員之公法上契約所約定，被告無權以行政處分片面變更：
⑴「公保養老及退休金給付以在職同等級人員之本俸（薪
）或年功俸（薪）給為基準」，公教人員保險法之保險費率及養老給付，規定「按被保險人保險俸（薪）給為計算標準」，皆無按主管職務加給之費率計算、或將主管職務加給作為養老給付計算基準之規定。查公教人員保險法第8 條「公教人員保險之保險費率為被保險人每月保險俸（薪）給百分之4.5 至百分之9 。．．．第1項所稱每月保險俸（薪）給，係依公務人員及公立學校教職員俸（薪）給法規所定本俸（薪）或年功俸（薪）為準」；第12條「被保險人在保險有效期間，發生．．
．、養老、．．．保險事故時，予以現金給付；其給付金額，以被保險人當月保險俸（薪）給為計算給付標準」。
⑵不論舊制或新制公務人員退休法，公務人員負擔退休基
金之費率，與退休金之支領權利，概以本（年功）俸之俸額為計算基準。不論自48年11月2 日公布修正實施至84年7 月以前之舊制公務人員退休法，或84年1 月1 日實施之新制之公務人員退休法，數十年來迄今退休金給付之計算發給，概以退休生效日在職同等級人員之本（年功）俸之俸額為基數；依84年7 月1 日修正實施之公務人員退休法第6 、第8 條，概均規定「一次退休金，．．．月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數；政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休基金，．
．．撥繳費用，按公務人員本俸之費率繳付」。
⑶被告增訂規定將支領主管職務加給納入退休養老優存額
度及其利息之計算標準，違反「公務人員俸給法」、「公務人員退休法」與「公教人員保險法」之法規範本旨。
⒋被告95年1 月17日部退一字第09525855501 號函增訂公保
優存要點第3 點之1 之內涵，不符行政應遵循之「合目的性原則」與「衍生分享權」的行政行為規範，違法逾越行政權限、濫用行政權力，是違法之行政行為，該行政處分應無效，是得撤銷之行政行為：
⑴本於憲法保障平等權、平等原則，「衍生分享權」等法
治國家之依法行政基本原則，及中央法規標準法、行政程序法明文規定之平等原則，公教人員保險法與公務人員退休法之規定，保險費率、退休基金費率之負擔，與退休金、公保養老給付，並無規定按支領主管職務加給為計算基準之情事，不論主管、非主管人員在職按相同之費率基準繳交費用，不論在職有無支領主管職務加給者，各項退休給付自應以原退休制度所規定之基準計算支給。
⑵公保舊制保險年資養老給付得全數辦理優惠存款，優存
利息之差額由政府國庫支應，制度實施逾30年形成養老給付內涵之項目，具法規範效力，是政府與公務人員公法上的合意契約，是國家依契約對公務人員工作報酬之義務負擔，當事人所信賴之財產權利，為「退休公務人員公法上財產請求權」。
⑶依「行政自我羈束原則」，被告無權以行政命令片面變
更其中部分人之養老給付得優惠存款內涵之計算基準。被告違反退休給付制度原定之基準，以行政命令變更給付之計算基準，只對已退休公務人員之部分人員，自最後在職之月起，往前推算36個月，無依公務人員俸給法規定支領主管職務加給者，追溯特別刪減渠等依法取得之優惠存款額度之計算基準，只對其中部分人特別減損給付，非但未達成解決國庫財源負擔之政策目標，反造成軍公教人員新的不公平與紛爭，違反行政應遵循之「合目的性原則」與「衍生分享權」的行政行為規範，其違法逾越行政權限、濫用行政權力，是違法之行政行為至為明確，該行政處分無效，應予撤銷。
⑷被告變更退休給付內涵之計算標準為「自最後在職之月
起，往前推算36個月，無依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給者」，按有支領主管職務加給者之主管職務加給金額，乘以退休所得上限百分比計算之數額、刪減其優惠存款額度及其差額利息補貼，因此原告於優惠存款續存時，只因退休日往前推算36個月未全期支領主管職務加給，就被刪減優惠存款之額度及差額利息補貼，時限到原告終生，每月均減少，豈是臨退休人員體力精力、比原告在30多到40多歲年青力壯精力充沛時當過首長的貢獻真的較多？被告主張退休日之前36個月當主管者貢獻較多、故變更給付計算標準予較多給付，只是強詞奪理，其違反行政應遵循之「合目的性原則」與「衍生分享權」的行政行為規範，違法越權、濫用行政權力，是違法之行政處分，應無效，得予撤銷。
⒌退休公務人員公保養老給付得辦理優惠存款，已形成整體
公務人員退休給付制度之一環，事涉公法上既得權益者只對其中部分人員權益之減損剝奪，其改革應由整體退休法制檢討，依正當法律程序修正，屬法律保留，被告之變革案應以法律案由立法院併同公務人員退休給付制度審議，依法律案修正結果辦理才是正辦。但被告忽視法律保留，牴觸憲法揭示平等權，違反平等原則與比例原則，暨違反信賴保護原則，是違法之行政行為，該行政處分應無效，得撤銷。
⒍被告違反立法院決議，違法踰越行政權限，以行政命令變
更部分公務人員退休給付項目之計算基準內涵，對已退休公務人員只其中部分人員追溯特別刪減優惠存款之額度，違法損害原告既得之權益，既不具實質正當性與也欠缺形式合法性，應無效、應予撤銷。又依中央法規標準法第5條第2 款、第6 條及行政程序法第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第158 條第1 項第2 款等規定，被告違反上開法規，也違反公務人員退休法、公教人員保險法等規範之本旨，違法損害原告之權益，應無效，請予撤銷。
⒎依行政程序法第8 條「應保護人民正當合理之信賴」之規
定，公保舊制年資養老給付辦理優惠存款及差額利息給付，計算基準數十年一貫實行，原告深信應受信賴保護，乃據以規劃退休後生活，理財計畫，為退休時審慎選擇退休給付方案之依據，並依司法院釋字第525 號、529 號、53
8 號、605 號之解釋，被告不能事後罔顧當事人的信賴，只對已退休公務人員之一部分人，特別刪減其優惠存款額度及差額利息給付，卻無配套制度修正措施，既無配套之過渡條款及過渡期間以為緩衝，也無信賴利益之損失補償作為，使原告遭受不可預測的損失，被告違憲、違法，應無效，請予撤銷，並補償原告之信賴損失。
