臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01653號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丁○○
乙○○被 告 交通部代 表 人 丙○（部長）訴訟代理人 官朝永 律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國96年3 月22日院臺訴字第0960082883號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係於民國（除西元外，下同）84年4 月6 日經經濟部中部辦公室核准設立登記，登記之營業項目包括：各類印刷品、文宣派送業務，各類廣告企畫、設計、製作、印刷、刊登業務、各類文書、貨物、商品包裝捆紮業務、各類商業文書收受、整理及名條分類處理業務、汽車貨運業等，然經被告查獲其自92年6 月起，即以「上大郵通」之名義遞送各類郵件，從事投遞郵件之營業行為，因違反郵政法第6 條第1 項規定，經被告多次處罰在案。其間，原告又於95年6 月間，以「上大郵通」之名義遞送和信超媒體股份有限公司（下稱和信公司）寄送之電信費帳單（下稱系爭郵件）經被告查獲，被告以95年10月11日交郵字第0950045744號函通知原告於
7 日內陳述意見後，即認原告違反郵政法第6 條第1 項之事證明確，乃依同法第40條第1 項規定，以95年11月20日交郵字第0950011194號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）500,00
0 元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。原告不服，以被告雖通知陳述意見，但未具體陳明且拒絕提供其違法之原因事實，違反行政程序法第102 條及第104 條規定，被告以來源不明之舉發文件影本為依據，未依法進行調查程序即作成原處分，實有重大瑕疵；郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業」，將信函、明信片做例示規定，則對其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政專營權之立法目的作解釋，不可擴充解釋，是郵件處理規則第4 條第2 項規定，已逾越母法授權範圍與立法精神；另所謂「通信性質」則係指具有雙方相互傳達消息性質的書札，依一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息性質的書函，而本件系爭郵件僅係由電腦大量套印處理及大量寄發之印刷類商業文書，非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條規定之客體，並無依同法第40條處罰之可能；又其縱有違反郵政法第6 條規定情事，惟其並不知所遞送者為具有通信性質之文件，亦難謂有故意或過失云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
⑴依行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，…應給予該處分相對人陳述意見之機會」，同法第104 條並規定，行政機關依第102 條給予相對人陳述意見之機會時應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」，為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式等，倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於95年10月11日交郵字第0950045744號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實，另原告請求被告提供原因事實之基本資料，如「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」等，均拒絕提供，從而被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定。
⑵次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰2 、
主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。又，「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114 條第1 項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」最高行政法院著有93年度判字第1624號判決可供依循。經查，依被告原處分書之記載，僅泛稱違法日期時間「95年6 月」、違法地點「桃園地區」、違法事實為「貴公司有以遞送和信超媒體股份有限公司寄交林君之電信費帳單為營業情事」云云，認定原告違反郵政法第
6 條第1 項之規定，而依據同法第40條第1 項加以處罰。然觀諸原處分書之記載，並未依前揭行政程序法之規定，明確載明原告具體之違規事實為何，即言之，原處分書並未載明原告於具體之何一時間、在具體之何一地點、有遞送何一文件之行為，及基於如何之具體事實，足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，則被告之原處分書與行政程序法之規定不符，要無疑義。從而，依首揭法條及實務見解所示，本件原處分書既未依法詳載被告機關認定原告違規之事實，則該行政處分違反行政程序法之規定，應屬無效。
⑶不論被告係依職權或依檢舉而認原告違反郵政法，被告
依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作，被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為、文件投遞時間及地點等，於前開事實過程中均隻字未提，被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉郵政法第6 條第1 項雖規定「除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之電信費帳單，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能：
⑴按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，除為防止
妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條分別定有明文，又按「關於人民權利、義務者，應以法律定之」「應以法律規定之事項，不得以命令定之」中央法規標準法第5 條及第6 條亦規定甚明；再按司法院釋字第402 號解釋文前段：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨」。又司法院釋字第423 號解釋文提及「中央主管機關訂定之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之到案時間及到案與否，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符。又創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力」。
⑵郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款規定即係上述司法
院釋字第402 號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又依郵政法第48條規定：「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」據此交通部乃訂定「郵件處理規則」，惟通觀該處理規則僅得知其係專為中華郵政公司郵件處理程序之規定，該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」惟郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6 條第1 項之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權交通部訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照上述司法院釋字第402 號及第423 解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑶按郵政法第6 條第1 項裁罰依據之構成要件為「遞送信
函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟郵件處理規則第4 條第2 項逕自規定：
「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6 條第1 項規定，郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則郵件處理規則第4 條第2 項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⑷郵件處理規則第4 條第2 項為通信性質之定義解釋，既
