臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01839號原 告 亘晨企業有限公司代 表 人 甲○○董事）住同被 告 臺灣菸酒股份有限公司代 表 人 乙○○（董事長）訴訟代理人 梁穗昌 律師複代 理 人 李夏菁 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年3 月23日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告參與被告所辦理「94年度裝菸酒用紙製手提袋」採購案，於94年10月18日依法得標（招標案號：00-0000-0-000 ）。被告認為原告得標後無正當理由不簽約，而有政府採購法第101 條第1 項第7 款規定之情形，於95年6 月27日函通知原告①不發還押標金、②將其刊登政府採購公報。經原告向被告提出異議，復不服被告異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會提起申訴，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：⑴原告聲明：
①申訴審議判斷及原處分均撤銷。
②被告應返還原告新台幣（下同）57萬元之押標金。
③訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：⑴原告主張之理由：
①原告於94年10月18日依法得標被告手提袋一案（招標案號
：00-0000-0-000 ），但因被告於該招標案所訂定之規格係要求得標廠商須使用獲得特定環保標章之紙質材料始可製作，經查訪僅正隆公司獨家擁有該規格紙材之生產權，而原告與正隆公司聯繫，得知此環保標章係由同為該標案之競爭投標廠商之一之東崢公司幫忙出資申請，故該公司告知原告僅願提供與東崢公司使用，而不可能開放給其他公司，足證被告為特定廠商護航的跡象。且原告針對其他招標案號（0000000000號），同採前述紙質規格之招標案提出異議，被告以廢標處理，堪認被告亦認有不妥之處，已另行研擬其他規格，足證被告應依法提供公平的競爭條件。
②被告本件標案乃採獨家規格，違反政府採購法第26條之規定：
Ⅰ被告招標時，全國僅有正隆公司符合被告所制訂之紙張
規格，是招標行為成立時，就環保標章規格之制訂，不論制訂此種獨家規格之目的是否為意圖限制競爭，惟效果上如達限制競爭之效果時，亦屬違反上開條文之規定。
Ⅱ行政院公共工程委員會95年4 月27日之函中指出被告制
訂該獨家規格並非適法，辦理採購應允許環保產品廠商及非環保產品廠商參與投標。財政部採購稽核小組於95年1 月18日之函中更明確指出被告於本件招標案中，係違反政府採購第26條之規定。
Ⅲ依被告歷次紙袋標案之得標案紀錄始發現幾乎皆由東崢
公司所得標，而被告95年4 月26日之標案，由被告無視於原告之抗議後強行開標，豈料竟又係由東崢公司得標，令人訝異者乃底價金額1,441 萬元，而東崢公司得標之金額竟係1,440 萬元，亦即僅差距區區之1 萬元，其差距幅度竟僅不及千分之1 ，投標金額之準確率高達百分之99.9，證明被告與東崢公司間就紙袋之招標案中存有違法綁標、圍標之嫌。又平一公司於93年10月26日得標150 萬個手提袋，底標金額950 萬元（原告誤載為9,500.000.00元）與得標金額950 萬元（原告誤載為9,500.000.00元），1 元不差，其提供紙張製造廠是否亦為正隆公司、紙袋製造廠是否亦為東崢公司。
Ⅳ被告在規格上有3 種條件為獨家規格：1.環保標章、2.
130g/ ㎡（基重）此基重非一般市場流通正常規格、3.淺黃色牛皮紙。從92年至95年共10餘標案此規格均有問題。又被告雖堅持本件非訂定獨家規格，惟被告並未明確指出95年5 月11日前擁有再生牛皮紙環保標章的廠商除了正隆公司外，第2 家廠商的確定名稱。又本件被告要求原告於得標後204 天依原獨家規格，繼續履約並不合理。
③被告以環保政策為由，訂定獨家規格之證據：
Ⅰ94年11月11日發文對216 萬個國際機場所使用的手提紙
袋規格提出異議，結果廢標（被告台菸酒外字第0950000932號函參照）。
Ⅱ95年9 月26日95亘字第13號異議00-0000-0-000 標案，結果廢標（被告台菸酒通字第0950020894號函）。
Ⅲ本件規範書明定廠商需取得本年度行政院環保署核可產
品名稱登記有（環保牛皮紙）之環保標章使用證書及使用授權書，環保標章使用證書不得逾有效期限，此已經限制紙張規格，沒有環保標章就無法生產，被告卻說沒有指定品牌，並非採購紙張原料，明顯刻意曲解事實。
Ⅳ行政院公共工程委員會工程稽字第09400424280 號函：
「..其招標及履約管理疑有異常情形..」及行政院公共工程委員會工程稽字第09400417340 號函：「..其規格之訂定疑有不當限制競爭之虞..」。
Ⅴ行政院公平交易委員會公貳字第0960000210號函：「..
