臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01608號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月16日96公審決字第0206號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原為臺灣省政府編審，前經被告以民國（下同）93年5月6 日部退三字第0932367395號函核定自93年5 月31日退休，並附發公務人員月退休金證書，支領月退休金，且隨即於退休日起與臺灣銀行股份有限公司彰化分公司訂立新臺幣（下同）1,338,000 元退休公務人員之公保養老給付優惠存款契約，至95年5 月31日期滿。嗣因被告以95年1 月17日銓敘部部退一字第0952585550號函增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3 點之1條文，並定自95年2 月16日實施，迨原告上開退休公務人員之公保養老給付優惠存款契約期滿後，被告乃依上開規定，核計其退休所得上限為85% ，每月退休所得之最高金額為69,471元，扣除月退休金50,042元及12分之1 年終慰問金4,57
8 元，其每月得領取之優惠存款利息為14,851元，再以優惠利率年息18% 計算，原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為990,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,338,000 元，遂以95年4 月21日部退管三字第0952631005號書函重新核定，並通知原告於公保優存要點第3 點之
1 施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額990,067 元辦理（下稱原處分）。原告不服，主張原處分侵害財產權，已違反誠信原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則云云，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈優惠存款金額及其利息，係憲法及公務人員保障法所保障之財產權，有法律保留原則及信賴保護原則之適用：
⑴公保養老之目的具有終身存續保障性，此觀「臺灣銀行
優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法」第四點第（二）（五）項可明，按公保養老給付優惠存款制度政府已實施30餘年，長期適用於眾多已退休公務人員，為其所信賴依存，並為現職公務人員所期待，其所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律。因此，該制度有信賴保護原則之適用；且公保優存利息係作為公保優存要點計算退休所得（金）之基礎之一，自為退休所得（金）之一部分。原告依公務人員退休法己取得退休之資格，其當初核定所取得之退休所得（金）（含按原核定公保養老給付金額辦理優惠存款及領取利息暨續約）之請求權，即屬原告之財產權，該退休公務人員公保養老給付優惠存款及其利息之財產權（請求權），依其公保養老目的，具有終身存續保障性，應受憲法第15條及公務人員保障法第9 條規定之保障，非依法律不得剝奪。⑵原告依公務人員退休法己取得退休之資格，其當初核定
所取得退休所得（金）（含按原核定公保養老金額優惠存款及續約）之請求權，參照司法院釋字第312 號解釋：「…公務人員退休，依據法令規定請領福利互助金，乃為公法上財產請求權之行使…」之意旨，即屬原告之公法上財產請求權，應受公務人員保障法第9 條規定之保障，非依法律不得剝奪。原告於93年5 月31日自臺灣省政府退休，依法支領月退休金（含公保優存金額利息）。然一年半後，原處分機關修訂屬行政規則之公保優存要點據以實施，原告不得已於95年6 月已先依本案原處分辦理公保養老給付優惠存款續存手續，續存之金額，從原先之1,338,000 元（利息每月20,070元），減為990,000 元（利息每月14,850元）。原處分未有法律依據，嚴重侵害原告退休金財產權，而破壞其存續保障，違反憲法第15條、公務人員保障法第9 條、法律保留原則及信賴保護原則。
⑶復審機關未糾正原處分之違法，竟謂公保優存利息，尚
非憲法所保障之財產權，且原告對尚未續存之公保優存利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護等原則之適用云云，其認事用法均有違誤。
⒉原處分違反行政程序法第123 條規定：
⑴按授益處分之廢止，使相對人因該授益處分而取得之權
益或法律地位因而發生變動，依法律保留原則，除須有法律明文如同違法授益處分之撤銷，須受信賴保護原則之拘束，因合法授益處分之廢止更應考慮受益人權益之保護，原處分機關原則上不得廢止授益之合法處分，僅於行政程序法第123 條明定之要件下，始例外允許廢止。
⑵次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一
者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」為行政程序法第123 條所明定。依學者等人之著作見解，所謂「法規事後發生變更」者，係指法律、法規命令、自治法規有所規定，修改或廢止而言，不包括不具對外效力行政規則之變更。⑶查被告93年5 月6 日部退三字第0932367395號函說明三
、備註（四）載明：原告核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款等語，屬授予利益之合法行政處分，原告對該處分而產生權益，對該處分之存續已有信賴。基於既得權之保護，除有行政程序法等12
3 條明定之要件下，原處分機關不得恣意違法廢止該授益合法處分，縱因防除對公益之重大危害之必要廢止授益合法處分，依行政程序法第126 條規定，應給予合理之補償。
⑷次查公保優存要點屬業務處理方式之行政規則非屬法律
或法規命令、自治法規，為被告所自認，然被告逕依公保優存要點第3 點之1 規定，以本案行政處分重新核算原告於優惠存款期滿續存之最高金額為99 0,067元，係一部廢止先前行政處分（廢止得優存金額347,933 元），而無法規依據，亦無合於行政程序法第123 條各款規定之要件者，揆諸前揭說明及規定，原處分顯然違法，復審決定對原告此部分有利之主張恝置不論，亦有違失。從而本案復審決定及原處分均應予撤銷，回復原告公保養老給付得續存之優惠存款金額為1,33 8,000元（其每月優惠存款利息為20,070元）。
