臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01892號原 告 甲○○
丙○○丁○○戊○○己○○○乙○○○庚○○共 同訴訟代理人 陳鄭權 律師複 代理人 黃勃叡 律師被 告 內政部代 表 人 辛○○（部長）訴訟代理人 寅○○
子○○
參 加 人 桃園縣蘆竹鄉公所代 表 人 壬○○○訴訟代理人 卯○○輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 癸○○訴訟代理人 丑○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國96年4月17日院臺訴字第0960083541號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：參加人桃園縣蘆竹鄉公所為辦理大竹都市○○○號道路工程，需用坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○○號等20筆土地，報經臺灣省政府82年4 月27日82府地2 字第36549 號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由輔助參加人桃園縣政府以82年5月10日82府地用字第84564 號公告。原告等於94年9 月間依土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定，申請撤銷徵收其等被繼承人呂慶助原有系爭坐落桃園縣○○鄉○○段27-13 地號土地（下稱系爭被徵收土地）。桃園縣政府94年12月1 日府地權字第0940338948號函復略以，依蘆竹鄉( 大竹地區)都市計畫（第一次通盤檢討）書八( 一)2 、 （1 ）公共設施用地之取得，除得依法徵收、價購、撥用外，並可以辦理市地重劃或獎勵民間投資方式取得，系爭被徵收土地於82年間以徵收方式取得並無違反都市計畫。蘆竹鄉公所於82年4月15日在大竹活動中心召開本案道路用地取得方式協調及說明會，並依該說明會決議事項3 報請徵收，經臺灣省政府82年4 月27日核准徵收，該府82年5 月10日公告，系爭被徵收土地原所有權人呂慶助應領之徵收補償費業於82年6 月16日領竣，完成徵收程序。系爭被徵收土地已依徵收計畫開闢完成使用，應無土地徵收條例第49條第1 項第2 款應辦理撤銷徵收情事等語。原告等以依桃園縣政府函稱，系爭被徵收土地80年土地○○○區○道路用地，依規定以道路中心線為界以南徵收開闢、以北市地重劃方式開發，82年竟將系爭被徵收土地全部納入徵收；原應經市地重劃方式辦理開發，而於82年間以低價強制徵收系爭被徵收土地，形成第一次剝削，再以市地重劃方式開發，形成第二次剝削，顯與土地徵收條例第49條第1 項第2 款之立法意旨相違背，應撤銷徵收云云，於95年2 月6 日向被告請求撤銷徵收。被告以95年9 月29日台內地字第0950156477號函復，以本件經桃園縣政府及蘆竹鄉公所查復結果，依80年都市計畫第一次通盤檢討計畫書，係以公共設施用地之取得，除得依法徵收、價購、撥用外，並可以辦理市地重劃或獎勵民間投資方式取得，系爭被徵收土地以徵收方式取得，並無違反都市計畫之規定。至桃園縣政府94年6 月3 日府城都字第0940149996號函載內容，係誤援用90年都市計畫第二次通盤檢討計畫書內容所為之答覆。本案於徵收當時之都市計畫書未規定部分徵收開闢、部分市地重劃開發之情形，不符合土地徵收條例第49條第1 項第
2 款規定撤銷徵收之要件，同意桃園縣政府所擬意見，不予撤銷徵收。原告等不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告應就桃園縣○○鄉○○段○○○○○ ○號土地作成撤銷徵收之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈系爭被徵收土地，於公告徵收時，都市計畫已規定市地
重劃，依土地徵收條例第49條第1項第2款應辦理撤銷徵收：
⑴按法務部(82)法律字第13430號函、內政部81年5月28
日(81)台內地字第8181061號函及內政部78年4月20日台內地字第691443號函意旨，本件系爭被徵收土地於73年11 月27日已納入蘆竹(大竹地區)都市計劃，此有桃園縣政府都市計劃土地使用分區證明書可證，顯係於都市計畫已規定以市地重劃開發後，自有土地徵收條例第49條撤銷徵收規定之適用。