三、查本爭議係源於臺灣菸酒股份有現公司招標案件所訂規格疑有不當限制規格所致...」。
Ⅵ被告台菸酒通字第0950002530號函要求行政院環保署協
助申請環保標章，如果非獨家規格何須發函尋求協助。Ⅶ得標廠商10日內不簽約，理應沒收押標金，被告為何不
依法行事。另被告來函告知於95年4 月2 日未簽約，將沒收押標金，為何不於同年4 月3 日沒收押標金，被告為何不依法行政。本件是否因獨家規格而不敢沒入押標金。
Ⅷ機關訂定規格依法需要3 家來源，否則必須採議價而非
公開招標，被告應提出另2 家廠商，否則難逃行政瑕疵。
④至96年5 月止在臺灣的市場上擁有130g/ ㎡淺黃色且同時有環保標章只有正隆公司是唯一選擇。
95年5 月8 日開會通知單當時要求同年5 月15日協商，而95年5 月15日之協商並無包含永豐餘公司（被告台菸酒通字第0950008786號函可稽），可是被告已經知道永豐餘公司取得環保標章，可見被告獨厚正隆公司。永豐餘公司於95年5 月12日取得第2 張環保標章，但其實際上並不生產130g/ ㎡之牛皮紙，被告想透過協商強迫原告與正隆公司協商，並且誤導財政部及行政院公共工程委員會。原告不需在脅迫下簽定任何的協商，且無需繼續與獨家供應商正隆公司有任何協商，早在8 個月前原告已遭拒絕。原告有權選擇紙張供應商，如果永豐餘公司可以生產，無須被告強行介入向正隆公司取貨。
⑤被告稱95年12月4 日台菸酒通字第0950025417號函，言明國內有4 家紙廠均可承製，並非屬實。
所稱國內有4 家紙廠均可承製，均可於20日內製妥樣袋，惟原告取得錄音帶證明並無此4 家紙廠，當時有異議卻不被採信，被告必須明確指出那4 家，否則視為瀆職提供虛偽資訊。而就臺灣區造紙工會稱可20日完成，係僅就紙張部分，規範書所稱20日是包括顏色比對、紙袋印刷裁剪裝定、商檢局檢驗。而如果投標時是競爭對手，得標後是合作夥伴，是否有共謀圍標之嫌？原告取得證據是過去數年的手提紙袋紙張來源只有正隆公司，紙袋製造商廠只有東崢公司。以00-0000-0-00為例，得標廠商為平一公司，東崢公司與台灣超級包裝公司因押標金不足及未附押標金不得為決標廠商，平一公司得標後，紙袋生產廠商為東崢公司。以00-0000-0-00為例，得標廠商為台灣超級包裝公司，紙袋生產廠商依然為東崢公司，投標時是競標者，得標後為合作者，可能早已有共謀圍標。
⑥永豐餘公司於95年5 月12日取得環保標章，再次證明95年
5 月11日前環保標章為獨家規格獲得被告證實。依採購法第84條廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。被告想透過8 個月後的第2 張環保標章脅迫原告繼續履約，有違政府採購法第84條，被告應依法撤銷此案。且永豐餘公司於95年5 月12日取得環保標章，惟無法生產130 基重之牛皮紙，有與永豐餘台東廠電話錄音可稽，並已查證其他分廠取得錄音證明。上開錄音內容明確告知其只生產1 個月且早已停產，最高厚度為120 基重，故其環保標章理應註銷。因此被告所謂的第2 張環保標章對原告履約無實質效益，被告藉此可宣稱環保標章已非獨家規格而沒收押金，且供往後繼續綁標用。被告就本件手提紙袋案早已違反誠信與中立原則，且也說明為何永豐餘公司不在協商之內。故至96年9 月擁有再生牛皮紙環保標章且生產130 基重牛皮紙全國只有正隆公司一家，此係為獨家規格。而本件原告不願出面協商的理由即永豐餘公司於95年5 月12日取得第2 張環保標章，但實際上並不生產130g/ ㎡之牛皮紙，被告想透過協商強迫原告必須一定與正隆公司協商，惟原告有權利不與獨家規格的正隆公司取貨，行政院公共工程委員會之審議判斷明顯不公。
⑦本件係屬獨家規格，而本件審議判斷只就文字面（即第2
張環保標章）作出判斷，不就實質面（永豐餘公司無法生產）、時間面（延宕8 個月）、執行面（來源只有正隆公司）、公平面（正隆公司極可能杯葛）全盤考量，本件審議判斷並不公平。
Ⅰ原告在95年5 月12日永豐餘公司取得第2 張環保標章前
即數次與永豐餘紙廠總公司石小姐連絡。並有意支付50萬元訂金供永豐餘公司打樣並抄130 基重淺黃色牛皮紙，卻遭拒絕。當時石小姐不願告知是何理由，原告因此洽詢所有可能的永豐餘各個紙廠，有錄音帶可稽。