⒊公務人員退休所得合理化改革方案中，將專業加給用平均
數計算，有違公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定：
⑴按「公務人員依其職務種類、性質與服務地區，所應得
之法定加給，非依法令不得變更」。「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。…」分別為公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條所明定，前述「法定加給」，依公務人員俸給法第2 條第5 款、第5 條規定，包含主管職務加給及技術或專業加給等，是技術或專業加給為公務人員俸給之一部分，亦為新增訂公保優存要點第3 點之1 第6 項第2 款採為現職待遇（分母值）計算基礎之一該法定加給非依法令不得變更，並非銓敘部政策形成空間，惟查該公保優存要點，就技術或專業加給係自定數額，按加權平均計算之定額計算支給，而非依現行法定各類人員適用之技術或專業加給計算支給。⑵按技術或專業加給為公務人員俸給之一部分，為增訂公
保優存要點採為現值待遇（分母值）計算基礎之一，該法定加給非依法令不得變更，並非銓敘部政策形成空間。查原告以九職等年功俸五級法制人員退休，現職人員同職等法制人員之專業加給為31,640元，原處分機關未依法適用，竟擅自變更法定專業加給，而按九職等定額專業加給加權平均數27,310元計算，以致縮減原告依法應得之公保優惠存款金額及利息，揆諸前揭規定，顯然未合。復審決定謂：本案專業加給用平均數計算，事涉主管機關政策形成空間，其內涵尚非屬復審審理範圍，亦與公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定無涉云云，實有將應依法行政事項，曲解為主管機關政策形成空間之違誤。
⒋綜上所述，原處分違反憲法第15條、公務人員保障法第9
條及行政程序法第123 條暨公務人員保障法第15條、公務人員俸給法第19條規定，並違反法律保留原則、信賴保護原則，違法侵害原告之退休金財產權，復審機關未予糾正，亦屬違法。
（二）被告主張之理由：⒈依公保優存要點第3 點之1 規定：「支領月退休金人員之
每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。…本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…」準此，公保優存要點第3 點之1 修正施行（95年2 月16日）前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。復查同要點第3 點之1 第6 項第2 款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：…3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」是以，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金12分之1 等俸給項目合計之金額，並未包含考績獎金，從而被告依上開規定，以95年4 月21日部退管三字第0952631005號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。⒉關於原告主張退休人員之公保養老給付優惠存款金額及其
利息，為憲法及公務人員保障法之財產權，有法律保留及信賴保護原則適用一節，說明如下：
⑴查原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬主觀期望，非具有公法上財產請求權：
①所謂權利，係泛指個人在國家法律秩序中之法的地位
，包括憲法上或法律上所保護之利益。其利益通常不包括法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益。
②按公務人員優惠存款制度，係政府有鑑於早期公務人
員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，爰比照「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」之規範，由被告於63年12月17 日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經當時考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。故本項優惠存款制度並無法律上之依據，且退休人員如欲辦理公保養老給付優惠存款，依公保優存要點規定僅能向臺灣銀行辦理，並由臺灣銀行先行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺灣銀行。準此，退休人員辦理公保養老給付優惠存款所按月領取之優惠存款利息，純屬政府照護退休人員所為經濟上優惠存款差額利息之補貼。
③又最高行政法院93年度判字第78號判決亦稱：優惠存
款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔；其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。準此，優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。
④綜上可知，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權
利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，是被告對尚未續存之優惠存款利息僅屬其主觀期望，尚難以未取得之優惠存款利息主張為其財產，而受憲法財產權之保障。⑵優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理，無違法律保留原則：
①考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院
組織法第6條 及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之意
旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定即可。以公保優存要點旨在提供公務人員依法退休後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，依上開司法院釋字解釋理由書，被告於國家資源有限之情形下審酌政府財政負擔，本於職權修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，無違法律保留原則。
⑶被告修改公保優存要點無違信賴保護原則，應不生合理補償之情事：
①按情事變更原則係對於當事人於發生法律關係後，為
其基礎環境之情事，在法律關係終結前，因不可歸責於當事人之事由，致發生當初所無法預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，則顯失公平、違背誠信原則或於公益有重大影響者，即應認當事人間之法律關係得為適當之調整。另依行政程序法第123 條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。…」亦有進一步之明文規定。此外，司法院釋字第475 號解釋亦肯認：基於情事變更原則，得突破信賴保護原則適用。查法理上之信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據，從而審酌客觀情境變遷並適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
②復查司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先
定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施，其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
③依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往，而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第
3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種…。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1 月17日新修訂公保優存要點第3 點之1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0 月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。且按司法院釋字第52
5 號解釋意旨，制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容；況純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴事實者，則無信賴保護原則之適用，蓋因任何行政法規皆不能預期其永久實施，法規未來可能修改或廢止，受規範對象並非亳無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。是以，退休人員公保養老給付金額之優惠存款利息來源既來自公庫，其受有社會責任之限制，從而被告基於公益本可依法定程序修改公保優存要點，且公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時必須提出辦理優惠存款續存之申請。
④優惠存款制度實施迄今，因國家經濟發展、社會環境
多所丕變，各項人事制度大幅度變革，使得現今公務人員之待遇已向上調整，造成退休所得大幅提昇，產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，形成過度照顧之情形。
加以國內金融利率下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沈重，是若仍原優存要點規定繼續實施，除與優惠存款制度之建制目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響，實有修正之必要，自得依情事變更原則修正，符合行政程序法第123 條規定，且依前述司法院解釋意旨，並無信賴保護原則之適用，自當無補償問題。另司法院釋字第485 號解釋亦指明：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需之必要程度…」又以任何法規皆非永久不變，受規範者並非毫無預見其可能修改或廢止，加以公保優存要點第5 點已明定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。
」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種…。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，原告對於尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚難以未取得之優惠存款利息，主張有信賴保護原則之適用。
⑤綜上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發展」
、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒊有關原告主張原處分違反公務人員保障法第9 條規定，實無理由；茲說明如下：
⑴查公務人員保障法第9 條係規定：「公務人員之身分應
予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」惟退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，係源政府有鑒於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5 屆第82次會議准予備查並以為退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。
⑵復依公保優存要點第2 點規定，退休公務人員須合於下
