臺北高等行政法院判決
96年度訴字第1975號原 告 甲○○即附表一主訴訟代理人 李巾幞 律師被 告 行政院代 表 人 乙○○院長）住同訴訟代理人 丑○○
壬○○被 告 內政部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 辛○○
壬○○丑○○被 告 臺北市政府代 表 人 丁○○市長）住同訴訟代理人 寅○○
庚○○被 告 臺北縣政府代 表 人 戊○○縣長）住同訴訟代理人 癸○○
卯○○子○○被 告 臺灣肥料股份有限公司代 表 人 己○○（董事長）訴訟代理人 林志豪 律師 （兼送達代收人）複代理人 徐明水 律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服內政部中華民國96年4月10日台內訴字第0960010966號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣前國營事業臺灣肥料股份有限公司（下稱臺肥公司）為興
建氮肥廠（即臺肥公司第6 廠）經被告行政院民國（下同）42年10月16日台42內字第6069號令核准徵收登記於被繼承人杜闕罔市（已於35年2 月14日死亡）名下之臺北市南港區（改制前為臺北縣○○鎮○○○○段○○○ ○號等12筆土地（如附表二）（下稱系爭12筆土地），並經被告臺北縣政府43年
1 月19日（43）北府達地二字第0237號公告徵收在案，並辦竣補償費發放及土地所有權移轉登記。惟辦理產權登記之過程中，先於44年2 月23日以「買賣」為原因辦竣移轉登記，所有權人為「國有台灣肥料股份有限公司」；嗣後經被告台北縣政府以45年北府德一字第66893 號令更正所有權登記為「台灣肥料股份有限公司」，及以49年北府德一字第2829號令更正登記原因為「徵收」。
㈡杜闕罔市之繼承人為林杜盡已於92年7 月2 日死亡，除其配
偶即原告繼承外，其子女均拋棄繼承，應繼分由孫即本件選定人繼承。原告及選定人於95年10月27日向被告台北縣政府提出訴願書表示不服，主張原徵收處分未合法通知，亦未通知當時之實際所有權人林杜盡領取補償費，上開更正登記無效，應予塗銷，回復為被繼承人林杜盡名義所有，並由林杜盡之繼承人依法辦理繼承登記。其中關於登記部分移經被告內政部以96年4 月10日台內訴字第0960010966號訴願決定駁回。另關於被告行政院42年10月16日台42（內）字第6069號令核准徵收處分部分，則另經被告行政院以96年7 月16日院臺訴字第0960088330號訴願決定不受理。
㈢原告及選定人，對被告內政部所為訴願決定不服，提起本件
訴訟，請求撤銷訴願決定；並主張補償費未合法發放，徵收無效，訴請確認徵收法律關係不存在等，並於訴訟中選定原告為被選定人進行訴訟程序。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原告與被告行政院間基於行政院臺（四二）內字第6069號徵收處分就附表二所示之土地之徵收法律關係不存在。
⒉被告內政部96年4 月10日台內訴字第0960010966號（0000000000）訴願決定應予撤銷。
⒊被告等應塗銷45年北府德一字第66893 號令、49年北府德一字第2829號令更正徵收登記。
⒋被告等應將坐落於臺北市○○區○○段25、39、39-1、66
-1、68-2及12、15、43、43-1、45、45-1地號共11筆土地，每筆土地權利範圍：100000分之1562登記為被告台肥公司所有之登記塗銷，回復為杜闕罔市所有；被告台肥公司應將上述土地點交於原告。
⒌被告台肥公司應將86年領取之臺北市○○區○○段1 小段
第270-2 ～207-12地號、第270-15～207-20地號、第270-24～207-30地號、第270-32～207-50地號、第270-52～207-55地號、第270-57～207-62地號共53筆地號土地之地價實際發給補償金，及87年出售經貿段12-1地號土地案及86年經貿段61-1地號土地被徵收案及86年經貿園區區段徵收案，所獲實際補償地價款總額，均依100000分之1562比率計算金額及自該補償地價領取日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息返還與原告。
⒍訴訟費用由被告負擔。
㈡被告行政院、內政部、臺北縣政府及臺灣肥料股份有限公司之聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告臺北市政府未於言詞辯論期日到庭，惟據其答辯狀所載聲明如下：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈請求權基礎主張
