臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01973號原 告 中環股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 顏廷鈺律師
江仁成律師（兼送達代收人）陳麗增律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 盧天麟（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院中華民國96年
4 月18日院臺訴字第0960084245號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前經被告以附表所示文號許可招募、重新招募及聘僱外國人計34名，從事製造業工作。嗣原告經臺北縣政府警察局新莊分局（下稱新莊分局）於民國（下同）94年
5 月6 日查獲非法容留在臺逾期居留或他人聘僱逃逸之外國人TJHAI KA PO （下稱T 君）等33人從事工作，另經臺北縣政府警察局蘆州分局（下稱蘆州分局）於94年6 月2 日查獲其非法容留他人聘僱逃逸之外國人NURIYANA（下稱N 君）從事工作，復經桃園縣政府以其違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定，以95年3 月13日府勞外字第09500694561 號裁處書處以罰鍰新臺幣（下同）75萬元。被告乃以原告違反就業服務法第57條第9 款規定，依同法第72條第
2 款規定，按原告擇定廢止外國人名冊，以95年8 月1 日勞職外字第0000000000A 號函（下稱原處分）廢止如附表所示核發原告之外國人招募許可名額共34名。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：就業服務法第57條第9 款所定「其他違反本法
」是否包含違反同法第44條規定之情形？原處分是否違反「一事不二罰」原則？㈠原告主張之理由：
⒈本件尚未該當就業服務法第57條第9 款之要件：
⑴依就業服務法第57條條文內容可知，違反該條第9 款之
法定要件為雇主有聘僱外國人行為，且有同條第1 款至第8 款以外其他違反就業服務法或依同法所發布命令之情事。次查就業服法第57條第1 款至8 款之例示規定皆明文有「聘僱」二字，以有「聘僱外國人」行為為其法定要件，益證概括條款之第9 款亦僅限於「雇主有聘僱外國人之行為」時，方有適用。
⑵原處分僅認原告有違反就業服務法第44條非法「容留」
之情，惟就業服務法第44條係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為，被告91年9 月11日勞職外字第0910205655號令可資參照，足證就業服務法第44條所謂「容留」係指容留人與外國人「無聘僱關係」而容許停留之情。原告與該外國人間既無聘僱關係存在，自無因「聘僱」違反就業服務法或依其所發布命令而違反就業服務法第57條第9 款之規定。
⑶訴願決定已指明「同法第57條各款係規範已合法聘僱外
國人之雇主之禁止行為」，查本件遭查獲之外國人均係力員企業社依契約所為人力派遣，原告與該等外國人間並無聘僱關係存在，原處分亦認原告僅係違反就業服務法第44條非法「容留」之規定，足證原告無聘僱外國人之行為，非「已合法聘僱外國人之雇主」。訴願決定以就業服務法第57條各款係規範已合法聘僱外國人之雇主之禁止行為，同條第9 款所定「其他違反本法」之情事包含違反第44條規定之情形為由維持原處分，顯有誤會。
⒉就業服務法第63條已明定違反同法第44條規定之法律效果
，僅為科處罰鍰，並無可另為廢止招募許可處分之明文，依「省略即故意之省略」「列舉即排除」及「明示其一，表示排除其他」之法理，顯係立法者基於立法目的之衡量後，認違反同法第44條者，以課予罰鍰處分裁罰，最為適當，而故意不予贅列。被告將立法者故意排除之法律效果，強加適用於本件，顯與立法目的相違。
⒊被告認定原告違法事實案發時間為「94年5 、6 月」間，
本件自有「違反就業服務法罰鍰案件處理要點」（下稱處理要點，94年12月29日廢止）之適用。按處理要點第5 點：「私立就業服務機構違反本法或依本法所發布之命令，當地主管機關除依本法處以罰鍰外，如有本法第69條或第70條規定之適用時，應檢附有關文件移送原許可機關，視其情節，依法處停業或廢止其設立許可處分。」既僅明示就業服務法第69條、第70條始須移送原許可機關再行處分，依「明示其一，排除其他」之法理，顯已排除就業服務法第63條等其他情形。處理要點第5 點雖係針對就業服務機構所為規定，然就業服務機構理論上既可能係聘僱外國人之雇主，如其非法容留外國人，而違反就業服務法第44條，依該要點第5 點應僅依就業服務法第63條科以罰鍰而已，無須再行移送其他單位另為裁處，且該要點為被告所公布，依行政自我拘束原則，本件罰鍰案件即不得由被告再予廢止招募許可處分。