列各款條件者，始得辦理優惠存款：①依公務人員退休法辦理退休。②最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。③依中華民國84年7 月1 日公務人員退休法修正前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。準此，可知本要點訂定精神在於補貼退休所得較低之公務人員，排除如支領單一薪給等機關支領待遇所得較高者；況自84年退撫新制施行後，僅具84年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。據此，公保優存要點屬於過渡性、暫時性且有限制適用對象之政策性福利措施，並非公務人員一體適用，亦非本於公務人員身分即一律均可請求。
⑶復依司法院釋字第280 號解釋旨揭，優惠存款制度，係
藉適當之利息收入，以維持退休人員生活，另依司法院釋字第443 號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定即可。公保優存要點僅屬政策性福利措施，並非所有公務人員均可辦理，故公保優存孳息並非原告所稱之實質退休給與，亦非屬退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬原告所稱公法上之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果。是依前開解釋意旨，被告得循法定程序，基於職權，審酌客觀情勢變遷予以適時修正。從而被告依修正後公保優存要點第3 點之1 規定，調整原告得辦理優惠存款之公保養老給付上限，對於原告退休公務人員身分之請求權（如依公務人員退休法及公教人員保險法規定之退休金給與及公保養老給付等），並未予變動，故無違公務人員保障法第9 條之規定。
⑷至於原告指稱公保優存要點之修正未經法律授權一節，
查優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，且給付行政必須視政府財政狀況，為適度之調整，爰考量當時特殊之時代背景，對於早期退休公務人員予以生活上的照顧，並非適用於所有人民；是優惠存款制度自實施以來均以公保優存要點訂之；今若指公保養老給付優惠存款事項須以法律定之始得施行，則歷年退休人員依前開要點所領取之優惠存款利息勢均失其依據。
⒋有關原告主張公保優存要點第3 點之1 採計專業加給加權
平均數，違反公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定一節，說明如下：
⑴查公務人員保障法第15條規定：「公務人員依其職務種
類、性質與服務地區，所應得之法定加給，非依法令不得變更。」次查公務人員俸給法第19條規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，…」是以，上開二條文係屬現職公務人員俸給及法定加給之規定及保障；至於已退休人員已非現職人員，爰與上開規定無關。⑵優惠存款既為政府推行政策性福利措施所得之結果，而
改革方案內所稱之退休所得替代率係指退休人員在退休後所領退休金佔退休前薪資所得之比率。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，以符實際並減少爭議，且基於公保優存要點係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施，被告本得依職權予以修訂計算給付基礎，自有屬於政策形成之空間，至改革方案中現職待遇之專業加給採各專業加給表加權平均數計算之理由如次：
①較為公平合理：由於目前公務人員專業加給共計有25
種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性。因此，以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
②改革方案中，現職待遇之專業加給係以25種專業加給
表適用總人數加權平均計算，由於25種專業加給表數額高低不同，未來以加權平均數計算後，各表適用人員均依其職等適用同一加權平均數，因此，不會產生現職專業加給高者退休所得扣較少，現職專業加給低者退休所得扣較多之不合理現象。
③綜上，專業加給採各表加權平均數計算，係為考量整
體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，被告自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。
⑵基於上述理由，改革方案方採專業加給用加權平均數計
算係基於公平原則，且優惠存款並非公務人員俸給，並無公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條之適用。
⒌綜上所述，原處分及復審決定並無違誤。
理 由
一、原告主張：按公保養老給付優惠存款制度政府已實施30餘年，長期適用於眾多已退休公務人員，為其所信賴依存，並為現職公務人員所期待，其所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律。因此，該制度有信賴保護原則之適用。原告依公務人員退休法己取得退休之資格，其當初核定所取得之退休所得（金）（含按原核定公保養老給付金額辦理優惠存款及領取利息暨續約）之請求權，即屬原告之財產權，該退休公務人員公保養老給付優惠存款及其利息之財產權（請求權），依其公保養老目的，具有終身存續保障性，應受憲法第15條及公務人員保障法第9 條規定之保障，非依法律不得剝奪。原處分未有法律依據，嚴重侵害原告退休金財產權，而破壞其存續保障，違反憲法第15條、公務人員保障法第9 條、法律保留原則及信賴保護原則。被告93年5 月6日部退三字第0932367395號函說明三、備註（四）載明：原告核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款等語，屬授予利益之合法行政處分，原告對該處分而產生權益，對該處分之存續已有信賴。基於既得權之保護，除有行政程序法等123 條明定之要件下，原處分機關不得恣意違法廢止該授益合法處分，縱因防除對公益之重大危害之必要廢止授益合法處分，依行政程序法第126 條規定，應給予合理之補償。被告逕依公保優存要點第3 點之1 規定，以本案行政處分重新核算原告於優惠存款期滿續存之最高金額為990,067 元，係一部廢止先前行政處分（廢止得優存金額347,933 元），而無法規依據，亦無合於行政程序法第123 條各款規定之要件者，揆諸前揭說明及規定，原處分顯然違法，復審決定對原告此部分有利之主張恝置不論，亦有違失。