查系爭土地於辦理徵收時，被告台北縣政府並未依法將「徵收處分書」送與權利人林杜盡（當時土地登記名義人杜闕罔市已死亡），更未依法通知「唯一法定繼承人林杜盡」「領取系爭土地之徵收補償費」！⑴依據土地法第233 條規定主張：確認徵收無效。
基於公法上之不當得利請求權類推適用（或準用）民法不當得利第179 條、第181 條、第182 條第2 項、第18
3 條規定，被告臺肥公司應返還被告臺北市政府因土地重劃徵收系爭土地而給付被告臺肥公司之「徵收補償費」及「抵價地」。
⑵關於土地徵收無效之請求權基礎說明：
①按土地法第233 條規定：「徵收土地應補償之地價及
其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但因實施國家經濟政策或舉辦第208 條第1 款、第2 款或第
4 款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」；第237 條規定「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」②司法院釋字第425 號解釋文：「土地徵收，係國家因
公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233 條明定補償費應於「公告期滿後15日內」發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守（參照本院釋字第110 號解釋）。內政部中華民國78年1 月5 日台內字第661991號令發布之「土地徵收法令補充規定」，係主管機關基於職權，為執行土地法之規定所訂定，其中第16條規定：「政府徵收土地，於請求法律解釋期間，致未於公告期滿15日內發放補償地價，應無徵收無效之疑義」，與土地法第233之規定未盡相符，於憲法保障人民財產權之意旨亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應不予適用。
③司法院釋字第516 號解釋：「國家因公用或其他公益
目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233 條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（本院院字第2704號、釋字第110 號解釋參照) 。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法院85年1 月17日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第110 號解釋第3項 ，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第233 條所規定之15日期限，然縱已逾15日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」。
④最高行政法院92年8 月份庭長法官聯席會議決議：「
按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，為土地法第233 條前段所規定。
需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110 號解釋在案。又依民國89年2 月2 日制定公布之土地徵收條例第20條第3項前段規定：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」細繹上開「徵收土地核准案失效」之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，從而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分。」⑤最高行政法院93年9 月9 日、93年度判字第1164號（
案由摘要：確認土地徵收處分無效）裁判要旨：「徵收土地應補償之地價或其他補償費未儘早發給完竣，原土地所有權人即有繼續使用該核准徵收土地之權，反之，需用土地人則無法使用該土地，徵收土地核准案勢必久懸不決。是土地法第233 條所定之15日，應嚴予遵守。又基於同理，苟原土地所有權人有土地法第237 條所定事由，主管地政機關固未能於公告期滿後15日內發給補償地價及其他補償費，亦應於得為提存之時起15日內依法提存，若未於該期限內提存，應解為徵收從此失效，不得謂是否提存及何時提存，地政機關有裁量之權，不論其裁量結果如何均不影響於徵收之效力」。承上說明，原告依據土地法第233 條規定，提起確認系爭土地徵收無效。
