臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01980號原 告 金賓士建設開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張樹萱 律師被 告 臺北縣汐止市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 蕭世光 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：臺北縣汐止鎮鎮民代表會於民國（下同）85年11月15日之第15屆第5 次定期大會審議議決通過「汐止鎮公所鼓勵營建廠商自願回饋地方建設行政指導方案」，而被告根據前揭行政指導方案之規定，接受相關營建廠商自願回饋地方建設之捐款。本件被告於前鎮長周雅淑任內，依上開指導方案需回饋地方為由，向原告徵收地方建設金，經原告於85年11月29日捐款新台幣（下同）70萬元於汐止鎮農會之公款帳戶。惟原告認上開指導方案並非合法徵收入款之法律依據，且本件原告之捐款係為取得被告核發之無損害證明，不得已始按被告指示於前述公款帳戶繳納上開款項；又被告前鎮長周雅淑上開違法徵收之行為，業經臺灣高等法院92年度上字第3968號刑事判決論處有罪確定，而主張被告收取上開款項顯已構成公法上不當得利，遂依行政訴訟法第2 條及第8 條第1 項之規定，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：⑴原告聲明：
①被告應給付原告70萬元及自85年11月29日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
②訴訟費用由被告負擔。
⑵被告聲明：
①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：⑴原告主張之理由：
①被告前鎮長周雅淑任內，明知未經法定程序，不得擅自徵
收租稅或向建商強制徵收款項，卻基於概括犯意，自85年11月15日起至86年4 月9 日止，於建商起造或承造之建築物完工將公共設施修復後，向被告申請核發無損害證明時，由被告強行向申請人徵收每平方公尺100 元至140 元不等之款項（下稱回饋地方建設金），俟申請人繳納其指定之金額於被告設於汐止鎮農會之公款帳戶後，始核發無損害證明。而被告收受上開款項所據其鎮民代表大會通過之「鼓勵營建廠商自願回饋地方建設行政指導方案」，並非合法徵收入款之法律依據。且周雅淑上開違法徵收入款之行為，業經臺灣高等法院92年度上訴字第3968號刑事判決論處有罪確定在案。而原告曾為取得被告核發之無損害證明，不得已於85年11月29日按其指示，於前述公款帳戶繳納回饋地方建設金70萬元，被告收取上開款項顯已構成不當得利自明。
②本件原告就上開給付與被告之70萬元，曾於95年1 月間於
臺灣士林地方法院向被告提起不當得利之民事給付請求，然第一審法院依據司法院釋字第515 號（原告誤載為釋字第51號）解釋，認為被告當時向原告徵收上開款項之行為，屬於發生公法上金錢給付法律效果之單方行政處分，構成公法上不當得利（臺灣士林地方法院96年度訴更一字第
2 號民事判決參照），為此原告依行政訴訟法第2 條、第
8 條第1 項及行政程序法第127 條第1 、2 項之相關規定，準用民法第179 條不當得利之規定，提起本件起訴。③援用上開刑案的判決作為有因果關係的證明。而且被告對
於主張是因為建商開發使用道路而造成的損害，無法負舉證責任。
④有關本件請求權之時效問題部分。「公法上之請求權，除
法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅」，雖為行政程序法第131 條第1 項、第2 項所規定，然上開行政程序法自90年1 月1日施行，故行政程序法第131 條規定之5 年時效，尚不得適用於本件85年11月29日時即已成立之請求權，故本件原告對被告之請求權時效，應仍類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，此有高雄高等行政法院93年訴更字第19號判決意旨可資參照，並參法務部91年2 月21日發布之法律字第0090048491號函釋亦同此見解。
⑵被告主張之理由：
①臺北縣汐止鎮鎮民代表會於85年11月15日之第15屆第5 次
定期大會審議議決通過「汐止鎮公所鼓勵營建廠商自願回饋地方建設行政指導方案」，被告係根據前揭行政指導方案之規定，接受相關營建廠商之自願回饋地方建設，且相關營建廠商自由意願酌情樂捐，其收入及使用情形，均依預算程序受臺北縣汐止鎮鎮民代表會之監督。且臺北縣汐止市改制前之前鎮長廖學廣因「回饋地方建設基金」，遭以貪污治罪條例等罪提起公訴，臺灣高等法院於96年10月31日以94年度上更㈡字第172 號刑事判決認定廖學廣無罪在案。
②原告主張之公法上不當得利，並無理由：
Ⅰ行政程序法第127 條之規定，係行政機關因授益行政處
分之撤銷、廢止或條件成就，而向受領給付之人民請求返還之請求權基礎，並不適用於人民向行政機關請求公法上不當得利之情形。
Ⅱ司法實務上就人民向行政機關請求公法上不當得利之見