公務人員退休所得合理化改革方案中，將專業加給用平均數計算，有違公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定，復審決定實有將應依法行政事項，曲解為主管機關政策形成空間之違誤。⒋綜上所述，原處分違反憲法第15條、公務人員保障法第9 條及行政程序法第123 條暨公務人員保障法第15條、公務人員俸給法第19條規定，並違反法律保留原則、信賴保護原則，違法侵害原告之退休金財產權，復審機關未予糾正，亦屬違法。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，是被告對尚未續存之優惠存款利息僅屬其主觀期望，尚難以未取得之優惠存款利息主張為其財產，而受憲法財產權之保障。優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理，無違法律保留原則。被告因隨「現今社經及政治環境之發展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。公保優存要點僅屬政策性福利措施，並非所有公務人員均可辦理，故公保優存孳息並非原告所稱之實質退休給與，亦非屬退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬原告所稱公法上之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果。被告依修正後公保優存要點第3 點之1 規定，調整原告得辦理優惠存款之公保養老給付上限，對於原告退休公務人員身分之請求權（如依公務人員退休法及公教人員保險法規定之退休金給與及公保養老給付等），並未予變動，故無違公務人員保障法第9 條之規定。公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定，係屬現職公務人員俸給及法定加給之規定及保障，至於已退休人員已非現職人員，與上開規定無關。優惠存款既為政府推行政策性福利措施所得之結果，而改革方案內所稱之退休所得替代率係指退休人員在退休後所領退休金佔退休前薪資所得之比率。由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與計算，以符實際並減少爭議，且基於公保優存要點係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施，被告本得依職權予以修訂計算給付基礎，自有屬於政策形成之空間。改革方案方採專業加給用加權平均數計算係基於公平原則，且優惠存款並非公務人員俸給，並無公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條之適用等語，資為抗辯。
三、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告養老給付得辦理優惠存款金額計算單、被告92年5 月5 日部銓三字第0922245195號函、93年5 月6 日部退三字第0932367395號函、公務人員退休證、新聞剪報、臺灣省政府暨前公共事務管理處退休公務人員等42人最後在職等級人員現職待遇（依95年度待遇標準）計算表、合理所得計算單、公務人員月退休金證書、公務人員退休金及其他現金給與補償金計算單、臺灣省政府93年
4 月30日府人二字第0931400265號函檢附之原告申請自願退休文件、原告93年4 月9 日逾期申請退休切結書、彰化縣彰化市公所彰市義人字第9169號令、公務人員動態登記表、臺灣省政府92年4 月15日府人一字第0921400319號令、被告89銓三字第1922012 號函、87年4 月21日87臺甄三字第161284
8 號函、85年5 月8 日85臺中甄三字第1300997 號函、83年
5 月26日83臺華甄二字第1004109 號函、公務人員任用審查書、任用案聲請復審送核書、司法院74年7 月23日74臺人二字第12號函、公務人員試用期滿審查書及成績送審書、公務人員任用審查書、擬任人員送審書、人事管理人員任用審查書、公務人員履歷表等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
四、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點厥為：本件原告主張優惠存款有憲法財產權之保障是否有理？被告於原告之優惠存款期滿後重新核算其公保養老給付上限，是否違反公務人員保障法第9 條規定？被告改革方案採計專業加給加權平均數，是否違反公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定？原處分是否違反法律保留及信賴保護原則？茲分述如下：
（一）按公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」同要點第2 點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」同要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資二十五年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。（二）最後在職經銓敘審定簡任第十二職等或相當職等以上，並依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；核定退休年資超過二十五年者，每增一年，上限增加百分之零點五，最高增至百分之八十。滿六個月以上未滿一年之畸零年資，以一年計。但選擇依第六項第二款第二目第二子目計算主管職務加給者，應依前款規定，計算退休所得上限百分比。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第二點、第三點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。（第4 項）兼領月退休金之退休公務人員，其依第二點、第三點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前三項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。