⑶關於徵收補償費及抵價地不當得利返還請求權基礎之說明：
①最高行政法院94年度判字第2033號裁判要旨：「按公
法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第127 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人因而有返還不當得利之義務。」②臺中高等行政法院92年度訴更一字第47號裁判要旨：
「系爭土地原徵收處分既已失效，有如前述，則被告占有系爭土地之法律上原因，已因徵收失效而不存在，原告主張準用民法上不當得利之規定，依公法上不當得利，請求被告返還其利益，於法自屬有據。」③民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致
他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」；第181 條：「不當得利之受領人，除返還其所受民法之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」；第182 條第2 項規定：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」；第183 條：「不當得利之受領人，以其所受者，無償讓與第三人，而受領人因此免返還義務者，第三人於其所免返還義務之限度內，負返還責任。」④系爭土地經徵收後，歷經合併、重測及區段徵收，劃
分為南港經貿段5 、6 、22、24、25、40、57、58、58-1、58-2、58-3、58-4、58-5、66、66-1、66-2、66-3、68、68-1、68-2、68-3地號共22筆土地，經以被繼承人杜闕罔市之應有部分換算結果，原告等人可請求之權利範圍應為10萬分之1562。現各該土地又經區段徵收結果，部分土地為抵價地經被告台肥公司領回共計11筆，部分則為他人所取得，惟被告台肥公司也相對領取補償金，詳如附表⒊。承上實務見解，因系爭土地之原貌已經變更，原告自得類推適用（準用）民法上揭不當得利規定，請求被告臺肥公司按原告之權利比例返還因系爭12筆土地所取得之徵收補償費及抵價地。
⒉關於被告臺肥公司應提出系爭行政處分無效之證據：
被告臺肥公司屢稱因「年代久遠」「一時無法找出」系爭土地徵收補償金之提存資料．．．云云，惟查：
⑴被告臺肥公司於徵收系爭土地時，原告之被繼承人林杜
盡與訴外人詹登炎係屬同批。惟詹登炎接獲「43年6 月14日」之「臺灣臺北地方法院提存通知書」，被繼承人卻未接獲任何資料。
⑵被告臺肥公司如就系爭12筆土地之補償金確實提存、或
確實發放，則渠向法院『提存』之資料、或確實發放之「匯款單、或簽收單」即應提出於法庭證明。
承上，本案訴訟關鍵在於「有無提存徵收補償金」。
⒊針對97年3 月14日被告臺肥公司辯論意旨狀所為主張如下：
⑴臺肥公司提出之「收購南港鎮土地付款記錄卡」，為被
告臺肥公司「自行製作」之「內部文書」，不具證據能力及證明力。付款記錄卡，不等於提存書，也不等於收據。詹登炎之提存，不等於杜闕罔市。被告臺肥公司應確實提出當年付錢之資料。如提存書，或土地買賣契約等。
⑵改制前行政法院73年判字第1270號判決書與本案無關：
①原告非該案當事人，判決效力不及於原告。
②該判決爭點，與本案不同。因此，均非判決效力所及。
③至於被告主張該案杜林葱、杜吳樹蘭土地徵收程序已
經完備．．．云云。惟查：當事人不同、土地不同、無法推定被告對於原告已經完成徵收程序給予補償。⑶司法院86年2 月15日（86）秘台廳民一字第02974 號關
於原始取得之解釋，係「針對抵價地之原所有權人」，「非被徵收土地之原所有人」。因此，被告所主張原始取得云云，與本案無關。
⒋關於被告臺肥公司，應為被告（當事人適格）、或應為參加人之問題：
⑴最高行政法院87年度判字第44號裁判要旨：「訴願、再
訴願當事人是否適格，應依訴願人、再訴願人主張之事實決定之，非依訴願、再訴願機關判斷之結果決定。」。行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」。
⑵查被告臺肥公司提出之答辯，已清楚表明其佔有系爭12