Ⅱ原告除了向永豐餘公司查詢外，並向其它有可能生產再
生牛皮紙的工廠，如榮成紙業、正隆紙業、合眾紙業、興中紙業等臺灣大廠，並且於95年2 月16日已發函23家擁有環保標章的廠商，此23家廠商是由環保署網站取得，當時永豐餘公司也在名單之列，且來電告知無法協助。後來永豐餘公司第2 張環保標章，是環保署要求永豐餘公司送件申請刻意於8 個月後所核准的，事實證明，其因機器原因也無法生產。如果永豐餘公司無法生產，則沒入原告押標金時，雖文字上有2 張環保標章，實質上仍為獨家規格。
Ⅲ綜上，本件係屬獨家規格，原告為了履約，查詢臺灣任
何可能廠商，均無法順利取得有環保標章的再生牛皮紙。被告想以後來申請的環保標章，來推卸責任，原告無法接受。回歸事實被告用環保標章綁標，如平一公司、台灣超級包裝得標，紙張來源必是正隆公司，紙袋製作必是東崢公司。被告圖利正隆公司與東崢公司93-95 年共11標案，金額達111,661,000 元。
⑵被告主張之理由：
①原告訴之聲明第2 項，並非原告當初異議及申訴審議判斷
之標的，申訴審議判決書之事實欄載述甚明，原告不得在本訴訟中為主張，謹先陳明。
②原告所謂「經查訪後得知全國各大紙廠中，僅正隆公司一
家獨家擁有該規格紙材之生產權」云云，應有扭曲，舉證指駁如下：
Ⅰ被告為配合國家環境保護政策，並落實善盡社會責任之
經營理念，自92年度開始，採購裝菸酒用紙製手提袋，紙張材質採用政府認可之環境保護標章環保牛皮紙。本件94年度裝菸酒用紙製手提袋採購案，係延續92年度及93年度購案材質規格，繼續採用政府認可之環境保護標章環保牛皮紙。前此均未有任何爭議，況且被告採購裝菸酒用紙製手提袋係屬手提袋成品，環保牛皮紙紙張材質僅係原料之一部分，環保牛皮紙係紙張製品之一種，並非指定特定品牌，且被告並非採購紙張原料，裝菸酒用紙製手提袋成品並非獨家規格。
Ⅱ本件原告藉此為由而為爭議後，被告與原告95年1 月19
日開會協調並達成協議「考量亘晨公司取得行政院環保署牛皮紙類環保標章需要一段時間，雙方達成協議於95年4 月2 日簽約，並依照原招標規範內容執行」，原告已有充裕時間取得環保標章，不僅如此；行政院公共工程委員會並召集環保署、財政部採購稽核小組及兩造會議協商，會中不但被告指明洽請環保署協助原告外，行政院公共工程委員會亦指明「廠商對於招標文件有疑義或異議，得依政府採購法第41條或第75條以書面向機關請求釋疑或提出異議。本案公告招標時，亘晨公司未依上開規定辦理，卻於得標後始主張規格有不當限制競爭而拒絕履約，似未詳閱招標文件而貿然投標；且既於95年1 月19日與台灣菸酒公司達成繼續履約之協議，即應本諸誠信盡力履行」，此有95年4 月17日會議記錄可稽，該次會議原告並委請律師到場參加，足證各方皆已協力解決原告所謂環保標章取得不順利之問題。
Ⅲ尤有甚者，依據95年4 月17日行政院公共工程委員會會
議記錄結論，被告於95年5 月15日邀集正隆公司、環保署及原告會議協調（被告係於95年5 月15日開會時才知永豐餘公司取得環保標章）；原告故不參加，但正隆公司參與協議會議代表劉崇鑫協理表示，正隆公司所屬經銷商（60餘家）可以全部供應本紙袋採購案之紙張，歡迎原告向該公司經銷商洽購；行政院環保署管考處齊課長會中更指明永豐餘公司亦已取得環保署牛皮紙類之環保標章，原告可向正隆公司或永豐餘公司洽購本採購案所需之紙張。被告為協調而幫助原告解決履約相關事宜，更再通知原告於95年6 月1 日進行協商，惟原告仍一味置諸不理。申言之，不但正隆公司有生產環保標章之牛皮紙，並且承諾其全省經銷商可以全面供應，原告另在協調過程中，永豐餘公司亦已取得環保之牛皮紙之環保標章，原告可以選擇採購，其竟然執意毀約，當然應負擔全責。
Ⅳ原告在參與投標前已得悉正隆公司有生產取得環保標章
之環保牛皮紙，原告並與其供應商臺南永康豪堤公司洽妥製袋；與正隆公司之南部經銷商亨信公司談妥價格、提供紙張，原告在94年10月18日得標後當面向被告流通事業部述說上情，表示其紙張來源、紙張製作及環保標章證明皆無問題，將遵約履行，94年10月24日前更曾2次至被告討論製袋黏膠及是否可分批交貨等等執行細節。