非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函，本件裁罰標的之電信費帳單，無非係電腦印製之某公司某月份之消費明細之報表，係對早已發生法律效果之某次法律行為，則當然亦不產生任何新的法律效果；故系爭郵件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑸本件原處分，具有重複處分（罰）之違法：
①行政法學上有所謂一事不二罰之原則，亦即在於保護
人民就同一行為不受二次以上之處罰，有免受雙重危險之自由的理念，此為憲法保障人民基本權利之核心價值所在；關此，司法院大法官會議於釋字第503 號解釋亦明白揭櫫：「納稅義務人之行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同；必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」，足為遵循。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀之最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。查被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定為其依據，惟按郵政法第40條第1 款係規定：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」申言之，依郵政法第40條第1 款之規定，該當於該條款之行為，係指被處分人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」。
②鈞院95年8 月30日94年度訴字第2227號、95年10月30
日95年度訴字第215 號、95年12月7 日95年度訴字第
797 號及96年8 月20日有關郵政事務事件判決，就重複處分別作以下認定：「於本件之情形，被告以93年
4 月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第0001號處分書，依郵政法第40條第1 項規定對原告處10萬元罰鍰，並命即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，依該處分書所載違法日期時間記載『92年6 月至92年10月』，惟該處分書作成日期為93年4 月28日，原告亦係於該處分書作成日期後始收受該處分書之送達，此為兩造所不爭，則本件原處分猶認定原告於93年4 月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4 月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。」「故本件被告以94年8 月4 日交郵字第0940008651號處分書對原告於94年5 月間違規營業行為（被告依第三人於94年5 月4 日、5 月16日之協助調查同意書之紙所檢具之明信片及帳單認定原告有違章行為，同意書附本院卷）（被告對原告之歷次處分及各該處分所指違法營業之時段如附表）之處分，已為被告94年7 月28日交郵字第0940008298號處分書處罰94年3 至5 月間之違規營業行為）之效力所含蓋。被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，依據前揭規定及說明，即有重複處分之違法，應予撤銷。」「經查，被告以原告『違法時間：93年10月至11月。違法事實：有以遞送信函、明信片或或其他具有通信性質文件為營業情事。』違反郵政法第6 條第1 項規定，以94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第0940007714
1 號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款（被告誤載為第1 項）處原告罰鍰50萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於94年7 月15日送達原告。有94年7 月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書及送達證書附卷可稽。故本件被告以原處分對於原告94年6 月至同年7 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告94年7月13日交郵字第0940007714號函檢附94年7 月13日交郵字第09400077141 號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法，自有可議。」「本件原處分即被告95年6 月23日交郵字第0950006328號處分書，係對原告95年2 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，則原處分顯已為前開被告95年2 月27日交郵字第0950002049號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋。」③被告以原告「違法日期時間：95年2 月。違法事實：
有以遞送信用卡帳單等為營業情事。」違反郵政法第
6 條第1 項規定，以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1款（被告誤載為第1 項）處原告罰鍰500,000 元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為；該處分書於95年6 月26日送達原告，故被告以原處分對於原告95年6 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰500,000 元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，顯已為被告以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋，被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分（罰），依據前揭規定及說明，即有重複處分（罰）之違法。④行政機關於作成行政處分前應依職權調查證據，不受
當事人主張之拘束，惟其調查對當事人有利及不利事項均應予以注意，以符合行政法上職權調查原則及合法性原則，此觀行政程序法第36條之規定及其立法理由自明。原告於95年10月19日以95強函字第072 號函回覆被告95年10月11日交郵字第0950045744號函即謂：「…今貴部僅以其來源不明之檢舉文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由本公司投遞、如何確認本公司確有投遞該等文件之行為…等均未著墨」等語，而被告於95年10月26日交郵字第0950055616號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物（電信費帳單）郵件係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是以，被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
⑹再參照臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決，該判
決支持臺灣臺北地方法院院93年度訴字第2691號判決之理由並予以維持確定，其事實及理由欄三之（二）之2明白揭示「郵政法第六條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞，所在多有並不抵觸該法，是該法所定並不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限…」從而電話費帳單、電信費帳單等文件，非郵政法專營權限。綜上，郵政法第6 條所謂通信性質之文件，應指私人間一對一高度個性化文書，不包括大量印刷寄發之商業文書。原告所投遞者，僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。
⒊被告就本訴願決定之裁罰處分，應有證明行為人有故意或
過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失：
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行
政法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則，又司法院釋字第275 號解釋文認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件，該解釋文雖亦提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，惟該但書補充部分係為顧及當時行政目的之實現（解釋文係作成於80年3 月8 日），所為與法治國家行政法一般原理原則有違之過渡時期解釋，因此94年1 月14日立法院三讀通過之行政罰法第7 條明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」準此，行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。