筆土地之身分資格為政府經營之「國營事業」。次查原告主張無效者，為被告行政院核准被告臺北縣政府之土地徵收行政處分，而該行政處分請求簽核、及依法應發放徵收補償金之「國營機關為- 臺肥公司」。依被告臺肥公司主張，渠已經不具行政機關之資格（非行政處分之當事人），則渠即應「將行政處分所獲取之土地回復原狀」（無效法律行為、或非國營事業資格不符之法律效果），將系爭土地「還地於民」。而被告行政院，亦應實踐其「政策主張- 討黨產- 還於民」，要求「已非行政機關、已非國營事業」之臺肥公司，將土地還予人民。
⑶退萬步言，如認被告臺肥公司已無所謂「上級行政機關
」、或「上級主管機關經濟部」，並為行政處分之第三人，則因系爭訴訟標的之行政處分若經認定無效，被告臺肥公司即必須依據公法準用民法規定，回復土地所有權人原狀。亦即：台肥公司必須將佔有之土地及因此所獲得之利益，全數返還原告。
㈡被告行政院主張之理由：
⒈有關「徵收處分未於公告期滿15日內發款而失效」或徵收
處分無效之情形，法律並無明定主張此等權利之法定期間，倘任一筆被徵收土地之所有權人均在相隔多年後提起上開請求，不僅在證據資料上調查困難，且有礙現行法秩序之安定，故在現今司法實務上均承認主張徵收失效或無效者，應有「權利失效理論」適用之餘地。按行政行為，應以誠實信用之方法為之，為行政程序法第8 條所明定，另民法第148 條第2 項亦規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，上述誠信原則之規定雖屬關於司法關係或行政行為之規範，惟依改制前行政法院52年判字第
345 號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。而所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論已放棄之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度，其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則（參照鈞院93度訴字第236 號判決）。本徵收案件係42年核准徵收，43年辦理徵收公告，原告遲至95年提出異議，在此50餘年期間內，其從未主張「公告後15日內發放徵收補償費」之瑕疵，原徵收主管機關及需用土地人，亦足以因為原土地所有權人及其繼承人之長時間未行使權利，而相信其等不再行使其權利，是原告於50餘年後再以系爭土地補償費有未於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力云云，則原告此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認原告「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。
⒉另有關原告主張系爭土地未依法補償乙節，經被告臺北縣
政府以96年6 月12日北府地用字第0960375399號函說明略以：臺北縣政府於43年1 月公告徵收後，以43年5 月17日
（43）北府達地二字第2455號函同意臺肥公司逕向臺北地方法院辦理提存手續，有被告臺肥公司96年6 月4 日肥土字第9601033 號函送提存地價資料為證，且於44年間辦理徵收登記完畢，已踐行徵收法定程序，本案徵收之行政處分應屬有效。
㈢被告內政部主張之理由：
被告內政部為訴願機關，依法不得為被告。
㈣被告臺北市政府主張之理由：
⒈程序方面：
⑴依最高行政法院95年度判字第1734號判決：「．．．按
行政行為，應以誠實信用之方法為之，行政程序法第8條定有明文。另民法第148 條第2 項亦規定『行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法』，此即我國法制關於誠信原則之規定。上述關於誠信原則之規定，雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據改制前行政法院52年判字第345 號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。而所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效與除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。．．．」所載，本件原告等請求徵收失效之權利係繼受於林杜盡，而林杜盡此部分權利係與杜吳樹蘭、杜林葱公同為杜闕岡市之繼承人所繼承而來。杜吳樹蘭與杜林葱先前曾於71年間請求發還系爭土地，並經改制前行政法院73年10月12日判字第1270號判決敗訴確定，而原告等與前述2 人屬必須合一確定之當事人，若當時法院曾有命其參加訴訟或許其參加訴訟，而其未參加；或者曾受訴訟告知未為訴訟參加，該判決之既判力仍及於原告等，原告等亦不得主張上開判決不當，且該判決原告聲明請求收回被徵收土地係基於徵收並未失其效力，如徵收已失其效力，自難踐行收回權之行使，是以，原告等再為徵收失效之請求顯有違誠信原則。