⒏依行政程序法第120 條、第123 條及第126 條規定，故不
論合法行政處分或違法行政處分之廢止變更，對相對人所引起之信賴損失均應依法給予合理之補償。原告因被告增訂公保優存要點第3 點之1 追溯生效，優存額度及差額利息被抵銷刪減卻無配套補償措施，原告因而退休總所得較舊制退休年資給付總所得已無增加，其結果只負義務而無權利，權利與義務不相稱，被告該行政處分違法，應請判決撤銷，原告權益遭受不可預測的特別損失。
⒐關於被告主張：「公保優存要點第3 點之1 ，並於95年1
月17日以部退一字第09525855501 號函下達中央及地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理」，「係以主管機關行文中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬，核屬機關間之行文，．．．並非對於公務人員所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，」一節，查被告業以95年6 月9 日部退管三字第0952658669號函通知原告，於95年7 月2 日辦理臺灣銀行（驗對本人）續存時，依照公保優存要點第3 點之1 ，核定刪減原告優惠存款額度26萬8,000 元，其作為已使該「公保優存要點第3 點之1 」對原告直接發生法律效果，且係其單方行政行為，此乃實施二階段作業之行政處分，原告自得對該2 函提起行政訴訟循求行政救濟；被告之主張係意圖以程序曲解，鑽「權力制衡之隱藏性漏洞」，遂行其「行政合法性不受司法審查」之擅權行為，應不予採認。
⒑被告辯稱「公保優存要點第3 點之1 發布施行（95年2 月
16日）以後退休之人員．．．適用修正後之．．．要點規定；至於已退休人員．．．續存作業時．．．一體適用無違平等原則」，查原告所系爭之事項係指陳被告、95年1月17日部退一字第09525855501 號函，增訂「公保優存要點第3 點之1 」，獨對「支領月退休金人員」之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，將退休日前36個月支領主管職務加給納入計算，相對造成退休日前36個月未支領主管職務加給者退休所得被剋扣減少之不利事實，此變更給付計算基準，事涉受規範對象在職時之義務負擔 與退休後應享權利之基準變更，且是重要事項，依中央法規標準法第5 條第
2 、4 款之規定屬法律保留，該部未經法律授權，違反「公務人員退休法」、「公教人員保險法」規定、應按本俸（年功俸）作為退休基金與保險之費率、及退休給付之計算基準、及各該立法基本精神，其答辯非關爭議事項，目的在轉移爭點，應不值採信。
⒒被告辯稱「公務人員在職擔任主管者理應於計算其退休所
得時加計主管職務加給；彰顯在職期間貢獻較多者，其退休後自當給予（較多）退休所得」云云，據此否定原告於年輕時擔任主管不如臨退休日前36個月擔任主管的貢獻，與一般普遍之認知不符，不合邏輯，違反論理法則，更因被告上項行政行為發生「在職負相同義務、退休後所得上限之權利卻不相同」，其作為違反行政應遵循「合目的性原則」與「衍生分享權」之行政行為規範，違反行政程序法第4 條及第6 條規定，被告引用此「公保優存要點第3點之1 」，核定原告之優惠存款於臺灣銀行定期辦理「驗對本人」續存時、存款額度被特別剋扣而減少，此乃逾越權限、濫用權力，損害原告權利，此違法之行政行為，應無效得予撤銷。
⒓按臺灣銀行每2 年辦理優存本人續存作業，目的係在驗對
本人，避免優存本人死亡，家屬冒名續享優存利息之弊端，優存本人生存則優存契約終生繼續有效，優存額度權利終生繼續存在；此項優惠存款及其優存利息補貼制度在經過多年慣行後，已令公務人員產生其必反覆實施之確認，實質上已構成公務人員維持其退休生活之重要國家給付，原告亦已對被告給付優存利息形成信賴，將其視為實質退休給付之一部分而規劃退休生活，則原告依被告84年11月18日臺中特一字第1214108 號函修正之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點（下稱84年修正之公保優存要點），得向被告請求之優存利息，已構成實質退休給付之一部分，被告自應遵守信賴保護原則。
⒔依被告與原告在職時所合意訂立的行政契約，被告承諾依
該63年12月17日臺為特二字第39934 號函訂、84年修正之公保優存要點，於原告退休時給付與原告之一定數額之優存利息，已實質構成原告退休給付之一部分，並非僅是政策性的補貼措施：
⑴按被告與原告間就任用原告為公務人員所訂立之契約，
因被告一方為公行政機關，且公務事項涉及公權力行使，故並非一般私人兩地位對等當事人間所訂立之私法契約，而係一行政契約，故原告依此行政契約對被告所得行使之請求權亦係公法上之請求權，合先敘明。
⑵依原告在職時與被告間之行政契約，被告應允於原告退
休後依前述84年修正之公保優存要點給付原告一定數額之公保養老給付優存利息，對原告而言，該一定數額之優存利息已構成原告退休後退休給付之一部分，被告應依約如期給付該一定數額，否則即係違背兩造間之行政契約。
⑶以本俸（年功俸）作為退休基金 與保險之費率、及退
休給付之計算基準，不僅有法規依據，且是原告與被告兩造間之契約關係，被告違法違約片面變更計算基準，應無效得撤銷。
⒕被告辯稱，公保養老給付優存制度係政府鑒於早期公務人
員退休所得偏低，才制定優存要點規定，優惠存款利息，屬政府照護退休人員所為經濟上之差額利息補貼，為政策性福利措施、給付行政措施，依司法院釋字443 號解釋，給付行政措施，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定，被告自得本其職權加以審酌得適用之對象與範圍云云；惟被告變更退休給付計算基準，獨對退休人員中之部分人員，特別刪減其優存額度及其差額利息補貼，事涉原告之前負擔義務與日後應享權利之變更，且是重要事項，依中央法規標準法第5 條第2 、4 款之規定屬法律保留，被告未經法律授權違法損害原告之權利。
⒖本案即使是被告行使其行政職權，按上項所述則仍應遵循
