臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01821號原 告 新光人壽保險股份有限公司代 表 人 甲○○董事長）住訴訟代理人 曾海光 律師（兼送達代收人）輔 佐 人 丙○○被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 許志堅（局長）訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○上列當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年
3 月30日府訴字第09670117000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於臺北本市○○區○○段4 小段511 、512 、513 、515-2 、516 、517-2 、502-2 、509 地號等土地建築工程，於民國（下同）89年6 月1 日領得原處分機關臺北市政府工務局（被告自95年8 月1 日起承受原處分機關之建築管理業務）核發之89建字第178 號建造執照。嗣原告會同承造人即案外人臺灣舖道工程股份有限公司、監造人即案外人賴昌壽建築師事務所檢具相關證明文件，於95年6 月14日向原處分機關建築管理處申請前開89建字第178 號建造執照工程報備達開工標準，案經原處分機關以95年7 月28日北市工建字第09565691500 號書函復知原告等略以：「主旨：有關貴公司、事務所起、承、監造本局核發之89建字第17 8號建照工程，報備達開工標準乙案…說明：復貴公司95年6 月14日申請書。按主旨所述建照工程報備達開工標準，經核起、承、監造人所檢附施工前、後之照片及相關說明，未符合內政部63年12月3 日臺內營字第608528號函，有關旨揭申報事宜，本局暫難同意。…」，原告不服，於95年9 月1 日經由原處分機關向提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應做成准予原告完成89建字第
178 號建造執照報備達開工標準之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
⒈本件是否有內政部70年2 月18日台內營字第006783號函
的適用？⒉系爭工程經臺北市建管處核准延展竣工期限兩年，是否
因此達開工的標準？⒊系爭工程是否已達建築法第54條以及內政部63年12月3
日台內營字第608528號函所規定的開工標準？⒋本案是否有信賴保護原則的適用？㈡原告主張之理由：
⒈原處分暨訴願決定書駁回原告之申請，係以其所述建築
工程設置施工圍籬、搭建臨時工務所、現場堆置模板支撐材料等及舖設基地混凝土舖面，核與內政部63年12月03日台內營字第608528號函所示之開工標準並不相符云云，惟查：
⑴原告依內政部70年02月18日台內營字第006783號函釋申請核備達開工標準，於法有據：
①按內政部63年12月03日台內營字第608528號函釋（
參原證二），認建築法第54條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而無其他實際工作者，不得視為開工。而若已請領建造執照後未依限核備開工者，依內政部70年02月18日台內營字第006783號函釋，「請領建造執照，未依限申報開工，由監造建築師及承造人證實在規定期限內開工，准於罰鍰後申請補辦開工手續繼續施工…」（參原證十），顯見若無法證明是否已於開工期限內開工，亦得由監造建築師及承造人證實已在規定期限內開工後，即可繼續施工。
②查本件原告既已於規定之開工期限內為整地、施築
基地混凝土鋪面等工作，且由承造人、監造人具名於本件「臺北市建照工程報備開工標準申請書」（參原證九）中，證實系爭工程確已實際開工，原處分機關及訴願決定書略此不論，遽予拒絕核備，自有違誤之處。
⑵本件工程已於90年03月02日經原處分機關依據行政院
於89年9 月15日以台89內字第27211 號函核准展延建築期限二年，足證系爭工程已具「開工」之一切要件已經原處分機關認定在案，被告不應為相反之認定：
①按行政院於89年9 月15日以台89內字第27211 號函
