臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01696號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0202號復審決定書，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原係財政部秘書，經被告以民國（下同）93年6 月3日部退二字第0932379174號函核定，自93年7 月2 日退休生效並支領月退休金。嗣被告以95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函（下稱系爭處分）依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之
1 ，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）952,334 元；又原告自63年2 月12日至65年4月10日雖擔任教師兼事務組組長，惟該主管職務所支領之主管津貼，並非前開公保優存要點所規定「依公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」，故該段年資依規定無法計列為最後在職同等級人員現職待遇之主管職務加給計算內涵，而否准其列計主管加給之請求。原告不服，提起復審亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准原告於63年2月12日至65年4月10日任職學校
事務組長主管加給新台幣（下同）2000元併計於現職待遇內之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈請求駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭處分依公保優存要點第3點之1，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為952,334 元，並否准原告於63年2 月12日至65年4 月10日任職學校事務組長主管加給2000元併計於現職待遇內，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原處分違反法律不溯及既往原則：
⑴按「現行遺產稅法既無明文規定溯及既往，則該法第8
條但書對於繼承開始在該法令公佈以前之案件自不適用。」為司法院大法官會議釋字第54號解釋所明釋。次按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」亦為中央法規標準法第13條所明定。
⑵查前開優惠存款要點之訂定，為政府照顧勞苦功高退休
人員之德政，且已行之有年，對安定退休人員的生活，有莫大的助益。倘該要點因時空變遷，有修正之必要時，亦只能自修正公布生效日起開始適用，不得往前追溯適用否則法律會永久處於不確定性，人民權利亦無由保障，影響整體社會之秩序。但被告95年1月17日部退一字第0952585501號函，修正核減公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並規定自95年2月16日開始適用，且往前追溯己退休人員一體適用實施，再以95年5月5日部退管二字第0952639637號函通知原告核減得辮理優惠存款的金額，由原來之159萬5500元，變更為95萬2334元，計減64萬3166元，明顯違反前揭中央法規標準法第13條規定及司法院大法官會議第54號解釋，即行政命令不得違背法律命令之意旨，應予撤銷。
⒉被告原處分違反信賴保護原則：
⑴按「信賴保護原則攸關憲法上人民權力之保障，公權力
行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公佈施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」為司法院大法官會議釋字第525號所明釋。次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」復為行政程序法第8條所規定。
⑵所謂信賴保護原則，乃源自「法安定性原則」，人民因
信賴行政機關特定行為，而為財產或其他權利之處分者，如其信賴之成立善意且無重大過失，即應受到保護，故制定法規或適用法規均不得溯及既往發生效力，使人民更為不利。
⑶原告自93年7月退休後，依行為時優惠存款要點規定，
退休時所領取之公保養老給付，係以「全額」享有百分之18利率之優惠存款，每個月台灣銀行均按期匯撥優惠存款之利息入原告之存款帳戶，2年多來已構成信賴利益之一部分，此信賴之成立為善意且無重大過失，依前揭大法官會議解釋意旨，即應受到保護，不得以事後發布之不利法令，追溯適用剝奪原告既存合法享有的權利。
⒊原處分無法律依據：
⑴依中央法規標準法第5條第2款之規定:關於人民之權利
義務之事項應以法律訂之。另參酌司法院釋字第443號、第479號解釋之意旨，行政命令若欠缺法律授權之依據，或逾越母法之限度者，無效。
⑵按退休給與之計算與攸關退休人員之權利至鉅，依前揭
中央法規標準法第5條第2款之規定，原應以法律明文訂定，惟被告不循修法途徑，僅便宜以一紙行政命令，遂規定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比(85%至95 %)。查該上限百分比並未見法律明文規定，怎能由行政機關恁意擴權憑喜好決定。又查該行政命令亦無法律授權依據，依前揭規定應自始無效。
⑶原處分關於退休所得上限百分比之計算公式不合理。原處分關於退休所得上限百分比之計算公式為：
退休所得(分子值)包括:月退休金、公保養老給付優惠存款利息、年終慰問金。
現職待遇(分母值)包括:本俸、專業加給(加權平均數)、主管職務加給、年終工作獎金。
查上項計算公式關於現職待遇(分母值)部分，只計本俸、專業加給、主管職務加給，而沒有考慮考績獎金及其他給與，明顯與現職待遇不合。又專業加給係以各職系專業加給之加權平均數為準而非在職時曾實際支領的專業加給，對原告明顯不利。故上揭計算公式不合情、理、法，至為明顯，應予撤銷。
⒋請將原告任教師兼事務組長之主管職位，列入現職待遇之主管職務加給核計。
⑴被告95年1月17目部退一字第0952585501號公告函中，
並未詳細界定「主管」之範圍，而被告擅以未經銓敘之理由，抹煞原告在中華民國境內曾任主管之資歷。誠難令人信服。
⑵依據公務人員俸給法第12條(轉任)，及第17條(核定年
資)之規定:曾任公立學校教育人員轉任行政機關性質程度相當職務時，得依規定核計加給及職務;反之亦同。本案雖有被告95年4月28日退二字第0952632885號函之略釋，但行政命令不得與法律命令牴觸，否則無效。
⑶依據被告95年1月17日部退一字第0952585501號公告函
中，只要任職主管10日以上，即可列入現職待遇之主管職務加給核計。但原告所任事務組長經學校證明確有支領主管津貼(附件)，均符合主管資格之規定，且擔任主管長達2年多，卻被排除在外，天理何在??令人難以心服。
⒌謹就原告63年2月12日至65年4月10日，任職台北市碧湖國小事務組長之主管加給核發之法令依據說明如下:
⑴主管加給核發之法令依據：為行政院人事行政局自民國
60-94年發布之「全國軍公教員工待遇支給要點」中之「公立各級學校校長暨老師兼任主管人員職務加給支給標準表」核發。該標準表最近一次由行政院核定之日期為94年1月24日(如附件)。