Ⅴ「環保標章」之申請及取得係屬公開而且其條件完全公
平，只要符合環保署所公布之條件經審核符合，即可取得，並非針對特定廠商量身定作。環保署在95年5 月參與協調會議即指明永豐餘公司嗣亦有取得環保標章，足證正隆公司並無獨家生產權，原告不得藉此而拒不簽約履行。
③被告招標時，係為響應政府環保政策，無任何限制競爭之目的及效果：
Ⅰ政府採購法第26條規定執行注意事項第3 條規定「機關
所擬定、採用或適用之技術規格，其在目的或效果上有無限制競爭，應以有無逾機關所必須者認定之，而不以符合該規格之廠商家數多寡作為判斷依據。」本件依原告自承正隆公司之經銷商全省有數十家，故客觀上亦無限制競爭之可言。更何況環保署亦表明環保標章係鼓勵性質，廠商確可於1 個半月至2 個月期間取得，並無困難，原告並無不能履約之可言。
Ⅱ系爭94年招標仍有數家廠商參與競標，原告一舉得標，
此有報價彙整表可證，本件若有限制競爭效果，豈可能有4 家參與且由原告得標。何況原告於得標時並當場向被告人員表明其採購、委製及標章使用皆已洽妥，履約無問題云云，嗣並一而再與被告接洽履約事宜，在在證明本件確無限制競爭，原告拒絕履約卻以綁標限制競爭為由，要求廢標，洵屬無理。
Ⅲ被告自92年即已辦理相同招標，參與競標廠商皆未曾就
招標條件有任何異議，而且該生產者，事實上有數十家經銷商，公平交易委員會亦函覆原申訴審議機關而指明本件被告之採購並「不致有妨礙競爭之疑慮」。況「所採用之規格目的、效果上是否有限制競爭，應以有逾機關所必須者認定之，而非以符合該規格之廠商家數多寡為其判斷依據」行政院公共工程委員會所頒政府採購法第26條執行注意事項第3 點，亦有此見。
Ⅳ被告基於善意協助原告履約，蓋被告若係獨厚特定廠商
而有偏袒，豈可能對原告如此迴護曲袒，原告惡意曲解，完全不實，此適足反證原告並無履約之意。被告於原告確定不為履約後並已依法通知原告沒收保證金，足證被告確皆依法行事，原告指稱被告未在95年4 月3 日當日沒收保證金係因獨家規格云云，顯然不實。
Ⅴ被告沒有動機圖利任何廠商，且原告投標之前對招標文
件未有任何異議，得標後原告亦表明可作。95年1 月19日原告更再次與被告協議同意依照契約履行。原告既已衡量後投標，並同意依照契約履行，則不容其事後認為無法獲利即反悔，恣為不實主張及指控。
Ⅵ原告若認為被告之招標條件有違反政府採購法第26條之
情事，依法係應依政府採購法第75條提出異議、申訴，始為正辦。惟原告不但未有任何異議，並且參與競標並且得標，得標後更於95年1 月19日與被告會商協議而答應將於95年4 月2 日簽約並依照招標規範執行，否則由被告依規定沒收押標金，在在證明被告之處置並無不當。
④原告顯然又故為穿鑿附會而就被告95年1 月11日台菸酒外
字第0950000932號函文中所述之0000000000號標案妄為不實陳述及主張：
原告得標之本件標案00-0000-0-000 ，係被告流通事業部主辦，購置之紙袋供國內消費者使用；而0000000000號招標案則係被告國際營業處辦理標辦94年度機場免稅商店裝菸酒用紙袋採購案，購置之紙袋供機場免稅商店消費者使用。是時因原告對0000000000紙張材質有疑義，被告決定將0000000000號招標案暫緩，並決定先函詢行政院公共工程委員會意見後，再據以研商規格訂定事宜。案經被告以94年11月28日函詢行政院公共工程委員會，嗣經其於94年12月26日函復「機關依採購法第96條及機關優先採購環境保護產品辦法辦理採購，應允許環保產品廠商及非環保產品廠商參與投標，尚非得據以限定採購規格為環保產品，有關貴公司採購規格之訂定，係屬誤解。」被告接獲行政院公共工程委員會之解釋函日期，94年度即將終了，購案預算無法保留，0000000000號機場免稅商店裝菸酒用紙袋採購案因時間不及，無法續辦而廢標。綜上可知，上開0000000000號函中所述及之0000000000號機場免稅商店裝菸酒用紙袋採購案因時間不及，無法續辦而廢標，並非如原告所辯所謂獨家規格而廢標云云，原告妄為不實主張，洵屬可議。
⑤原告係可履約而故意不為履約：
Ⅰ原告已經表明其係拒絕向經銷商購買130g/ ㎡牛皮紙，