法律規定之平等原則，其行政作為仍應遵循衍生分享權之行政行為規範，否則即係違反平等原則，被告未經法律授權，逾越審酌適用之對象與範圍之行政裁量權限，忽視行政作為應遵循之行政行為規範，徒增生新的不公平與紛爭，是恣意濫權而違法。
⒗被告辯稱信賴保護原則之適用，因「法規未來可能修改或
廢止，受規範對象必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之」，查原告因對國家此項優惠存款及其優存利息補貼制度產生其必反覆實施之信賴，致在退休時關於退休金之計算因素之選擇，依照規定向被告出具切結書，諸如任職超過35年之部分年資因選擇採計新制年資致損失舊制年資之其他現金給予補償金37,643元（50,190*15%*5）、因選擇新制年資而損失55歲退休之加發退休金501,900 元（50,190*2*5），因選擇新制年資而延後2 個月退休致損失
2 個月俸給總額慰助金153,880 元（76940*2 ），因選擇新制年資而任職至40年致超出5 年而多繳付之5 年新制退休基金252,960 元，（4,210*12*5），都是因此制度產生其必反覆實施之信賴而作出錯誤選擇，致發生信賴損失，事實俱在，依行政程序法第123 、126 條之規定，被告應給付原告信賴損失補償。
㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3 點之1 規定，準此公保優存要點第3
點之1 修正施行（95年2 月16日）前已退休之公務人員，亦應一體適用，並按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。復查同要點第3 點之1 第6 項第2 款規定，是以公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金12分之1 等俸給項目合計之金額，從而被告依上開規定，以95年6 月9 日部退管三字第0952658669號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。
⒉被告依「公務人員退休所得合理化改革方案」據以修正增
訂之公保優存要點，係基於政策而為之一般抽象性規範，核屬行政程序法第159 條第2 項第1 款所稱關於業務處理方式一般性規定之行政規則，並非針對公法上具體事件所為之行政處分；又，被告95年1 月17日函係以主管機關名義行文中央暨地方各主管機關人事機關轉知所屬，屬機關間之行文，亦非對公務人員所為對外直接發生法律效果之單方行政行為（即非屬行政處分），業經鈞院95年度訴第2218號裁定及最高行政法院96年度裁字1122號裁定所肯認。是以，原告請求撤銷被告95年1 月17日部退一字第0952585501號函增訂公保優存要點第3 點之1 及該要點對「實施前已退休人員」之追溯適用等節，由於其非屬行政處分，程序上即為法所不許。
⒊關於原告主張被告增訂公保優存要點第3 點之1 ，未經立
法院通過，並無法源依據，應予撤銷，主張改革方案應依正當法律程序修正一節：
⑴依中央法規標準法第3 條規定，又法務部89年10月5 日
法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養老
給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3 條所定7 種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2 款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非法規命令、職權命令，自無須函
送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉
之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以採合議制之立法院對於其職權之行使，應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會，因僅具單位性質，其所為之決議於未經院會通過前，均不具拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3 點之1 雖經95年12月12日立法院院會決議廢止並回溯00年0 月00日生效，惟該決議嗣於同年12月29日院會提出復議，立法院迄今未做成處理，故公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⑸公保養老給付之優惠存款係依據公保優存要點辦理；該
要點自63年訂定發布後，均未曾送立法院審議，且已行之30餘年。是若原告認為該要點第3 條之1 未經立法院審議通過即不得實施，則目前原告已辦理之公保養老給付優惠存款，是否亦屬於法無據而不得辦理？⒋關於原告主張被告增訂公保優存要點第3 點之1 ，違反依
法行政、法律保留、平等原則及誠信原則等基本行政原則並稱其具公法上財產請求權一節：
⑴有關原告主張稱被告處分變更給付計算基準，違反「公
務人員退休法」、「公教人員保險法」按本（年功）俸計算基準之規定，以及被告未經法律授權，逕行修正公保優存要點第3 點之1 ，刪減其優存額度及差額利息補貼，違反法律保留原則：
①考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院
組織法第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。本部亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②查退休公務人員公保養老給付優惠存款制度（下稱優
惠存款制度）係政府有鑒於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5 屆第82次會議准予備查並以為退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。
③復依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之