⑵經查上開標準表係行政院依該院之權責劃分，授權人事
行政局依「公務人員俸給法」研擬訂定，報請行政院核定公告，並由教育部施行。
⑶從該支給標準中，有公務人員各職等並列，可知人事行
政局研擬時必係依「公務人員俸給法」中之主管加給內容辦理無疑。因之;原告所領之主管加給，其法源依據與公保優惠存款要點之「公務人員俸給法」規定之主管加給相符。請將原告所領之主管加給2000元，列入現職待遇之主管職務加給核計。
⒍綜上所述，原處分明顯違反法律不溯既往原則、信賴保護
原則，被告「無違法之說」，顯然訛詐良民，讓騙百姓，欺世盜名，難以自圓其說。請撤銷原復審決定及原處分。
並應將原告前任職事務組長之主管加給2 千元，列入現職待遇之主管職務加給核計，以維法紀。
㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……（第6項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇……，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1. 按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6500 元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」本案原告係於93年7月2日自財政部退休並支領月退休金之公務人員，故本部前開95 年5月5日部退管二字第0952639637號函，依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤，合先敘明。
⒉原告指稱本部95年5月5日部退管二字第0952639637號函之處分，違反法律不溯及既往原則一節，茲說明如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週
期性質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（臺灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之
處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述，其中釋字第211號解釋謂：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第455號解釋意旨（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。
⑶綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，若未
來退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。準此，已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒊原告指稱95年5月5日部退管二字第0952639637號函之處分，違反信賴保護原則一節，茲說明如下：
⑴查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行
政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵復查司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預先定
有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，本部在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及
生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日新修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜合以上意旨，本部因隨「現今社經及政治環境之發展
」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒋原告指稱95年5月5日部退管二字第0952639637號函之處分，並無法律依據一節，茲說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由本部依職權辦理：
①考試院及本部依憲法增修條文第6條第1項、考試院組
織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。本部亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層級
化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由本部於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。故本部（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③另查公保優存要點第1條規定：「退休公務人員公保
養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案（公保優存要點3之1）未以法律定之，違反中央法規標準法第1項第2款及第6條而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度將失其附麗（自始即不應存在有公保養老給付優惠存款制度）。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係本部依職權，於63
年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，本部自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反法律保留之情事。
⒌原告不服改革方案之主管職務加給計算方式，並請求將其
曾任教師兼事務組長之年資，列入現職待遇計算內涵之主管職務加給等節，玆說明如下：
⑴原告指稱本部95年1月17日部退一字第09525855501號函，並未界定主管職務加給如何計列一節，說明如下：
查前開公保優存要點第3點之1第6項及第7項規定，改革方案之計算內涵中，主管職務加給之計列，以該主管職務係依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給為前提要件。另查臺北市內湖區碧湖國民小學95年6月30日北市碧小字第95002號服務證明書所載，本案原告自63年2月12日至65年4月10日於該校擔任教師兼事務組組長，惟該主管職務所支領之主管津貼，並非前開公保優存要點所規定「依公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」，故該段年資依規定無法計列為最後在職同等級人員現職待遇之主管職務加給計算內涵。
⑵原告指稱改革方案與公務人員俸給法令牴觸一節，說明