⑵依土地徵收條例施行細則第22條規定，原告等主張徵收
失效，應先向被告臺北市政府提出申請，由原核准徵收機關行政院為核定，原告等未循此途，逕向鈞院提請行政訴訟，揆諸上開法令規定不合法，應駁回不予受理。
且原告等申請徵收關係失效即徵收關係不存在，自應類推適用行政程序法第113 條第2 項向徵收核准機關請求確認，而非對被告臺北市政府請求確認。原告等逕以徵收處分之，執行機關（被告臺北市政府）及需地機關（被告臺肥公司）為被告，提起本件確認之訴，當事人適格自有欠缺。
⒉實體方面：
⑴依最高行政法院95年度判字第1734號判決：「．．．按
內政部69年5 月1 日臺內地字第18725 號函釋意旨：『．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地有權人認為提前發給地價有不妥之處仍可於公告30日期間內提出意見。．．．』是以在69年前之行政慣例均依該函釋先行協議發給地價補償費。上開函釋雖經被告內政部75年3 月3 日台（75）內地字第38121 號函另以：『政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之，』予以變更。惟查，本案核准徵收處分行為發生在49年間，基於法律不溯及既往原則，自應適用內政部69年5 月1日臺內地字第18725 號函．．．」，本案核准徵收處分行為發生在43年問，應依被告內政部69年5 月1 日臺內地字第18725 號函釋先行協議發給地價補償費。
⑵有關系爭土地有無補償事宜，因年代久遠，被告臺北市
政府查無相關檔卷，惟依本案工程徵收計畫書所載：「
十、曾否與土地所有權人經過協定手續及經過情形：．．．（甲）地價：按各等則地目照台北縣第十四次不動產評定價格計算並壹次付清。．．．」及案附被告臺北縣政府44年4 月14日（44）北府德地二字第2147號通知系爭土地原所有權人等：「．．．至未領補償費款，亦經提存法院待領在案．．．」及原土地所有權人杜塗等陳情書：「．．．但民等其價額雖台肥公司提存法院民等並無前去領回．．．」觀之，原告等起訴指稱：「時至今日，被告臺北縣政府亦未將徵收補償費依法提存。
」，與事實顯有未洽。
⑶依行為時土地法第233 條前段規定，徵收土地應補償之
地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，又揆諸司法院釋字第110 號解釋意旨及土地徵收條例第20條第3 項規定意旨，所稱徵收失效，係指需用土地人未於公告期滿後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給應受補償人之情形而言。被告臺肥公司於42年7 月間協議時，即將補償費置於原土地所有權人得領取之狀態，且未領補償價款亦依規定提存法院在案，原告等指本案徵收失效，於法尚難謂合，本案應無徵收失效。
⒊有關原告主張將坐落臺北市○○區○○段○ ○號等22筆土
地（如附表三），登記為被告臺肥公司，回復登記為杜闕岡市所有一節，經查上開22筆土地除25、66-1、68-2地號
3 筆土地，現仍登記為被告臺肥公司所有外，其餘皆非該公司所有（其中58-5地號土地因合併而不存在），縱令該等土地可能原屬該公司所有而經區段徵收或買賣等方式易主，惟依土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力」，所謂登記有絕對效力，依司法院第1919號解釋係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，故原告等對於非被告臺肥公司所有之土地請求返還，屬不能實現之處分內容，其主張顯難成立。
⒋次查臺北市○○區○○段25、39、39-1、66-1、68-2地號
5 筆土地為台肥公司區段徵收後領回之抵價地，依司法院86年2 月15日（86）秘台廳民一字第02974 號解釋：「．
．．土地經區段徵收後，原土地所有權人之所有權歸於消滅（行政法院24年判字第18號判例參照）。又原土地所有權人不願領取現金補償而請求發給抵償地者，係以徵收後可供建築之土地折算抵付補償（參照平均地權條例第54條第1 項、內政部頒布之區段徵收作業補充規定），故該取得之抵價地，性質上亦屬原始取得．．．」，故被告臺肥公司所有上開5 筆抵償地，並不等同於原告之被繼承人杜闕罔市被徵收之土地，原告主張被告臺肥公司應將領回之上開5 筆抵償地返還原告，洵屬無據。