，核頒「建全房地產市場措施」中，對有關領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限二年，並自90年1 月1 日起實施，係指建築物（不限其用途）於90年1 月1 日以前（含本日）已領得建照執照（以執照核發日期為準），且至89年12月31日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者（含前依行政院87年12月31日台87財字第64421 號函准自動延長建築期限二年者），其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2 次，每次不得超過6 個月外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2 項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2 年（參原證五）。
②依前揭函釋建照得申請展延建築期限（非依建築法
第53條之展延）之要件為：需建照核照在89年12月31日以前且仍在竣工期限內者；不論是否曾依建築法第53條之規定申請展延工期，為健全房地產市場，准起造人先依建築法第54條規定開工後，方得比照建築法第53條第2 項有關建築期限展期之申請程序辦理延長建築期限2 年。再對照內政部63年12月3 日台內營字第608528號函對建築法第54條所謂開工之釋示可知，主管機關在依上開89年行政院函令核准展延工期前，自應先就起造人所申請建築期限展期之申請案是否已達「開工」標準之事實，為實質上之認定，並非該申請案之建照仍在竣工期內，即得援引該函示規定同意展延建築期限2 年，而仍須就該建築物是否已達實質開工為認定，其理明甚。
③被告於訴願程序中稱「工程是否於法定開工期限內
開工，及得否依規定展延建築期限，其法令權源相異，實屬二事。」（參原處分機關答辯書第5 頁），固有其理，但與本件工程之情形不同，查系爭工程前業經展延工期，係奉行政院台89內字第27211號函之規定而為辦理，且其是否為「開工」乃屬「事實」，原處分機關不得前後為相反之認定，尤以對原告而言，既係因原告已依法報開工，則被告於審核是否同意核准展延工期，仍應查核是否開工作為依據，何以原告於90年申請展期，被告不否認原告已開工而即為准予展延之處分，卻於95年原告再申請時，卻突然不同意展延，進而要求原告填寫先前並無需填載之原證九申請書，更拒予認定原告已達開工之標準，試問被告如何在5 年間竟對同一工程同一時間是否已達開工之事實有兩種背反之認定結果竟有兩種不同之開工標準認定，即已違反行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定。而訴願決定書以申請建築期限展延之計算，與有無實際開工無涉，故認原證七之核准與系爭工程是否已開工無關云云，其見解明顯悖於行政院台89內字第27211 號函之規定，實不足採。
④再查原告當時未續行後續系爭工程，亦係因信賴被
告已確認系爭工程符合建築法第54條開工之要件而為同意展延工期之故，否則當時若被告不同意展延系爭工程，原告自當繼續進行系爭工程或另為他作為，以符原處分機關認定，由於當時之建築法令與現今變動頗大，則被告之處分勢將使原告無法依原建築法令興建而使其權益受到嚴重損害，故其處分已違反行政法上之信賴保護原則，原告自得加以主張。
⑶系爭工程確已達建築法第54條及內政部63年12月3 日
台內營字第608528號函示所定之開工標準，訴願決定書之認定，實有謬誤：
①查建築法第54條所稱「開工」之意義，內政部63年
12月3 日以台內營字第608528號函，已有解釋可稽。惟所謂「整地」，建築法相關法令迄無明確定義；被告雖主張「所謂整地係概指把基地地面整理就可以進行工程之作業，一般基地內若有既有地上物、建築物、水溝、地下水池、基礎物等或者基地原有地面高程具有高差、低漥水坑、土丘、山坡等，於進行工程前必須先將基地原有地上物清除或原有基地地面高程整理到可以進行工程的地形地貌，一般在平地是整理到平整。…」（原證十三），則依其所述，「整地」雖視基地地質、地貌之不同，而有簡繁相異之作業內容，然其最終目的乃在將原有基地整理到可以進行後續工程之狀態。
②第按建築物包括圍牆等雜項工作物，此為建築法第
7 條所明定。查系爭工程除設置施工圍籬、搭建臨時工務所、現場堆置模板支撐材料及鋪設基地混凝土鋪面外，更進而為便利機具進出以進行後續之工程而拆除基地大部分圍牆之作為，而上開拆除圍牆之行為，顯屬拆除建築物、地上物之行為，則原告之作為，確已符合前揭函釋所稱，整地係將原有地上物清除，以使該基地得以達到進行後續工程之狀態。且查上揭本案基地四周圍牆幾已全部拆除之事實，比對系爭工程開工前、後現場之照片（原證十四），即可得證，則本案基地原來之主要圍牆，既經原告於開工後加以拆除，以方便該基地進行工程作業，自已符合前揭函釋所稱之開工行為。