⑵次按行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定1 年後
始實施之緩衝期，惟如上述「無責任即無行政罰」本係行政法上確定不移之原理原則，亦是法治國家基本原則，該1 年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行，無法運作，致行政機關因而停擺。故行政機關應於該1 年之緩衝期內，逐漸改正以往錯誤之行政行為，而於1 年緩衝期後順利運作，非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守，1 年緩衝期後再突然改變以往錯誤作法，如此即喪失立法機關給予1 年緩衝期之真意。因此，行政機關不應藉言尚有1 年之緩衝期，即將無過失之舉證責任交由行為人負擔。原告自84年間起即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，逾10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。就本訴願決定之裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒋郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷：
⑴按憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權，
應予保障。」工作權係指人民有自由選擇工作的權利，是具有自由權性質的權利。工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等。職業選擇自由權乃人民選擇一特定行業從事之自由而言，或可謂創業自由，但創業往往另外繫之於該基本權主體之主觀與客觀因素，所謂職業主觀要件係指個人一身專屬之事項，此種要件包括專業能力、教育學歷及證照等，例如擔任律師須先經考試取得律師執照；所謂職業客觀要件係指從事某一行業須符合特定之客觀經濟情況，而此些情況非行為人主觀能力所能遂行者，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8 條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6 條第1 項）即屬之。
⑵次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當
然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則，訴願決定之原處分或可謂郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制，司法院釋字第404 號解釋文提及：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第二十三條規定自明。」即為此理。綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」即值得我國參酌，所謂三階段係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大，當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人的知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為防止惡性競爭而限制市場家數、國家規定獨占等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指「個人對該要件之成就完全沒有影響力」之要件，以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⑶觀諸郵政法第6 條第1 項規定即屬於規定國家得以獨占
事業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於
戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。
但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
②確保郵政普及化義務：參照交通部歷次答辯書均提及
郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則，今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6 條第1 項之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。
⒌郵政專營權之改革應係世界潮流，分述如下：
⑴美國國會眾議院在2004年5 月20日，通過了「美國郵政
法修改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認，美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利。日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷。另外，法國郵政投入巨資增強企業能力、俄羅斯施行「郵政通信法」、荷蘭開放郵政業務、英國皇家郵政自2006年1 月1 日起喪失它長達350 年收送信件的獨占權、奧地利郵政尋求投資伙伴、德國郵政提出重組及併購計劃、歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已勢不可擋。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競
爭，亦有「郵政法第六條及第四十條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5 月19日立法院第6 屆第
3 會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見：「擬請院會將本案交交通委員會審查」，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，臺灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」又觀諸被告於95年8 月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，即可知連被告亦知郵政專營權的改革已刻不容緩。
⒍綜上所述，郵政法第6 條第1 項之規定有違憲之虞、被告
對於該條文之解釋有不當擴張之情，且被告處分之程序亦與法律規定不符。
（二）被告主張之理由：⒈原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會，違
法之原因事實被告亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙原告行使答辯之權利：
⑴依原告公司基本資料記載，原告係經營各種印刷品、文
宣派送業務，且原告於本案中自始至終未否認其經營文書之遞送，僅抗辯系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件；是以原告對於遞送系爭郵件，並不爭執，且系爭郵件有原告之服務標章足資確認。
⑵原告所謂「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條
文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實…倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，非屬事實：
①原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未
否認被告接獲舉發之證物非其所投遞，原告爭執被告未就基本事實使其有陳述意見之機會，顯與事實不符。
②本案系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告
認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於95年10月11日以交郵字第0950045744號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，其系爭郵件影本上違法時間、地點皆有收件人住址、應繳金額及繳款期限等資料。
③原告於95年10月19日陳述意見略以：被告通知陳述意
見函文內容未具體載明違法之原因事實及執行違反郵政法事件取締作業未踐行依法行政；原告自95年起不涉入具爭議郵件，為遵守合約精神，於合約期限內，仍勉力投送；郵政法第6 條賦予中華郵政公司專營者，僅限於信函等具通信性質文件，並不包括系爭標的：電腦大量套印之印刷類商業文書云云，惟經被告審查各該意見均不足採。