⒌原告等聲明其關於徵收補償費及抵償地返還請求權基礎，
係類推適用民法上不當得利規定，惟本件徵收係指被告臺北市政府依如上述所陳應自始存在，無原告所指不當得利情事。
⒍綜上結論，本件原告之訴為無理由，敬請判決駁回原告之訴。
㈤被告臺北縣政府主張之理由：
⒈按「登記人員或利害關係人，於登記完畢後發現登記錯誤
或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」為土地法第69條、土地徵收條例第14條所明定。
⒉被繼承人林杜盡所有系爭12筆土地，該土地係奉行政院台
（42）內字第6069號令准予徵收，被告臺北縣政府以（43）北府達二字第237 號公告徵收，並辦理補償費發放及土地所有權移轉登記完畢，因44年2 月23日移轉登記時，登記原因為「買賣」，所有權人為「國有臺灣肥料股份有限公司」與徵收事實不符，被告臺北縣政府遂以45年北府德一字第66893 號令更正所權為「臺灣肥料股份有限公司」49年北府德一字第2829號令更正登記原因為「徵收」。本案被告臺北縣政府非徵收原處分機關，無權就徵收行政處分准駁，於徵收之行政處分仍為有效之下，更正登記並未失所附麗，於法並無不合。
⒊綜上論結，被告臺北縣政府非徵收原處分機關，徵收處分
之准駁非被告臺北縣政府權貴，有關更正登記部分，符合法律規定，原告之訴無理由，敬請駁回其訴。
㈥被告臺灣肥料股份有限公司主張之理由：
⒈程序事項
原告以需用土地機關臺肥公司為被告提起本件行政訴訟，即屬欠缺當事人適格，鈞院應不經言詞辯論，逕以判決駁回，蓋：
⑴按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者
，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107 條第3 項定有明文。次按「欠缺當事人適格、權利保護必要之要件者，係屬原告之訴在法律上顯無理由，應以判決駁回。」及「確認行政處分無效之訴訟，應以有核准職權之機關為原處分機關，當事人始為適格。而依行為時土地法第3 條、第212 條、第236 條之規定，徵收土地及改良物之核准機關，應為行政院，至各縣市地政機關僅為執行機關，而非核准徵收之權限機關甚明。本件上訴人於原審提起確認之訴，其真意即請求確認徵收地上改良物即游泳池及附屬設施之處分為，而非僅確認80年5 月1 日北市地四字第15046 號公告無效（該公告所檢附補償清冊，有關徵收補債部分，不在上訴人爭執之範圍）。上訴人以被上訴人為原審被告，對之提起本件確認徵收無效之訴訟，當事人適格自有欠缺。」有最高行政法院90年度5 月份庭長法官聯席會議紀錄及92年度判字第756 號裁判要旨可資參照。⑵查原告等聲請確認徵收關係不存在，依法本應向徵收土
地核准機關請求確認，且原告提起行政訴訟之對象應為政府機關，被告臺肥公司當時屬於需用土地機關，而現屬於民營機構，原告竟以臺肥公司為被告，提起本件訴訟，當事人適格自有欠缺。
⑶依土地徵收條例施行細則第22條規定，原告等主張徵收
無效，應向被告臺北市政府提出申請，由原核准徵收機關行政院為核定，原告等迄今未循此途徑，逕而提起本件行政訴訟，已與前述法令不符，自應駁回之。
⒉實體事項
⑴原告主張被告臺肥公司為私人單位，不具土地徵收需地機關之資格云云，惟查：
①按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，
徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：．．．八、國營事業。．．．」、「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．九、國營事業。．．．」於土地法第208 條第8 款及土地徵收條例第3 條第9 款分別定有明文。
②查被告臺肥公司係於35年5 月1 日依公司法組織成立
，惟原屬經濟部所屬國營事業之一，於88年9 月1 日正式移轉民營前尚屬國營事業之一。系爭土地徵收事宜，係發生在39年間，當時被告臺肥公司係為興建南港廠，乃依法報請徵收系爭土地，臺肥公司是時既為國營事業，自得為需地機關。故原告主張，要無可採。
⑵原告主張本件徵收案件，未依土地法第233 條及第237
條規定，於法定期限內將補償地價及補償費提存而失效，並認本案訴訟關鍵在於「有無提存徵收補償金」云云，惟查：
①原告主張徵收失效之土地分別為座落臺北市○○區○
