臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01722號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0097號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原係臺北市稅捐稽徵處股長，經銓敘部以民國（下同）91年4月18日部退三字第0912136653號函核定，自91年6月17日退休生效並支領月退休金。嗣該部以95年5月5日部退管三字第0952641756號函依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）1,256,667元（原優惠存款辦理續存之金額為1,324,600元）。原告不服，提起復審遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈請撤銷被告民國95年5 月5 日部退管三字第0952641756
號函所為之處分及公務人員保障暨培訓委員會民國96年
3 月6 日公審決字第0097號復審決定，並自95年6 月起，追補每月優惠利息差額新台幣1020元之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以原處分核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為 1,256,667元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈大法官釋字第525 號解釋，略以：信賴保護原則攸關憲
法人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益有保護之必要者，不限經授益行政處分撤銷或癈止，即行政法規之癈止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之相關依法定程序予以修正或癈止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其修改內容致人民客觀上具有利益受損害應採取合理之補救措施，或訂定過度期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。又行政程序法第151條至157條規定，法規命令制定程序，須符程序正義、民主參與及行政監督其原則自應遵循，且涉及人民權利保障之處理過程尤應審慎為之。
⒉被告機關95年2月16日以行政命令增訂公保優存要點第3
點之1 ，強行實施「改革」，調降原告退休人員優惠存款利息所得，是主管機關帶頭破壞法律秩序之安定及政府誠信，是政府違反信賴保護原則侵害退休人員之退休金請求權，同時也不符大法官會議第443號及第589號解譯對人民權益保障之意旨。
⒊依中央法規標準法第5 條：「左列事項應以法律定之：
（一）憲法或法律有明文規定應以法律定之者。（二）關於人民之權利義務者。」而被告機關僅以一紙行政命令即限制減少了人民應享之權利。又同法第七條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」本案63年12月17日被告機關訂頒公保優存要點並報經考試院第五屆第82次會議準予備查後，據以實施，其是否即送立法院，原告無法查證。然其具備法律之性質應無雍置疑，因實施後年年皆編列預算送立法院審議，也經立法院諸公審議通過並執行之。這可從被告答辯稱：「而因本項優惠存款制度，依公保優存要點規定，僅能向臺灣銀行辦理，並由臺灣銀行先行依優惠存款利率，按月將利息支付予存款人後，再由中央與各級地方政府就優惠存款差額利息以編列預算方式支付予臺灣銀行。」依預算法第一條第二項：「預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。」是以限制減少人民之權益，應以法律來規定之，而非以行政命令來執行。又被告辯稱其為退休公務人員之福利措施，依預算法第97條：「預算科目名稱應顯示其事項之性質」，難道被告對該項歲出預算，其用途科目為退休人員的福利金嗎？⒋84年7 月軍公教實施退撫制度改革後，因為所得增加所
以併同處理了18% 優惠存款利率，採取斷源措施，當時就已經開始規定所有的新制年資以後不能辦理優惠存款，而已經修正相關法規去處理。在此之前已任公職人員以計算舊制年資，以不溯既往之原則仍可適用18% 之優惠存款利息。現在被告用行政命令強制施行，被告機關破壞法律程序的安定、違反政府的誠信原則。軍公教人員和政府的關係屬於勞雇關係，如果要片面修改勞雇關係只能往後生效，不能追溯既往。所以在84年時才用斷源方式處理，難道現在法治國的憲法已經改變。
⒌63年12月17日訂頒公保優存要點，並報經考試院第5 屆
第82次會議准予備查後，據以實施。而被告機關於95年
1 月17日新增訂該要點第3點之1，有關減少公保養老給付得辦理優惠金額之規定，依考選周刊第1051期第一版報導：考試院第10屆第 166次會議討論吳召集人容明提；審查銓敘部函陳關於部所提「公務人員退休所得合理化改革方案之重點及執行說明」重要業務報告，考試部分委員之提示意見研提處理意見並修正方案之部分執行內涵，報請核備一案，報告會中決議：本案有關聯席審查會審查結果有關事項（包括施行日期）由銓敘部併同考試院94年11月10日（第 158次會）決議之方案中，參酌軍教方案處理內涵，合理斟酌配套，依權責自行負責處理。63年考試院是淮以備查後實施，94年增訂第3 點之1 ，考試院是依權責自行負責處理，兩者的差異性在那裡，考試院不敢負責抑或認為其不可行。可見被告機關增訂條文的改革是不合法、不正當也不公平的。
⒍優惠存款不是一般存款，而是配合退休金政策的配套設
計。原告於91年申請退休，被告機關以91年4 月18日部退三字第0912136653號函核定退休，該函說明三、備註
（二）「趙股長核定給予之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票臺灣銀行方予受理，因此請轉知其勿逕先兌領。」，被告機關在退休核淮函內明示，可以證明其為退休金之配套措施。而舊制的退休金基數包括本俸和其他各種加給，各種加給是授權考試院和行政院訂定，因為政府不訂各種加給標準，只採以本俸為基數，而因以本俸作基數所領的退休金少，退休人員生活困難，只好讓他們繼續領18% 以優惠存款，以利息來替代其他各種加給，其顯非被告機關所稱的福利措施，應為退休制度配套措施，其改變給付計算方式影響人民權益時應以法律定之。
⒎被告機關基於遵重立法院所作決議，將據以執行改革方
案公保優存要點增訂第3點之1函送立法院查照，應是居於中央法規標準法第7 條規定之考量。依立法院議事暨公報管理系統立法院公報第95卷第59期頁次第39頁記載：立法院以公保優存要點第3點之1違反中央法規標準法第5條第1款、第二款之現定，依立法院職權行使法第62條規定，提報院會議決：立法院95年12月12日第六屆第
4 期第11次會議討論事項第三案決議，通知銓敘部溯自95年2 日16日予以廢止。被告機關雖不願接受此事實，然已另擬議改革方案重新計算，顯示原增訂第3點之1並未符合推動公務人員退休所得合理化改革方案的本意，退休前高階職位者不減，而低階者減幅最大，不符比例原則、公平原則，及違反涉及人民權益的法定原則。雖被告機關向立法院提起復議，一直無法列入議題討論，在增訂第3點之1已無可能實施之情況下，復審仍以駁回，浪費行政資源且推諉責任。
⒏被告稱：「又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第
3 條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。』是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。」。所稱「除期滿得續存外」，已經清楚表明並無期限。所稱「其期限定為一年及二年…」，雖未言明目的為何，但公務人員都認為是方便台灣銀行查驗存款人是否仍生存。