並非買不到貨，故其已經承認係能為而故不為履約。又原告既主張其招標前即已向豪堤公司取得報價，則其自無不能履約之可言，況原告既主張豪堤公司已經報價經兩造同意而願意製作，則豪堤公司不能履約時，原告本可跟豪堤公司主張權利，唯原告捨此不為而一再牽拖其他，委無足採，原告既故意毀約不為履約，要不得諉責他人。況兩造95年1 月19日開會協調並達成協議「考量亘晨公司取得行政院環保署牛皮紙類環保標章需要一段時間，雙方達成協議於95年4 月2 日簽約，並依照原招標規範內容執行」，原告確有充分時間履約，其拒不簽約履行，要不容其推諉卸責。
Ⅱ況原告自承正隆經銷商有60幾家，其並已與亨信公司談
妥價格，矧若正隆公司對原告採取別待遇，原告可依公平交易法規對正隆公司提出相關主張，原告竟藉此為由而在得標後拒不與被告簽約履約，被告不得已乃依法處理，原告之訴，顯無理由。本件原告並無履約誠意，原告在95年履約期間亦表明拒絕向永豐餘公司訂貨，原告現以事後永豐餘公司未生產而作其拒絕履約之理由，自無倖逞之理。
Ⅲ被告函詢臺灣區造紙工業同業公會有關本件130g/ ㎡之
淺黃牛皮紙是否有廠商可以承製，該公會回覆該公會有多家會員可接受該品質規格之製作，足證該規格並無獨家亦無綁標之可言。另經被告徵詢至少國內4 家造紙廠，其表明就本件130g/ ㎡牛皮紙，其皆可製作，包括正隆公司、永豐餘公司、榮成公司、合眾公司。被告並請其他廠商就本件標案之牛皮紙袋製作報價，並有多家報價，足證原告係故意不為履約，要非客觀上有不能履約之情事可言。
⑥原告無法證明其主張可採，反而一再要求被告提出與本件無涉之事證，意圖模糊焦點，委無足採：
Ⅰ原告一再要求被告提出與本件無涉之事證，意圖模糊焦
點，委無足採，被告已一再陳明，本件係採購裝菸酒紙製手提袋係屬手提袋成品，環保牛皮紙紙材質僅係原料之一部分，環保牛皮紙係紙張製品之一種，並非指定特定品牌，且被告並非採購紙張原料，原告要求被告應提出台灣超級包裝材料公司之紙張供應商及紙袋製造商名稱，洵屬不合理，蓋此非採購之標的，被告亦無要求廠商必須提出，就像當初被告亦未要求原告應提出其紙張供應商及紙袋製造商名稱，原告此一主張洵屬無理，要無可採。
Ⅱ所有被告之招標皆係公開，其決標公告亦皆係網上有資
料可供查詢，原告若認被告有違法，原告自可舉證以實其說。又原告所謂過去數年之標案之相關資料，不僅已完全模糊焦點不知所云更與本件無涉，且若原告認有疑義，原告自應舉證提出。
⑦被告從來未歪曲事實，反而係原告恣意毀約並一再以莫須
有之指控四處檢舉、陳情、申訴，調查局、政風室、公平交易委員會、行政院、總統府、財政部、環保署、公共工程委員會、地檢署，且：
Ⅰ原告既已於兩造95年1 月19日召開會協調會中同意「雙
方達成協議於95年4 月2 日簽約，並依照原招標規範內容執行」，原告事後反悔不為履行已自失立場，其無理由提起本件訴訟。
Ⅱ原告當初在開標後即指明其已與正隆公司經銷商洽妥採
購事宜，另在正隆公司明白表示其經銷商全面供貨，歡迎原告洽購後，原告仍拒不履約，足可證明原告所謂正隆公司不可能將此產品開放供貨予原告云云，與事實有間，原告係故意拒不履約，並非不能履約，此亦足證原告係因低價搶標後發現無利可圖，故方不為履約，若原告履約即可獲利，其不可能捨此不為。
Ⅲ原告從未主張有所謂無條件支付永豐餘公司50萬元供其
打樣之主張，其事經將近2 年，才為該主張，要無可憑採。
Ⅳ行政院公共公平委員會96年1 月8 日公貳字第0960000210號函文，並無原告所謂規格變更。
Ⅴ原告既謂豪堤公司已允諾承製，原告以豪堤公司之無法
履行而委責被告，實為本末倒置。且環保牛皮紙紙張材質僅係原料之一部分，環保牛皮紙係紙張製品之一種，並非指定特定品牌，被告並非採購紙張原料，裝菸酒用紙製手提袋成品並非獨家規格，原告所辯，應無足採。Ⅵ原告之意似乎意指環保署、永豐餘公司係配合被告偽作之舉，其所辯實已離譜，要無足採。
⑧原告主張「如平一，台灣超級包裝得標，紙張來源必是正
隆，紙袋製作必是東崢。被告圖利正隆與東崢91-95 年共11標案」云云，完全不實，就原告僅提出之6 個標案說明如下：
Ⅰ該6 個原告所列標案係由被告不同單位即國際營業處與
行政處所分別招標，而本件系爭標案係由行政處所招標，原告全部混為一談，委無足採。