○○段○○○ ○號、182 地號、186 地號、187-1 地號、187-2 地號、218 地號、218-1 地號、219 地號、222-1 地號、222-2 地號、224 地號及225 地號等12筆土地，而依據被告臺肥公司所留存「台灣肥料股份有限公司第六廠籌備處收購南港鎮土地付款紀錄卡編號224~235 」之記載，已清楚載明當時對於土地所有權人杜土等12人，就上開地號土地為補償地價之提存。依原告所提出臺灣臺北地方法院提存所43年度存字第520 號提存通知書，可知與原告同時被徵收，為詹登炎所有，座落臺北市南港區三重埔164-1 號土地之徵收補償地價已提存於臺北地方法院提存所，就此，被告所留存「台灣肥料股份有限公司第六廠籌備處收購南港鎮土地付款紀錄卡編號223 」亦有已為提存之記載。故被告對於詹登炎已為土地地價之提存，並有紀錄卡載明，則紀錄卡所載明系爭土地付款情況中列明已為提存亦應為真實。既然對於上開地號土地徵收補償地價皆已提存，自無徵收失效之疑義，原告請求自無理由，應予駁回。
②依據改制前行政法院73年度判字第1270號判決書所載
，系爭土地曾於73間經杜林葱、杜吳樹蘭等人提起行政訴訟，以包括系爭土地在內之多筆土地，經徵收後未依核准計畫使用，要求照原徵收價額收回土地。既然當初系爭土地經該訴訟事件，最終經行政法院判決駁回確定，顯然系爭土地所經徵收程序已經完備，否則何來徵收後請求發還之問題。今原告迭又爭執系爭土地徵收程序不完備，應失效，顯然與前述判決認定事實不符，自無可採。
③原告主張將座落臺北市○○區○○段○ ○號等22筆土
地，登記被告為所有權人之登記塗銷，回復登記為杜闕罔市所有云云，經查上開22筆土地，除25、66-1、68-2地號3 筆土地，現仍登記為原告外，其餘皆非被告所有，縱令該等土地原屬於被告所有，然該等土地既經區段徵收或買賣等方式而移轉，依據土地法第43條規定，取得相關土地之人因信賴登記而受有保護，其權利不能再遭剝奪，故原告主張對於現已非被告所有之土地，請求返還，顯屬不能實現之請求，自應予以駁回。又臺北市○○區○○段25、39、39-1、66-1及68-2地號5 筆土地，係被告因區段徵收後領回之抵價地，依司法院86年2 月15日（86）祕台廳民一字第02974 號解釋之見解，被告取得前述5 筆抵價地，屬於原始取得，原土地所有權人之所有權歸於消滅，故前述5 筆土地雖登記於被告名下，但已與徵收前土地歸屬權利情況不同，原告主張被告應將領回之上開5筆抵價地返還原告，實屬無稽。
④綜上所述，原告之訴顯無理由，應予駁回。
理 由
一、被告臺北市政府業經合法通知，惟其未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟」，行政訴訟法第29條第1 項、第3 項定有明文。又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言，最高法院76年度台再字第6 號、87年度台上字第2917號裁判見解亦同，可資參照。查如附表一所示選定人基於繼承關係繼承本件系爭土地被徵收後所衍生之法律關係，渠等主張系爭土地有土地法第233 條所規定之徵收法律關係不存在事由，自得提起確認系爭土地徵收法律關係不存在等請求。
核渠等既為系爭土地之原所有權人林杜盡之繼承人，自屬具有法律上之共同利益者。則依前述說明，渠等於起訴後選定原告為被選定人為全體進行訴訟，即無不合。
三、按行政處分本身並非法律關係，其係創設、變更或消滅法律關係之原因。徵收處分所創設者，即存在於兩造間之公法上之徵收法律關係。倘嗣後被徵收土地應補償之地價，未依法於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，此之謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，蓋因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。則以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，應依行政訴訟法第6 條第1 項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認原徵收處分無效（各級行政法院94年度行政訴訟法律座談會決議參照）。本件原告乃主張系爭如附表二所示之土地雖經徵收，惟未通知發價，聲明第一項請求確認徵收法律關係不存在，並衍生其他聲明事項。參照前開說明，其訴之聲明第一項符合所主張之事實，惟其於理由中則一再稱「徵收無效」云云，顯係誤用，尚不影響於本件之訴訟標的，合先敘明。