⑵82年4 月15日蘆竹鄉公所為大竹地區都市○○○號道
路用地取得方式協調及說明會，於決議事項3 中亦明確表示「…為執行地方建設及配合省基層建設工程，本道路亟需闢建，有關用地取得倘各土地業主能於徵收公告期間提出先行使用同意書者，本所另案辦理撤銷徵收，倘未提出同意書者，由本所依法規定辦理徵收取得。」故蘆竹鄉公所於徵收時明確知悉徵收後之本件系爭土地早予納入重劃區重劃。依上開法務部及內政部函示，應列入重劃區之土地應優先辦理重劃，不應辦理徵收後，再申請撤銷徵收，故本件已辦竣徵收之公共設施保留地，自應將其徵收依法撤銷，將土地交還原地主，再由原地主將土地列入市地重劃範圍依重劃方式繼續辦理，始為正辦。
⑶96年6月14日桃縣城都字第18465號桃園縣政府都市計
劃土地使用分區證明書亦明確記載本件系爭土地「屬共同設施用地，土地取得方式為市地重劃，需地機關為蘆竹鄉公所，附帶條件：市地重劃方式開發」，則依內政部87年1月14日台（87）內地字第8780211號函及內政部85年1月5日台（85）內地字第8575540號函意旨，故本件系爭被徵收土地，依桃園縣政府93年9月1日府城都字第0930212662號函認屬後期發展區，都市計畫規劃為後期發展區，並需擬定細部計畫以市地重劃方式整體開發之地區，其已以徵收方式取得之土地，應辦理撤銷徵收，原行政處分與訴願決定顯有違誤。
⒉依土地徵收條例第49條之立法目的可知，撤銷徵收並未限制徵收土地是否已依徵收計畫開闢完成使用：
⑴依立法院公報第89卷6期院會記錄第133頁行政院案：
「已徵收之土地，有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。」、說明「第一項規定已徵收之土地，辦理撤銷徵收之情形」。是以，現行條文僅係將委員提案增加主動審查制度，以為管制徵收機關，納入條文第1項，並將原行政院案列入第1項後段，顯見撤銷徵收並未限制徵收土地是否已依徵收計畫開闢完成使用，只須為已徵收之土地自有撤銷徵收之適用，原行政處分與訴願決定顯有違誤。
⑵按土地徵收條例第49條並未規定土地徵收須違反都市
計畫之規定，始得撤銷徵收，故原行政處分與訴願決定以依80年都市計畫第一次通盤檢討計畫書，係以公共設施用地之取得，除得依法徵收、價購、撥用外，並可以辦理市地重劃或獎勵民間投資方式取得，系爭被徵收土地以徵收方式取得，並無違反都市計畫之規定，顯有違誤。
⒊原行政處分與訴願決定顯係違反誠實信用及公平原則：
⑴82年4 月15日蘆竹鄉公所為大竹地區都市○○○號道
路用地取得方式協調及說明會之決議事項3 中，蘆竹鄉公所是否有明確告知地主，本件系爭被徵收土地是否有撤銷徵收之適用？是否有提供土地先行使用同書之格式及說明其用途？現蘆竹鄉公所於徵收時，低價取得本件系爭被徵收土地後，卻將系爭被徵收土地參與市地重劃，然依市地重劃，系爭被徵收土地參與市地重劃後，可取回60％之肉地（最少60％），系爭被徵收土地重劃後顯與徵收前之價值明顯不同，蘆竹鄉公所卻獨佔此高額不當之利益，則其徵收系爭被徵收土地，絕對不符合公平、誠實原則，且有嚴重違背法令。
⑵原告之土地○○○鄉○○段27-13、27-15、27-16及
27-26）面積2516平方公尺，原應經「市地重劃」方式辦理開發，約可配1500平方公尺之建地（最低以取回60％肉地計算），但蘆竹鄉公所卻於82年以低價強制徵收○○○鄉○○段○○○○○ ○號」( 第一次剝削)，如今再以「市地重劃」方式開發( 第二次剝削) ，顯與「土地徵收條例」第40條第1 項第2 款之立法意旨相違。再者，蘆竹鄉公所82年以低價強制徵收系爭被徵收土地，如今納入市地重劃，然已徵收之道路全部納入市地重劃方式開發，卻不還地於民，反而將該參加市地重劃分得之土地，佔為己有，以出售換取高額價金，顯有違法不當之處。
⑶另桃園縣政府於13、14期公辦市○○○區○○○○號
道路」以市地重劃方式開發，有桃園縣政府重劃成果統計表可參，依該統計表所示，73年11月27日桃園縣政府公布蘆竹鄉(大竹地區)都市計劃案，79年4月7日公告蘆竹鄉(大竹地區)都市計劃（第十三、十四期市地重劃部分）椿位圖表；又82年「後期七號道路」卻以「徵收」方式取得，為何同一都市計畫中且同一道路之開發方式卻不同。依據行政程序法第6條，對於同一都市○○○○○道路之開發，若「無」正當理由，卻採用不同之開發方式，則明顯違反「平等原則」；若有正當理由，其理由為何？且是否有經正當程序修正、變更開發方式？然桃園縣政府對此均未加以說明，原行政處分與訴願決定顯有違誤云云。