Ⅱ上開標案其中日期西元2002年9 月12日及西元2003年1
月24日之2 標案紙袋與本件規格完全不同，該2 標案是灰色牛皮紙，且規格、圖案皆與本件不同。上開標案係因原告國際營業處91年為提供機場免稅店使用之紙袋，先已針對紙袋規範製作完成且上網標辦在案（天毅企業有限公司得標）。被告流通事業部乃參考國際營業處紙袋規格訂定，經行政處辦理第3 次開標始得標。其中參與招標廠商包括永豐紙業公司、台灣超級包裝材料公司、東崢公司、富蘭工業公司、豪堤公司。而豪堤公司即係本件原告所主張其所訂製本件紙袋之廠商，永豐紙業公司據悉即係永豐餘公司之關係企業。
Ⅲ上開標案中日期為西元2003年7 月2 日及西元2004年12
月7 日之標案，係被告國際營業處辦理供機場免稅店（免稅品）使用之標案，不僅與本件係供國內消費者使用之紙袋無涉，圖案與本件標案亦有不同。
Ⅳ上開標案中日期為西元2003年9 月26日與西元2004年10
月27日之標案，才是與本件規格相同之紙袋，而西元2003年9 月26日（與本件規格相同之第1 次招標）是由東崢公司得標，西元2004年10月27日（與本件規格相同之第2 次招標）係由平一公司得標，而西元2005年10月18日第3 次招標即係由原告得標。
Ⅴ綜上，本件標案3 次招標係由3 家不同公司得標，足證無原告所謂圖利正隆及東崢公司之可言。
理 由
一、本件訴訟之爭執有兩部分，關於刊登政府採購公報部分，原告主張申訴審議判斷及原處分均撤銷，關於不發還押標金部分，原告主張被告應返還原告57萬元之押標金。
⑴按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為
前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，即所謂之訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上為無理由，行政法院得以判決駁回之。本件原告以被告所為停權
1 年之違法處分，致其於此1 年內無法參與政府採購之工程標案，對原告造成損害，乃提起撤銷訴訟，訴請撤銷原處分及審議判斷，惟原停權之處分至97年4 月18日止已執行完畢（參本院卷p138），則原處分縱使撤銷亦無法回復至未刊登政府公報之情形，是撤銷之訴已無法達到原告之目的，即屬欠缺權利保護必要要件。上開情節，本院行使闡明權（參見本院辯論筆錄）就登載拒絕往來之不良廠商公告日期到97年
4 月18日已經結束，就不良廠商部分是否轉換訴訟種類為確認訴訟，原告仍稱「不需轉換，仍然堅持提起撤銷訴訟」，則此部分係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上為無理由，本院自得以判決駁回之。
⑵關於原告訴請返還押標金57萬元部份，最高行政法院93年2
月份庭長法官聯席會議㈡決議固謂：「沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回。」，但依該決議內容，應限於「已經決標後，得標廠商未依約履行所生之爭議」，至若尚未決標前，因認定投標不合程式不予決標、或已經決標後又予以廢標、或因其他緣由未訂立契約，進而沒收押標金之爭議，則係行政機關依國家高權行使所為之行政處分，依所謂兩階段理論，尚難認定係屬國家之私經濟行政之範疇。且政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」，及司法院釋字第540 號解釋理由書謂：「（略）至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（略），不符合該當要件，而『未能進入訂約程序』之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟（略）」，亦可知關於政府採購法，於訂約前所生沒收押標金之爭議，既未成立採購契約，並無履行問題，應屬公法事件，自可循行政爭訟程序謀求救濟。本件被告主張其沒收原告之保證金係依據政府採購法第31條第2 項第5 款之規定（參原處分卷p120），則依上說明，並非履約之爭議所引起，自屬公法上之爭議，原告主張為並無該事由，故被告不應不返還押標金，而提起一般給付之訴，程序上應無疑義。