意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定即可。是公保優存要點旨在提供公務人員依法退休後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，依上開司法院釋字解釋理由書，被告於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本得依職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，無違依法行政原則，並與法律保留原則相符。
④被告當初始於規劃公務人員退休所得合理化改革方案
時，曾研議參酌公務人員退休法及公教人員保險法規定，以本（年功）俸加1 倍為現職待遇之計算內涵，嗣基於「以其為計算內涵，部分人員退休所得仍有超過現職人員在職月薪資所得情形」「各官職等之本（年功）俸占俸給總額之比例並不相同」，以及「本俸
2 倍亦非實際在職支領之薪資所得項目」等考量，爰未採納；至於改革方案之產生，係源於部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，是應以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，故計算內涵包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目；上開核算退休所得上限之相關內涵雖與公務人員退休法、公教人員保險法均以本（年功）俸為計算給付基礎有所不同，惟因公保優存要點，係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施，被告本得依職權予以修訂計算給付基礎，自有屬於政策形成之空間，並無違反公務人員退休法及公教人員保險法之規定。
⑤至於原告指稱公保優存要點之修正未經法律授權一節
，查優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，且給付行政必須視政府財政狀況，為適度之調整，爰考量當時特殊之時代背景，對於早期退休公務人員予以生活上的照顧，並非適用於所有人民；是優惠存款制度自實施以來均以公保優存要點訂之；今若指公保養老給付優惠存款事項須以法律定之始得施行，則歷年退休人員依前開要點所領取之優惠存款利息勢均失其依據。
⑵原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬主觀期望，非具有公法上財產請求權：
①所謂權利，係泛指個人在國家法律秩序中之法的地位
，包括憲法上或法律上所保護之利益。其利益通常不包括法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益。
②按公務人員公保養老給付優惠存款制度，係政府有鑑
於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，爰比照「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」之規範，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經當時考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。故本項優惠存款制度本無法律上之依據，且退休人員如欲辦理公保養老給付優惠存款，依公保優存要點規定，僅能向臺灣銀行辦理，並由臺灣銀行先行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺灣銀行。準此，退休人員辦理公保養老給付優惠存款，所按月領取之優惠存款利息，純屬政府照護退休人員所為經濟上優惠存款差額利息之補貼，並非原告所稱公法上的合意契約。而其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。準此，優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。
③綜上可知，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權
利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚難以未取得之優惠存款利息主張為其財產，而受憲法財產權之保障。
⑶增訂公保優存要點第3 點之1 無違平等原則及比例等原則：
①按平等原則，係指國家權力對於相同之事件應為相同
之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。司法院釋字第48
5 號解釋亦謂：「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。
促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。」準此，平等原則對於具有差異性質之案件或有其他特殊立法目的者，亦認為得給與不同之處置，是屬無疑。是在公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行（95年2 月16日）以後退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之公保優存要點規定；至於已退休人員日後辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自一體適用無違平等原則。
②復依上開司法院釋字解釋意旨，有關福利性措施，應