③復查系爭建造執照規定開工期限為領照後6 個月內
開工，被告既已核准原告申請展延開工期限至90年
2 月28日；而原告亦已於90年1 月8 日起，在本案土地現場實際開始為整地之行為，並隨後於同年2月7 日申報開工，依當時仍有效之臺北市建築管理規則（63.02.05臺北市政府(63)府秘法字第3478號令發布）第12條規定，工程開工係應依建築法第54條辦理，尚無申請拆除圍牆執照之必要。然被告於其訴願答辯2 狀稱：「依據『臺北市建築管理自治條例』第16條規定：『本法第54條所稱之開工，指起造人會同承造人、監造人依本法規定向主管建築機關申請備查後，拆除執照併案辦理以拆除原有房屋或在基地整地、挖土、打樁、施作安全措施等其中之一工程而言。…』，查本案89建字第178 號建造執照非屬『拆除執照併案辦理』，故本案建造執照內容並無包括申請拆除基地內原有建物或其他雜項工作物，即無法認定工地現場四周於施工前有圍牆存在，故所稱『拆除基地四周圍牆』之作為，無法作為本案達實際開工之認定。」云云，自有違適用法律不溯既往之原則，查上開「臺北市建築管理自治條例」係於90年12月11日始公布施行（原證十五），與系爭工程並不相涉，自無法適用於本件；換言之，本件是否已達開工之標準，仍應依舊法（即臺北市建築管理規則）之規定認定之，即無適用「起造人會同承造人、監造人依本法規定向主管建築機關申請備查後，拆除執照併案辦理，以拆除圍牆」之情形，至若被告提出被證十五之測量圖以證明基地內並無地上物或建築物，惟原告主張之圍牆並非在基地內而係在基地四周，二者迥不相同，則被告之主張，實無理由。
④再查本件工程鋪設混凝土鋪面之目的，除係為施工
安全而進行之施作者外，亦係工程施工作業必要之一環：
按連續壁施工品質的良窳不但會影響整個工程是
否順利進行，甚至可能發生損壞鄰房的事件為了提升連續壁施工品質，必須針對施工的每個細節做控制。
查本件工程基地地盤軟弱，於BH-2鑽探孔地表至
地下深3.72公尺間為軟弱粘土層，地下3.72公尺至10公尺屬堅硬岩層（參鑽探及試驗報告表，原證十六），是本案設計擋土措施為「連續壁」，為配合大型機具進入，若未事先鋪設混凝土鋪面，而該大型機具施工中，如遇地盤承載力不足或抓地力不足，又或是連續壁因內外側土壓不平衡而發生變形，都將可能造成機具傾倒而影響鄰房及施工的安全。
綜上，鋪設混凝土鋪面之目的，不但係為了施工
安全而施作，且其亦為施作連續壁工程所必要，自符合內政部63年12月3 日台內營字第608528號函中有關「從事安全措施」之規定；退而言之，鋪設混凝土鋪面之作為，乃係於進行工程前將基地地面整理到可以進行工程的地形地貌，亦屬上揭所示整地之行為，即均屬於開工之行為。故被告未經查明即遽認原告所為混凝土鋪面為工地後續實際施工之非必須項目，實有不當。
⑤況查有關拆除執照併案辦理部分，依建築法第78條
規定，建築物之拆除應先請領拆除執照，惟其但書第1 款規定「第16條規定之建築物及雜項工作物」，不在此限。而依建築法第16條及第25條第1 項但書之規定，在一定金額或規模在一定標準以下，免設計、監造或承造。復查臺北市建築管理自治條例第10條第1 項第3 款規定，雜項工作物中，圍牆…高度在二公尺以下…」得免設計及簽章，同條第2項並稱上揭施工得免由建築師監造及營造業承造。查本件之圍牆其高度既在2 公尺以下，依建築法第78條但書第1 款、同法第16條及第25條第1 項但書之規定，及適用上開條例第10條第1 項第3 款規定，無須辦理拆除執照，自不適用上開條例16條之規定，被告之主張，乃於與法不合。
⑥由上可知，系爭工程確實已達建築法及內政部63年
12月3 日台內營字第608528號函釋之所謂「開工」之標準，自應將原處分及訴願決定撤銷之，並另為被告應為准予原告完成89建字第178 號建造執照報備開工之行政處分。
⒉綜上所述，原告之主張實有理由，懇請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以保權益，實感法便。
㈢被告主張之理由：
⒈法令依據：
⑴按建築法第54條規定：「起造人自領得建造執照或雜
項執照之日起，應於6 個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期1 次，期限為3 個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」（證物5 ）⑵按內政部63年12月3 日台內營字第608528號函示：「
…所稱開工，係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而無其他實際工作者，不得視為開工。」（證物6 ）。