（第5 項）第一項第二款之簡任第十二職等及第十三職等主管人員依本點規定計算之每月實際得領退休所得低於具有中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前、後核定年資及其他條件相同之簡任第十一職等人員者，其差額得調整養老給付優惠存款金額所增之每月利息以補足之。（第6 項）第一項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇、簡任第十二職等或相當職等以上，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：（1 ）自最後在職之月起，往前推算三十六個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第一項第二款人員於該期間同時具有第一項第一款、第二款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。（2 ）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計三十六個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額二千元主管職務加給，每增加一職等增給五百元，最高增至簡任第十四職等定額為六千五百元。但支領主管職務加給合計滿十日以上未滿三十六個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。（三）簡任第十二職等或相當職等以上，指依公務人員任用法律銓敘審定為簡任（派）第十二職等、警監二階、簡任第十二職等關務（技術）監或師（一）級本俸九級以上。（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第二款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第二款第一目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。但已退休之公務人員認為以本點規定實施時待遇標準依前項第二款第二目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關切實審核者，得以該較為有利標準計算之。（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第四項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。（第9 項）本點規定實施前及實施後退休之公務人員，已依前八項規定核定之得辦理優惠存款之養老給付金額，不再變動。」。
（二）次按，退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2 月
3 日以臺64財字第989 號令訂定發布本件學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點全文6 點後開辦。上開優惠存款要點所訂之早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以1.5 倍計算，已經是18%。政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5 倍浮動利率調整為固定18% ，以補充退休所得之不足。又「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
（三）另按，所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第
1 項定有明文。經查，本件原告原為臺灣省政府編審退休之公務人員，前經被告核准自93年5 月31日退休，並將領取之退休金1,338,000 元存入於臺灣銀行，嗣因公保優存要點第3 點之1 修訂，被告乃按95年度待遇標準，核計其退休所得上限為85% ，每月退休所得之最高金額為69,471元，扣除月退休金50,042元及12分之1 年終慰問金4,578元，其每月得領取之優惠存款利息為14,851 元 ，再以優惠利率年息18% 計算，原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為990,067 元，低於原告原存公保養老給付優惠存款金額1,338,000 元，遂以原處分函重新核定，並通知原告於公保優存要點第3 點之1施 行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額990,067 元辦理，依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定990,067 元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而本件被告所為有關原告公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之核定，係依據上開公保優存要點第3 點之1之各項規定辦理，且經換算後並未超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，故被告所為之原處分，並無不合，原告訴稱原處分顯然違法，且違反法律保留原則云云，即有誤解，洵非可採。
（四）復按，「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525 號解釋甚明。因此，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⒈須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⒉信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。本件原告固然主張「公保養老給付優惠存款制度政府已實施30餘年，長期適用於眾多已退休公務人員，為其所信賴依存，並為現職公務人員所期待，其所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律。因此，該制度有信賴保護原則之適用。」云云。然按，司法院釋字280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止…」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見。就本件優惠存款之歷史沿革而言，早期優惠存款利率係以兩年期銀行定存利率的1.5 倍作為計算優惠利息的浮動標準，以維護早期退休公務人員的經濟安全，但由於後來銀行利率不斷的攀升，甚至一度高達12% ，若再以