④另本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違
法事實，非屬現場取證事件，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之餘地；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2 項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告機關不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定」云云，顯屬不實，且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。
⑤被告依據行政程序法第36條之規定，除依職權調查認
定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6 條第1項 規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
⑶原告復謂被告單純以其來源不明之檢舉文件影本為依據
，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為等等，被告於前開事實過程中均隻字未提云云，惟查：
①被告依舉發之證物上有原告之服務標章，且原告從未
否認系爭郵件非其所投遞，且被告為本件處分前業依行政程序法第102 條、104 條規定通知原告陳述意見，觀諸該函說明第2 點第2 款事實欄記載，業已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，是原告主張被告未經合法調查程序，及於陳述意見之通知書中未具體陳明原因事實，俱與事實不符。
②再觀諸被告於系爭處分書中既已就投遞時間、地點、
對象、交寄者為表明，已可確定系爭處分之原因事實，則原告主張被告未依法詳載原告之違規事實，應屬無效及泛稱被告處分之事證不符云云，並非事實。③另依據94年12月28日公布之政府資訊公開法第18條規
定略以「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢( 調) 查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢( 調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。…六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。…」，本件檢舉內容因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。
⒉系爭郵件屬於郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之文件：
⑴按郵政法第1 條、第2 條、第6 條第1 項、第40條等均為規範郵件遞送業務之規定，合先陳明。
⑵復參照鈞院94年度訴字第3283號判決第19頁第27行以下
「按郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。本案系爭郵件為電腦印製之電信繳費通知，係通知受信人當期繳款金額、期限、明細等資訊，顯係對特定人傳達一定之訊息，具有通信作用，屬郵件處理規則第4 條所定具有對特定人傳達意思、觀念或事實功能之文件，即屬於郵政法第6 條第1 項所稱「其他具有通信性質之文件」。
⑶查郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其
委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4 條第
1 項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。
⑷再查有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單
或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，鈞院95年3 月17日（94年度訴字第01422 號）、95年4 月25日（94年度訴字第01615 號）、95年6 月8 日（94年度訴字第03208號）、95年6 月29日（94年度訴字第03284 號）、95年
6 月30日（94年度訴字第03283 號）、95年8 月30日（94年度訴字第02227 號）、95年8 月30日（95年度訴字第00216 號）、95年9 月14日（95年度訴字第00414 號）、96年4 月4 日（95年度訴字第02508 號）、96年4月18日（95年度訴字第03175 號）、96年5 月10日（95年度訴字第03730 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04046 號）、96年5 月16日（95年度訴字第02910 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04041 號）、96年5 月16日（95年度訴字第03729 號）、96年5 月24日（95年度訴字第03494 號）判決亦採同一見解。
⒊郵件處理規則第4 條第2 項就「通信性質」所為之定義核
與母法郵政法第6 條第1 項相符且未逾越母法之授權：⑴司法院釋字第593 號解釋指出：「國家基於一定之公益
目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述司法院大法官會議釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。⑵再者，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他
相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之郵件處理規則自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。
⑶原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵
件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函」顯不足採：
①郵政法第6 條第1 項規定係將信函、明信片與其他具
有通信性質之文件並列為郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」依郵件處理規則第4 條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。另倘依原告之定義，凡政府機關及公司行號對外具有意思表示性質之函文，其正、副本受文者如超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，依原告之說法為非通信性質之「文件」，則原告即可投遞，此種結論顯屬錯誤認知，由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法對所有具有通信性質文書作合理之規範，其定義顯有錯誤，乃曲解法律，並為自己有利之解釋。
②原告所引用之臺灣高等法院94年3 月8 日93年度上易
字第1106號民事判決，係法院就劉文祥對和信電訊公司主張違反「行動電話業務服務契約」第39條約定所作判決，其爭點在於和信電訊公司與客戶間是否已履行契約，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，與郵政法第6 條第1 項規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以強訊郵通公司（即本件原告）為使用人，輔助其將電話費帳單送交劉文祥君，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認定郵寄送達非為郵政公司之專營權。又「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件，具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵政專營權範圍應含電信帳單。故原告主張郵政專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決意旨。
⑷原告又稱電信費帳單為電腦印製之某電信費某月份之帳
款通知，係對早已發生法律效果之某次法律行為，不產生任何新的法律效果。從而，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」一節，惟查：
①電信費帳單為電信業者（寄件人）通知用戶應繳納一
定金額通訊費之文件，當然具有傳達意思與特定人之性質，自屬郵件處理規則第4 條第2 項規定之通信性質文件。
②有關大量印製之商業文書，諸如各類通知單、帳單或
對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思及事實之功能，與郵件處理規則第4 條第2 項規定通信性質文件之構成要件相符，至於是否大量印製或文件作成之方式為何，已非所問。