如下：查公務人員俸給法第12條第1項規定：「公立學校教育人員、公營事業人員轉任政機關職務時，其俸級之核敘，除其他法規另有規定外，依其考試及格所具資格或曾經銓敘審定有案之職等銓敘審定俸級。行政機關人員轉任公立學校教育人員或公營事業人員時，其服務年資之採計，亦同。」同法第17條第1項規定：「公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終(度)考績(成、核)合於或比照合於公務人員考績法晉敘俸級之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：…四、公立學校之教育人員年資。…」準此，公立學校教師於轉任公務人員時，其曾任教師年資與轉任之職務性質相近程度相當者，得按年提敘俸級，與其是否曾任主管無涉；另，本次改革方案係針對現階段部分人員退休所得替代率偏高之情形，就退休所得合理性、政府財政負擔等面向，所訂定之具體可行因應方案。因此，公務人員俸給法與改革方案之立法意旨及規範面向均不相同，並無原告所稱行政命令牴觸公務人員俸給法令之情事。
⑶又原告指稱改革方案中，主管職務加給之計列方式，規
定任職主管10日以上即可計列主管職務加給，而其曾任教師兼事務組長年資無法計列主管職務加給，原告難以心服云云，已說明如上，不予贅述。
綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回其訴。
理 由
一、按公保優存要點第3 點之1 第1 項規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……」、同點第2 項規定：
「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、同點第3 項規定：「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……」、同點第6 項規定：「第1 項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇……，其定義如下：㈠每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。㈡最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2 款人員於該期間同時具有第1 項第1 款、第2 款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500 元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。……」、同點第7 項規定：「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……」、同點第8 項規定：「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」
二、次按公保優存要點第3 點之1 第6 項及第7 項規定，改革方案之計算內涵中，主管職務加給之計列，以該主管職務係依「公務人員俸給法規」規定支領主管職務加給為要件。是知主張退休列計主管職務加給者，須其主管職務係依「公務人員俸給法規」規定支領主管職務加給者，始足當之。
三、查原告原係財政部秘書，經被告以93年6 月3 日部退二字第0932379174號函核定，自93年7 月2 日退休生效並支領月退休金。嗣被告於95年5 月5 日以系爭處分依公保優存要點第
3 點之1 ，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為952,334 元；又原告自63年2 月12日至65年4 月10日雖擔任教師兼事務組組長，惟該主管職務所支領之主管津貼，並非前開公保優存要點所規定「依公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」，故該段年資依規定無法計列為最後在職同等級人員現職待遇之主管職務加給計算內涵，而否准其列計主管加給之請求。原告不服，提起復審亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有基隆市信義區中興國民小學93年5 月31日基中興小人字第0930000063號函、原告臺北市內湖區碧湖國民小學（下稱碧湖國小）62、63學年教員成績考核通知書、考選部64年11月24日（64）選一字第4107號函、碧湖國小服務證明、系爭處分及復審理由書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：系爭處分依公保優存要點第3 點之1 ，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為952,334 元，並否准原告於63年2 月12日至65年4 月10日任職學校事務組長主管加給2000元併計於現職待遇內，是否適法？
四、經查：㈠本件原告係於93年7 月2 日自財政部退休並支領月退休金之
自願公務人員，有被告93年6 月3 日部退二字第0932379174號函影本附原處分足佐，故被告前開95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函，依公保優存要點第3 點之1 核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法自屬有據，合先敘明。
㈡查原告訴稱被告上開95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函，違反法律平等暨不溯及既往原則等語。然查：
⒈按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法
制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2 月3 日以台64財字第989 號令訂定發布本件公保給付優存要點6 點後開辦。
⒉按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與
所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第
443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留。是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
⒊又，優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策
性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7 條及行政程序法第6 條規定之平等原則相違背。故被告上開95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函，違反法律平等原則。
⒋又，本件行政主管機關係依現實社會經濟狀況、財政收支
情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。而公務人員以其所具之前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休人員或將來辦理退休人員，無論首次辦理或換約續存，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款，均應受相同之規範。本於退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿與臺灣銀行換約時，始適用修正要點，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故修正要點係往後生效並無溯及既往，自無違反不溯及既往原則。故被告上開95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函，亦無違反法律不溯及既往原則可言。