⒋縱認被告得適用就業服務法第44條或第57條第9 款轉據同
法第72條規定裁處，惟依行政程序法第7 條第2 款之規定，自應選擇對原告權益損害最少者，即依就業服務法第63條科處罰鍰處分。是被告所為廢止許可處分，違反比例原則。
⒌原處分違反「一事不兩罰原則」：
⑴本件既經桃園縣政府以原告有違反就業服務法第44條之
行為，依同法第63條為科處罰鍰之處分，被告復因同一事由依同法第72條為廢止招募許可之處分，顯係就同一行為予以雙重處罰，即屬「有違法律秩序安定之原則」，與一事不兩罰原則相悖。
⑵就業服務法第72條例示5 款之事由，均係就「雇主」聘
僱外國人違反規定或侵害所聘僱勞工權益情形，予以廢止其招募許可之處分，其目的在於導正「雇主」依法聘僱外國人及重視所聘僱勞工權益；就業服務法第63條前段違反同法第44條應科罰鍰之規定，則旨在藉剝奪人民財產之不利益，達到遏止非法容留外國人之效果，二者規範目的並非相同。原處分既認原告僅係「非法容留」，則適用後者科以罰鍰已足達成行政上之目的，依司法院第503 號解釋意旨，無再依前者重複處罰之必要。
⒍原告係因信賴安特斯實業有限公司、力員企業社、派匠有
限公司等經主管機關核准設立之「合法」人力派遣機構，與之訂立「合法」之人力供應契約，並相信其人力派遣為合法，係出於合理之信賴，無非法容留外國人之故意。況原告於91至94年間業向被告申請招募外國人之許可，並取得被告核發招募許可，自無甘冒重罰而非法容留外國人之理，可證原告確不知悉上開人力派遣機構派遣之外國人有逾期居留之非法情事，無故意非法容留外國人之動機與必要。
⒎被告未舉證原告有聘僱外國人之違反行為存在，僅空言原
告違反就業服務法第57條第9 款之規定云云，依改制前行政法院39年判字第2 號判例意旨，自屬違法不當。
㈡被告主張之理由：
⒈涉案之派遣公司安特斯實業有限公司、力員企業社、派匠
有限公司等均係以合法申請登記之人力派遣公司名義從事非法仲介業務，並以法無明定之人力派遣方式與原告簽訂人力供應契約，欲以合法之契約提供非法逾期居留外國人之工作機會，該行為已嚴重妨礙國民之就業機會與勞動條件。就業服務法第44條、第57條第9款、第72條第2款之規定，旨在保障本國國民工作權，維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，因而針對雇主聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，是原告如需聘僱外國人從事工作，即應依法向主管機關申請許可，不得私下容留外國人非法從事工作。
⒉本案稽之原告公關部經理林惠民於94年8 月17日談話筆錄
供稱：「新莊分局及蘆洲分局所查獲34名外勞都是在我廠內從事光碟片包裝工作」，外國人T 君等34名逾期居留外勞均供稱於原告林口廠從事光碟片包裝工作、派匠有限公司負責人徐榮宥94年8 月16日供稱：「安特斯實業有限公司向原告請款，撥下來後安特斯實業有限公司會再撥錢給我們，由我們發給外勞」，非法仲介藍向榮94年7 月26日供稱：「每月10日向安特斯實業有限公司請款」及人力派遣契約書等，可知外勞薪資實際給付者為原告，均經渠等於筆錄後簽名及捺印在案，原告違法情事應屬昭然，且所訴非屬不可歸責之事由，故被告依上開規定及比例原則，已選擇對原告及外國人權益損害最少之方式，即按原告擇定之遞補招募許可函而處分，於法並無違誤。
⒊依就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人
從事工作」，任何人包括自然人或法人，並未限制是否具備就業服務法之雇主身分；就業服務法第57條列於第5 章外國人之聘僱與管理，其規範的目的在處罰雇主之非法行為，並落實雇主對已聘僱外國人之管理。衡諸就業服務法第57條第1 款規定「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」其法律效果為同法第72條第2 款「雇主有下列情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：‧‧‧
二、有第57條第1 款、第2 款、第6 款至第9 款規定情事之一‧‧‧」足見違反就業服務法第57條第1 款、第2 款、第6 款至第9 款者，依同法第72條應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部，係懲罰雇主違反禁止規定而廢止其招募許可或聘僱許可。就業服務法第57條之雇主於廢止招募許可或聘僱許可部分當係指另具合法聘僱外國人之雇主身分，雇主聘僱外國人亦當知悉非經許可不得使外國人非法為其工作。故具合法聘僱關係之雇主另容留外國人非法從事工作，除違反就業服務法第44條規定外，亦屬同法第57條第9 款所規範者，最高行政法院93年度判字第269號判決足資參照。