⒐被告所辯之過度性、暫時性之福利措施，具有不確定性
竟可實施三十餘年。所辯不但毫無立論之依據，且自相矛盾。
⒑當初訂定公保優存要點，其條文規範退休公務人員的權
利義務及適用範圍，已實質具有法規命令、職權命令之性質；且既為被告機關所引用，何來自始即不應存有。
而今修增要點 3-1之情況不同，是造成人民（退休公務人員）請求權之侵害，不可相提並論。自當依中央法規標準法第5 條第1項第2款之規定以法律定之。又被告答辯引用法務部89年10月5 日法89律字第000402號函指出：「…基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定『似宜』解釋為列舉規定，非例示規定。」連法務部都不敢肯定而以似宜的函示，可作為對付人民的法律依據嗎？⒒被告機關於答辯數度稱優惠存款制度政策性福利措施，
其法律依據為何？最高行政法院93年判字第78號判決意旨。但審視其內涵依預算法第97條「預算科目名稱應顯示其事項之性質。」之規定查閱中華民國96年度中央政府總預算歲出政事別預算表，銓敘部於「福利服務支出」僅編列「早期退休公教人員生活困難照護金」81,823千元（而於「退休撫恤計付支出」編列 134,589,548千元。）被告機關稱其為政策性福利措施，但預算之編列非屬福利支出，而係依其事項之性質編列為「退休撫恤給付支付」顯依該優存要點給付之利息為退休金之一部分，法律依據更為確定。而非所辯的政策性福利措施。
顯示被告機關說的與做的又自相矛盾。
⒓依公務人員保障法第3 條：「本法所稱公務人員，係指
法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編列內依法任用之職員。」公務人員保險法第14條：「被保險人依法退休，資遣者或繳付保險費滿15年並年滿55歲，而離職退保者，予一次養老給付」及本案循復查救濟程序之依據公務人員保障法第25條第1 項末段依：「非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權，遭受侵害時，亦同」。依上述法令之規定，原告係依法退休，退休後領取養老給付，依公保優存要點轉存台灣銀行，是以人民之身分適用該要點。故該要點之訂定是針對人民的，適用對象為人民，現職的公務人員，只能參考其退休後能領多少養老給付，而無法適用，故其應為法規命令，而非行政規則，被告與原告非上級對下級，亦非長官對屬官。依行政程序法第3 條：考試院除有關考選命題及評分行為不適用行政程序外，其他之行政行為依行政程序法規定為之。被告機關辯稱該要點為行政規則，依行政程序法第159 條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象之規定。行政規則包括下列各款：一、關於機關內部之組織、事務之分配業務處理方式，人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行政裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」之規定，原告已非公務人員而係人民之身分，何來上級對下級，長官對屬官，被告稱該要點為行政規則，依法並不成立。又被告機關原處分書提示原告不服，應依公務人員保障法第25條提起復審，是以被告機關亦認為原告係基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害。故應回歸其法規命令之本質，其增修時仍應依中央法規標準法第5條第1款第2款之約束。
⒔但被告機關行使其權限之依據，公務人員升官等考試法
、公務人員任用法、公務人員交代條例、公務人員考試法、公務人員考績法、公務人員保障法、公務人員俸給法、公務人員退休法、公務人員陞遷法、公務人員服務法、公務人員懲戒法、公務人員保險法等等，哪一項不是經過立法院三讀通過，總統依法公佈後被告機關據以實施。是以修增該要點3-1 攸關人民權利，雖為被告機關職權範圍，但仍應依法送立法院審議通過後再據以實施。
⒕被告機關一再標榜其合理化改革方案，其實質並無正當
性、合理性、比例性，且有違誠信之原則。原告並不反對改革，改革首重依法，既是退休的公務人員，應無身分之區別，原職低階之基層人員，在職時是屬升遷較慢的公務人員，所領之薪俸也較低，但此次所稱的合理化改革方案，卻只改革到此一層級眾多之低基層人員，而高階者皆為置身事外的一小群，以犧牲弱勢的一大群來使目的達成迅速有效，層面廣大，但卻不符公平性、比例性。希望被告機關廣採眾議，另提真正合理化的改革方案。
㈡被告主張之理由：
⒈查公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月
退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第
7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款 之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1項 計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」準此，公保優存要點第3 點之1 修正施行日（95年2 月16日）之前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。複查同要點第3 點之1第6 項第2 款規定：「最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：……3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」是以，公保優存要點所稱「最後在職同等級人員現職待遇」係指本（年功）俸（薪）額、技術或專業加給加權平均數、主管職務加給、年終工作獎金十二分之一等俸給項目合計之金額，並未包含考績獎金。從而被告依上開規定，以前開95年5 月5 日部退管三字第0952641756號函重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為125 萬6667元，於法並無違誤。
⒉關於原告認為公保優存要點之修正違反信賴保護原則一節，茲說明如下：
⑴查法理上信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（
行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵復查司法院釋字第525 號解釋意旨揭櫫：除法規預先
定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525 號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574 號解釋意旨，法律原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第
3 條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優存要點第3 點之
1 有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2 月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷綜合以上意旨，被告因隨「現今社經及政治環境之發
展」、「公務人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⒊關於原告認為依公保優存要點第3 條之1 之修正有違誠信原則一節，茲說明如下：