二、政府採購法第31條（押標金之發還及不予發還之情形）：「（第1 項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2 項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，被告認為原告得標後無正當理由不簽約，而有政府採購法第31條第2 項第5 款規定之適用，故本案待釐清之爭執，在原告有無得標後無正當理由不簽約之情事。
三、有關原告有無得標後無正當理由而不簽約之情形：⑴就本件標案用紙限於行政院環保署牛皮紙類環保標章之130g
/ ㎡淺黃色用紙，兩造雙方於95年1 月19日召開「履約爭議協調會議」決議：「本公司（即被告）洽請亘晨企業有限公司（原告）依原規範交貨並即簽訂契約，履行權利義務，考量亘晨企業有限公司取得行政院環保署牛皮紙類環保標章需要一段時間，經雙方達成協議於95年4 月2 日簽約，並依照原招標規範內容執行；亘晨企業有限公司如屆時未能前來本公司簽約，本公司將依規定沒收押標金（參本院卷p-35）」。但原告仍主張：①本件標案乃採獨家規格，違反政府採購法第26條之規定，②至96年5 月止在臺灣的市場上擁有130g/ ㎡淺黃色且同時有環保標章只有正隆公司是唯一選擇。③被告稱95年12月4 日台菸酒通字第0950025417號函，言明國內有4 家紙廠均可承製，並非屬實，④永豐餘公司於95 年5月12日取得環保標章，再次證明95年5 月11日前環保標章為獨家規格。實際上爭議在於該標案是否為獨家規格，而且延續至95年4 月2 日原告同意簽約之期限，故非原告得標後無正當理由而不簽約，而是被告標案乃採獨家規格所致，故被告不返還押標金為無理由。
⑵政府採購法第26條（招標文件之訂定）：「機關辦理公告金
額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如或同等品字樣者，不在此限。」，如有疑義，應循同法第75條（廠商向招標機關提出異議）：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：（略）。招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」，本件是招標文件所定規格之爭議，如有疑義應循政府採購法第75條廠商向招標機關提出異議之程序處理之。
⑶且政府採購法第26條規定執行注意事項第3 條規定「機關所
擬定、採用或適用之技術規格，其在目的或效果上有無限制競爭，應以有無逾機關所必須者認定之，而不以符合該規格之廠商家數多寡作為判斷依據。」，而本件標案94年招標仍有數家廠商參與競標，原告一舉得標，此有報價彙整表可證（參原處分卷p-27），原告於得標時對限於行政院環保署牛皮紙類環保標章之130g/ ㎡淺黃色用紙並無疑義。如有疑義，認為招標條件有違反政府採購法第26條之情事，應依政府採購法第75條提出異議、申訴。但原告不但未有任何異議，並且參與競標並且得標，得標後更於95年1 月19日與被告會商協議而答應將於95年4 月2 日簽約並依照招標規範執行，否則由被告依規定沒收押標金，足以認定所謂「限於行政院環保署牛皮紙類環保標章之130g/ ㎡淺黃色用紙」，並無爭議，而且是原告預估可以履行之範圍。
⑷至於，原告主張正隆公司拒絕供應符合環保標章規定之紙張
者，問題在於原告及其紙袋、紙張供應廠商於原告得標後未能自正隆公司取得環保再生牛皮紙以備製作紙袋，這是原告用紙來源掌控的問題。