⒋原告訴稱就業服務法第63條規定已明定違反同法第44條規
定之法律效果僅為科處罰鍰之處分，並無可另為廢止招募許可處分之明定，為「故意省略」「列舉排除」且「明示其一，排除其他」。惟法規交錯綜恆，競合現象時有所見，非得謂同一違法行為，僅於一法條規範後即排除其他法律或法條之適用。立法者本諸其立法技術，將地方政府與中央機關之行政手段置列不同法條所在多有，或係為立法技術節約或係明確區隔行政權限發動主體，皆為立法之考量，非單純以明示排除之原則，即無視立法者於法規競合所為之安排。且明示排除原則應係於無其他法規規範時，本於該事件性質觀察，別無其他制約目的始得適用，該原則並無排除法規適用之效力。
⒌就業服務法第6 條第1 項規定「本法所稱主管機關：在中
央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第75條規定：「本法所定罰鍰，由直轄市及縣（市）主管機關處罰之。」被告及直轄市、縣（市）政府之職掌不同，就業服務法第57條、第72條及第63條之裁罰性質、種類不同，裁處目的亦不相同。揆諸就業服務法之立法精神係確保本國社會安定及本國人就業權益，故被告廢止原告上開許可，其手段與目的並無不當，亦符合司法院釋字第503 號解釋「惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰‧‧‧」及行政罰法第24條第2 項規定，自無所稱一事二罰之情事。次查現行海關緝私條例第41條第1 款規定「報關業者向海關遞送報單，對於貨物之重量、價值、數量、品質或其他事項，為不實記載者，處以所漏或沖退稅額2 倍至5 倍之罰鍰，並得停止其營業1個月至6 個月；其情節重大者，並廢止其報關業務證照。
」及司法院釋字第503 號解釋、行政罰法第24條等規定觀之，處罰之性質與種類不同，為達行政目的所必要者，除得採用不同之處罰方法或手段，更得以併罰停業或於情節重大時廢止其報關業務證照，非不得重複處罰。原告主張本件有一事二罰情形，顯與立法與實務之見解有異。
⒍原告之違法行為確發生在處理要點廢止前，惟該要點第5
點所規範之主體為「私立就業服務機構」，原告並非私立就業服務機構，自無該要點第5 點之適用。且該要點第5點係「責成」當地主管機關於裁處違反就業服務法或依就業服務法所發布之命令之私立就業服務機構後，如有就業服務法第69條「處1 年以下停業處分」或第70條「廢止其設立許可」之情事，應檢附有關文件移送原許可機關。原告雖主張此為明示移送排除其他應不移送之情形，惟查明示排除原則係於無其他法規規範時，本於該事件性質觀察，別無其他制約目的始得適用，該原則並無排除法規適用之效力。該要點第5 點制約之目的係責成地方主管機關應檢附關於私立就業服務機構有就業服務法第69條或第79條之情事，移送原許可機關裁處，非別於制約目的外限制中央主管機關之裁處權。
⒎查本案係不同機關所為之裁處，而擇其較少危害原則應係
就同一機關裁量權之拘束。況被告已斟酌擇對原告較少危害原則，即廢止原告合法有效但尚未引進之外國人名額之方式為之。
理 由
一、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「雇主聘僱外國人不得有下列情事：‧‧‧九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」「雇主有下列情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：‧‧‧二、有第57條第1 款、第2 款、第6 款至第9 款規定情事之一。」為就業服務法第6 條、第44條、第57條、第72條第2 款所明定。次按「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」行政罰法第24條第2 項定有明文。
二、如事實概要欄所載之事實，有新莊分局94年6 月30日北縣警新外字第0940023422號函、查獲涉嫌違反就業服務法案件一覽表、人力支援契約書、檢查紀錄單及T 君等34人、原告公司人事組組長孫立英、安特斯公司負責人杜猷新、力員企業社負責人黃龍飛、派匠有限公司實際負責人徐勳盛等之調查筆錄與談話紀錄、原告95年7 月21日函及所附名冊、桃園縣政府95年3 月13日府勞外字第09500694561 號裁處書等件影本可稽（見原處分卷1 第66頁、第213-219 頁、第225-231頁、第235-239 頁、第240-356 頁、第360-381 頁，本院卷第25、26頁），且為原告所不爭執，堪認為真實。原告雖主張就業服務法第2 條第3 款雇主之定義係指聘、僱用員工從事工作者，參酌同法第44條條文中並無雇主及聘僱之用詞，而同法第57條規定「雇主聘僱外國人不得有下列情事」等語，顯係就雇主聘僱外國人從事工作所為之規範。故受處分人必須符合雇主及聘僱外國人兩項要件始足當之，本件原告容留T 君等外國人從事工作，與T 君等人既無聘僱關係，並非