⑴依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑑於國家資源有限
，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合乎比例性。
⑵由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家
經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵佔基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原公保優存要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。⑶被告依前述司法院釋字第485 號解釋之意旨，就國家
之經濟及財政狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
⑷綜上，國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障
其生活之義務，然依前述司法院釋字第485 號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是公保優存要點修正既符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且與誠信原則無違。
⒋原告指稱公保優存要點第3 點之1 之修正違反法律不溯既往原則一節，茲說明如下：
⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、
週期性質，每1 年或2 年即須由退休人員辦理續存作業，爰規定退休人員自95年2 月16日以後辦理優惠存款續約時，始受改革方案之限制，並非追溯至退休人員過去已辦理優存之契約產生限制，進而追繳是類人員之前已領之所有優惠存款利息，是僅得稱係影響性法規，應無溯及既往之疑義。
⑵復按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同
之處理；不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，否則不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述；其中釋字第
211 號解釋謂：「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限製法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，從反面推論可知，平等原則對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，自應給與相同之處置－此觀之司法院釋字第
455 號解釋（對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同）自屬甚明。
⑶綜上，基於相同事物，應為相同處理之平等原則，在
公保優存要點增訂第3 點之1 發佈施行（95年2 月16日）以後退休之人員，向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款時，即須適用修正後之優存要點規定；至於已退休人員日後欲辦理養老給付優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自應一體適用修正後之公保優存要點規定，當屬無疑。故已退休人員亦應適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
⒌原告指稱被告公保優存要點第3 點之1 之修正未以法律
定之，有違中央法規標準法第5 條第1 款、第2 款之規定一節，說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試
院組織法第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443 及614 號解釋理由指出：關於
層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443 及614 號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③另查公保優存要點第1 條規定：「退休公務人員公
保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案（公保優存要點3 之1 ）未以法律定之，即違反中央法規標準法第5 條第1 款、第2 款而失其適法性，則依公保優存要點所施行之優存制度亦必將失其附麗（自始即不應存有公保養老給付優惠存款制度）。⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於
63年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反中央法規標準法第5 條第1 款、第2 款之情事。
⒍至於原告指稱公保優存要點之修正經立法機關廢止一節，說明如下：
⑴依中央法規標準法第3 條規定：「各機關發佈之命令
，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5 日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3 條所列7 個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3 條、第7 條、立法院職權行使法第60條第1 項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3 條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1 點規定：「退休公務人員公保養
老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3 條所定7 種名稱之一。
加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽像性規定，其性質應屬行政程序法第159 條第2 項第1 款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2 款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無
須函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2 月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民
選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3 點之1 雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4 月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，故公保優存要點第3 點之1 仍為現行有效存在之規定，被告自得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
⒎綜上，被告95年5 月5 日部退管三字第0952641756號函
及公務人員保障暨培訓委員會96年3 月6 日96公審決字第0097號覆審決定，於法均無不合，請駁回原告之訴。
理 由
一、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。
