臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01879號原 告 甲○○○訴訟代理人 蔡文彬律師
林明賢律師陳孟秀律師被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 李秋銘律師複 代理人 黃金亮律師上列當事人間因有關宿舍事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年4 月3 日農訴字第0960105100號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告之夫周阿坡前為被告員工，原配住之宿舍坐落宜蘭縣○○鄉○○路○○號，嗣周阿坡於民國（下同）67年6 月1 日退休，於71年4 月23日死亡，該宿舍即由原告繼續居住。其後於80年間，該宿舍所在地為配合三星鄉公所闢為三星公園必須予以拆除，經原告提出陳情，乃於80年12月間改配至宜蘭縣○○鄉○○路○○號（門牌現變更為宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○ 巷○○號）宿舍迄今。嗣被告欲將宜蘭縣○○鄉○○路○ 段○○○ 號等6 戶及所坐落之基地（即宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地），依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」辦理騰空標售，乃於95年9 月19日以羅秘字第0951250251號函通知現住戶，合法現住人應於核定日起3 個月內自行搬遷，可獲發給1 次補助費。惟原告於81年間方設籍於宜蘭縣○○鄉○○路○○號，是否屬於合法現住人即有疑義，經被告向公務人員住宅及福利委員會函請釋示後，被告乃於95年12月19日以羅祕字第0951153090號函復原告略以: 其非為合法現住人，不合續住宿舍，請求騰空搬遷返還宿舍( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告新台幣1,500,000元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原處分非單純通知，係行政處分：
原處分文義上似據公務人員住宅及福利委員會95年12月15日住福工字第0950309205號函（下稱公福會函）辦理，而通知原告非合法現住人。惟公福會函未就原告是否為合法現住人而得請領一次補助費為認定，而是請被告依相關函釋本於權責核處，堪認原處分係就原告是否為合法現住人資格為認定，自應視為被告基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，係被告所為具有形成及下命性質之行政處分，使原告成為法律上非合法現住人甚明。
⒉原告與被告所涉係「公法上關係」，本應循行政救濟程序為之：
被告提供宿舍予原告，係行政機關為安定公職人員生活，屬其依組織法規管理財物之權限內行為，惟涉及公務人員基於身分所生之照顧，且申請配住，係經主管機關認定依相關法規或行使裁量權之結果，係以公權力行使而為公法事件，而非基於私人地位而為之表意行為。縱嗣後原告就系爭房屋與被告係成立使用借貸關係，亦不影響前階段行為係屬行政處分。
⒊原告係「合法現住人」，茲臚列理由於下：
⑴原告之夫周阿坡為行政院農業委員會林務局羅東林區管
理處森林鐵路站長，原配住眷屬宿舍係位於宜蘭縣○○鄉○○路○○號，茲周阿坡於67年6 月1 日退休，依法續住在上開眷屬宿舍，迄71年4 月23日周阿坡死亡，然周阿坡所配住之宿舍屬眷屬宿舍，故原告有合法權利而得繼續居住於前開宿舍內。嗣被告所居住之前揭眷屬宿舍所在地因配合三星鄉公所闢為三星公園面臨須予以拆除，惟原告係擁有合法居住眷屬宿舍之權利，而於80年12
月12 日將原告改配至宜蘭縣○○鄉○○路○○號宿舍，是故原告係合法現住人，當屬無疑。
⑵再者，本件被告於80年12月12日將原告改配至宜蘭縣○
○鄉○○路○○號宿舍（下稱系爭宿舍）之行政行為，已足以引起一般人之信賴，且原告本於上開信賴基礎向被告領取得系爭宿舍之鑰匙，並居住於系爭宿舍內，顯已展開具體之信賴行為，而有「信賴表現」。又，原告獲配系爭宿舍時，亦無行政程序法第119 條所謂「信賴不值得保護」之情形。且被告尚以95年9 月19日羅秘字第0951250251號謂「合法現住人之國有眷舍因辦理騰空標售，而請自行搬遷，並謂於核定日起3 個月自行搬遷一次補助費」（原告尚信賴此行政行為，而展開自動搬遷之信賴表現，以獲得自動搬遷之補償費。綜上，基於「信賴保護原則」，被告應維持既有之合法現住人之認定，以保護原告正當合理之信賴，始為適法。
⒋原告得依行政訴訟法第8 條第2 項提起撤銷訴訟合併給付
訴訟，撤銷違法處分，並給付補償金1,500,000 元⑴按公法上金錢給付，公務員退休金請求事件，為公法上
爭訟事件，有73年判字1353號判例；對公務員請求考績獎金所為拒絕表示，係行政處分而提起行政訴訟，經作成大法官解釋第266 號；關於公務員福利互助金之爭執，經大法官解釋係屬公法事件。
⑵次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財
產上之給付或請求作成行政處分以外其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。
前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4 條第1 項或第3 項提起撤銷訴訟時，併為請求。」行政訴訟法第8 條第1項與第2項 定有明文。而行政訴訟法第8 條第2 項所規定為「撤銷訴訟合併給付訴訟」，係以違法行政處分經撤銷為前提而請求公法上之給付，併此敘明。
⑶查原告係基於公務員眷屬身分而配住宿舍，其身分所衍
生搬遷之補償費，參以上開說明，核屬公法上金錢給付事項。從而，原告主張其係合法配有宿舍之合法現住人，而向被告請領補償費，應屬一般給付訴訟，甚為明顯。惟被告有認定原告係非合法現住人以違法處分在前，是以原告爰依行政訴訟法第8 條第2 項規定為提起撤銷訴訟合併給付訴訟。
㈡被告主張之理由：
⒈被告95年12月19日羅祕字第0951153090號函覆略以：「主