力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。被告因原公保優存要點規定與優惠存款制度之建制目的不符外，對政府財政負擔及國家資源之分配與運用造成重大之負擔，爰於在不影響退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變情形下，為達公務人員退休所得合理化並降低國家財政負擔之公益目的，斟酌事物性質所為之合目的性選擇，而採取減少退休人員優惠存款利息所得間具有合理之關聯性。又被告僅適度調整得辦理優惠存款之額度，使退休人員之每月退休所得仍維持在現職薪資所得之85% 至95% 之間（依退休年資不同，訂其比例）並能確保退休人員退休後之基本經濟生活的無虞，確符比例原則所要求之「對人民損害最少」之要求，以及「基於公保優存要點修正所追求之公益大於退休人員期待獲得之優惠存款利息」之意旨，故無違比例原則。
③原告稱改革方案加計36個月主管職務加給違反平等原
則一節，按改革方案設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。爰參照世界主要先進國家作法（如美國及加拿大），以公務人員退休當年度之待遇標準計算退休所得替代率辦理。故被告原規劃採以最後在職1 年期間待遇月平均數計算，惟一則考量為防止部分人員於臨退前積極爭取調任主管職務之流弊；二則顧及公務人員於在職期間，可能由主管職務調任非主管職務，或由非主管職務調主管職務，以及調任專業加給較高之職務，故為符合公平正義原則，以最後3 年期間待遇月平均數（即加計36個月主管職務加給），作為現職待遇之計算標準；此亦屬政策考量，無涉平等原則。
④至於如原告未於退休前36個月擔任主管，但曾擔任主
管職務的人員，以其最後在職之待遇未有主管職務加給為事實基礎，與退休所得比較時，依改革方案之旨，原應刪減更多優惠存款額度，然被告為彰顯其在職期間曾有貢獻，基於退休後給予適當退休所得合理保障之精神，且考量比例原則下，以該類人員與教育人員曾擔任導師計給主管職務加給方式性質雷同，故援引其計給標準，訂定按其退休核定等級加計定額之主管職務加給（如原告即按其退休核定等級簡任第十職等，加計4,500 元之主管職務加給作為其現職待遇之計算標準）；至於未達36個月以上但曾支領主管職務加給者，亦按退休核定等級加計定額半數之主管職務加給。是以，改革方案確實符合其設計之中心概念，與平等原則無違。
⒌關於原告主張有關公務人員保險養老給付及退休金之計算
，依法制規定，均以在職同等級人員之本（年功）俸為計算基準，無按主管職務加給計算標準為由主張，被告增訂公保優存要點第3 點之1 ，違反平等原則及行政自我拘束原則等一節：
⑴優惠存款既為政府推行政策性福利措施所得之結果，與
公務人員退休法、公教人員保險法法規明定以本（年功）俸為計算給付基礎有所不同。又以改革方案內所稱之退休所得替代率係指退休人員在退休後所領退休金佔退休前薪資所得之比率；是在考量公務人員在職薪資所得項目繁多之情形下，為期明確並杜爭議，爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，以符實際並減少爭議。
⑵由於本次改革方案設計之中心概念，在於運用所得替代
率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。又，由於改革方案之改革在於合理保障公務人員權益，俾使公務人員退休所得能與在職所得有合理之差別，故公務人員在職擔任主管者理應於計算其退休所得時，於現職所得中加計主管職務加給；此不僅在落實退休所得合理化，亦在彰顯在職期間貢獻較多者，其退休後自當給予適當退休所得之合理保障之精神，且係在考量比例原則下，所為保障退休人員能有合理退休所得足以養老之設計。是本次改革方案與平等原則及行政自我拘束原則無違。
⒍關於原告主張被告公保優存要點之修正變更，無過渡條款
及期間緩衝，違反信賴保護、誠信及不溯及既往原則一節，茲說明如下：
⑴按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民如信
賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護；另依司法院釋字第280 號解釋揭櫫「．．．
優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員基本生活（例如低於編制內委任第一職一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應因應環境的變遷予以適度的調整修正。另，司法院釋字第485 號解釋亦指明：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需之必要程度．．．」又以任何法規皆非永久不變，受規範者並非毫無預見其可能修改或廢止，加以公保優存要點第5 點已明定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1 年及2 年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，原告對於尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚難以未取得之優惠存款利息，主張有信賴保護原則之適用。
⑵又信賴保護原則乃係架構於國家（行政機關）依據法律
或法律授權之法規命令所為之行政作為之上，惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑶復查司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：法規預先定有
施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度係屬政策性福利措施，因國內政經環境業已丕變，公務人員經濟狀況與昔日已有不同，退休所得亦大幅提高，予以優惠存款之基礎已變更；復以國內金融市場利率逐年下降，政府負擔之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源比重亦逐年增加，被告在考量情事變遷之餘，為實現所欲追求現行公務人員退休所得合理性及減輕財政赤字之公益，為不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變情形下，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反誠信及信賴保護原則。