解，係以司法院釋字第515 號解釋為代表。臺灣士林地方法院96年度訴更一字第2 號民事判決，亦是援引前揭解釋文意旨認定本件為公法上不當得利事件。惟司法院釋字第515 號解釋，並未就公法上不當得利之要件、範圍、客體等，為明確之指示，我國實務界及學者大多認為公法上不當得利，應可適用民法第179 條至第183 條有關民法不當得利之相關規定。
Ⅲ根據「汐止鎮公所鼓勵營建廠商自願回饋地方建設行政
指導方案」，其中第2 條明文規定：「本行政指導方案中之回饋地方建設經費皆為自由樂捐之方式，任何人或任何單位皆不得強制認捐。」應可認定原告係依自由樂捐方式，自願回饋地方建設。又根據「八十五、六年間汐止鎮公所無損害公共設施證明名冊」及「捐贈單位繳款明細」分析，許多營建廠商係在取得無損害公共設施證明後，始自願回饋地方而捐款，被告並無將取得捐款作為核發無損害公共設施證明之條件。
Ⅳ依民法第180 條第1 款之規定，故原告係基於回饋地方
建設而為本件捐贈行為，解釋上為履行道德上之義務，嗣後自不得請求返還。而且建商在臺北縣汐止市興建工程，對汐止市造成空氣污染、交通衝擊及公共設施損害等環境負擔，建商既因工程獲取利潤，在其所得利潤中提撥一定金額之款項回饋地方，促進地方建設，亦符合情理。且收取本件款項係基於使用者付費，參酌建築法規，對於建商因為在汐止市○○○○道路的毀損基於使用者付費原則而由其樂捐，與無損害證明並無相關的因果關係。
③退萬步言，原告公法上不當得利請求權業已罹於時效而消滅：
Ⅰ依行政程序法第131 條第1 項、第2 項、民法總則施行
法第18條之規定，故行政程序法依該法第175 條規定，既係自90年1 月1 日起開始實施，原告卻遲至96年6 月始為本件之請求，其請求權已因罹於時效而消滅。
Ⅱ實務上對返還公法上不當得利事件之時效，最高行政法
院96年度判字第914 號判決要旨略謂：「......。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，故無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。」依此見解，原告之請求權已罹於時效而消滅。
理 由
一、兩造對於原告於85年11月29日繳款70萬元於汐止鎮農會之公款帳戶並無爭議，但爭執於：
⑴原告主張：被告所稱之「汐止鎮公所鼓勵營建廠商自願回饋
地方建設行政指導方案」並非合法徵收入款之法律依據，且原告之捐款係為取得被告核發之無損害證明，不得已才繳納，故被告收取上開款項顯已構成公法上不當得利。且參照高雄高等行政法院93年訴更字第19號判決意旨，及法務部91年
2 月21日發布之法律字第0090048491號函釋，應仍類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，本件時效應屬尚未消滅。
⑵被告抗辯：鎮民代表會議決通過之「汐止鎮公所鼓勵營建廠
商自願回饋地方建設行政指導方案」，被告根據該行政指導方案之規定，接受相關營建廠商自願回饋地方建設之捐款，自無不當得利。但參見最高行政法院96年度判字第914 號判決，即使應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，若自行政程序法施行之日起算，其殘餘期間較行政程序法第
131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，本件應屬時效消滅。
二、本件應先釐清是否時效消滅？按行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，故應無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，此兩造並無爭議，兩造之爭議在於類推適用民法第125 條是否併同類推適用民法總則施行法第
18 條 之規定。民法總則施行法第18條「（第1 項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2 項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」，就是為了調和法規施行前後消滅時效之比較適用，既然類推適用民法之規定，當然要考量整個民法規範，而斟酌民法總則施行法之相關規定，而不割裂適用。故此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致（參見最高行政法院96年度判字第914 號判決）。依此見解，原告之請求權已罹於時效而消滅；至於原告所稱高雄高等行政法院93年訴更字第19號判決意旨，及法務部91年2 月21日發布之法律字第0090048491號函釋所表示之相關見解，均屬行政程序法施行日起算尚未逾5 年之範疇，自無審酌有無民法總則施行法第18條第2 項適用之必要，自與本院之見解並無衝突，亦此敘明。
三、本件既已時效消滅，原告之訴即無理由，兩造其餘攻擊防禦方法則無一一審酌之必要，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜素娥
法 官 楊莉莉法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
書記官 王英傑