⑸郵政法第40條第1 款之規定乃指具有營業性質之投遞行
為，原告一再違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第
1 款規定對其連續處罰。⒋原處分乃就第一次處分書送達後之違規營業行為，加以按次連續處罰，於法並無不符：
⑴按郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，乃指經被
告依該條前段處分後之每一次違法之具營業性質之投遞行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為營業者，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體。另參照改制前之行政法院86年判字第1477號判決要旨「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第41條前段處分後之每一次違法行為，是事業如經被告依前揭第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一『次』獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰。」及鈞院95年8 月24日（95年度訴字第00113 號）、95年8 月30日（95年度訴字第00216號）、95年9 月14日（95年度訴字第00414 號）、95年
9 月21日（95年度訴字第00112 號）、95年9 月21日（95年度訴字第00161 號）、95年10月11日（94年度訴字第03753 號）、95年10月31日（95年度訴字第00217 號）、95年10月31日（95年度訴字第00162 號）、95年12月21日（95年度訴字第01533 號）、96年2 月1 日（95年度訴字第02135 號）、96年4 月4 日（95年度訴字第02508 號）、96年4 月12日（95年度訴字第02903 號）、96年4 月18日（95年度訴字第03175 號）、96年4 月19日（95年度訴字第03483 號）、96年5 月10日（95年度訴字第03730 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04
046 號）、96年5 月16日（95年度訴字第02910 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04041 號）、96年5 月16日（95年度訴字第03729 號）、96年5 月24日（95年度訴字第03494 號）、96年6 月13日（95年度訴字第0404
9 號）及96年6 月21日（95年度訴字第04204 號）判決，就「按次連續處罰」亦同此見解。至於原告援引鈞院94年度訴字第02227 號、95年度訴字第00215 號及95年度訴字第00797 號判決意旨，主張本件原處分對於原告95年6 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰50萬元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，原處分顯已為被告以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋，惟查原告所援引之前揭判決僅係個案判決，並非判例，且依其判決數量亦可知此係貴院之少數見解，又因前揭判決有違背法令之事由，已經上訴而非該案之最後決定，不能拘束鈞院依法所為之判斷。
⑵另參照最高行政法院93年度判字第1174號判決指出「依
食品衛生管理法第32條第1 項之規定，其構成要件為『違反食品不得為醫療效能之宣傳及廣告』，且在條文後段明示：『對其違規廣告，並得按次連續處罰』。揆其規範意旨，乃是考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即其單一之危害性產生，而有獨立處罰之必要與價值，從而被上訴人依次處罰，於法並無不合。」由上可知，郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係因行為人之每一次遞送信件行為，即產生單一之危害性，而有獨立處罰之必要與價值，故經被告依該條前段處分後之每一次違法行為，被告均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違法行為均屬每一「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰；亦即原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，其後每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體。
⑶另原告雖以鈞院94年度訴字第02227 號判決、95年度訴
字第00215 號判決及95年度訴字第00797 號判決主張謂以郵政法第40條第1 款規定處罰行為人之「營業行為」，其概念較單一之一次有償行為為廣義，逕否定被告對「營業行為」之計次標準，顯有違背經驗法則，尤且本案已經上訴於最高行政法院中。又所謂「營業行為」與「單一有償遞送行為」概念上有不同之範圍云云，並無任何法律上之依據，而且所謂「營業行為較單一之一次有償遞送行為為廣」，究竟「廣」之定義為何？又如何區分每一次「營業行為」和另一次「營業行為」？被告不服該判決，已依法提起上訴。再者，依法條文義解釋，只要有以營業為目的為遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之行為者，即屬違法，並無必要區分是否為單一之一次有償遞送或多次有償遞送，尤且亦無任何明確之區分行為次數之標準。徒以所謂「營業行為」範圍較廣，則其所包攝之範圍是否可以涵攝全部之遞送行為，是否又應以委託遞送對象，亦或收件對象，還是以某一段時間為基準，均未以法律文字明定，如此反徒增適用法律之困擾。因此條文既已經載明以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件（實務上郵件交寄係按件計價）為營業者，即屬違法，而原告每一件遞送具有通信性質之郵件均有收取對價，足證其每一次之遞送行為均係一次營業行為，被告據以處罰並無違誤。
⑷查原告第一次接獲被告所為處分係在93年4 月間，該處
分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，為原告所不爭；原告亦自承係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即屬一次營業行為，被告處罰其投遞郵件之營業行為，於法殊屬無違，縱使被告另案處分書之處分時點或可與本件處分之時點有部分重疊，惟觀之該等處分書所載之違法事實，可知二者處罰之投遞行為並不相同，本件原告被處分之郵件投遞行為，係在被告93年4 月間對原告科處罰鍰並命其立即停止違法投遞行為之後，以郵政法所稱之「按次連續處罰」，係處罰其每次之「投遞行為」，而本件所處分之投遞行為，既與被告其他處分書所處罰之遞送行為不同；換言之，本件所處罰之遞送郵件行為，前未曾受處罰，則被告此次再予處罰，自無違一事不二罰之原則。
⒌原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之
禁令，仍繼續進行投遞，核其所為具違法性及故意性應無疑義：
⑴按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無
特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官會議釋字第275 號解釋著有明文。故對於違反行政法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。
⑵司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」，
屬證據法則之認定過程，乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7 條與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條，被告不得適用前述司法院大法官會議釋字第275 號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂「行政機關不得再以『推定過失』之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。
⑶原告復稱其「自民國84年起，即有遞送與本件受罰標的
相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言」云云，因違法行為終究係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為當時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞。
⑷查郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有
知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⑸另查，郵政法第6 條第1 項明文規定：「除中華郵政公