⒋提出系爭被徵收土地徵收當時之土地使用分區證明書、
本件原處分及訴願決定書、原告於94年5月23日申請系爭被徵收土地徵收當時使用分區證明書、原告於94年5月31日再次確認系爭被徵收土地徵收當時之土地使用證明書、80年變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計畫（第一次通盤檢討）及90年變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計畫（第二次通盤檢討）之變更內容、撤銷徵收陳述意見書、撤銷徵收申請書、核准大興自辦市地重劃書、內政部81年5 月28日(81)台內地字第8181061 號函、內政部78年
4 月20日台內地字第691443號函、82年4 月15日大竹地區都市○○○號道路用地取得方式協調及說明會記錄、
96 年6月14日桃縣城都字第18465 號桃園縣政府都市計劃土地使用分區證明書、內政部85年1 月5 日台（85）內地字第8575540 號函、桃園縣政府93年9 月1 日府城都字第0930212662號函、立法院公報第89卷6 期院會記錄第133 頁行政院案及桃園縣政府重劃成果統計表等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈被告土地徵收審議委員會第151次會議決議：「不予撤
銷徵收」，其決議理由略以：本案申請人主張桃園縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，依據桃園縣政府94年6月3日府城都字第0940149996號函所載係屬蘆竹（大竹地區）都市計畫範圍，該計畫於73年11月27日發布實施，該筆土地於徵收當時○○○區○○道路用地』，依計畫書規定以道路中心線為界以南徵收開闢，以北市地重劃方式開發，惟該筆土地卻於82年以全筆納入徵收，故有違都市計畫法第52條並有土地徵收條例第49條第1項第2款應撤銷徵收之情事。經桃園縣政府及需用土地人蘆竹鄉公所審查結果認依80年都市計畫第一次通盤檢討計畫書所載「公共設施用地之取得，除得依法徵收、價購、撥用外，並可以辦理市地重劃或獎勵民間投資方式取得」，故本案土地以徵收方式取得，並無違反都市計畫之規定，亦不符合土地徵收條例所定撤銷徵收之要件。至申請人所述上開函文，經縣府人員於本部土地徵收審議委員會上陳明，應係縣府承辦人員當初誤援用90年都市計畫第二次通盤檢討計畫書內容所為之答覆。綜上，本案於徵收當時之都市計畫書既無規定部分徵收開闢、部分市地重劃開發之情形，即不符合土地徵收條例第49條第
1 項第2 款撤銷徵收之要件，同意桃園縣政府所擬意見，不予撤銷徵收。
⒉有關起訴狀事實及理由二（二）所載，80年變更蘆竹鄉
（大竹地區）都市計畫第一次通盤檢討及90年變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計畫第二次通盤檢討變更內容均未提及變更本案土地之相關內容，故無誤援用90 年第二次通盤檢討計畫書情事乙節，經桃園縣政府95年6月26日府地權字第0950184269號函說明，本案土地於90年間辦理第二次通盤檢討，依該次通盤檢討計畫書變更內容明細表六、附帶條件2所示：「其餘未辦理重劃地區，含計畫書內尚未取得公共設施用地一併納入跨區辦理重劃」。本筆土地雖於82年間辦理徵收，然仍經核定列入重劃範圍。桃園縣政府復以96年7月3日府地權字第0960213576號函說明，本案土地雖經該府94年11月核准納入「大興自辦市地重劃」範圍，惟實際僅將該土地地籍為重新整理，並無參與土地分配，是以，本案土地確於90年間辦理第二次通盤檢討後，納入重劃範圍，以作地籍重新整理，原告所陳二次通盤檢討變更內容均未變更本案土地相關內容，實屬誤解。
⒊有關起訴狀事實及理由三所載，桃園縣政府於13、14期