⑷依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯及
生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：
「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，．．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1 月17日修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。且，按司法院釋字第525 號解釋意旨，制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容；況純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴事實者，則無信賴保護原則之適用，蓋因任何行政法規皆不能預期其永久實施，法規未來可能修改或廢止，受規範對象並非亳無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。是以，退休人員公保養老給付金額之優惠存款利息來源既來自公庫，其受有社會責任之限制，從而被告基於公益，本可依法定程序修改公保優存要點；且公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。是原告應於契約屆滿前對其可能修改或廢止應可預見，且其對尚未續存之優惠存款利息，僅屬主觀期望，自無得主張信賴保護原則適用，無違行政程序法第123 條規定，更無行政程序法第126 條之合理補償之事。
⒎原告主張公保優存要點第3 點之1 ，何獨針對「支領月退
休金人員」一節，查被告係基於下列理由，認為適用支領一次退休金與支( 兼) 領月退休金兩者性質上有所不同，爰未將支領一次退休金之人員納入本次公保優存要點修正規定之適用範圍：
⑴公務人員一次退休金支付成本較月退休金為低：
依據公務人員退休撫卹基金管理委員會於92年委託美世企業管理顧問公司之第2 次正式精算結果顯示，公務人員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4 倍，亦即公務人員支領月退休金較為有利。因此，如將支領一次退休金之公務人員亦納入改革方案適用範圍，對其顯較為不利。
⑵支領一次退休金人員之退休所得替代率隨新制年資之增加而逐年遞減：
隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，公務人員得辦理優存之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢。且其退休給與係一次領取，未若支領月退休金者得隨現職人員待遇調整，如再加上通貨膨脹等因素影響，其退休所得替代率則相對更低。
⒏對於原告主張優存利息係其與被告在職所合意訂立的行政
契約，已實質構成退休給付，並非政策性的補貼措施，要求依約如期給付一定數額一節，說明如下：
⑴優惠存款制度係政府早期建立之政策性福利措施、給付
行政措施，已由最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決及96年度裁字第1978號裁定之肯認。且自84年退撫新制施行後，僅84年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。據此，公保優存要點僅屬一過渡性、暫時性之政策性福利措施，並非原告所稱之合意契約或實質退休給與；其給與本即具有高度之不確定性。
⑵惟84年7 月1 日施行退撫新制後，退休金基數之計算內
涵已提高為本（年功）俸加1 倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同俸級現職人員之在職每月所得，並不合理。案經檢討並與各相關機關多次會商研議結果，認為對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其所得替代率超過一定百分比，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，爰參酌司法院釋字第443 號解釋（對於給付行政措施其受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定）之意旨，以及司法院釋字第280 號解釋意旨（優惠存款制度，係藉適當之利息收入，以維持退休人員生活），並考量任何行政法規均不能預期其永久實施等理由，基於主管機關權責依循法定程序修正公保優存要點並據以推行改革方案。
⑶本案原告原儲存臺灣銀行中興新村分公司之公保養老給
付總額1,753,500 元，高於依公保優存要點第3 點之1所規定核算得續存優惠存款之最高金額1,485,534 元。
爰被告以95年6 月9 日部退管三字第0952658669號函，重新核定原告於優惠存款期滿後得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額1,485,534 元，於法無誤。另，原告退休領受之公保養老給付得辦理優惠存款及優惠存款之最高金額均係被告依相關法令規定所核定，係屬行政處分無虞；此就司法院釋字第433 號解釋所釋明之意旨而言係屬公法上職務關係，並非契約關係，故原告稱其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款屬行政契約，應依約如期給付該一定數額等等，均屬個人見解，要無足採。
⒐原告主張其對於優惠存款及優存利息補貼制度產生必反覆
實施之信賴，致退休時關於退休金之選擇錯誤，損失其舊制年資其他現金給與補償金、55歲退休時加發之退休金、任職40年多繳付之5 年新制退撫基金及臺灣省專案精簡方案之2 個月俸給總額慰助金等共946,388 元之請求補償等一節：原告主張應予補償部分，並無理由；說明如下：
⑴查原告係00年0 月00日生，於93年7 月2 日申請自願退休時，已逾64歲，合先敘明。
