臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01810號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○代理部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○兼送達代收上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3 月27日96公審決字第250 號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係財政部臺灣省北區國稅局臺北縣分局稅務員，經被告以民國（下同）93年11月17日部退二字第0932433197號函核定，自94年1 月31日退休生效並支領月退休金，並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,213,200 元，全數存入臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）華江分公司。嗣因被嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，於95年1 月17日增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3 點之1 規定，並自95年
2 月16日起施行，被告旋據以96年1 月17日部退管二字第0962745260號函（下稱原處分）核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（下同）664,134 元。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會復審決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：復審決定及原處分就有關公保養老給付優惠存款不利於原告之部分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原處分是否有違法律保留原則、誠信原則及信賴保護原則？㈠原告主張之理由：
1.按中央法規標準法第5 條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。
四、其他重要事項之應以法律定之者。」第6 條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」是公保優存要點係行政機關之命令，而非立法院三讀通過、總統公布之法律，核減利息收入係關於人民財產權利之減少，依法關於權利之剝減者應以法律明定，不得任以命令為之，因而被告基於公保優存要點所為核減原告優惠存款續存限額，致削減原告利息收入之原處分自不生效力。
2.次按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」基於實體從舊及從新從優原則，原告係自94年1 月31日奉准退休開始優惠存款，而前揭退休所得上限百分比係於95年2 月16日起修正施行，比較修訂前後之規定，以修訂前之規定對原告有利，則原告依法得主張仍適用舊規定，以維護權益。
3.末按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」退休公務人員於退休生效當時依法所保障之退休所得權益，不得任意予以剝奪或削減，此即行政誠信原則及生存權保障之落實。
4.綜上所陳，敬請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，以保權益，實感德便。
5.原告認為優惠存款之利息亦屬退休金之一部分；退休給付分成月退休所得及公教人員養老給付退休利息兩者合計，才是退休人員合領的金額。因此被告說改就改，有違信賴保護原則；而且就算要改，也應從法規修正後才退休的公務人員開始適用。
㈡被告主張之理由：
1.查公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；……（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。（第3 項）依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2 點、第3 點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。……（第6 項）第1 項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇……，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金1/12之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1 項第2 款人員於該期間同時具有第1項第1 款、第2 款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第5 職等者，加計定額2,000 元主管職務加給，每增加一職等增給500 元，最高增至簡任第14職等定額為6,500 元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。……（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2 款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……。」本件原告係於94年1 月31日自財政部臺灣省北區國稅局臺北縣分局退休並支領月退休金之公務人員，故被告之原處分依公保優存要點第3 點之1 核算其公保養老給付優存期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤，合先敘明。
2.原告指稱被告改革方案違反中央法規標準法第5 條及第6條一節，茲說明如下：
⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6 條第1 項、考試院
組織法第6 條及銓敘部組織法第1 條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②依司法院釋字第443 及614 號解釋理由指出：關於層
級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5 屆第82次會議准予備查後，據以實施。
故被告（主管機關）適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443 及614 號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
③另查公保優存要點第1 條規定：「退休公務人員公保
養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」準此，公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5 條及第6 條而失其適法性，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於63
年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。換言之，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。從而改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無違反中央法規標準法第5 條及第6 條之情事。
3.原告指稱改革方案違反中央法規標準法第18條所定實體從舊、程序從新原則一節，說明如下：
查中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但就法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」茲以被告鑑於公務人員退休所得不合理之情形若不予改革，除與優惠存款制度之建制目的不符外，亦將造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響，爰依司法院大法官解釋之意旨，就國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用原則等因素考量下，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，同時訂自95年2 月16日起實施；又改革方案對於95年2 月16日改革方案實施前之已退休人員，係俟其原優存契約期滿後之續約時，始規定須依被告依公保優存要點第3 點之1 規定所核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額辦理續存。本案原告之公保養老給付優惠存款期滿換約日係96年1 月31日；是時，公保優存要點第3 點之1 已實施近年，依中央法規標準法第13條規定，即應適用該規定，爰無同法第18條所定實體從舊、程序從新原則之適用。
4.原告指稱改革方案違反誠信原則及生存權保障一節，說明如下：
⑴依司法院釋字第485 號解釋意旨，鑑於國家資源有限，
社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542 號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。
⑵被告依前述司法院大法官解釋之意旨，就國家之經濟及
財政狀況，資源有效利用原則，注意公務人員與一般國民間之衡平，福利資源為妥善之分配等因素考量下，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存金額；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距，維持兩者間之衡平。
⑶綜上，被告推動退休所得合理化之改革，以合理調整退
休人員公保養老給付得辦理優惠存款之額度，係綜合考量社會公平正義，國家資源分配及公務人員退休生活保障等因素後，所為之政策性福利措施改革；又國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活之義務，然依前述司法院釋字第485 號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是以本次改革方案既符合前述司法院大法官解釋之意旨，自屬正當、合理，與誠信原則及生存權保障無違。
5.並非所有的公務人員退休都有18% 優惠存款利率的適用，原告雖然可以，但優惠存款利息並不是退休所得的一部分。
6.公保優存要點不是永遠都不能改變的，人民不能作這樣的期待，而且原告94年1 月31日退休，與臺灣銀行2 年契約到96年1 月31日期滿，這2 年依照18% 計算的利息被告並沒有追繳，新的規定是95年2 月16日實施，但原告是在96年1 月31日期滿換約時才開始適用。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已由朱武獻變更為乙○○，此有考試院97年5 月19日考臺人字第09700035063 號函在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告係94年1 月31日退休之公務人員，領取公保養老給付1,213,200 元，全數存入臺灣銀行，詎被告依95年2 月16日始生效之公保優存要點第3 點之1 規定，核定原告得續存優惠存款金額僅為664,134 元，顯有違反法律保留原則、誠信原則及信賴保護原則，為此訴請如聲明所示云云。
三、被告則以：公保優存要點增訂第3 點之1 發布施行（95年2月16日）以後，退休之人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款本應適用修正後之公保優存要點規定；而已退休人員於其原與臺灣銀行辦理之優惠存款契約期滿辦理續存時，自亦應本於平等原則一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往；又優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡性措施，又因優惠存款並無明確法律基礎，且公保優存要點係被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，訂頒之相關業務處理方式之一般抽象性規定，屬業務處理性行政規則（核屬給付行政措施），被告基於主管機關立場，自得本於職權審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，適時修正要點規定。於今政府在考量上開公保養老給付優存制度實施30餘年之情事變遷後，基於合理分配社會資源、合理保障學校教職員退休生活權益及國家財政與經濟發展狀況等理念，修正公保優存要點（增訂第3點之1 ），據此推動改革方案，自符合司法院釋字第443 號解釋意旨，於法並無不合等語置辯，求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原告公務人員退休事實表、公務人員月退休金證書、計算單、原處分書在原處分卷可稽，堪認為真實。
五、是本件之爭執，在於原處分是否有違法律保留原則、誠信原則及信賴保護原則？
六、經查：㈠按公保優存要點第3 點之1 規定：「（第1 項）支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1 年，上限增加百分之1 ，最高增至百分之95。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1年計。（第2 項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7 項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2 款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1 目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8 項）前項人員每月退休所得超過依第1 項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…」。
㈡查按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法
制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2 日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，原告主張被告違反法律保留原則及誠信原則，尚屬誤解。
㈢又按未來退休之公務人員向臺灣銀行辦理養老給付優惠存款
時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。
㈣再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525 號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3 點之1 修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字
280 號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽訂優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，違反信賴保護原則云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。原告此部分主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告之主張，均非可採，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 6 月 16 日
書記官 徐子嵐