「七號道路」以市地重劃方式開發，82年「後期七號道路」卻以徵收方式取得，有違行政程序法第6條不得為差別待遇之規定乙節，查本件土地屬「蘆竹鄉（大竹地區）都市○○○道路用地，依該都市計畫第一次通盤檢討（80年6月6日發布）計畫書所載係屬後期發展地區，該計畫書亦載明「後期發展地區『宜』以市地重劃方式開發，將來考量地方實際發展需要，擇優逐步辦理」，其既僅用「宜」而非「應」以市地重劃方式辦理，應屬無強制性，且無拘束力之規定，實際取得方式本可由需地機關視可行性依權責辦理，又82年徵收當時並無市地重劃之計畫且本件蘆竹鄉公所為執行地方建設及配合省基層建設工程，亟須闢建該「後期七號道路」，遂於82年4 月15日（徵收前）召開道路用地取得方式協調會，並做成決議：「3 、…有關用地取得倘各土地業主能於徵收公告期間提出先行使用同意書者，本所另案辦理撤銷徵收，倘未提出同意書者，由本所依法規定辦理徵收取得」，本件土地所有權人未於徵收公告期間提出土地先行使用同意書，亦未於公告期間提出異議，蘆竹鄉公所以徵收方式辦理用地取得即告確定，茲原告等執此為由，提起撤銷徵收，實屬無據。
⒋按土地徵收條例第49條規定，係以已徵收之土地「尚未
依徵收計畫完成使用前」，倘有撤銷徵收事由發生，始得撤銷，本件土地業經蘆竹鄉公所於84年11月14日依徵收計畫完成開闢使用，其不符撤銷徵收之要件，至為灼然，況本件土地亦不符合上開條文所定各款撤銷徵收之事由，所為不予撤銷徵收之處分，於法並無不合等語。
理 由
一、按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」；「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市)(局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」，都市計畫法第48條、第52條各定有明文。又「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：…二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。…五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」，土地徵收條例第49條第1 項第2款、第5 款定有明文。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就本件爭點敘明判決之理由。
三、桃園縣蘆竹鄉公所為辦理大竹都市○○○號道路工程，需用坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○○號等20筆土地，報經臺灣省政府82年4 月27日82府地2 字第36549 號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由桃園縣政府以82年5 月10日82府地用字第84564 號公告，系爭被徵收土地之原所有人即原告等之被繼承人呂慶助，其應領之徵收補償費業於82年6 月16日領竣，已如前述；且未就該徵收處分提起行政爭訟等情，為原告所自認（參見本件97年2 月14日言詞辯論筆錄第3 頁）；是本件被徵收土地之徵收處分，已告確定，合先敘明。
四、系爭被徵收土地現已依計畫完成使用，且無土地徵收條例第49條第1項第2款之事由：
㈠經查，本件原告等申請撤銷徵收之系爭被徵收土地，為蘆
竹鄉大竹都市○○○號道路用地，依據桃園縣政府函由蘆竹鄉公所94年12 月8日蘆鄉工字第0940032813號函查復資料所示，已於84年11月14日依都市計畫劃設公共設施道路用地開闢完成等情，有該等函文、道路工程施工合約書、施工平面圖與系爭被徵收土地地籍位置對照圖、徵收土地計劃書等件影本附訴願機關卷可稽，可見該筆土地已依計劃完成使用，並無土地徵收條例第49條第1 項第5 款以「尚未依徵收計劃完成使用」為前提之撤銷徵收之事由，先予敘明。
㈡又系爭被徵收土地，為73年11月27日發布實施之蘆竹鄉大
竹地區○市○○道路用地，80年間辦理都市計畫第一次通盤檢討，公共設施用地之取得規定，除得依法徵收、價購、撥用外，並可以辦理市地重劃或獎勵民間投資方式取得。且計畫區供都市發展用地，劃定已發展地區、優先發展地區及其餘後期發展地區，後期發展地區僅係「宜」以市地重劃方式開發，將來考量地方實際發展需要，擇優逐步辦理（見變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計劃（第一次通盤檢討書）。82年時，蘆竹鄉公所基於地方建設之迫切需要，又當時並無市地重劃之計畫，乃依都市計畫法第48 條規定，以徵收方式取得道路用地。是以本件系爭土地之徵收，並無違反都市計畫第52條規定有關妨礙都市計畫之情形，亦無原告主張土地徵收條例第49條第1 項第2 款有關撤銷土地徵收之事由即公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發之情事。