⒉針對原告起訴理由被告答辯人下：
⑴原告稱本系爭工程業於90年3 月2 日經原處分機關核
准展延建築期限2 年，足認系爭工程已具「開工」之一切要件乙節，按行政院89年9 月15日台89內字第27
211 號函示，係對於建築法第53條建築期限予以延長之特別規定。另查建築法第53條係有關建築竣工期限之規定（證物10）、同法第54條係有關建築開工期限之規定，二法條係對於建築工程竣工期限及開工期限規範，二者並無相關，故原處分機關90年3 月2 日核准系爭工程展延竣工期限與系爭工程是否達實際開工標準之認定實為二事，即原處分機關縱然同意本系爭工程展延竣工期限不代表認定系爭工程達實際開工。
⑵卷查原告領有系爭工程即原處分機關核發之89建字第
0178號建造執照，發照日為89年5 月26日，領照日為89年6 月1 日（證物11），依建築法第54條規定，開工期限為89年11月30日（若含開工展期日則為90年2月28日）。原告會同承造人、監造人於95年6 月14日檢送「臺北市建照工程報備達開工標準申請書」，並簽證證實在規定期限內開工，依據所檢附開工前、後照片，其施作內容包括：設置施工圍籬、搭建臨時工務所（俗稱工寮）、現場堆置模板支撐材料及鋪設基地混凝土鋪面等（證物12）。有關施作施工圍籬、搭建臨時工務所（俗稱工寮）及現場堆置模板支撐材料等三項作業，依據內政部63年12月3 日台內營字第608528號函示，非為建築法第54條之開工認定。
⑶有關原告援引「拆除基地大部分圍牆」之作為確實可
為達實際開工之認定乙節，依「臺北市建築管理自治條例」第16條規定：「本法第54條所稱之開工，指起造人會同承造人、監造人依本法規定向主管建築機關申請備查後，拆除執照併案辦理以拆除原有房屋或在基地整地、挖土、打樁、施作安全措施等其中之一工程而言。…」（證物13），查系爭工程建造執照非屬「拆除執照併案辦理」（證物14），故系爭工程建造執照原申請內容並無包括申請拆除基地內原有建物或其他雜項工作物，故所稱「拆除基地大部分圍牆」之作為，無法作為系爭工程達實際開工之認定。
⑷另原告聲稱系爭工程施作鋪設基地混凝土鋪面符合達
實際開工之認定乙節，查建築法相關法令，尚無對「整地」訂有定義，惟按一般營建通則，所謂「整地」係概指把基地地面整理成可以進行主體工程之作業，一般基地內若有既有地上物、建築物、水溝、地下水池、障礙物等或者基地原有地面高程具有高差、低漥水坑、土丘、山坡等，於進行主體工程前必須先將基地原有地上物清除或原有基地地面高程整理到可以進行主體工程的地形地貌，一般在平地是整理到平整，山坡地則是整理成未來主體工程坐落之不同基地地面高程。查本案基地位處臺北市○○區○○路1 段58巷
2 號旁，非屬山坡地範圍，依據系爭工程建造執照核准圖說之測量圖（證物15），原地形地貌尚稱平整且基地內並無既有地上物或建築物，依據原告所檢附系爭工程開工前、後照片，並無法認定基地內從事整地工程項目。另查系爭工程建造執照核准內容為地下二層之建物，後續進行地下室開挖工程必會將所原鋪設基地混凝土鋪面挖除，故有關鋪設基地混凝土鋪面並非實際施工所必須之項目，故無法作為已達實際開工之認定。
⒊綜上所陳，本件行政訴訟為無理由，原處分請予維持，
爰依行政訴訟法第108 條規定，檢附原卷乙宗，謹請查核，予以駁回原告之訴。
理 由
一、按「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6 個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查（第1 項）。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期1 次，期限為3 個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力（第2 項）。第一項施工計畫書應包括內容，於建築管理規則中定之（第3 項）。」建築法第54條定有明文。次按「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101 條規定制定之。」、「本法第54條所稱之開工，指起造人會同承造人、監造人依本法規定向主管建築機關申請備查後，拆除執照併案辦理以拆除原有房屋或在基地整地、挖土、打樁、施作安全措施等其中之一工程而言。但僅搭建工寮或設置圍籬而無實際工作者，不得視為開工。」臺北市建築管理自治條例第1條及第16條亦分別明定。又內政部63年12月3 日台內營字第608528號函釋：「…所稱開工，係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而無其他實際工作者，不得視為開工。」（前揭臺北市建築管理自治條例第16條規定即係本函示意旨之移植）