T 君等人之雇主，自未違反同法第57條第9 款規定；又本件業經桃園縣政府以原告有違反就業服務法第44條之行為，依同法第63條科處罰鍰，被告復就同一行為依同法第72條為廢止招募許可之處分，顯與一事不兩罰原則相悖云云，詳如前述。惟查：
㈠就業服務法於第5 章「外國人之聘僱與管理」之首─第42條
，即揭示：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」，因而針對雇主聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，是任何人如須聘僱外國人從事工作，即應依法向主管機關申請許可，不得私下容留外國人非法從事工作。故就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作」，該任何人包括自然人或法人，且未限制是否具備本法之雇主身分，如有「非法容留外國人從事工作」，即屬違反本條文之禁止規範；而就業服務法第57條列於第5 章「外國人之聘僱與管理」之內，其規範目的在禁止雇主之非法行為，並落實聘僱外國人之合法管理。因此，雇主聘僱外國人，除不得有同法第57條第1 款至第8 款之情事外，亦不得有「其他違反本法或依本法所發布之命令」之情事（同條第9 款規定），此一概括條款，基於體系解釋，自應包含違反同法第44條規定之情形，始臻完備。蓋雇主於合法聘僱外國人之外，猶有私自容留外國人非法從事工作之行為，其違法性不亞於同法條第1 款之「聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人」，雇主有第1 款之情事，依同法第72條第2 款既應「廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部」，如有違反就業服務法第44條規定之情形，卻可免於此項處罰，其用法即有失衡。且就業服務法第72條第2 款既規定「雇主有第57條第1 款、第2 款、第6 款至第9 款規定情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部」，所廢止之招募許可及聘僱許可，當然係指雇主已經合法取得之招募許可及聘僱許可，其作用在於懲罰雇主違反禁止規範之行為，以收嚇阻及導正之效果。可知就業服務法第57條及第72條所稱之「雇主」係指經主管機關許可聘僱外國人者，並不限於與違規從事工作之外國人間有聘僱關係者始有適用，故雇主於合法聘僱外國人之外，猶有違反就業服務法第44條規定之行為，自得適用同法第72條第2 款之規定，廢止其已經合法取得之招募許可及聘僱許可之一部或全部。至於本院95年度訴字第3293判決係屬個案見解，本件自不受其拘束。
㈡原告非法容留在臺逾期居留或他人聘僱逃逸之外國人T 君等
34人從事工作，經桃園縣政府以其違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定，裁處罰鍰75萬元。本件被告係以其違反就業服務法第57條第9 款規定，依同法第72條第
2 款規定，廢止前核發原告之外國人招募許可名額34名。查行政罰鍰與廢止招募許可處分之處罰性質並非同一，依大法官釋字第503 號解釋，即非不得併為處罰。又本件地方主管機關桃園縣政府與被告之職掌不同，且就業服務法第57條、第72條及第63條之裁罰性質、種類、裁罰目的均不相同，被告係處罰鍰以外即其他種類之行政罰「廢止招募許可」，自未違反一事不二罰原則。
㈢原告前經被告核發外國人招募許可，當知非經許可不得使外
國人非法為其工作，縱其係經由人力派遣機構提供之外國人從事工作，仍應事前要求提出該外國人係經許可之相關證明文件，查證其是否為合法人力，竟疏於注意而非法容留外國人從事工作，縱非故意，難謂無過失，自不得主張免責。被告依法為處分，且選擇廢止原告合法有效但尚未引進之外國人名額之方式，已兼顧原告較少危害之考量，並未違反比例原則。
三、綜上所述，原告主張均無可採。從而被告以原告有非法容留前開34名外國人從事工作而違反就業服務法第44條規定之違章情事，按原告擇定廢止外國人名冊，廢止如附表所示核發原告之外國人招募許可名額共34名，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，均無違誤。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜 素 娥
法 官 曹 瑞 卿法 官 楊 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
書記官 林 俞 文