1.5 倍計算，已經是18% ，政府為避免銀行利率不斷上揚造成國庫的沈重負擔，遂將1.5 倍浮動利率調整為固定18% 。優惠利息既係由原來的浮動標準改為固定利率，則事後因時空因素之變遷，再從固定利率調回浮動標準，甚或是為減輕國家財政負擔而予以減少，亦非不可能。況且，原告與臺灣銀行間亦是每2 年或1 年簽定1 次優惠存款契約，原告當能預見其有一定程度之不確定性。是以，原告謂因公保優存要點之修正，致其有優惠存款利息減少之損失云云，尚難謂已達足以引起當事人絕對信賴之程度。再者，公務人員退休，有因強制退休者，有因自願退休者，原因各有不同，且退休之動機又因人而異，其中領取退休金則僅是退休人員因退休原因所當然產生之附隨利益，絕非爾等退休之目的。因此，原告於退休之初縱有開始規劃其生活或財產並付諸實施，係因退休日屆至所為之運用財產及其他處理之行為，與退休金（含優惠存款）之多寡並無因果關係，故非屬「信賴表現」之行為，充其量僅係「純屬願望、期待」。準此分析，本件未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
（五）雖按，公務人員保障法第9 條規定：「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」然退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，係被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後所推行之給付行政措施，僅適用於特定族群。且依公保優存要點第2 點規定，退休公務人員須符合一定條件，始得辦理優惠存款，可知該要點訂定精神在於補貼退休所得較低之公務人員，排除如支領單一薪給等機關支領待遇所得較高者。況自84年退撫新制施行後，僅具84年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。準此，公保優存要點屬於過渡性、暫時性且有限制適用對象之政策性福利措施，並非公務人員一體適用，亦非本於公務人員身分即一律均可請求。換言之，公保優存要點僅屬政策性福利措施，並非所有公務人員均可辦理，故公保優存孳息並非原告所稱之實質退休給與，亦非屬退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬原告所稱之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果。被告依修正後公保優存要點第3 點之1 規定，調整原告得辦理優惠存款之公保養老給付上限，對於原告退休公務人員身分之請求權（如依公務人員退休法及公教人員保險法規定之退休金給與及公保養老給付等），並未予變動，故無違公務人員保障法第9 條之規定。
（六）再按，情事變更原則係對於當事人於發生法律關係後，為其基礎環境之情事，在法律關係終結前，因不可歸責於當事人之事由，致發生當初所無法預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，則顯失公平、違背誠信原則或於公益有重大影響者，即應認當事人間之法律關係得為適當之調整。行政程序法第123 條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。…」更進一步為明文規定。此外，司法院釋字第475 號解釋亦肯認基於情事變更原則，得突破信賴保護原則之適用。另司法院釋字第485 號解釋亦指明：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需之必要程度…」且任何法規皆非永久不變，受規範者亦非毫無預見其有修改或廢止之可能性。矧且，公保優存要點第5 點已明定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種…。」更見公保養老給付金額之優惠存款仍保有修改與廢止之彈性。因此，被告基於社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，乃屬因情事變更所不得不然之作為，符合情事變更原則。從而，被告依據修正後之公保優存要點第3點之1 作成原處分，並未違反行政程序法第123 條之規定。雖原告訴稱「行政程序法第123 條所定『法規事後發生變更』者，依學者之著作見解，係指法律、法規命令、自治法規有所規定，修改或廢止而言，不包括不具對外效力行政規則之變更。」云云，固有其論據，然本件訟爭之公保優存要點，並非「不具對外效力」之行政規則，否則原告及其他廣大之退休教職員及公務人員，如何依據該要點領取優惠存款？因此，公保優存要點應屬行政程序法第12
3 條第4 款所稱之「法規」，要無疑義。又本件並無違反信賴保護原則，已如前述，故當無行政程序法第126 條之適用餘地，原告訴稱「縱因防除對公益之重大危害之必要廢止授益合法處分，依行政程序法第126 條規定，應給予合理之補償。」云云，委非可採。
（七）末查，公務人員保障法第15條規定：「公務人員依其職務種類、性質與服務地區，所應得之法定加給，非依法令不得變更。」另公務人員俸給法第19條規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給…」是以，上開二條文係屬現職公務人員俸給及法定加給之規定及保障，至於已退休人員已非現職人員，自無上開規定之適用甚明。況以公保辦理優存額度，並非公務人員俸給或法定加給，更與上開規定無關。從而，原告主張「公務人員退休所得合理化改革方案中，將專業加給用平均數計算，有違公務人員保障法第15條及公務人員俸給法第19條規定。」云云，亦非可取。
五、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保優存要點，以原處分適用修正後之公保優存要點第3 點之1 規定，核定原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 25 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 96 年 12 月 25 日
書記官 林佳蘋