司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，應不可能不知情。
⑹原告於92年6 月3 日至92年10月23日間之違反郵政法行
為，經被告於93年4 月28日以交郵字第0930004436號函送之郵字第001 號處分書，處以100,000 元，並令停止遞送信函、名信片或其他具有通信信質文件等營業行為，原告於93年4 月29日收受上開處分書後，仍繼續為遞送至96年5 月23日止，經被告分別依違反郵政法事件處分39次（如附表），本件為被告因原告違反郵政法所為之第37件行政處分，經採納證物其違法時間為95年6 月
1 4 日，當月份未發現其他違反郵政法行為，且與前次（即第36件）行政處分所認定之違法行為（95年4 月19日至95年5 月5 日）及後一次（即第38件）行政處分所認定之違法行為（95年8 月2 日至95年8 月3 日）之期間並無重複之處，故無原告所指稱重複處罰情事。又原告於93年4 月29日收受被告93年4 月28日交郵字第0930004436號函送之郵字第001 號處分書後之每一次遞送具有通信性質郵件之營業行為，均屬一次違法行為，得分別予以處分，亦為鈞院多數判決所認同，僅少數判決以所謂「營業行為之概念較單一之一次有償遞送行為廣」為理由而為被告不利之判決（如鈞院95年度訴字第4048號判決），但業經被告提起上訴。另原告類此違法事件行政訴訟分別經鈞院於95年3 月17日（94年度訴字第01
422 號）、95年4 月25日（94年度訴字第01615 號）、95年6 月8 日（94年度訴字第03208 號）、95年6 月29日（94年度訴字第03284 號）、95年6 月30日（94年度訴字第03283 號）、95年7 月31日(95 年度訴字第0125
6 號) 、95年8 月24日（95年度訴字第00113 號）、95年8 月30日（95年度訴字第00216 號）、95年9 月14日（95年度訴字第00414 號）、95年9 月21日（95年度訴字第00 11 2 號）、95年9 月21日（95年度訴字第0016
1 號）、95年10月11日（94年度訴字第0375 3號）、95年10月31日（95年度訴字第00217 號）、95年10月31日（95年度訴字第00162 號）、95年12月21日（95年度訴字第01533 號）、96年2 月1 日（95年度訴字第02135號）、96年4 月4 日（95年度訴字第02508 號）、96年
4 月12日（95年度訴字第02903 號）、96年4 月18日（95年度訴字第03175 號）、96年4 月19日（95年度訴字第03483 號）、96年5 月10日（95年度訴字第03730 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04046 號）、96年5月16日（95年度訴字第02910 號）、96年5 月16日（95年度訴字第04041 號）、96年5 月16日（95年度訴字第03729 號）、96年5 月24日（95年度訴字第03494 號）、95年6 月13日（95年度訴字第04049 號）、96年6 月21日（95年度訴字第04204 號）判決，總計28次宣判「原告之訴駁回」在案，顯見原告早已知悉其遞送之行為係屬違法，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
⒍郵政法第6 條第1 項郵政專營權之規定並未限制一般人民之工作自由權，並非違憲：
⑴憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行之
，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⑵在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵
政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務；其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新臺幣9 萬元以下罰金」（參郵政法第8 、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件恐將無人遞送，有損害人民通信權利之虞，故世界上大部分主要國家（包括美國、日本、印度、中國大陸、香港、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞等）為保障郵政普及服務，在未建立健全機制或相關配套措施前，仍維持郵政專營權制度。
⑶另原告主張專營權限制人民選擇秘密通訊方式之自由一
節云云，惟查立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6 條明文規定僅郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⑷在郵政服務普及化方面，原告認為讓郵政公司依法保有
專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之一節。經查政府對於普及化服務所採取之政策大致有以下數項：
①賦予專營權，以交叉補貼方式為之，如郵政服務。
②業界共同設立普及服務基金，均攤偏遠地區之服務虧損，如電信服務。
③政府編列預算補助偏遠地區之虧損，如客運服務。
④政府成立專責機構督辦。查郵政服務為具利潤低、成
本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予郵政公司擁有部分郵件專營權。
⑸原告所謂「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯
然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」云云並引用所謂「三階段理論」置辯一節：
①就比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相對
公益程度，學者間對此本有不同之認定標準，有認僅需合乎公益目的，有認需為重大明顯公益，惟不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法第12條所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗，至於原告之主張僅為原告引用某一學者之意見，其採用最嚴格之審查標準非屬適切故未成通說，實不應予採納。
②在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為
退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6 條中就部分郵件為限制營業規定，即「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，既立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
③另查該陳述僅為原告引用學者之意見，本無任何法律
上之拘束力，是否與我國情相符非無可議，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如何謂「重大公共法益」，何謂「顯然非常嚴重」，益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。再者，原告以此主張郵政法之相關規定侵害人民之工作權更屬無稽，蓋郵政法之相關規定完全未限制人民不得以運送或傳遞為業，僅係針對其運送之客體做一規範，而非限制人民選擇職業之自由，譬如限制旅客搭飛機攜帶物品之種類，絕不等同於限制人民居住遷移之自由。
④綜上，原告援引學說主張所謂此限制侵害人民自由選
擇工作之權利，顯然引喻失義，將規範其他事項之限制，自行曲解引申為限制或侵害人民工作自由之權利，實無足採。
⑹此外，原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民信
函涉及國家機密之重大公共法益」云云，更屬錯誤之假設，所謂「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，僅係原告自己憑空之想像而已。蓋電子科技再發達，其以0 和1 型式儲存在於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件。另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒎系爭處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別：
⑴按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以
書面為之者，應記載下列事項︰二主旨、事實、理由及其法令依據。」復按「『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』為90年1 月1 日施行之行政程序法第111 條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯（尚須實質審查才能知悉者），即難指該行政處分為無效。」最高行政法院95年度判字第336 號判決著有明文。⑵查本案系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告