㈢再者，系爭被徵收土地屬「蘆竹鄉（大竹地區）都市○○
○道路用地，依該都市計畫第一次通盤檢討（80年6 月6日發布）計畫書所載，係屬後期發展地區，該計畫書亦載明「後期發展地區『宜』以市地重劃方式開發，將來考量地方實際發展需要，擇優逐步辦理」，其既僅用「宜」而非「應」以市地重劃方式辦理，應屬非強制性之事項，得由需地機關視可行性依權責辦理。且82年徵收當時，並無市地重劃之計畫，又本件蘆竹鄉公所為執行地方建設及配合省基層建設工程，亟須闢建該「後期七號道路」，遂於82年4 月15日（徵收前）召開道路用地取得方式協調會，並做成決議：「3 、…有關用地取得倘各土地業主能於徵收公告期間提出先行使用同意書者，本所另案辦理撤銷徵收，倘未提出同意書者，由本所依法規定辦理徵收取得」；本件被徵收土地之原所有權人即原告等之被繼承人，並未於徵收公告期間提出土地先行使用同意書，亦未於公告期間提出異議，且領取補償費，蘆竹鄉公所以徵收方式辦理用地取得，即告確定。是以本件亦無原告所指桃園縣政府於13、14期「七號道路」以市地重劃方式開發，82年「後期七號道路」卻以徵收方式取得，有違行政程序法第6條規定不得為差別待遇之情事，附此敘明。
五、被告否准撤銷土地徵收之申請，並無違誤：㈠承上所述，系爭被徵收土地現已依計畫完成使用，且無土
地徵收條例第49條第1 項第2 款有關撤銷徵收之事由。則原告依土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定，申請撤銷系爭土地之徵收，被告予以否准，並無違誤。
㈡又原告舉桃園縣政府94年5 月26日府城都字第0940138620
號、94年6 月3 日府城都字第0940149996號等函、94年11月10日（94）桃縣城都字第031967號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，以蘆竹鄉（大竹地區○○市○○道路用地部分徵收開闢、部分市地重劃方式開發，系爭土地之徵收為違法云云。經查，依原處分卷（第5 至13頁）附內政部土地徵收審議委員會第151 次會議會議紀錄所附決議理由已載明，原告所述情形即本件以計畫道路中心線為界以南徵收開闢、以北市地重劃方式開發云云，經桃園縣政府人員陳明，應係誤援用90年都市計畫第二次通盤檢討計畫書內容等語，是以原告上開主張，並非可採。
㈢又原告主張80年變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計畫第1 次
通盤檢討及90年變更蘆竹鄉（大竹地區）都市計畫第2 次通盤檢討變更內容，均未提及變更本案土地之相關內容，故其無誤用90年第2次 通盤檢討計畫書云云。經查，依桃園縣政府95年6 月26 日 府地權字第0950184269號函說明，本案土地於90年間辦理第二次通盤檢討，依該次通盤檢討計畫書變更內容明細表六、附帶條件2 所示：「其餘未辦理重劃地區，含計畫書內尚未取得公共設施用地一併納入跨區辦理重劃」，系爭被徵收土地雖於82年間辦理徵收，然仍經核定列入重劃範圍等語，有該函及第二次通盤檢討書圖等件影本附原處分卷可稽；又桃園縣政府復以96年
7 月3 日府地權字第0960213576號函說明，系爭被徵收土地雖經該府94年11 月 核准納入「大興自辦市地重劃」範圍，惟實際僅將該土地地籍為重新整理，並無參與土地分配等語，有該函影本附本院卷可稽。準此，系爭被徵收土地確係於90年間辦理第二次通盤檢討後，納入重劃範圍，以作地籍重新整理。原告主張二次通盤檢討變更內容均未變更系爭被徵收土地之相關內容云云，核屬誤解所致，附此敘明。
六、從而，本件被告否准原告撤銷土地徵收之申請，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應就系爭被徵收土地作成撤銷徵收之行政處分云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 29 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 2 月 29 日
書記官 蕭純純