二、緣原告就座落臺北本市○○區○○段4 小段511 、512 、51
3 、515-2 、516 、517-2 、502-2 、509 地號等土地建築工程，於89年6 月1 日領得原處分機關臺北市政府工務局（被告自95年8 月1 日起承受原處分機關之建築管理業務），並於90年2 月7 日申報開工（見本院卷第20頁），且依行政院88年1 月13日（88）台財字第01605 號函訂定之「振興建築投資業措施」、89年9 月15日台89內字第27211 號函示「健全房地產市場措施中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2 年，並自90年1 月1 日起實施」之意旨，於90年3 月2 日向台北市政府工務局申請建築工程竣工展期（見本院卷第29頁），嗣原告於95年5 月10日再次向台北市工務局申請依建築法第53條及內政部90年11月2 日台90內營字第9067067 號函示意旨為第2 次展期，因原告僅申報開工，尚未經核備達開工標準而未獲受理（見本院卷第30頁），原告旋於95年6 月14日會同承造人（台灣舖道工程股份有限公司）、監造人（賴昌均建築師事務所）檢具相關文件向台北市政府工務局建管處為本件建造執照報備達開工標準之申請（見本院卷第31頁）。被告核認原告檢附之施工前、後照片及相關說明，認未符合內政部63年12月3 日臺內營字第608528號函釋之開工標準，爰以95年7 月28日北市工建字第09565691500 號函否准原告申請略以：「主旨：有關貴公司、事務所起、承、監造本局核發之89建字第178 號建照工程，報備達開工標準乙案…說明：復貴公司95年6 月14日申請書。按主旨所述建照工程報備達開工標準，經核起、承、監造人所檢附施工前、後之照片及相關說明，未符合內政部63年12月3 日臺內營字第608528號函，有關旨揭申報事宜，本局暫難同意。…」等語（見本院卷第55頁）。從而，本件兩造主要爭執點，即在於原告有無開工之事實（是否達開工標準）？本院針對兩造爭點，判斷如下。
三、原告主張系爭工程業於90年3 月2 日經臺北市政府工務局核准展延建築期限2 年，足認系爭工程已具「開工」之一切要件云云。惟按行政院89年9 月15日台89內字第27211 號函釋，係對於建築法第53條建築期限予以延長之特別規定，且建築法第53條係有關建築竣工期限之規定；同法第54條始為有關建築開工期限之規定，易言之，建築法第53條及第54條係分別對於建築工程竣工期限及開工期限分別規範，兩者並無相關，故原處分機關90年3 月2 日核准系爭工程展延竣工期限與系爭工程是否達實際開工標準之認定實為二事。從而，台北市政府工務局縱然同意系爭工程展延竣工期限，亦不代表認定系爭工程達實際開工至明，更無原告所謂違反行政程序法第8 條誠實信用保護原則可言。原告此項主張，洵有誤解，不足採取。
四、查原告就系爭工程領有台北市政府工務局核發之89建字第0178號建造執照，其發照日為89年5 月26日，領照日為89年6月1 日（原處分卷證11），依建築法第54條規定，開工期限為89年11月30日（若含開工展期日則為90年2 月28日）。原告會同承造人、監造人於95年6 月14日檢送「臺北市建照工程報備達開工標準申請書」，並簽證證實在規定期限內開工。惟查依據原告所檢附開工前、後照片，其施作內容包括：
設置施工圍籬、搭建臨時工務所（俗稱工寮）、現場堆置模板支撐材料及鋪設基地混凝土鋪面等（原處分卷證12）。上開有關施作施工圍籬、搭建臨時工務所（俗稱工寮）及現場堆置模板支撐材料等三項作業，依據臺北市建築管理自治條例第16條及內政部63年12月3 日台內營字第608528號函釋，非為建築法第54條之開工認定，要無疑義。原告質疑上開自治條例係90年12月11日始公布施行；但查台北市建造工程報備達開工標準申請書（見本院卷第31頁、第119 頁）係89年
11 月23 日北市工建字第8935149900號函所發，該申請書說明一即載明內政部上開函示意旨，而原告提出系爭申請時，即應填寫此項申請書，原告要無主張不知之餘地，況本件並不因有台北市上開自治條例規定之適用，而排除內政部上開函釋之適用，原告此項主張，洵不足採。