認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於95年10月11日以交郵字第0950045744號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，其系爭郵件影本上違法時間、地點皆有收件人住址、收據日期及付款期限等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址部分經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。
⑶本案原告遞送和信超媒體股份有限公司（地址為臺北市
○○區○○○路）寄交林君（桃園市○○○街）繳費通知，則本件處分書記載違法地點為桃園地區，自係相當明確。又本案繳費通知係以95年6 月21日為繳費期限，而通報單記載之舉發日期為95年6 月14日，依常理判斷該信件原告應於95年6 月14日之前即已投遞完成；故認定系爭違法證物違法時間為95年6 月間。綜上，本件處分書記載違法日期時間為95年6 月實屬合理且明確。原告每完成一件投遞行為即屬一營業行為，被告為作業上之便利以每次舉發或查獲之證物併為一次處分，已屬以較有利於原告之方式來認定原告之違法行為，從而本案原告之違法行為地點乃在桃園地區，違法時間於95年6月間，則本件處分書所記載原告之違法事實已臻明確。⑷本案於函請原告陳述意見時，已檢送相關違法證物影本
，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定之程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造間就本件違法事實之認知。
⒏綜上所陳，本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實
至為明確，且係累犯，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告之原處分，並無違誤。
理 由
一、原告主張：被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，有違行政程序法第102 條及第10
4 條之規定。郵政法第6 條第1 項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之電信費帳單，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。被告以原告違反郵政法第6 條第1 項規定，以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1 款處原告罰鍰500,000 元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，然該處分書於95年6 月26日送達原告，故被告以原處分對於原告95年6 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰500,
000 元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，顯已為被告以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋，被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，即有重複處分之違法。被告就本訴願決定之裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失。郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競爭，亦有「郵政法第六條及第四十條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5 月19日立法院第6 屆第3 會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖照程序委員會之意見，致未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者抨擊，即可知連被告亦知郵政專營權的改革已刻不容緩。為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會，其違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙其行使答辯之權利。系爭郵件屬於郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之文件，郵件處理規則第4 條第2 項就「通信性質」所為之定義，核與母法郵政法第6 條第1 項相符且未逾越母法之授權。原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函」顯不足採。原處分乃就第一次處分書送達後之違規營業行為，加以按次連續處罰，於法並無不符。原告所援引之前揭判決僅係個案判決，並非判例，且依其判決數量亦可知此係貴院之少數見解，又因前揭判決有違背法令之事由，已經上訴而非該案之最後決定，不能拘束法院依法所為之判斷。
原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，不顧被告之禁令，仍繼續進行投遞，核其所為具違法性及故意性應無疑義。按郵政法第6 條第1 項郵政專營權之規定並未限制一般人民之工作自由權，並非違憲。系爭處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別，原告每完成一件投遞行為即屬一營業行為，被告為作業上之便利以每次舉發或查獲之證物併為一次處分，已屬以較有利於原告之方式來認定原告之違法行為，從而本案原告之違法行為地點乃在桃園地區，違法時間於95年6 月間，則本件處分書所記載原告之違法事實已臻明確。本案於函請原告陳述意見時，已檢送相關違法證物影本，處分書並記載有違法事實、違法日期時間、違法地點、處分依據及內容，則本件處分之主客觀範圍已相當明確而達可得確定之程度，並無與他件行政處分混淆或重疊之虞，且無礙兩造間就本件違法事實之認知。本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實至為明確，且係累犯，原告所為主張顯無理由而不足採，從而被告之原處分，並無違誤等語，資為抗辯。
三、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條第1 項、第40條第1 項、第48條分別定有明文。另違反郵政法第40條規定，初犯者處最低罰鍰10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰，此觀交通部以92年7 月4 日交郵字第0920007677號訂定之「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第7 點規定甚明。核該要點內容係為使行政機關裁量權行使得以一致而公平，乃依立法目的所為之合理標準，與法律規定意旨無違，行政機關辦理相關案件，自應據以適用。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告93年4 月28日交郵字第0930004436號函及處分書送達回執、95年10月11日交郵字第0950045744號函、95年10月26日交郵字第0950055616號函、和信公司繳款單及系爭郵件封面、被告認定違法事實時間地點一覽表、桃園責任中心局舉發違反郵政法事件通報單、原告95年10月19日九五強函字第72號函、被告95年6 月23日交郵字第0950006328號處分書、93年4 月28日郵字第001 號處分書、93年11月17日郵字第3 號處分書、95年7 月7 日交郵字第0950006731號處分書、第00000000 00 號處分書、95年12月12日交郵字第0950012119號處分書、96年5 月21日交郵字第0960004969號處分書、相關新聞剪報、「郵政專營權及普及服務制度之研究」專家座談會開會通知單、立法院第6屆第3 會期第14次會議紀錄、被告處分書目錄、被告對原告違反郵政法事件（第1 、2 、34至39次處分書）採納證物期間一覽表、案關送達證書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：被告是否違反行政程序法第102 條規定未給予原告陳述意見機會？依郵政法及郵件處理規則規定，系爭郵件是否屬「通信性質之文件」而應為處罰客體？郵件處理規則是否違反母法授權目的及範圍？原處分所依據法規是否侵害原告之工作權？本件原告是否具故意或過失？原處分是否違反行政程序法第36條、第
104 條規定？有無重複處罰情事？原告所引用臺灣高等法院
94 年3月8 日93年度上易字第1106號判決，於本件是否適用？被告依郵政法第40條規定「按次連續處罰」之次數計算基準是否適法？所處罰鍰有無違誤？茲分述如下：