……（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；……」
二、本件原告原係臺北市稅捐稽徵處股長，經被告銓敘部以91年4月18日部退三字第0912136653號函核定，自91年6月17日退休生效並支領月退休金。嗣該部以95年5月5日部退管三字第0952641756號函依增訂公保優存要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,256,667元。原告不服，提起復審遭決定駁回，循序起訴意旨略以：被告機關95年2月16日以行政命令增訂公保優存要點第3點之1，強行實施「改革」，調降原告退休人員優惠存款利息所得，是主管機關帶頭破壞法律秩序之安定及政府誠信，是政府違反信賴保護原則侵害退休人員之退休金請求權，同時也不符大法官會議第443號及第589號解譯對人民權益保障之意旨；優惠存款不是一般存款，而是配合退休金政策的配套設計，原告於91年申請退休，被告機關以91年4月18日部退三字第0912136653號函核定退休，而優惠存款以利息來替代其他各種加給，顯非被告機關所稱的福利措施，應為退休制度配套措施，其改變給付計算方式影響人民權益時應以法律定之，原增訂第3點之1並未符合推動公務人員退休所得合理化改革方案的本意，退休前高階職位者不減，而低階者減幅最大，不符比例原則、公平原則，及違反涉及人民權益的法定原則，且應回歸其法規命令之本質，其增修時仍應依中央法規標準法第5條第1款第2款之約束，在增訂第3點之1已無可能實施之情況下，復審仍以駁回，浪費行政資源且推諉責任；既是退休的公務人員，應無身分之區別，原職低階之基層人員，在職時是屬升遷較慢的公務人員，所領之薪俸也較低，但此次所稱的合理化改革方案，卻只改革到此一層級眾多之低基層人員，而高階者皆為置身事外的一小群，以犧牲弱勢的一大群來使目的達成迅速有效，層面廣大，但卻不符公平性、比例性原則；爰請求判決如聲明云云。
三、退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後據以實施。嗣銓敘部衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，於95年
1 月17日修訂公保優存要點第3 點之1 ，減少公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並自同年0 月00日生效施行，藉以實現所欲追求之公益，是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量公益顯然大於退休人員之期待利益，且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得，又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦不至於嚴重影響退休人員之期待利益。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第
443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，參諸司法院釋字第
574 號及第589 號解釋意旨，並無違反平等原則之可言。公保優存要點第3 點之1 修正施行（95年2 月16日）前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。原告原係臺北市稅捐稽徵處股長，其退休案，經被告機關以91年4月18日部退三字第0912136653號函核定，自91年6月17日退休生效並支領月退休金，嗣被告機關以95年5月5日部退管三字第0952641756號函依增訂公保優存要點第3點之1規定，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,256,667元，並無不合。
四、依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種，……。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修正之公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。換言之，公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。又優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。為期公務人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，被告機關就部分退休所得偏高之已退休公務人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休公務人員均一體適用修正要點，與公平原則無違，亦難謂違反比例與平等原則。
五、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字28
0 號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1 職等1 級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每兩年或1 年簽定優存契約，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請；上揭優惠存款要點之修正，縱優惠存款人於換約後因適用修正之優惠存款要點規定，致每月可領取之利息減少，亦難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。又被告機關為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3 點之1 ，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，予以調整其公保養老給付得辦理優惠存款之金額；至於原告依公務人員退休法所支領退休給與、退休金領取方式及依公教人員保險法所支領之公保養老給付之年資及總額，實際並未減少及改變。
六、末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院大法官會議釋字第211號、412號、485號、526號、547號、584號、569號解釋參照），而本件優惠存款要點之修正原委，已如前述，對於退休前曾任主管職務者，其職務加給縱於計算優惠存款額度內予以列計，而不用核減，亦屬因渠等任官、核敘及職務等均有不同，自無強為一律形式上相同對待之必要，要難執此遽認修正要點有何違反平等原則或其他法律原則之可言。
七、綜上論述，本件被告機關因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反法律保留、平等、信賴保護或不溯及既往等原則。從而，被告機關以95年5月5日部退管三字第0952641756號函依增訂公保優存要點第3點之1核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,256,667元，並無不合，復審決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，並請求判命被告機關應自95年6月起，為追補每月優惠利息差額1020元之行政處分，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 6 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 林文舟
法 官 闕銘富法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 6 日
書記官 吳芳靜