五、原告主張「拆除基地大部分圍牆」之作為確實可為達實際開工之認定云云。惟按依臺北市建築管理自治條例第16條規定：「本法第54條所稱之開工，指起造人會同承造人、監造人依本法規定向主管建築機關申請備查後，拆除執照併案辦理以拆除原有房屋或在基地整地、挖土、打樁、施作安全措施等其中之一工程而言。…」，查系爭工程建造執照非屬「拆除執照併案辦理」（見原處分卷證14），故系爭工程建造執照原申請內容並無包括申請拆除基地內原有建物或其他雜項工作物，從而，原告所稱「拆除基地大部分圍牆」之作為，要無作為系爭工程達實際開工之認定，且從基地內現況實測圖上，亦無法看出基地內有圍墻之事實。另據卷附照片（見本院卷第68--70頁及證物袋所存）所示，無法證明照片中之圍墻是原告申請建造執照時即已存在，亦無法證明其原有磚墻何時拆除，準此，原告主張其已達開工之標準，尚屬舉證不足，殊不足採。另原告主張依建築法第78條規定，建築物之拆除應先請領拆除執照，惟其但書第1 款規定「第16條規定之建築物及雜項工作物」，不在此限。而依建築法第16條及第25條第1 項但書之規定，在一定金額或規模在一定標準以下，免設計、監造或承造，而臺北市建築管理自治條例第10條第1 項第3 款規定，雜項工作物中，圍牆…高度在二公尺以下…」得免設計及簽章，同條第2 項並稱上揭施工得免由建築師監造及營造業承造，本件之圍牆其高度既在2 公尺以下，依上開無須辦理拆除執照，自不適用上開條例16條之規定云云。但查原告主張拆除圍墻乙節，並不能提出明確之證據以實其說，已如前述，其主張因其已於申請執照後，拆除圍墻而達開工標準，即屬不能證明，原告此項主張，尚屬無據。
六、原告主張系爭工程施作鋪設基地混凝土鋪面，符合達實際開工之認定云云。查建築法相關法令，尚無對「整地」訂有定義，惟按一般營建通則，所謂「整地」係概指把基地地面整理成可以進行主體工程之作業，一般基地內若有既有地上物、建築物、水溝、地下水池、障礙物等或者基地原有地面高程具有高差、低漥水坑、土丘、山坡等，於進行主體工程前必須先將基地原有地上物清除或原有基地地面高程整理到可以進行主體工程的地形地貌，一般在平地是整理到平整，山坡地則是整理成未來主體工程坐落之不同基地地面高程。查本案基地位處臺北市○○區○○路1 段58巷2 號旁，非屬山坡地範圍，依據系爭工程建造執照核准圖說之測量圖（見原皮砏卷證15），原地形地貌尚稱平整且基地內並無既有地上物或建築物，依據原告所檢附系爭工程開工前、後照片，並無法認定基地內從事整地工程項目。次查系爭工程建造執照核准內容為地下二層之建物，後續進行地下室開挖工程必會將所原鋪設基地混凝土鋪面挖除，故有關鋪設基地混凝土鋪面並非實際施工所必須之項目，亦無法執為已達實際開工之認定依據。
七、原告主張若已請領建造執照後未依限核備開工者，依內政部70年02月18日台內營字第006783號函釋，「請領建造執照，未依限申報開工，由監造建築師及承造人證實在規定期限內開工，准於罰鍰後申請補辦開工手續繼續施工…」意旨，得由監造建築師及承造人證實已在規定期限內開工後，即可繼續施工云云。但查內政部上開函釋係針對「請領建造執照後未依限申報開工，但實際已開工者如何處理案」所為之釋示（見本院卷第54頁），核與本件已依限申報開工，但是否達開工標準之爭議無涉，原告此項主張，洵不足採。
八、原告主張其於90年申請展期，被告不否認其已開工而准予展延之處分，何以95年再申請時，卻突然不同意展延，進而要求填寫台北市建照工程報備開工達標準申請書，更拒認原告已達開工之標準云云。但查原告曾於90年2 月3 日申報開工，且於同年3 月2 日申請延長建築期限，繼因相關方案之實施，其建造竣工期限延至97年8 月25日截止，業據兩造於本院準備程序中及言詞辯論程序中陳明（見本院卷第97頁、第
105 頁），惟被告上開准予延長之期限係竣工期限，核與已申報之開工是否達開工標準之爭議無涉，已如前述，原告此項主張，要屬無稽。
九、綜合上述，本件原告起訴論旨，均不足採，被告核認原告申請時檢附之說明及現場照片，不符內政部63年12月3 日台內營字第608528號函釋意旨及臺北市建築管理自治條例第16條規定之開工標準，否准原告申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，併請判命被告應做成准予原告完成89建字第178 號建造執照報備達開工標準之行政處分，均為無理由，均應駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 27 日
第六庭審判長法 官 林 文 舟
法 官 陳 鴻 斌法 官 闕 銘 富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 12 月 28 日
書記官 孫 筱 晴