（一）按郵政法第6 條第1 項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。郵件處理規則第2 條規定：「所稱郵件，指客戶以信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，向中華郵政股份有限公司交寄之文件或物品。郵件除包裹外，統稱函件。」第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」係依郵政法第48條授權所為之細節性、技術性行政規則，為本於上開意旨所頒訂，並未逾越郵政法等相關規定之授權目的及範圍，亦未加重人民負擔，與憲法尚無牴觸，行政機關據以作成行政行為，自屬適法。
從而，原告主張依據經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據；其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權云云，自無足採。
（二）次按，人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，憲法第23條亦規定甚明。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪；亦無何人民選擇秘密通訊方式之自由可言。核該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。
（三）另按，法官依據法律獨立審判乃憲法第80條所明定；法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。經查，郵政法第6 條第1 項之規定，現仍屬有效之法律，而原告受託遞送之上述電信費帳單，因已固封，且事涉個人使用電信設備及繳費情形，具有對特定收件人傳達意思、觀念或事實之功能，亦具有通信性質，揆諸前開五、（一）說明，自屬郵件，洵堪認定。而本件係原告第37次經被告以其違反郵政法第40條規定而為處分，為兩造所不爭，並有被告分別製作之處分區間統計、處分書目錄在卷可稽，則原告未受中華郵政公司委託，遞送上述具有通信性質之文件為營業，被告依上揭郵政法第40條第1 款及作業要點規定，裁處原告罰鍰50萬元及為上述停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業之處分，於法自無不合。原告主張其所遞送之上開文件非郵政法第6 條第1 項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採。至臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，又非針對郵政專營權範圍所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，而無從以之推翻本院前開認定。
（四）復按，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：…二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。」為行政程序法第102 條、第39條、第104 條第1 項第2 款所明定。經查，被告為本件處分前業依行政程序法第102 條、104 條規定，以95年10月11日交郵字第0950045744號函通知原告於文到7 日內陳述意見，有該函1 件附卷可稽（參見原處分卷第7 頁至第8 頁），此亦屬調查證據之一環。且觀諸該函說明第2 點第2 款事實欄記載，業已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，是原告主張被告未經合法調查程序；及於陳述意見之通知書中未具體陳明原因事實，俱與事實不符，要無可採。再觀諸被告於原處分書中既已就違法時間、地點、對象、交寄者為表明，並有前揭郵件影本在卷可憑，已可確定原處分之原因事實，則原告主張被告未依法詳載原告之違規事實，應屬無效；及泛稱原告處分之事證不符云云，亦無可採，併此敘明。
（五）又按，「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一 行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。…」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。…四、政府機關為實施取締等業務，而取得取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」行政程序法第46條第2 項、政府資訊公開法（94年12月28日公布）第18條分別定有明文。本件「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」係被告行政處分決定前之準備作業文件，而「檢舉內容」因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，依前揭法律，被告並無公開之義務，被告因而拒絕原告閱覽，並無不合。又本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物，已足資認定原告違規事實，因而未赴現場採證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之必要，原告主張被告調查程序不合法云云，不足採信。
（六）再按，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275 號解釋可資參照，是於95年2 月5日行政罰法施行前，違反行政法上之義務，固亦以行為人具有違法之故意或過失為責任條件。惟查，本件原告於92年4 月間，即因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被告以92年4 月30日交郵字第0920033318號函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，並檢附郵政法相關規定及詳為說明不得投遞之郵件範圍在案，有該函文附卷可稽（參見原處分卷第91頁至第92頁）；且於本件違法行為前之92年6 月至95年6 月間，原告曾因相類似之行為同經被告依郵政法第40條連續處罰36次，為兩造所不爭執，並有原告及被告所提出之處分書目錄及統計表附本院卷為證，則其再次為本件違法行為，自有故意，被告予以處罰，並無不合。原告主張其無故意、過失云云，要無足採。
（七）末按，郵政法第40條所稱之「按次連續處罰」，乃指經被告依該條前段處分後之每1 次違法行為，均得連續處罰。是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1 次違法行為均屬每
1 「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。易言之，原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體。查本件原告第1 次接獲被告所為處分係在93年4 月29日，該處分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，有被告93年4 月28日交郵字第0930004436號函、取締違反郵政法事件處分書、送達證書附卷可參；且原告係以投遞郵件為營業，並經其自承在卷，則其每次之遞送郵件行為，即係其營業行為之一部分；又原處分係被告對原告所為之第37次處罰，其處罰之時點皆未與前36次之處罰時點重複，此觀卷附之處分書目錄及採納證物一覽表即可知。則本件被告以原告於95年6 月間復有投遞郵件之營業行為，乃予以處罰，於法殊屬無違。至於原告主張「被告以95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書，依同法第40條第1 款處原告罰鍰500,
000 元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，該處分書於95年6 月26日送達原告，故被告以原處分對於原告95年6 月遞送系爭郵件為營業情事，予以處罰500,000 元並命停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，顯已為被告以95年6月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書之效力所涵蓋，被告對於之前處分效力所及之本件違規事件，再為本件之處分，即有重複處分之違法。」一節，因其所稱之95年6 月23日交郵字第0950006328號取締違反郵政法事件處分書，係處罰原告在95年2 月間之違章行為，與本件所處罰為95年6 月者不同，兩者並無重複處分或相互涵蓋之問題，故原告之上節主張，亦非可採。
六、綜上所述，原處分以原告確有違反郵政法第6 條第1 項之行為，且係第37次違規，乃依同法第40條第1 款規定及上開交通部執行違反郵政法事件取締作業要點裁處原告罰鍰500,00
0 元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 4 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 96 年 12 月 4 日
書記官 林佳蘋