雖被告於95年2 月8 日函洽請環保標章之主管機關行政院環境保護署協助，並於95年3 月2 日函詢原告有無需協助之處，另延長簽約期限至近決標後半年之95年4 月2 日，復於4 月2 日以後一再試圖與原告協商處理，惟原告既未派員出席95年5 月15日會議（正隆公司及行政院環境保護署均派員出席，參原處分卷p-89），亦未依被告通知於95年6 月1 日前由原告擇期與被告再行辦理協商（參原處分卷p-103 ），但原告仍主張違反政府採購法第26條，被告應自行撤銷（參原處分卷p-104 ），堪見原告主張之事由本應循政府採購法第75條廠商對於機關辦理採購，認為違反法令，致損害其權利或利益者，應於法定期限內，以書面向招標機關提出異議，其程序即與法不合；而針對原告之質疑，被告已經於95年1 月19日與原告會商協議，而調整簽約時間，故在履約程序上被告已經為適當之協助，甚至安排原告爭執關鍵所在之正隆公司及行政院環境保護署派員出席95年5 月15日之會議，以協助原告履行契約，但原告並未派員出席該次會議（參原處分卷p-89），足見原告之態度為不積極履行得標後之相關程序，足見被告有協助原告處理環保再生牛皮紙來源之問題，而原告仍執意拒絕協商致未能訂約，另依行政院環境保護署網站公告之第1 類環保標章產品，國內永豐餘造紙股份有限公司已於95年5 月12日取得環保紙（牛皮紙類）之環保標章，而招標文件所定紙張材質基重130g/ ㎡ （含）以上淺黃色牛皮紙，據臺灣區造紙工業同業公會95年10月27日紙會雄字第129 號函復被告表示該會有多家會員可接受依要求之品質規格承製，並無涉及壟斷及某廠之獨家規格限制。顯見，原告如願意履約，已非選擇正隆公司之環保再生牛皮紙不可，原告執意不訂約，顯無正當理由，本件未能訂約之責任，應可歸責於原告，故難謂原告於得標後有正當理由而不簽約。
⑸況國內有多家紙張製造廠取得環保再生牛皮紙之環保標章，
即使僅一家廠商投入生產製造，只要該廠商對於所有需求者來者不拒且公平對待，將不致於因招標文件規定履約標的材質須為環保再生牛皮紙而構成限制競爭之情形。參照行政院公共工程委員會訂頒之政府採購法第26條執行注意事項第3點：「機關所擬定、採用或適用之技術規格，其在目的或效果上有無限制競爭，應以有無逾機關所必須者認定之，而不以符合該規格之廠商家數多寡作為判斷依據」，亦即國內即使僅有一家紙廠製造系爭案所需環保標章牛皮紙，亦不當然違反政府採購法第26條規定。更何況招標階段雖然只有正隆公司生產招標文件所定規格紙材，但由於紙廠申請環保標章牛皮紙，正常程序約2 個月可取得，更不宜以招標階段紙張生產廠商家數論斷系爭案有無限制競爭。關於原告與紙袋供應廠商及正隆公司間之爭執，係原告與其分包廠商（紙袋供應廠商及紙張經銷商），及分包廠商與紙張製造廠正隆公司間之爭執，參照行政院公共工程委員會訂頒之採購契約要項第8 點第1 項所載「對於分包廠商履約之部分，得標廠商仍應負完全責任」，難謂原告得據以免責。原告與正隆公司間之爭執，自應循民事程序或公平交易法規定處理，而非據以為本件履約之拒絕。
四、按商業經營應有風險管理之應用，原告於投標前應詳細參相關招標文件，如有爭議應循法定程序釐清之，就備料自當妥善安排如預訂貨源等，設若原告已於投標前詳細評估，考量各項成本及貨源並為相關風險管理，則原告當就本件標案之履行得以為相當之掌控，而非於得標後主張用紙來源之不確定性，即使果有其事而處於用紙來源不確定之際，亦應尋求相關法律途徑處理之，而被告亦透過會議要求用紙相關之正隆公司及行政院環境保護署派員出席，用以協助原告，原告仍拒為處理，則本件原告事先未詳查投標內容，又未為預訂貨源之風險控管，而投標後又就履約事項與被告達成延緩簽約之協議，期限屆至時又不積極參與溝通問題之解決，僅空言被告標案為獨家規格而圖卸責，自無足憑。原告既未如期與被告簽約，則被告依95年1 月19日協議內容及政府採購法第31條第2 項第5 款之規定，認原告得標後無正當理由不簽約，而不發還押標金，難謂違反法令。
五、關於撤銷之訴，原停權之處分至97年4 月18日止已執行完畢（參本院卷p138），則原處分縱使撤銷亦無法回復至未刊登政府公報之情形，是撤銷之訴已無法達到原告之目的，屬欠缺權利保護必要要件，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。關於給付之訴，被告依95年1 月19日協議內容，及政府採購法第31條第2 項第5 款之規定，認原告得標後無正當理由不簽約，而不發還押標金，亦屬於法有據，原告此部分亦無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
書記官 王英傑