⒌原告另訴稱95年5 月5 日部退管二字第0952639637號函，違反信賴保護原則等語。惟查：
⑴按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權
力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院大法官會議釋字第525 號解釋在案。
⑵是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適
用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；②信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；③信賴在客觀上值得保護等要件。
⑶次按釋字280 號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利
息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」。準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施，係以維持基本生活相當（所需）為限。
⑷又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢
止，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告因上揭優惠存款要點之修正，縱因之受有優惠存款利息差額之損失，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
⑸據上，本件原告公保養老給付金額之優惠存款係訂有期
限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無信賴保護原則之適用。原告之主張容有誤解法令情形，難以採憑。
五、至原告另爭執自63年2 月12日至65年4 月10日止，任職之碧湖國小教師兼事務組組長，支領主管津貼擔任主管職務一職，請求併計此部分主管加給2,000元於現職待遇內部分。
㈠查原告自63年2 月12日至65年4 月10日於該校擔任教師兼事
務組組長，並支領主管津貼之事實，固經臺北市內湖區碧湖國民小學95年6 月30日北市碧小字第95002 號服務證明書所載（附原處分卷第②宗）。惟查該證明書並未載明原告自63年2 月12日至65年4 月10日止所支領之主管加給係依「公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」，則原告此部分之請求是否符合前揭公保優存要點之規定即有疑義。
㈡況原告65年1 月26日起至65年4 月10日止，因參加職前訓練
辦理留職停薪，顯見該段期間並無支領薪資，遑論支領主管加給，有該證明書之備註記載可資佐證，原告卻仍申請此期間主管加給之併計，自屬有誤，為無理由，被告未予論列，自無違誤（被告原處分僅論到65年1 月26日）。
㈢原告固另提出「全國軍公教員工待遇支給要點」主張此為其
主管加給支給之法令依據，符合公保優存要點所稱「依公務人員俸給法規規定支領」之規定等語。然查，「全國軍公教員工待遇支給要點」係於84年6 月15日始經行政院以（84）台人政給字第23000 號函第一次修訂，並自84年7 月1 日起實施，有該法規基本資料在卷足考，可知原告所爭執之上述支領主管加給期間，所稱「全國軍公教員工待遇支給要點」尚未修訂實施，自難據為其支領主管加給之法令依據。
㈣原告固復再提出「六十年度軍公教人員待遇調整辦法」，主張該辦法即為其所支領主管加給之法令依據等語。但查：
⒈按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對
多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」、「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第150 條第1 項及第2 項分別定有明文。是知稱法規命令者，係指經法律授權且載明法律授權依據之法規，而言，否則即不具法規命令之性質，而難謂為法規。原告所提「六十年度軍公教人員待遇調整辦法」並無法律授權之依據，自未符合上開法規命令之性質，難謂為法規。
⒉再者，按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關
，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條第1 項及第2 項亦分別定有明文。
⒊審諸「六十年度軍公教人員待遇調整辦法」，係行政院於
59年6 月19日以院臺五十九人政肆字第13800 號令公布，有原告所提該待遇調整辦法影本在卷足佐，該辦法第1 條載明：「為安定軍公教人員生活，逐步改進待遇制度，以增進行政效率起見，特訂定本辦法。」可知本辦法訂定主要目的在指令全國調整軍公教人員待遇之調整方針，至於有關支領待遇人員所屬之機關人員，或「軍事人員」、或「教育人員」、或「公務人員」，本應各依其所隸屬機關所應適用之相關法令（母法法令）辦理待遇調整之細節，尚非因該辦法之指示即生全國所有「軍公教人員」薪資改適用該辦法內容支薪之情形；況且，偏查該辦法全部條文並無法律授權依據之記載，是知「六十年度軍公教人員待遇調整辦法」充其量應僅具行政規則之性質，不具「公務人員俸給法法規」之性質，自非原告所稱其主管加給支領之法令依據。
⒋是故，本件原告所提「六十年度軍公教人員待遇調整辦法」
尚非屬前開公保優存要點所規定「依公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」之法規，故而原告所爭執之該段年資自無法計列為最後在職同等級人員現職待遇之主管職務加給計算。原告對此，亦容有誤會。
六、綜上，原告所訴均委無足採，從而被告以系爭處分依公保優存要點第3 點之1 ，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為952,334 元，暨以原告自63年2 月12日至65年
4 月10日雖擔任教師兼事務組組長，惟該主管職務所支領之主管津貼，並非前開公保優存要點所規定「依公務人員俸給法規規定支領之主管職務加給」，故該段年資依規定無法計列為最後在職同等級人員現職待遇之主管職務加給計算內涵，而否准其併計主管加給之請求，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷並令被告作成准原告於63年2 月12日至65年4 月10日任職學校事務組長主管加給2000元併計於現職待遇內之處分，均無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 文 舟
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 28 日
書記官 陳 清 容