旨：台端配住本處經管宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○巷○○號國有宿舍有關合法現住人認定疑義一案，復如說明，請查照。 說明：一、依據公務人員住宅及福利委員會95年12月15日住福工字第0950309205號函辦理（檢附來函影本一份）。二、本案依該會來函所示，台端非為合法現住人，不合續住旨揭宿舍，苟請惠予配合於96年1 月25日前騰空搬遷返還交由本處收回經營。」，依上開函示所指僅係對原告是否為合法現住人此一事項所為之說明，並非對原告之請求有所准駁，自不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果，視其性質應屬觀念通知，尚非屬行政處分至明，原告之主張非有理由。又所謂基於公權力的職權行使者係指就公法領域之各種作為或不作為而言，公務員與行政機關就提供宿舍使用之准否，此乃行政機關與公務員所成立單一之使用借貸關係，非同於與人民間之行政輔助行為或行政私法行為，依法律規定以行政法學理二階段理論而視對於提出申請之事項是否符合法定要件加以准否為行政處分與審查准許後成立另一私法關係之所謂前後、階段行為，提供不同救濟程序，惟是否屬多階行為，前階段是否應成立行政處分，此一例外情形自應以法有明文規定者為限，尚非於各類行政私法或行政輔助行為均構成多階段裁量，於各階段裁量之行為均得分別情形加以救濟，故關於行政機關與公務員間就宿舍借用之准否一事，尚難認有多階段行為，亦難認關於前階段視為具有行政處分存在。
⒉按92年7 月10日所發布「國有宿舍及眷舍房地加強處理方
案」參、「處理範圍」規定：「二、眷舍房地部分：㈠依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』( 下稱處理辦法) 規定，於72年5 月1 日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有「眷屬宿舍」房屋及其基地。㈡依『國家資產經營管理一元化執行要點』第十點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於72年5 月1 日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。」；又行政院人事行政局83年9 月9 日以八三局給字第35087號函釋：「一、查為兼顧『事務管理規則』修正前准予退休人員續住宿舍之權益，行政院爰於74年5 月18日以台七四人政肆字第14927 號函規定略以，於72年4 月29日『事務管理規則』修正前退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員；暨於『事務管理規則』修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍』者，均准予續住至宿舍處理時為止……。」。
⒊另按行政院人事行政局84年4 月8 日八四局給字第12745
號函釋：「前開院函所稱『處理』係指眷屬宿舍除依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』及其『作業要點』規定處理( 即辦理就地改建、騰空標售、現狀標售、已建讓售。按：『作業要點』已於88年12月14日廢止。行政院92年12月8 日以院授人住字第09203105 41 號令廢止該辦法；行政院92年12月10日以院授人住字第0920310544號函訂定「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」已無「就地改建」一項外，如機關擬依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定處理等，均屬處理之範圍；再依行政院人事行政局84年6 月21日八四局給字第21
027 號函：「依『事務管理規則』……第249 條規定，各機關編制內人員，得依規定申請借用宿舍。綜上，貴部經管……國有眷舍必須於近期內處理，其現住人如係現職人員，可依『事務管理規則』規定申請借住『職務宿舍』或『單身宿舍』；至退休人員依前開院函規定係續住至宿舍處理時為止，不合再改配其他宿舍。」。
⒋又查「事務管理規則」於72年4 月修正後，公有宿舍僅區
分為「首長宿舍」、「職務宿舍」及「單身宿舍」等三種，並無「眷屬宿舍」之規定，故72年4 月以後所獲配住之宿舍，即非屬「眷屬宿舍」。且得依前開「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」獲發補償費者，應以72年5 月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住之「眷屬宿舍」為限，苟非72年5 月1 日前經中央各級機關學校依規定核准配住之「眷屬宿舍」，即無依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」獲發補償費之適用。
⒌原告之夫周阿坡先前配住位於宜蘭縣○○鄉○○路○○號之宿舍，惟其於67年6 月1 日退休，並於71年4 月23日亡。
該宿舍其後由原告繼續居住，惟原告於80年12月間即改配至宜蘭縣○○鄉○○路○○號（門牌現變更為宜蘭縣○○鄉○○路○段○○○巷○○號）之宿舍。故就前開宜蘭縣○○鄉○○路○○號宿舍之使用借貸關係，於80年12月間即告終止，其後改配至宜蘭縣○○鄉○○路○○號，係成立另一新的使用借貸關係，斯時係「事務管理規則」於72年4 月修正之後，依前開所敘，已無「眷屬宿舍」之規定，故原告於80年12月13日所獲配住之宿舍，依當時之「事務管理規則」之規定，已非「眷屬宿舍」。原告現住之宿舍，既非在72年5 月1 日前依規定核准配住之宿舍，是以原告即非屬前開「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」所稱之眷屬宿舍合法現住人至明。系爭宿舍提供原告使用係基於原告之先夫原為被告之公務員，依民法有關使用借貸之法律關係配住使用，形成私法上之使用借貸關係而配住，並非基於公權力行使所為之授益處分而配住，自無公法上信賴保護原則之適用，況原告是否為「合法現住人」之認定，亦與行政處分無關，原告之主張應非有據。
⒍原處分函覆原告其是否為合法現住人資格事項之說明，並
無對原告請求有所准駁，此一函覆性質即不生任何法律效果自非行政處分，則原告依行政訴訟法第8 條規定訴請撤銷行政處分應有違誤，則其合併請求給付訴訟即失所附麗，原告之請求應非有理。
理 由
一、關於訴之聲明第一項部分:
㈠、按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循」。據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點第2 點第1 項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關」；第3 點第1 項則規定合法現住人之要件，第4 項明文：「合法現住人之認定，由各機關學校依職權辦理」；另第7 點第1 項規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領」。綜合以上規定，即明關於國有眷舍合法現住人自行搬遷請領一次補助費，於程序上應先由各機關學校審查其是否符合合法現住人之資格，經審查認定合格後，始予列冊送請住福會另行作成核定補助費之處分。故各眷舍所屬機關對於合法現住人之認定，乃應先行作成之一種確認處分，一經認定為合法現住人，即發生確認其資格之法律上效果，自屬行政處分（參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論）；反之，各機關函復申請人不具合法現住人之資格，亦發生確認其不具資格之法律上效果，同屬行政處分。
㈡、經查，本件被告依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」，辦理坐落宜蘭縣○○鄉○○路○ 段○○○ 號等6 戶及所坐落之基地（即宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地）騰空標售，乃於95年9 月19日以羅秘字第0951250251號函通知現住戶，合法現住人應於核定日起3 個月內自行搬遷，可獲發給1 次補助費。因原告於81年間方設籍於宜蘭縣○○鄉○○路○○號，是否屬於合法現住人即有疑義，經被告向公務人員住宅及福利委員會函請釋示後，乃以原處分認定原告非為合法現住人，不合續住宿舍，請求騰空搬遷返還宿舍。而此種資格認定，揆諸首揭大法官解釋意旨，上開被告先行所為之確認資格之處分，乃被告基於職權審查原告是否符合處理要點規定之合法現住人資格，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分，被告抗辯原處分僅係對原告是否為合法現住人此一事項所為之說明，並非對原告之請求有所准駁，自不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果，視其性質應屬觀念通知，尚非屬行政處分云云，即非可採。故訴願決定以原處分非行政處分，其屬私法上之使用借貸關係，非屬公法爭議事件為由，從程序上予以駁回，於法即有違誤，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關行政農業業委員會另為適法之處理。又本案既尚待受理訴願機關加以審查，則原告請求判決撤銷原處分部分，已回復至訴願程序，原告此部分之請求，本院爰不另為裁判，附此敘明。
二、關於訴之聲明第二項部分:
㈠、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第
8 條第1 項固有明文規定。惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。而一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。
㈡、復按「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起六個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。」為92年12月8 日廢止之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第7 條第1 項所明定；另92年12月10日公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第7 條第1 項則規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領。」而同條則於95年8 月28日修正為：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」可知，不論是依廢止前之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均有關於辦理騰空標售之眷舍合法現住人，因於一定期間內自行遷出者，得請領一次補助費之規定。而中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後公布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，均是行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之行政命令；其中關於上述針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為一次補助費之發給，更是為利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依上述辦法或要點規定，此等一次補助費係在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此一次補助費之發給，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分。
㈢、經查，原告主張其係合法配有宿舍之合法現住人，請求本院判決被告應給付搬遷一次補助費1,500,000 元云云，須由被告基於上述法規規定，作成准許發給搬遷一次補助費之行政處分後，始得給付，揆諸前揭規定及說明，原告應依法向被告提出申請，經訴願程序，再提起課予義務訴訟，始為適法。而遍查全卷，並無原告曾依法向被告提出申請之相關資料，迄言詞辯論終結時止，原告亦未提出曾依法申請之相關資料。再者，原告對被告亦無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告應給付搬遷一次補助費1500,000元之權利，是原告依行政訴訟法第8 條規定( 見本院言詞辯論筆錄) ，逕行提起一般給付訴訟，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 13 日
書記官 劉道文