四、按公法上程序法上或實體法上之權利人，於權利發生而得行使後，因權利人長期間不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該程序或實體法上之權利應不得再予行使，亦即其權利失效，蓋若權利人因長期不行使權利，已致客觀上使義務人相信將不行使，如權利人再為行使其程序或實體上之權利，則構成權利濫用，權利人自不得行使其權利，始合於權利之行使應以誠實信用方法為之之原則。而該權利失效效果並不限於行政機關，人民行使程序上之權利，亦同受此效果之拘束，是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。本件原告雖主張被告等應舉證證明其有受發放補償費通知之事實，被告既未能舉證以實其說，自應認原告未曾收受該等通知云云。
然查，本件系爭土地係經被告行政院以42年10月16日台42內字第6069號令核准徵收，迄今已有50餘年，其間有同為杜闕罔市之養女杜林葱、杜吳樹蘭與其他土地之原地主，共同以徵收處分後如附表二除編號⒉、⒍、⒑以外之9 筆土地及其他土地未依徵收計畫使用，而請求照價收回，經處分否准後，向改制前行政法院起訴請求救濟，經行政法院以73年判字第1270號判決原告之訴駁回，此有該判決影本附於本院卷第
231 頁背面以下；另有其他地主闕貴卿等多人也以徵收處分所及之土地中之198 筆土地並未全部依徵收計畫興建被告台肥公司第六廠使用，而係轉租他人或任其荒蕪，部分經被告台肥公司第六廠建廠土地亦已全部拆除完畢，顯未依原核准計畫使用，請求收回，而系爭如附表除編號⒍、⒑以外之土地亦在申請標的之內，嗣經處分否准後，闕貴卿等多人亦向本院起訴請求救濟，經本院以93年度訴字第942 號受理，於訴訟程序中裁定命本件原告及選定人參加訴訟，原告及參加人亦未到庭主張本件有未依限發放補償費之情事，該案終經本院判決原告敗訴，現上訴中，亦有該判決附卷可憑。由此足明，於此50餘年期間，原地主杜闕罔市之後嗣子孫（原告於本件主張杜闕罔市之養女杜林葱、杜吳樹蘭已拋棄繼承，應以林杜盡為唯一繼承人）或繼承人，從未主張補償費未合法發放，甚且於相關訴訟中尚以徵收處分合法有效為前提請求收回，足信其已獲知本件土地徵收案，惟其從未主張有補償費未合法發放之事實，並據以主張徵收失效。是以，雖然系爭徵收補償案卷已歷經年保管不全，查無寄發發價通知予林杜盡或林闕罔市等資料，然原告長期間不主張未領取徵收補償費之情事，依客觀之判斷，原告顯已放棄主張未受通知未領徵收補償費之權利，則嗣後未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之原告承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。本件應認當時負責補償費發放之被告台北縣政府已於法定期限內通知地主具領補償費，而無徵收處分失其效力之疑義。
五、系爭12筆土地係奉行政院台（42）內字第6069號令准予徵收，經被告臺北縣政府以（43）北府達二字第237 號公告徵收，則初於辦理土地所有權登記事宜時，以「買賣」為原因移轉登記予被告臺肥公司，自與徵收事實不符，被告臺北縣政府本於職權以45年北府德一字第66893 號令更正所有權為「臺灣肥料股份有限公司」及以49年北府德一字第2829號令更正登記原因為「徵收」，並無不合。原告如僅對土地登記處分有所不服，應依當時之法制於更正登記後之法定期限以訴願請求救濟，乃其延至95年10月27日始以訴願書向被告台北縣政府表示不服，早逾救濟期間而不合法。訴願決定雖以其為無理由予以駁回，惟結果並無二致。
六、本件徵收處分既無逾期未發放補償費之失效事由，即徵收法律關係有效存在於徵收機關與各該當事人之間，原告對系爭土地自不具有任何權利。是以，姑不論原告主張系爭土地因合併、重測及區段徵收之結果，其地段、地號及權利歸屬之改變是否屬實，原告進而請求相關登記應予塗銷及回復所有權登記，並按其應有部分之比例交付土地及給付補償金云云，俱屬無據。至於其訴之聲明第二項以下之各項請求，當事人是否適格一節亦毋庸再予探究。
七、綜上，本件應認發價機關已於法定期限內通知原告具領補償費，並無徵收失效之情事，原告與被告行政院間基於台（42）內字第6069號令就系爭土地所成立之徵收法律關係仍有效存在，原告對系爭土地已不具任何權利，其請求判如其聲明，俱無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 陳 秀 媖法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
書記官 楊 怡 芳