⑵依公務人員退休法第6 條第2 項規定略以：「．．．。
公務人員於年滿55歲得自願提前退休，並一次加發5 個基數之一次退休金。」同法第8 條第1 項規定：「公務人員退休金、應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支令之，並由政府負最後支付保證責任」同法第16條之1 規定: 「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」是以，本案原告未於年滿55歲之日起1 年內申請自願退休，依法其並無請求加發5 個基數之一次退休金權利；又因原告於庭上自承「其因新制年資退休給與基數內涵本（年功）俸加一倍較舊制年資退休給與為多，爰自願選擇採計退撫新制實施前任職年資25年11個月、退撫新制實施後任職年資9 年1 個月並申請自93年7 月2 日自願退休」，故被告依公務人員退休法規定，據其選擇採計之年資，核定其退休給與並自93年7 月2 日起生效，並無違誤。至於其自願放棄採計之舊制年資其他現金給與補償金，則自其放棄之時，即無權再主張。
⑶另，公務人員繳交之退撫基金，僅係用以支付退休撫新
制施行後年資之退休金給與，繳交退撫基金年資越長者，退撫新制施行後月退休金給與相對越多，故被告依公務人員退休法規定，按原告選擇採計之新制年資，核給月退休金，本即於法有據；從而原告請求多繳付5 年新制退撫基金，實無理由。
⑷至於原告主張臺灣省專案精簡方案之2 個月俸給總額慰
助金部分，依臺灣省政府專案精簡（裁減）要點規定，其實施期間係自93年5 月1 日起至93年11月30日止，並自辦理專案精簡起始日起，每延後一個月退休，減發1個月俸給之慰助金。本案原告係自行考量後選擇於93年
7 月2 日辦理自願退休，故其主張其選擇後有權利之損失，被告自無補償之道理。
⑸綜上，本案原告之主張，均屬其申請自願退休時自為之
選擇，與此次被告修正公保優存要點所減少之利息損失無涉，確無理由請求損失補償。
理 由
壹、關於先位請求之第一項聲明：
一、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若官署基於政策所為一般性之措施，其對象既非特定之個人，自非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，即非法之所許（參照改制前行政法院62年裁字第41號判例） 。
二、查原告為臺灣省政府已退休人員，不服銓敘部95年1 月17日部退一字第09525855501 號函修正增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱優惠存款要點）第3 點之1 ，提起復審。經查：
㈠前揭銓敘部95年1 月17日函，其主旨：「檢送本部修正增訂
之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第三點之一』條文及總說明、對照表各一份，並自民國95年2 月16日起實施，請查照並轉知所屬。」茲該函係銓敘部將修正增訂之優惠存款要點第3 點之1 ，以主管機關行文中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬，核屬機關間之行文，揆諸前揭說明，並非對於公務人員所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，尚不得據以提起復審。
㈡復參照最高行政法院59年度判字第580 號判例：「．．．所
稱之處分，係指官署本諸行政權之作用，就特定事件，對於特定個人所為發生公法上效果之處置而言。若官署基於政策所為一般性之措施，其對象既非特定之個人，自非上開規定所稱之處分。．．．要難依行政救濟程序謀求解決。」本件銓敘部依「公務人員退休所得合理化改革方案」據以修正增訂優惠存款要點第3 點之1 ，係基於政策而為之一般抽象性規範，仍有待於個別案件中予以具體化，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，揆諸首揭說明，亦非屬行政處分，無法據以提起復審。
㈢又行政程序法第92條第2 項規定：「前項決定或措施之相對
人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。．．．。」是一般處分之內容，其相對人雖非特定，惟仍須依一般性特徵可得確定其範圍，始為一般處分。然上開修正增訂之優惠存款要點第
3 點之1 ，係為一般抽象性規範，非針對公法上具體事件而為，已如前述，且在其規定修正生效時，亦無法依一般性特徵確定其相對人，自非屬一般處分，亦無法據以提起復審。
三、綜上所述，銓敘部95年1 月17日部退一字第09525855501 號函，係修正增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3 點之1 ，並非公務人員所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，原告提起行政訴訟，於法不合，應予駁回。
貳、其餘聲明：
一、按優惠存款要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加百分之1 ，最高增至百分之95。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1年計。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。．．．（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．．（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．」。
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：退休公務人員公保養老給付得辦理優惠存款，已形成整體公務人員退休給付制度之一環，事涉公法上既得權益者，屬法律保留事項，其改革應由整體退休法制檢討，以法律案由立法院併同公務人員退休給付制度審議，被告以行政命令變更部分公務人員退休給付項目之計算基準內涵，違反平等原則、比例原則；被告變更退休給付內涵之計算標準，對於退休前36個月內有支領主管職務加給者，加計主管職務加給之月平均數來計算「最後在職同等級人員現職待遇」，而原告於退休日前36個月因未支領主管職務加給，則因而使每月優惠存款之額度及差額利息補貼，均發生短少，忽略原告於年輕時期對國家之貢獻，顯然濫用行政權力；又原公保舊制年資養老給付辦理優惠存款及差額利息給付，計算基準數十年一貫實行，為原告所信賴，乃據以規劃退休後生活，被告罔顧當事人的信賴，只對已退休公務人員中一部分人，刪減優惠存款額度及差額利息給付，卻無配套制度及過渡條款，違反信賴保護原則；又以「在職同等級人員之本俸（年功俸）為基準」，為政府與公務人員雙方約定之繳交退休基金及公保費與退休及養老給付之計算基準，國家對公務人員工作報酬包含退休給付，此為公法上契約關係所約定之義務負擔，被告片面變更優存利息差額之額度計算基準，為違約行為，應屬無效。又原告基於信賴原公保養老優惠存款制反之持續實施，因而向被告出具切結書，就任職超過35年之部分年資選擇採計新制年資致損失舊制年資之其他現金給予補償金37,643元，因選擇新制年資而損失55歲退休之加發退休金501,900 元，因選擇新制年資而延後2 個月退休致損失2 個月俸給總額慰助金153,880 元，因選擇新制年資而任職至40年致超出5 年而多繳付之5 年新制退休基金252,960 元，被告對於原告所受上開損失，自應補償。
三、經查，原告係於93年7 月2 日自臺灣省政府退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,753,500元存入臺灣銀行中興新村分公司，至95年7 月2 日期滿。次查原告經被告核定退休年資為35年，經該部依據公保優存要點第3 點之1 第1 項第1 款、第6 項第1 款第1 目及第2 款第3 目、第7 項及第8 項規定，核計其退休所得上限為95%，其每月退休所得之最高金額為91,912元，扣除月退休金63,668元及1/12之年終慰問金5,961 元，其每月得領取之優惠存款利息為22,283元，再以優惠利率年息18% 計算，原告得辦理優惠存款最高金額為1,485,534 元。因原告原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告遂以95年6 月
9 日部退管三字第0952658669號函通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額1,485,534 元辦理。是依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行中興新村分公司均受其拘束，僅得依此公函所核定1,485,534 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分），並非於原告與被告間發生何等契約關係，依契約而生之權利義務關係。故原告主張以在職同等級人員之本俸（年功俸），作為公務人員繳交退休基金、公保費，及政府給付退休、養老給付之計算基準，為公法上契約關係之約定云云，並無可採。
四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
五、又按改革方案設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。被告考量如採以最後在職1 年期間待遇月平均數計算，則可能造成部分人員於臨退前積極爭取調任主管職務之流弊；再則顧及公務人員於在職期間，可能在主管職務與非主管職務之間調動，或調任專業加給較高之職務，故徵詢各單位意見後，採以最後3 年期間待遇月平均數（即加計36個月主管職務加給），作為現職待遇之計算標準，此應屬政策考量，尚無涉職權之濫用。況被告已考量如原告等於退休前36個月內雖未擔任主管職務，惟曾經擔任主管職務的人員，為彰顯其在職期間曾有貢獻，另於要點3 之一之第6 項之㈡⒉⑵規定：「曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給，每增加一職等增給五百元，最高增至簡任第十四職等定額為六千五百元。但支領主管職務加給合計滿十日以上未滿三十六個月者，按上開定額之半數加給」，以原告之情形而論，其退休核定等級簡任第十職等，故予加計4,500 元之主管職務加給作為其現職待遇之計算標準，益徵公保優存要點已就各種情狀予以充分考量後，而為修正。
六、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字280 號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況....亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽訂優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。本件既無信賴保護原則之適用，原告備位請求信賴利益損失之賠償，自同屬無據。
參、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認有何違法。本件原告先位之訴第1 項聲明請求撤銷公保優存要點第3 點之1 ，為不合法；至其餘部分，因被告原處分乃適用修正後之公保優存要點第3 點之
1 規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷並請求被告自95年7 月2 日起按月給付原告新台幣4,020 元及百分之五計算之利息，另備位請求信賴利益之損失賠償，俱無理由，應予駁回。為訴訟經濟計，爰就本件不合法、無理由部分，於本件判決中併予裁判。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
第四庭審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 20 日
書記官 楊 怡 芳